8 Utviklingstrekk på statsbudsjettets utgiftsside i perioden 2001 - 2009

8.1  Innledning

Endringer i statsbudsjettets utgifter fra et år til et annet reflekterer dels nye politiske prioriteringer og dels endrede utbetalinger til å videreføre etablerte regelstyrte overføringsordninger eller andre lovfestede forpliktelser. Tabell 8.1 viser hvordan statens utgifter i perioden 2001-2009 fordeles på politikkområder. Beregningene tar utgangspunkt i tall fra statsregnskapet og er korrigert for endringer i statsbudsjettets oppstilling. Beregningen er basert på kontoplanen for 2009. Boks 8.1 omtaler datagrunnlaget og beregningsmetoden nærmere.

I tillegg til bevilgninger over statsbudsjettet er skatter og avgifter viktige virkemidler i det årlige budsjettopplegget. Ettersom tabell 8.1 kun viser utviklingen i statens utgifter, kan den gi et misvisende bilde av utviklingen og prioriteringen av enkelte områder der skatte- og avgiftspolitikken er viktig for de totale rammevilkårene. Enkeltområder kan videre vise sterk eller svak utgiftsvekst som følge av demografiske endringer og lovfestede forpliktelser som pensjons- og trygdeutbetalinger. Beregningsmåten som benyttes for å omgjøre tallene til faste priser kan også påvirke resultatene av analysen.

Beregningene av realvekst fokuserer på ressursbruken og ikke på resultatet av politikken. På enkelte områder kan det skje store forbedringer uten økt ressursbruk, mens det på andre områder kan være motsatt.

Ettersom velferdsordninger som grunnskole, primærhelsetilbud og eldreomsorg i hovedsak finansieres av kommunene, vil beregningene for disse områdene ikke gi et helhetlig uttrykk for den offentlige ressursbruken. Det er ikke gjort forsøk på å fordele rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner på de øvrige utgiftsformålene. I de senere år er det også foretatt større endringer i oppgavefordelingen mellom staten og kommunene/fylkeskommunene (sykehusreformen, reformen i barnevernet mv.). Disse endringene er det i hovedsak ikke korrigert for i beregningene.

8.2 Utgiftsveksten i perioden 2001-2009 fordelt på formål

Figur 8.1 viser BNP-veksten for Fastlands-Norge og statsbudsjettets reelle, underliggende utgiftsvekst i perioden 2001-2009. Som det går fram av figuren var BNP-veksten for Fastlands-Norge særlig sterk i årene fra 2004 til 2007, med en gjennomsnittlig vekst på 5 pst. per år. I denne perioden var den reelle veksten i statsbudsjettets utgifter vesentlig lavere enn veksten i BNP for Fastlands-Norge. I årene fra 2001 til 2003 var det svak vekst i fastlandsøkonomien, og i denne perioden vokste utgiftene på statsbudsjettet sterkere enn BNP for Fastlands-Norge. Som følge av finanskrisen og det markerte tilbakeslaget i norsk og internasjonal økonomi har veksten i Fastlands-Norge snudd fra om lag 6 pst. i 2007 til om lag 2,5 pst. i 2008. Det anslås nå at BNP for Fastlands-Norge vil falle med om lag 1 pst. i 2009. Etter det kraftige konjunkturomslaget i 2008 er det iverksatt en rekke tiltak for å dempe tilbakeslaget i økonomien og for å stimulere sysselsettingen. Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter fra 2008 til 2009 anslås nå til hele 6,7 pst.

Tabell 8.1 og figur 8.2 viser årlig realvekst oppgitt i hele prosentrater fordelt på politikkområder. Figur 8.3 viser utgiftenes størrelse i 2009.

Kilde: Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå

Området fellesadministrasjon omfatter blant annet utgifter til Stortinget, Kongehuset og de departementene og underliggende etatene som har karakter av fellesadministrasjon. Eksempler på store utgiftsposter på dette området er utgifter til skatte- og avgiftsadministrasjon og deltakelse i internasjonale organisasjoner. Statlig byggeaktivitet og Statsbygg er også inkludert i denne gruppen. Grunnet igangsettelse og avslutning av byggeprosjekter vil utgiftene til statlig byggevirksomhet kunne variere betydelig mellom enkeltår. I perioden 2001-2009 har det vært en viss vekst i utgiftene til fellesadministrasjon. I den første delen av perioden var det en svak reduksjon i utgiftene, mens det i den siste delen av perioden har vært en betydelig vekst i utgiftene. Dette må ses i lys av at utgiftene til finansieringsordningene i forbindelse med EØS-avtalen har økt kraftig i den siste delen av perioden. I tillegg ble det i forbindelse med tiltakspakken for å stimulere til økt sysselsetting som ble fremmet i januar 2009, vedtatt tilleggsbevilgninger på om lag 0,7 mrd. kroner under Statsbygg, noe som bidrar til at utgiftene til dette formålet ligger noe høyere i 2009 enn gjennomsnittet for de øvrige årene.

Utgiftene til internasjonal bistand økte med om lag 5,5 pst. i gjennomsnitt per år hele perioden sett under ett. Som andel av BNI har bistandsutgiftene økt vesentlig i perioden. I saldert budsjett 2009 utgjorde bistandsutgiftene 1,0 pst. av anslått BNI. Kombinert med kraftig vekst i brutto nasjonalinntekt (BNI) de senere årene, som følge av høye oljepriser og sterk vekst i fastlandsøkonomien, har dette gitt en betydelig realvekst i utgiftene til bistand. I årene 2001-2005 økte utgiftene med gjennomsnittlig 7,2 pst. per år, mens den gjennomsnittlige utgiftsveksten har vært noe lavere de senere årene. Dette må ses i lys av de ekstraordinære utgiftene til bistand i forbindelse med flodbølgekatastrofen i Sør-Øst Asia i 2005.

Deler av utgiftene knyttet til flyktninger i Norge er godkjent som utviklingshjelp (ODA), og utgiftsføres over Utenriksdepartementets budsjett (kapittel 167). Det faktiske ansvaret for disse tiltakene ligger imidlertid hos andre departementer (Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Barne- og likestillingsdepartementet). Utgiftene til disse tiltakene føres derfor også over disse departementenes budsjetter og inntektsføres som en overføring fra Utenriksdepartementet. Flyktningutgiftene i Norge er derfor ikke inkludert i tallene for internasjonal bistand i tabell 8.1, selv om de inkluderes i det som Norge rapporterer som ODA-godkjent bistand i tråd med OECD-DACs kriterier. Utgiftene til flyktningtiltak i Norge gikk noe ned fra 2001 til 2005, mens nivået i 2009 ligger vesentlig høyere enn i 2005. Dette bidrar også til å forklarer at den gjennomsnittlige veksten i utgiftene til bistand er høyere i perioden fra 2001 til 2005 enn fra 2005 til 2009.

Utgiftene til militært forsvar og sivil beredskap har gått noe ned i perioden 2001-2009. Utgiftene til militært forsvar i Norge utgjør mesteparten av denne kategorien, og det er i hovedsak disse utgiftene som har gått ned.

Kilde: Finansdepartementet

Kilde: Finansdepartementet

Innenfor justissektoren økte bevilgningene med om lag 2,8 pst. per år i gjennomsnitt over hele perioden. Det har vært jevn vekst i alle sektorer - politi og påtalemyndighet, domstolene og kriminalomsorgen.

Utgiftene under formålet utdanning og forskning gjelder bevilgningene på Kunnskapsdepartementets budsjett. I perioden 2001-2009 økte utgiftene reelt med gjennomsnittlig 2,2 pst. per år. I første del av perioden må utgiftsveksten blant ses i lys av økte bevilgninger i tilknytning til kvalitetsreformen for høyere utdanning, herunder bedret studiefinansiering og økte bevilgninger til høyskoler og universiteter. Videre bidro økte øremerkede tilskudd til grunnopplæringen, blant annet i forbindelse med gjennomføringen av Kunnskapsløftet også til utgiftsveksten. Forskningsbevilgningene økte jevnt fra 2001 til 2009 med gjennomsnittlig om lag 7 pst. per år. Det er imidlertid bare forskningsbevilgningene på Kunnskapsdepartementets budsjett som inngår i tallene. Forskningsbevilgninger på andre departementers budsjetter inngår i øvrige politikkområder. Som mål på samlet ressursbruk innenfor forskningssektoren gir derfor disse tallene begrenset informasjon. NIFU STEP publiserer årlig en oversikt over nivået på de samlede bevilgningene til forskning og utvikling på statsbudsjettet og utviklingen over tid.

Statsbudsjettanalysen fra NIFU-STEP som ble offentliggjort i mai 2009, viser at samlede bevilgninger til forskning og utvikling var på om lag 20,8 mrd. kroner i saldert budsjett 2009. I tillegg ble det bevilget om lag 0,4 mrd. kroner til forskning og utvikling i forbindelse med tiltakspakken som ble fremmet for Stortinget i januar. Samlet gir dette offentlige FoU-bevilgninger på om lag 21,2 mrd. kroner i 2009. I NIFU STEPs analyse av FoU-bevilgninger i statsbudsjettet viser beregningen samlede utgifter til forskning og utvikling på 11,1 mrd. kroner i 2001, mens utgiftene i 2005 er beregnet til 14,3 mrd. kroner. Disse beregningene viser dermed en nominell vekst i bevilgningene til forskning og utvikling på 3,2 mrd. kroner fra 2001 til 2005, og en nominell vekst på 6,9 mrd. kroner fra 2005 til 2009. I perioden fra 2001 til 2009 viser beregningene en samlet vekst på om lag 10,1 mrd. kroner. Endringer i rapporteringsrutinene gjør det imidlertid vanskelig å sammenligne bevilgningen til FoU over år.

Innenfor politikkområdet kirke og kultur økte utgiftene reelt med gjennomsnittlig 5,3 pst. per år. Utgiftene økte til begge hovedformålene i perioden fra 2001 til 2009. Utgiftene til kirken og andre trossamfunn økte med om lag 2 pst. per år i siste del av perioden, mens utgiftene til kulturformål økte sterkt over hele perioden, med om lag 7 pst. i gjennomsnitt per år. I den første delen av perioden skyldes deler av veksten etableringen av kompensasjonsordningen for merverdiavgift i forbindelse med innføring av merverdiavgift på tjenester, mens veksten mot slutten av perioden må ses i sammenheng med økte bevilgninger for å gjennomføre Kulturløftet. Korrigert for momskompensasjon utgjør veksten innenfor kirke- og kulturområdet om lag 4,2 pst. i siste del av perioden, mot 2,5 pst. i første del av perioden.

Trygder, pensjoner og arbeidsliv omfatter utgifter til Statens Pensjonskasse, NAV, alderspensjon, ytelser til uførhet og attføring, sykepenger og enkelte andre pensjoner, samt utgifter til arbeidsmarkedstiltak, dagpenger og tiltak for å bedre arbeidsmiljøet. Området er det største utgiftsområdet med om lag 286 mrd. kroner i budsjetterte utgifter i 2009. Utgiftene som inngår i dette formålet økte i gjennomsnitt med knapt 2 pst. per år i perioden 2001-2009. Ettersom utgiftene samlet sett er store, har utviklingen innenfor dette politikkområdet bidratt vesentlig til den samlede veksten i statsbudsjettets utgifter. Utgiftsnivået i 2009 er vel 38 mrd. kroner høyere enn i 2001 målt i 2009-priser. Det er særlig utgiftene i folketrygden til alderspensjon og uførhet som bidrar til de økte utgiftene. I tillegg økte utgiftene til attføring og rehabilitering sterkt, mens utgiftene til arbeidsrelaterte stønader gikk ned som følge av den bedrede situasjonen i arbeidsmarkedet med sterk vekst i sysselsettingen og redusert arbeidsledighet.

Helse og sosialomsorg består i hovedsak av utgifter til sykehusdrift, tiltak innen psykisk helsevern, statlig helseadministrasjon, medisiner, tiltak for eldre og funksjonshemmede, samt utgifter på innvandrings- og integreringsområdet. Tallene viser en kraftig vekst i utgiftene til sykehusene. Dette skyldes i hovedsak den statlige overtakelsen av fylkeskommunale sykehus i 2002. Deler av utgiftsveksten motsvares derfor av reduserte fylkeskommunale utgifter som det ikke er korrigert for her. Som mål på ressursbruk i helsesektoren totalt gir dermed disse tallene svært begrenset informasjon for perioden 2001-2009 sett under ett. Andre kilder, blant annet SAMDATA, årsrapportene fra Beregningsutvalget for spesialisthelsetjenesten og Helse- og omsorgsdepartementets budsjettproposisjon, gir mer dekkende informasjon om den samlede ressursbruken i helsevesenet. Siden den statlige overtakelsen av sykehusdriften i 2002 har utgiftene økt med gjennomsnittlig om lag 3,6 pst. årlig. Utgifter til helseformål utenom sykehusdrift økte også betydelig i perioden 2001-2009, med gjennomsnittlig om lag 3 pst. per år. I disse tallene inkluderes ikke store deler av veksten i utgiftene til psykisk helsevern ettersom tilskuddene under opptrappingsplanen for psykisk helse, som ble avsluttet i 2008, har blitt innlemmet i rammetilskuddene til kommunesektoren og i basisbevilgningen til helseforetakene. Utgiftene til innvandring økte i gjennomsnitt med om lag 5,4 pst. per år fra 2001 til 2009, men utgiftsnivåene varierte i løpet av perioden som følge av endringer i antallet asylsøkere de enkelte årene. De største utgiftspostene på innvandrings- og integreringsområdet er drift av statlige asylmottak og integreringstilskudd til kommunene.

Området familie og forbruker omfatter blant annet utgifter til barnetrygd, kontantstøtte, fødsels- og adopsjonsstøtte, barnehager, støtte til boligformål, statlig barne- og ungdomsvern samt forbrukerpolitiske tiltak. Utgiftene innenfor dette området økte gjennomsnittlig med om lag 3,5 pst. per år i hele perioden. Det var i hovedsak økte utgifter til driftstilskudd og skjønnsmidler til barnehager som bidro til utgiftsveksten på dette området, mens utgiftene til barnetrygd og kontantstøtte ble redusert. I tillegg bidro den statlige overtakelsen av barnevernet i 2004 til økte utgifter innenfor dette området.

Miljøvern og fornybar energi består av utgifter til miljøtiltak under Miljøverndepartementet, energi- og vassdragforvaltning (utenom petroleum), energiomlegging og klimatiltak og utgifter til forskning på budsjettområdene til Miljøverndepartementet og Olje- og energidepartementet. De samlede utgiftene utgjør om lag 11,2 mrd. kroner i 2009. Utgiftene økte i gjennomsnitt med 7 pst. per år i perioden 2001-2009. Det har vært en særlig sterk vekst mot slutten av perioden på om lag 25 pst. per år. Dette skyldes blant annet at det er bevilget betydelige midler til energiomlegging og klimatiltak på Olje- og energidepartementet budsjettområde. Bevilgningen til CO₂-håndteringsprosjektene på Kårstø og Mongstad har økt kraftig både i 2008 og 2009. Videre er kapitalen i grunnfondet for energiomlegging og fornybar energi økt de senere årene. Utgiftene på dette området er derfor vesentlig høyere i 2009 enn i 2001. I tillegg fanger ikke tallene opp at tilskudd til energiomlegging i regi av Enova SF delvis finansieres av et påslag i nettariffen utenom statsbudsjettet. Dette påslaget har blitt økt i løpet av perioden. Miljøpolitikken føres i tillegg i stor grad også ved hjelp av skatter, avgifter og regulering, slik at utgiftene alene ikke gir et fullstendig uttrykk for de samlede politiske prioriteringene innen dette området.

Næringsstøtte og distriktspolitikk inkluderer bl.a. støtte og administrasjon knyttet til primærnæringene, sjøfart, handel og industri, tiltak for næringsutvikling, Innovasjon Norge, eksportstøtte inkl. støtte til skipsbygging og næringsbasert forskning. Utgiftene til disse områdene gikk ned med gjennomsnittlig om lag 1,1 pst. per år fra 2001 til 2009. Store deler av nedgangen skyldes reduserte utgifter til jordbruksavtalen, som også utgjør hoveddelen av utgiftene innenfor dette området. Nedgangen har imidlertid vært lavere i siste del av perioden. Jordbrukspolitikken føres imidlertid med flere virkemidler enn de direkte tilskuddene. Blant annet er jordbruksfradraget økt vesentlig de senere årene. Innenfor enkelte andre ordninger har høy vekst i siste del av perioden bidratt til økte utgifter. Dette gjelder blant annet utgiftene til regional utvikling og nyskapning gjennom Innovasjon Norge og tilskuddet til sysselsetting av sjøfolk.

Utgiftene til samferdsel økte med gjennomsnittlig 3,5 pst. i hele perioden sett under ett. Oppfølging av nasjonal transportplan bidrar særlig til økte utgifter til veg og jernbane i siste del av perioden. Den sterke veksten i utgiftene til veg og jernbane i den siste delen av perioden må også ses i lys av betydelige tilleggsbevilgninger i 2009 på vel 3,5 mrd. kroner i forbindelse med tiltakspakken som ble fremmet i januar.

Petroleumsvirksomheten omfatter utgifter til forvaltning av petroleumsvirksomheten, statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) og utgifter i forbindelse med disponering av innretninger på kontinentalsokkelen. Utgiftene til petroleumsvirksomheten øker i gjennomsnitt med nær 1 pst. per år i perioden 2001-2009. Utgiftene har variert til dels betydelig i løpet av perioden. Dette skyldes store forskjeller i utgiftene til SDØE som utgjør over 97 pst. av bevilgningene under området. Det er særlig investeringsutgiftene som varierer mye.

I tabellen framkommer tall for rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner. Ettersom rammetilskudd kun er én av flere finansieringskilder for kommuner og fylkeskommuner, gir ikke tallene for utviklingene i overføringene over rammetilskuddene et godt uttrykk for inntektsveksten i sektoren. Kommuneøkonomien omtales utførlig i den årlige kommuneproposisjonen og av Det tekniske beregningsutvalg for kommunal- og fylkeskommunal økonomi.

Beregningene av reell utgiftsvekst på ulike politikkområder viser at det i perioden 2001-2005 var en særlig sterk vekst i utgiftene til internasjonal bistand og kirke- og kulturformål, mens utgiftene til militært forsvar og sivilt beredskap, miljøvern og fornybar energi og til næringsstøtte og distriktspolitikk ble redusert.

For perioden 2005-2009 viser beregningene at det har vært realvekst i utgiftene til alle politikkområdene med unntak av militært forsvar og sivilt beredskap. I denne perioden har det vært en særlig sterk vekst i utgiftene til kirke- og kulturformål, miljøvern og fornybar energi og til samferdsel. For perioden 2006-2009 sett under ett anslås den gjennomsnittlige årlige realveksten i kommunesektorens samlede inntekter til 3,1 pst., mot 2,0 pst. i foregående 4-årsperiode, jf. nærmere omtale i kap. 3 i Meld. St. 1 (2009-2010) Nasjonalbudsjettet 2010.