3 Innledning

Begreper:

I denne proposisjonen vil lov av 14. desember 1956 nr 7 om forsynings- og beredskapstiltak omtales som forsyningsloven. Tilsvarende vil lov av 15. desember 1950 nr 7 om særlege rådgjerder under krig, krigsfare og liknende forhold omtales som beredskaps- og krigsloven. De to lovene omtales i Lovdata som henholdsvis forsynings- og beredskapstiltaksloven og beredskapsloven. Når vi velger andre kortversjoner av lovnavnene er dette for å unngå sammenblanding.

Basis for lovutkastet:

Den generelle robustheten i næringslivet er basis for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet til enhver tid (se fig.). Næringslivets egen erkjennelse av samfunnssikkerhet som en del av bedriftenes samfunnsansvar er også viktig som grunnlag og kan bidra til å sikre bedriftenes evne til å fortsette virksomheten i krisesituasjoner. Denne virkningen forsterkes dersom fagmyndighetene lykkes i å formidle hvilke utfordringer man står overfor. Den nye loven om næringsberedskap skal være et supplement i tilfeller der myndighetene stiller krav til næringsdrivende ut fra samfunnets behov for tilgang til varer og tjenester i krisesituasjoner.

Det er ofte vanskelig å trekke grensen mellom samfunnets krav til sikkerhet for tilgang på varer og tjenester og andre behov knyttet til robusthet og god adferd i næringslivet. En del hensyn knyttet til leveringssikkerhet vil det også være i bedriftenes egen interesse å ha på plass. Dette gjelder naturlig nok når kunden krever det, men også i forhold til bedriftenes kommersielle behov for å tenke kontinuitetsplanlegging (Business continuity) i videre forstand. Det er utviklet egne standarder for kontinuitetsplanlegging på enkelte områder.

En del beslektede aspekter er knyttet til bedrifters samfunnsansvar. Dette er oppgaver og ansvar som næringslivet påtar seg utover egen drift som kulturbærere og seriøse samfunnsaktører. I en del sammenhenger kan det å ivareta samfunnsansvar også ses på som et konkurransefortrinn. Noen ganger inkluderes lovpålagte krav til arbeidsmiljø, miljøvern, ulykkesberedskap og lignende når man omtaler bedriftenes samfunnsansvar. I forsyningssammenheng synes det imidlertid mest hensiktsmessig å begrense bruken av uttrykket til de forventninger eiere, kunder, publikum generelt, media og nærmiljø har til næringslivsaktørene når det gjelder ansvarlighet for å unngå å forsterke kriser og til å bidra til krisehåndteringen. Også når det gjelder bedrifters samfunnsansvar finnes standardiserte selvpålagte krav som virksomhetene måler seg mot, men foreløpig går disse i liten grad på opprettholdelse av leveranser av varer og tjenester.

Frivillige sertifiserings- og standardiseringsordninger knyttet til kontinuitetsplanlegging, bedrifters samfunnsansvar eller generelt god sikkerhet på grunn av annen lovgivning, kan gi en bedre plattform og et bedre utgangspunkt for samfunnssikkerhetstiltak. Et slikt solid grunnlag kan også gi bedre evne til å håndtere uforutsette hendelser. Myndighetene bør derfor fremme slike aktiviteter og gi generelle råd basert på sin kunnskap om risikobildet innenfor den enkelte sektor.

Kontinuitetsplanlegging og bedrifters samfunnsansvar kan imidlertid ikke dekke alle samfunnets behov for forutsigbarhet og sikkerhet i alle sammenhenger. For noen virksomheter vil det derfor være behov for sterkere styring. Hvor omfattende denne styringen må være på forskjellige områder avgjøres ut fra risiko- og sårbarhetsvurderinger og andre analyser. Når man gjør disse vurderingene, bør man på den ene siden legge vekt på virksomhetens betydning for viktige samfunnsfunksjoner og for befolkningens velferd. På den andre siden bør man kartlegge hvor robust virksomheten er i utgangspunktet med hensyn til for eksempel ubenyttet kapasitet og reserveløsninger i logistikksystemer, avhengighet av ekstern infrastruktur og leveringssikkerhet fra andre ledd i verdikjeden.

3.1 Nærmere om etterspørselssjokk, tilbudssvikt og logistikkbrist

3.1.1 Innledning

Krisescenarioene er i løpet av de seneste 20 årene drastisk endret. I stedet for langvarige og nasjonale kriser rettes fokus nå mot kortvarige, regionale og lokale kriser, ofte med svært korte varslingstider. Sannsynligheten er også økende for global tilbudssvikt innen viktige sektorer. Nye scenarioer må lede til justert forsyningsberedskap. Målsettingen er i dag å sikre så nær normale forsyninger som mulig. Det samme gjelder sårbarheten i leveringskjedene. Beredskapen gjøres mer fleksibel og forenkles med større vekt på markedstilpasning, fleksibilitet, effektivitet og rask implementering av tiltak.

3.1.2 Problemstilling

Krise i et marked kan normalt beskrives som at etterspørrere ikke får tilfredsstilt sine behov til rådende priser eller at prisene stiger svært sterkt.

Dersom en prisøkning skal kunne kalles en krise, må imidlertid en vesentlig del av etterspørrerne være uten evne til å dekke sine behov, og manglende behovstilfredsstillelse må føre til ikke-akseptable konsekvenser for samfunnet.

I følge ECON Rapport 21/01 Robust forsyningsevne i krig og fred - Vurdering av virkemidler er det tre forhold som kan forårsake at en situasjon eller et marked skifter fra en situasjon med en normal pris og over til en krise med enten utilfredsstilt etterspørsel eller udekkede behov grunnet prisvekst med negative konsekvenser for samfunnet. Det er et vilkår at krisen vil ha vesentlige konsekvenser for tilgang til varer og tjenester. De tre forholdene er etterspørselssjokk, tilbudssvikt og logistikkbrist. Beskrivelsen nedenfor er basert på ECONs rapport.

3.1.3 Etterspørselssjokk

Etterspørselssjokk er situasjoner hvor det oppstår en uventet endring i etterspørselen etter enkeltgoder som ligger vesentlig utenfor de variasjoner markedet normalt håndterer. Dagens forsynings- og logistikksystem, dvs. produksjon, lagerhold, transport, distribusjon og logistikk for øvrig, er tilpasset normale svingninger i etterspørselen innenfor bestemte områder. Øker etterspørselen etter en vare uforutsett, hurtig og mye (etterspørselssjokk) er forsyningssystemet neppe dimensjonert for dette. Konsekvensene kan være at det oppstår knapphet på varer og tjenester.

Stor og rask tilstrømning av flyktninger og plutselige utbrudd av globale epidemier kan være eksempler på slike situasjoner. Etterspørselen etter de fleste varer vil øke raskt og nye markedsforhold vil dannes. Spesielt vil etterspørselen etter matvarer og andre nødvendighetsvarer øke umiddelbart. Hvor mye avhenger blant annet av hvordan flyktningestrømmen sprer seg geografisk og i tid.

3.1.4 Tilbudssvikt

Internasjonal vareforsyning er i mange sektorer i dag så sammenvevet at produksjonsproblemer i enkeltmarkeder raskt gir konsekvenser over hele verden. For enkelte varer er den samlede produksjon mer avhengig av enkelte regioner eller enkelte produsenter enn andre. Ikke minst Norge, som har en relativt spesialisert produksjonsstruktur og er en liten aktør på verdensmarkedet, vil raskt merke internasjonale knapphetssituasjoner.

Leveringskriser som skyldes svikt i den internasjonale leveringsevnen for viktige handelsvarer vil gi krisesituasjoner Norge i noen grad vil ha felles med en rekke andre land i verden. Svikt i internasjonalt varetilbud kan skyldes for eksempel naturkatastrofer i områder som har avgjørende innflytelse på verdensmarkedet, eller etterspørselssjokk i andre deler av verden. Det siste kan for eksempel oppstå ved krig eller epidemier, hvor behovet for medisiner eller andre varer eller tjenester kan endres svært raskt.

3.1.5 Logistikkbrist

Logistikken er en del av tilbudssiden i markedstilpasningen. Her betraktes den imidlertid som en mulig selvstendig kilde til forsyningsbrist fordi den dekker en rekke av de sårbarhetspunktene som kan tenkes å bidra til forsyningskriser.

Logistikkbrist innenlands vil kunne opptre ved at stamveier og jernbaneforbindelser brytes, havner gjøres utilgjengelig eller ubrukelige, eller ved at styringssystemene for logistikken i varehandelskjedene eller hos logistikkoperatørene svikter.

Elektrisitetsmangel kan for eksempel oppstå som følge av tekniske sammenbrudd, naturkatastrofer (flom, tørke) eller sabotasje. En situasjon uten elektrisitet vil ramme alle deler av samfunnet. Elektrisitet er en svært viktig varmekilde og både husholdningenes og bedriftenes matlagre er avhengige av elektrisitetsdrevne kjølesystem (kjøleskap, frysere, kjølelagre).

Ikke minst vil sammenbrudd i datanettverkene få store konsekvenser for vareforsyningen. Varehandel og distribusjon baserer seg i dag i svært stor grad på informasjonsutveksling basert på IT. Bryter disse nettverkene sammen vil kostnadene med å tilpasse distribusjon, lagerhold og innkjøp øke dramatisk. Tilbudet av varer vil raskt synke. I enkelte områder vil leveranser av enkeltvarer kunne stoppe helt opp, avhengig blant annet av lengden på sammenbruddet, tilgangen til alternativ kommunikasjon og handelens mulighet til å omstille seg til slike alternative informasjonskanaler.

Siden Norge har en lang kystlinje, et relativt tett nett med flyplasser samt flere alternative tilførselsveier både med bane og bil over land, vil alvorlig logistikkbrist først og fremst dreie seg om svikt i systemdelen av logistikken og i landbaserte transportsystemer. Med økende tendens til distribusjon fra andre europeiske land til det norske markedet, kan imidlertid en krisesituasjon også ha rot i logistikkbrist i andre land.