5 Bakgrunnen for lovforslaget

5.1 Forsyningsloven – Historikk

Da Forsvarskommisjonen av 1946 framla sin innstilling i 1949, ble hovedlinjene for norsk forsvars- og beredskapspolitikk de neste 40 årene skissert. Anbefalingene i kommisjonsrapporten var basert på erfaringene fra de siste mellomkrigsårene, fra okkupasjonstiden, fra varemangelen i etterkrigstiden og på vurderingene av den anspente situasjonen mellom Sovjetunionen og dens tidligere allierte. Organiseringen av beredskapsarbeidet skulle ta høyde for omfattende og langvarige kriser der Norge kunne bli avsperret over lengre tid og henvist til å overleve på egne ressurser. I tillegg hadde den siste fasen av krigen synliggjort de mulige konsekvensene for sivilbefolkningen dersom en krigssituasjon skulle medføre bruk av kjernefysiske våpen.

Tilpasninger til NATO-samarbeidet, den amerikanske doktrinen om massiv gjengjeldelse, endringer i næringsstrukturer, organisasjonsendringer i offentlige organer og ny teknologi medførte noen justeringer av virkemiddelbruken innenfor den sivile beredskapen over tid. Det var imidlertid først etter de store sikkerhetspolitiske endringene rundt 1990 at man så begynnelsen på mer gjennomgripende forandringer innenfor beredskapsarbeidet. I 1995 ble det gjennomført en offentlig utredning av beredskapslovverket. Denne utredningen konkluderte blant annet med at man på det tidspunktet ikke så behov for større endringer av beredskapslovgivningen innenfor Nærings- og handelsdepartementets ansvarsområde. Siden den gang er fokus justert når det gjelder det nasjonale trusselbildet. Forsvaret er omstrukturert og har ikke behov for sivil støtte i samme form og omfang som tidligere. Samtidig har økt terrortrussel synliggjort behov for andre virkemidler enn tidligere innenfor beredskapsarbeidet.

Innenfor norsk beredskapslovgivning står beredskaps- og krigsloven av 15. desember 1950 i en særstilling. Loven inneholder bestemmelser om forholdet mellom statsmaktene og om delegasjonsadgang. Den inneholder også særregler om straffesaksbehandling og ekspropriasjon.

I 1956 vedtok Stortinget å erstatte forsyningsloven av 1917 med en ny lov om forsynings- og beredskapstiltak. Dette var begrunnet ut fra at forsyningsloven av 1917 ikke var konkret nok og at den ikke ga nødvendige hjemler blant annet når det gjaldt industriberedskapstiltak. Man så også behov for å endre organiseringen av forsyningsnemndene.

Forsyningsloven overlapper på flere punkter beredskaps- og krigsloven når det gjelder statlig kontroll med ressurser. Som beredskaps- og krigsloven er dessuten forsyningsloven sektorovergripende og en iverksetting ville være svært merkbar for mange samfunnssektorer.

Det nære slektskapet mellom de to lovene gjorde at man i første omgang vurderte en egen forsyningslov som unødvendig. Tidlig på 1950-tallet la man bare opp til å forberede en kongelig resolusjon med tilsvarende innhold. Denne resolusjonen skulle så fremmes i kriser med hjemmel i de fullmaktene beredskaps- og krigsloven ga Kongen. I 1956 hadde man imidlertid kommet fram til at regulær lovbehandling av slike omfattende reguleringer var riktigere. Det ble ansett som formålstjenlig å fjerne seg fra generelle fullmakter. Finans- og tollkomiteen la i sin innstilling vekt på at forsyningsloven skulle gå foran de eldre lovene når den overlappet beredskaps- og krigsloven og rekvisisjonsloven på punkter som gjaldt sivile tiltak. Denne holdningen ble ikke gjort gjeldende når det gjaldt sektorlovgivning innenfor kraft- og drivstofforsyning eller når det gjaldt skipsrekvisisjoner.

Når det gjaldt erstatninger la komiteen til grunn at hovedregelen er at det skal ytes erstatning for økonomisk tap, meromkostninger og vesentlige ulemper. Innkalkulering av utgifter i prisene var i samsvar med alminnelige erstatningsprinsipper. Komiteen la videre til en bestemmelse om at kommunale og fylkeskommunale myndigheter vederlagsfritt må bistå ved gjennomføring av de tiltakene loven hjemler. Man åpnet også for opprettelse av særskilte organer som skulle bistå i planlegging og gjennomføring av tiltak hjemlet i loven. Komiteen la til grunn at Stortinget skulle få årlige rapporter i meldingsform om de forberedende tiltakene som ble gjennomført og om bakgrunnen for dem.

Næringslivsorganisasjonene hadde hatt innvendinger mot lovutkastets uklare virkeområde. Under komitébehandlingen la man vekt på at loven helt klart skulle være en beredskapslov som ikke skulle gi grunnlag for omfattende reguleringer i normale tider. Mens lovkomiteens opprinnelige forslag til § 1 åpnet for bruk av loven også under kriser som ikke skyldtes sikkerhetspolitiske forhold, la Handelsdepartementet i proposisjonen fram et forslag som tydeliggjorde det sikkerhetspolitiske aspektet. Departementet mente dette var forsvarlig siden man antok at det ved kriser i fredstid ville være mulig å gjennomføre de nødvendige tiltakene uten en generell hjemmel. Finans- og tollkomiteen pekte under sin behandling av departementets lovforslag på at de tiltakene man planla for bruk i krig også kunne komme på tale i fredstid, men i mindre omfang og med mer begrenset rekkevidde. En så vid reguleringsadgang som den man behøvde for krig, var det ikke behov for. Den vesentlig forskjellige karakter som man så mellom det forsvarsforberedende arbeidet og fredstidstiltak burde etter komiteens mening komme klart til uttrykk i loven. Under komitébehandlingen snevret man derfor inn lovens virkeområde til krig, krigsfare og dermed sammenhengende kriseforhold, og understreket dette ved å endre overskriften på lovens første kapittel. Med dermed sammenhengende kriseforhold ønsket man å dekke forsyningsproblemer både i forkant og etterkant av krigssituasjoner.

En arbeidsgruppe nedsatt av Forsvarsstaben i 1960 analyserte personellsituasjonen for transportberedskapen. I sin konklusjon pekte den bl a på at ”All beredskapsplanlegging bygger på den forutsetning at et angrep på landet vil komme overraskende og at masseødeleggelsesvåpen vil bli satt inn allerede i åpningsfasen”. Denne forutsetningen ville etter arbeidsgruppens mening stille transportberedskapen overfor store utfordringer som krevde forhåndsplanlegging og øving. Krigslovutvalget av 1962 fulgte opp dette, og Handelsdepartementet fremmet et lovforslag der man gjorde det mulig å forhåndsutpeke hele firmaer til beredskapsoppdrag innenfor transportsektoren og sikre tilgangen på arbeidskraft. Man foreslo også å utvide rekvisisjonsretten for totalforsvaret slik at man bl a sikret politiet kjøretøyer i krig og sørget for utvidelse av sambandsnettet til administrative krigskvarter. På denne bakgrunnen ble enkelte paragrafer i loven endret og et nytt kapittel III tatt inn 17. mars 1967.

Oljekrisen i 1973/74 viste at det kunne oppstå forsyningskriser uavhengig av om Norge var i en sikkerhetspolitisk krisesituasjon. Siden forsyningsloven bare dekket kriser knyttet til krig, så man behov for hjemler for krisehåndtering også i andre situasjoner. Dette førte til en endring i lovens kapittel I til også å gjelde under andre ekstraordinære kriseforhold. Virkeområdet for dette kapittelet, som omhandler krisehåndtering ble derfor noe annerledes enn for kapittel II, som omhandler beredskapsforberedelser. I tråd med intensjonene fra den gang forsyningsloven første gang ble behandlet i Stortinget er disse forberedelsene fortsatt knyttet til landets forsvarsberedskap. Kapittelet skiller seg også fra kapittel III, som kom inn i loven i 1967, og omhandler forberedelser til rekvisisjoner og utskriving av arbeidskraft under krig, krigsfare og liknende forhold.

I praksis ga lovendringen mulighet til å benytte samme typer tiltak ved kriser i fredstid som i kriser knyttet til krig. Men den åpnet også for nye problemstillinger knyttet til definisjon av krisebegrepet. Av forarbeidene framgår det ikke klart hva slags kriser det er snakk om. Den alminnelig aksepterte avgrensingen har vært at det dreier seg om kriser av et slikt omfang at det kan sammenlignes med forsyningsproblemene ved en krig i Norge. Det har også vært lagt til grunn at det må være en alminnelig oppfatning i offentligheten at man står overfor en krisesituasjon.

Da loven ble vedtatt i 1956 ønsket komiteen å begrense de fullmakter som ble foreslått gitt i kapittel II om forberedende forsvarsberedskap og skilte derfor disse forberedelsene klart fra de tiltak som kan iversettes i en krigs- eller krisesituasjon. Dette ble fulgt opp da man i 1975 endret virkeområdet fra ”krig, krigsfare og dermed sammenhengende forhold” til ”krig, krigsfare og andre ekstraordinære kriseforhold.” Denne endringen gjaldt ikke de forberedende tiltakene i kapittel II og var dermed i tråd med intensjonen da loven opprinnelig ble vedtatt.

Også i andre situasjoner som for eksempel i forbindelse med Irak-Kuwait-konflikten i 1991, uværs- og flomsituasjoner forskjellige steder i Norge og dyresykdomsepidemier i utlandet har man diskutert mulig bruk av forsyningsloven. Det har imidlertid stort sett vært enighet om at tiltakene i loven er for omfattende og ikke tilpasset de behovene den aktuelle situasjonen stilte. Samtidig har man sett at det vil kunne være hensiktsmessig med muligheter for sterkere statlig styring i uoversiktlige og vanskelige situasjoner. I NOU: 1995:31 Beredskapslovgivningen i lys av endrede forsvars- og sikkerhetspolitiske rammebetingelser uttales det at kriteriet krig eller når krig truer i forsyningsloven trolig har samme virkeområde som beredskaps- og krigsloven av 1950. Væpnede konflikter eller utenlandsoperasjoner der beredskaps- og krigsloven av 1950 ikke kommer til anvendelse, oppfattes derfor heller ikke som situasjoner der forsyningsloven kan anvendes.

I forbindelse med årtusenskiftet var det stor usikkerhet knyttet til om datasystemer knyttet til kritisk infrastruktur og sentrale samfunnsfunksjoner ville håndtere overgangen. Departementet etablerte derfor et samarbeid med flere næringer og deres organisasjoner. Kontor og datateknisk landsforening tok i denne forbindelse opp behovet for en lovhjemmel som kunne gjøre myndighetene i stand til å prioritere tjenester om det skulle oppstå akutte kriser knyttet til liv, helse og sikkerhet. Man var også opptatt av at sentrale myndigheter påtok seg det økonomiske ansvaret for ressurser som ble allokert etter en slik hjemmel.

På bakgrunn av denne bekymringen fra flere hold vurderte departementet alternative løsninger for å kunne iverksette tiltak for å forberede årtusenskiftet og også tiltak for å begrense ev. konsekvenser som følge av datatekniske problemer etter årtusenskiftet. En juridisk gjennomgang av muligheten for å benytte forsyningsloven som hjemmelsgrunnlag konkluderte med at det var mulig at en krise forårsaket av dataproblematikk knyttet til årtusenskiftet, ville kunne komme innenfor forsyningslovens virkeområde. Forberedelser til en mulig krise ville imidlertid ikke kunne hjemles i loven. Det var samtidig klart at tjenester bare faller inn under lovens virkeområde i spesielle sammenhenger. Dette gjelder først og fremst når tjenestene fremmer framskaffelse og fordeling av varer. Departementet vurderte derfor muligheten for å utvide lovens virkeområde til også å omfatte tjenester enten gjennom lovendring før årtusenskiftet, en forberedt odelstingsproposisjon som kunne behandles etter årtusenskiftet eller en provisorisk anordning. Også inngåelse av flere avtaler med firmaer og næringer ble vurdert.

5.2 Utredninger m.m.

Det er gjennomført et omfattende utredningsarbeid innenfor forsyningsberedskapen i forbindelse med endringer som er gjort for å tilpasse beredskapsoppleggene til den aktuelle situasjonen etter avslutningen av den kalde krigen.

De viktigste rapportene i denne sammenhengen er:

5.2.1 Rapport fra departementet

Nærings- og handelsdepartementet utarbeidet i 2004/2005 en rapport som la grunnlaget for en modernisering av eget beredskapslovverk. Andre berørte departementer ble trukket inn i arbeidet med rapporten.

Det framgår av rapporten at departementet siden begynnelsen av 1990-tallet har arbeidet systematisk med å tilpasse sine beredskapssystemer til det aktuelle trusselbildet, dagens næringsstruktur og departementets generelle næringspolitiske strategi. De endringene som er gjort har vært innenfor de rammene som gjeldende beredskapslovgivning setter.

Tilpasningene har synliggjort at en rekke av de tiltakene lovverket hjemler ikke lenger er aktuelle, mens noen av de mest sentrale av de nye virkemidlene, bare delvis er hjemlet i beredskapslovverket. Matvareberedskapsarbeidet baseres for eksempel i stor grad på avtaler med næringslivet. Ytterligere tilpasninger til dagens utfordringer er avhengig av endringer i lovverket. Forsyningsloven er i dag såpass utdatert at den uansett ikke vil kunne brukes alene eller uendret om et omfattende krisescenario skulle oppstå.

5.2.2 Andre utredninger

NOU 1995:31 Beredskapslovgivningen i lys av endrede forsvars- og sikkerhetspolitiske rammebetingelser

NOU 1995:31 er rapporten fra det såkalte beredskapslovutvalget. Utvalgets mandat var begrenset til lovverk knyttet til håndteringen av sikkerhetspolitiske kriser og omfattet ikke regelverk for beredskapsplanlegging i fredstid. Man la i arbeidet særlig vekt på om beredskapslovgivningen var forsvarlig i forhold til demokratisk kontroll og enkeltpersoners frihet og rettssikkerhet, og om den ivaretok de behovene for tiltak som de forsvars- og sikkerhetspolitiske utfordringene i 1995 tilsa. Utvalget mente at det fortsatt var behov for beredskapslovgivningen og begrunnet dette med totalforsvarets troverdighet, den uforutsigbare politiske situasjonen og fordelen med at offentligheten i størst mulig grad er forberedt på hvilke tiltak som kan være aktuelle i kriser og krig.

NOU 2000:24 Et sårbart samfunn

NOU 2000:24 er innstillingen fra et utvalg nedsatt for å vurdere utfordringer for sikkerhets- og beredskapsarbeidet i samfunnet (Sårbarhetsutvalget eller Willochutvalget). Innstillingen omfatter svært mange samfunnssektorer og kapittel 8 omhandler forsyningsberedskap. I dette kapittelet beskrives kort forsyningsloven og rekvisisjonsloven. I innstillingen gis det imidlertid verken direkte kommentarer eller anbefalinger med hensyn til disse lovenes plass i det framtidige samfunnssikkerhetsarbeidet. Det pekes likevel på at Forsvarets behov for støtte er redusert og endret, og det legges stor vekt på partnerskap mellom næringsliv og myndigheter innenfor forsyningsplanleggingen.

5.2.3 Departementets risiko- og sårbarhetsanalyser og konsulentrapporter – Vurderinger og forslag som berører lovverket

ERU -94: En gjennomgang av bygg- og anleggsberedskapet etter Stortingsmelding nr. 24 (1992-93)

I prosjektrapporten pekes det på at forsyningslovens virkeområde er begrenset og at beredskapshensyn ofte kommer i konflikt med andre samfunnshensyn i fredstid. Det understrekes spesielt at det er behov for å finne tilfredsstillende løsninger når det gjelder avveiningen mellom beredskapshensyn og kommersielle hensyn for statlige virksomheter innenfor infrastruktur og energi. Det anbefales at tiltak som begrenser ulempene for bygg- og anleggsbransjen ved å påta seg beredskapsoppgaver i fredstid drøftes mellom berørte myndigheter med tanke på integrering i regler, lovverk og avtaler.

MAT -95: En gjennomgang av matvareberedskapet etter Stortingsmelding nr. 24 (1992-93) og Stortingsmelding nr. 48 (1993-94)

Også i denne rapporten pekes det på forsyningslovens begrensede virkeområde og på avveiningsproblematikken mellom beredskapshensyn og kommersielle hensyn. Omstillingen av Statens kornforretning til kommersielle bedrifter nevnes spesielt. Konsesjonsvilkår som virkemiddel for å opprettholde beredskap nevnes, men det pekes samtidig på at dette virkemiddelet lett kan være kostnadsdrivende. Det pekes også på at myndighetene generelt må vise nøkternhet i sine beredskapsmessige krav slik at bedrifter ikke blir pålagt unødvendige byrder. Prosjektgruppen la fram forslag til enkelte regelverksendringer, men ikke til noen lovendringer.

ECON-rapport nr. 21/01: Robust forsyningsevne i krig og fred – Vurdering av virkemidler

I rapporten har ECON gått gjennom de eksisterende hjemlene innenfor forsyningsberedskap. De er vurdert ut fra om de gir tilstrekkelig handlekraft og forhandlingsevne, tilstrekkelig rom for tiltak i akuttfasen av en krise og for forberedende tiltak i fredstid.

I rapporten drøftes også begrepsbruk knyttet til virkeområdet. Det siteres bl a fra NOU:31/1995 der det uttales at kriteriet krig eller når krig truer, trolig har samme virkeområde som beredskaps- og krigsloven av 1950. Det vises også til forarbeidene til lov 23. juni 2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap, jf Ot.prp. nr 89 (1998-99). Der er krise eller katastrofe definert som en situasjon av ekstraordinær karakter der det akutte hjelpebehov ikke kan dekkes av tilgjengelige ressurser, ordinære ansvars- og kommandoforhold ikke strekker til og omlegging eller ekstra tilførsel av ressurser er nødvendig. ECON finner det sannsynlig at forberedelsestiltak for kriser i fredstid kan hjemles i forsyningsloven. ECON peker på at flere andre lover har betydning for forebygging og håndtering av forsyningskriser og nevner bl a sivilforsvarsloven.

Også nødrettsproblematikk drøftes i rapporten. Det hevdes at behovet for lovhjemler er mindre når myndighetene har evne til å finansiere tiltak.

ECON peker på de begrensningene som forsyningsloven har når det gjelder pålegg om deltakelse i øvelser både innen varehandel og transportnæringen, robusthetsskapende tiltak og informasjonsplikt. Etter ECONs syn vil en styrking av lovhjemlene for forberedelser gi aktørene en klarere bevissthet om hvilke områder som prioriteres og om nødvendigheten av å utvikle rasjonelle praktiske løsninger.

I rapporten gjennomgås dessuten hjemmelsbehovet for en del virkemidler. Også tiltak som hittil har vært lite brukt slik som ekstraordinære sosiale stønader og knapphetsavgifter vurderes. Det pekes blant annet på at markedstilpasning av priser kan hjemles i pristiltaksloven og at det finnes hjemler knyttet til kommunenes forpliktelser til å gi ekstraordinære sosiale stønader ved kraftige prissvingninger og at helseberedskapsloven gir tilstrekkelig hjemmel for rasjonering av medisiner.

ECON vurderer det slik at det er et stort forenklingspotensial i forsyningslovgivningen. Etter ECONs syn virker lovstrukturen lite hensiktsmessig med til dels overlappende bestemmelser. ECON finner forsyningsloven tilstrekkelig fleksibel når det gjelder varetyper og ser ikke behov for særlover for enkeltsektorer. Den bør imidlertid gjøres enklere, slik at den lettere kan tas i bruk ved behov og er enklere å forvalte i perioder der det er lite sannsynlig at det oppstår situasjoner som krever gjennomføring av de krisehåndteringstiltakene loven hjemler. Lovteksten må derfor etter ECONs oppfatning i større grad reflektere intensjonen bak dagens samfunnssikkerhetsarbeid.

ECON-rapport nr. 58/01: Robuste forsyningssystemer; konsekvenser av internasjonal vareforsyning

I denne rapporten peker ECON blant annet på at bruk av reguleringer som gir ulempe for lokalisering av funksjoner i Norge, kan virke mot sin hensikt. ECONs anbefalinger går langt i retning av tiltak som muliggjør opprettholdelse av handel med utlandet heller enn import- og eksportregulering.

5.3 Hovedutfordringer

5.3.1 Krisescenarioer

Mens det sivile beredskapsarbeidet fram til rundt 1990 var rettet inn mot krig og kriser av tilsvarende omfang og alvorlighetsgrad, er dagens risikobilde mye mer nyansert og uforutsigbart. Erfaringene fra tidligere krigs- og blokadesituasjoner gjorde dessuten at man inntil avslutningen av den kalde krigen regnet med at forsyningskriser ble langvarige og oftest var et resultat av fysisk avsperring fra ressurser og markeder eller skyldtes en reell mangel på varer. I dag regnes ikke fysisk avsperring som sannsynlig, og det planlegges ut fra at kriser vil ha begrenset varighet. Det er heller ikke uten betydning at norsk økonomi er slik at varer kan kjøpes også ved relativt store prissvingninger. En undersøkelse utført på oppdrag fra Nærings- og handelsdepartementet viser at folk flest har forholdsvis mye mat i husholdningene. Det er grunn til å tro at det samme gjelder klær og andre varer. Likevel tyder erfaringer fra mindre kriser, arbeidskonflikter med forsyningskonsekvenser og tilsvarende situasjoner på at befolkningens vilje og evne til å håndtere uventede situasjoner kan ha blitt mindre.

Tunge planøkonomiske beredskapstiltak som er skreddersydd for at befolkningen skal kunne overleve på minimumsnivå ved selvforsyning i en avsperringssituasjon er ikke en effektiv måte å møte dagens utfordringer på. I stedet bør tiltakene i dag være fleksible, raske å iverksette og enkle å avvikle. De må også kunne tilpasses relativt korte og geografisk avgrensede kriser. Myndighetenes krisehåndtering må basere seg på et nært samarbeid med bransjene og være tilpasset deres logistikkløsninger. Beredskapsforberedelsene må først og fremst ta sikte på å gjøre samfunnsviktige næringer i stand til å fungere også i kriser. Det er derfor viktig å legge vekt på sikring av infrastruktur og på å gjøre logistikksystemene i stand til å fungere så godt som mulig i krisesituasjoner. Myndighetene må være aktive i kriser og legge til rette for at næringene kan utføre sine samfunnsviktige oppgaver på en smidig måte.

Forsyningsloven synes på denne bakgrunn å være for omfattende i sin tilnærming. Man har tidligere forsøkt å løse dette gjennom å åpne for delvis iverksetting av tiltak. Men kombinasjoner av delvis iverksatte tiltak er vanskelige å gjennomføre i praksis. For eksempel krever effektiv gjennomføring av rasjonering i bare en del av landet at denne landsdelen er avsperret, rasjonering eller produksjonsbegrensning av enkelte forbruksvarer kan skape etterspørselssjokk for andre varer og produksjonsomlegginger kan føre til andre konkurransemessige eller leveransemessige problemer for næringslivet. Dessuten kan det med god grunn spørres om det er hjemmel for andre tiltak enn dem som er spesifikt listet opp i loven.

Etter Nærings- og handelsdepartementets syn vil den beste løsningen på utfordringene knyttet til et bredt spekter av krisescenarioer være å komme fram til en formulering av lovens virkeområde som kan dekke alle operative situasjoner der man må bruke ekstraordinære virkemidler for å sikre samfunnet eller større befolkningsgrupper akseptabel tilgang til varer og tjenester. Den bør sikre den informasjonsutvekslingen mellom myndigheter og næringsliv som er nødvendig for at man skal kunne iverksette hensiktsmessige tiltak for å sikre samfunnet og befolkningen tilgang til varer og tjenester også i kriser. Den bør dessuten gi mulighet for at særskilte forberedelsestiltak kan gjennomføres når dette er nødvendig av hensyn til samfunnssikkerheten eller større deler av befolkningen.

5.3.2 Forhold knyttet til departementets og andre departementers sektorlovgivning

Den tradisjonelle beredskapslovgivningen på dette feltet har en såpass uoversiktlig struktur at dette var et tema allerede under komitébehandlingen av forsyningsloven på midten av 1950-tallet. Hvis man legger til all beslektet lovgivning innenfor det utvidede samfunnssikkerhetsbegrepet, blir bildet enda mer komplisert. Det finnes sektorovergripende beredskapslover, for eksempel beredskaps- og krigsloven og forsyningsloven. Det er bestemmelser integrert i generell sektorovergripende lovgivning, for eksempel plan- og bygningsloven. Dessuten finnes det sektorlovgivning spesielt ut fra samfunnssikkerhetshensyn, for eksempel helseberedskapsloven, og bestemmelser integrert i generell sektorlovgivning for eksempel energiloven. Lovene kan til dels være overlappende, mens det avdekkes gjennom utredninger og praktisk erfaring at det også er områder eller situasjoner som ikke er dekket av hensiktsmessig lovgivning.

Innenfor norsk beredskapslovgivning står lov om særlige rådgjerder under krig, krigsfare og liknende forhold av 15. desember 1950 (beredskaps- og krigsloven) i en særstilling. Loven inneholder bestemmelser av statsrettslig karakter om forholdet mellom statsmaktene og om delegasjonsadgang. Den inneholder også særregler om straffesaksbehandling og ekspropriasjon. Andre beredskapslover er i stor grad tilpasset bestemmelsene i denne loven.

Som nevnt i kapittel 3 overlapper forsyningsloven på noen punkter beredskaps- og krigsloven og utdyper beredskaps- og krigslovens bestemmelser når det gjelder statlig kontroll med ressurser. I 1956 hadde man imidlertid kommet fram til at en særlov var ønskelig blant annet ut fra hensynet til forutsigbarhet.

I forbindelse med framleggelsen av forslaget til ny lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) i 2010, ble det lagt vekt på at andre behov for nye lovbestemmelser på samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet bør bakes inn i sektorlovverk. En del slik lovgivning finnes allerede i dag blant annet innen sektorer som helse og kraftforsyning. En slik tilnærming bør kunne føre til at man i praksis får en avskalling av hjemmelsbehov på områder som i dag omfattes av forsyningsloven.

5.3.3 Forhold knyttet til næringsstruktur

Omsetningen av tjenester øker både nasjonalt og internasjonalt. Bortfall av f.eks. serviceavtaler eller IKT-tjenester kan i mange tilfeller ha større konsekvenser for en virksomhet, ikke minst ved kortsiktige krise, enn manglende tilgang på varer. Forsyningsloven er tilpasset de næringsstrukturer, logistikkløsninger og infrastrukturer som fantes i Norge på 1950-tallet. Tjenester omfattes som hovedregel bare av loven når de er nødvendige for å sikre vareforsyningen. Et unntak fra denne hovedregelen er at bygg- og anleggstjenester likestilles med produksjon av varer. Å inkludere tjenester i en ny lov uten å vurdere virkemidlene loven hjemler, løser imidlertid neppe problemet i og med at tiltakene i forsyningsloven er så nært knyttet til selvforsyning av varer.

Fiskeri- og kystdepartementet pekte i et innspill til Nærings- og handelsdepartementets interne utredning i 2004/2005 (se kapittel 5.2.1) på at en eventuell ny lov bør være nøytral i forhold til eierskap. Dette er i tråd med Nærings- og handelsdepartementets syn når det gjelder offentlig eierskap. Etter departementets syn skal ikke offentlig eide selskaper ha andre plikter eller rettigheter enn tilsvarende selskaper med annen eierstruktur. Det er også en forutsetning etter EØS-avtalens artikkel 4 at Enhver forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet skal være forbudt innenfor denne avtales virkeområde, med forbehold for de særbestemmelser den selv gir. Også forsyningsloven er ikke-diskriminerende og eierskapsnøytral. Den tar bare hensyn til om ressurser er tilgjengelige for norske myndigheter og omfattes av norsk lov i sin allminnelighet.

En lov som er næringsnøytral og eierskapsnøytral er et solid verktøy i kriser, også innenfor sektorer der det ikke har vært gjennomført detaljerte risiko- og sårbarhetsanalyser, eller der disse ikke er oppdatert eller har vært omfattende nok til å fange opp alle scenarioer.

5.3.4 Forhold knyttet til administrative endringer

Siden forsyningsloven ble vedtatt i 1956 er ikke bare næringsstrukturen endret. Både utfordringene innen samfunnssikkerhet og beredskap og de administrative løsningene innen offentlig sektor har endret seg. Når det skal formuleres en ny lov i tråd med de tre grunnpilarene innenfor sivilt beredskapsarbeid og krisehåndtering, ansvars-, likhets- og nærhetsprinsippet, er det derfor viktig at dagens strukturer også i offentlig sektor reflekteres. For eksempel har Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (FAD) gjentatte ganger pekt på at Konkurransetilsynets rolle nå er så endret at det er utenkelig at kontrolloppgavene etter forsyningsloven kan ivaretas.

5.3.5 Forholdet mellom forberedelser og operativ krisehåndtering

De berørte departementene har i dag hjemmel i forsyningsloven til å benytte tiltak og systemer som er beregnet brukt ved krigsrelaterte kriser også ved kriser av tilsvarende omfang i fredstid. Man kan imidlertid etter departementets syn ikke med hjemmel i forsyningsloven skreddersy tiltak for slike situasjoner og forberede dem. Loven gir bare hjemmel for forberedelser til styrking av landets forsvarsberedskap og til krig, krigsfare og liknende forhold. Planlegging og forberedelser til andre kriser må altså hjemles i annet lovverk eller frivillige samarbeidsavtaler. Dette synes lite hensiktsmessig. Det kan være store forskjeller med hensyn til hvilke tiltak det er hensiktsmessig å bruke i fred og i krig, og også hvilke som er akseptable i den aktuelle situasjonen. De forberedelsene som gjøres med hjemmel i loven kan derfor i liten grad bidra til å styrke krisehåndteringen i andre kriser enn dem som dekkes av loven.

5.3.6 Ansvarsforhold på sentralt nivå

Et spørsmål ved utarbeidelsen av ny lov har vært om ett departement bør ha en overordnet rolle som forsyningsdepartement. Ingen er gitt noen slik rolle i forsyningsloven. Heller ikke i kgl.res. av 18. desember 1970 nr 9814, der fullmakter knyttet til forsynings- og beredskapstiltak er fordelt til henholdsvis det da nyopprettede Direktoratet for sivilt beredskap, Industridepartementet, Handelsdepartementet og Olje- og energidepartementet utpekes noen av aktørene til en slik rolle.

Forsyningsloven har avsnitt som så godt som utelukkende omhandler andre departementers ansvarsområder. Dette gjelder for eksempel transport- og arbeidskraftbestemmelsene, men også enkelte punkter innenfor Landbruks- og matdepartementets ansvarsområder. Loven er på andre områder generell og omfatter derfor tiltak som er aktuelle for flere departementer.

5.3.7 Ansvarsforhold på regionalt og kommunalt nivå

Fylkesmannen

På 1950-tallet fantes fortsatt restriksjoner på flere områder knyttet til produksjon, import, eksport og omsetning av varer. Når disse virkemidlene etter hvert ble avviklet gikk de over til å bli beredskapstiltak, som kunne tas fram igjen ved behov. Da forsyningsloven ble vedtatt i 1956 var norsk næringsliv i mye større grad enn nå basert på lokale logistikkløsninger. Det fantes mye småindustri og varehandelen var organisert i mindre enheter. I beredskapsplanleggingen kunne man derfor legge til grunn at forsyningene i deler av landet, i fylker og i kommuner i verste fall kunne organiseres som selvstendige logistikkjeder. På denne bakgrunnen ble det naturlig at fylkesmennene var sentrale ikke bare for gjennomføringen av typiske forvaltningsoppgaver, men også i gjennomføringen av mer operative oppgaver når det gjaldt framskaffelsen av varer. Iverksetting av forsyningsloven betydde en overgang til planøkonomi, og den kunne bare gjennomføres ved bruk av Statens regionale ledd og ved at disse regionale leddene hadde detaljert kunnskap om ressurser og behov i sitt område.

De nasjonale planleggingsforutsetningene for det sivile beredskapsarbeidet har endret seg vesentlig i løpet av de siste 20 årene. På 1990-tallet ble det derfor gjennomført analyser av flere sektorer innenfor forsyningsberedskapen. Disse analysene konkluderte blant annet med at det var behov for å satse mer på fleksible krisehåndteringssystemer og nettverk mellom aktørene enn på statisk detaljplanlegging. Man så også at et større behov for differensiering mellom landsdeler og næringssektorer var nødvendig om ressursene skulle kunne nyttes som forutsatt. I samme periode ble det også gjennomført sektorovergripende endringer innenfor det sivile beredskap, som innføring av internkontroll og risiko- og sårbarhetsanalyser i kommunene. Også samordningsansvaret sentralt og på fylkesnivå ble presisert blant annet på bakgrunn av at kriser i fred ble et selvstendig planleggingsparameter.

For å følge opp behovet for nye arbeidsmetoder på sine sektorer fastsatte Nærings- og handelsdepartementet i 1997 en ny forskrift om bygg- og anleggsberedskap og i 1999 en ny forskrift om leveranseplanlegging for varer og tjenester til enheter i Totalforsvaret. Disse beskriver arbeidsmetodene for beredskapsplanlegging og -forberedelser på de sektorene der departementet har ansvar og berører også fylkesmennene. En oppsummering av fylkesmennenes oppgaver i henhold til disse forskriftene og andre hjemler og rammebetingelser for forsyningsberedskapet, er gitt i ”Retningslinjer for fylkesmennene innen Nærings- og handelsdepartementets forsyningsberedskap” som ble gjort gjeldende fra 1. februar 2001.

I retningslinjene peker man blant annet på viktige styringsmekanismer som benyttes i dag og som departementet antar vil bli benyttet i det framtidige arbeidet med forsyningsberedskap.

Med disse retningslinjene ønsket man å ivareta statlige myndigheters behov for kontroll og enhetlig gjennomføring av beredskapsplanlegging og krisehåndtering ved forsyningskriser uten at myndighetene forstyrret allerede eksisterende logistikksystemer. En slik tilnærming var i tråd med planleggingsforutsetningene for den sivile beredskapen fra 1995. I disse planleggingsforutsetningene ble det lagt opp til at forsyningsproblemer så langt som mulig skulle løses gjennom næringenes ordinære organisering og infrastruktur.

Når næringer som sørger for sentrale varer og tjenester er landsdekkende eller interregionale, må beredskapen også organiseres sentralt. At forsvarets behov har blitt vesentlig redusert samtidig som vi ikke lenger planlegger for avsperring, har i sterk grad redusert behovet for direkte inngripen i forsyningskjeden.

De mest synlige endringene i fylkesmennenes oppgaver innenfor forsyningsberedskapen i de senere årene ligger i at de nå ikke lenger er part ved inngåelse av beredskapskontrakter og utskriving av detaljerte leveringspålegg for leveranser fra næringslivet til Forsvaret. Tidligere fantes det tusenvis av slike dokumenter som skulle inngås og vedlikeholdes. Dette var svært arbeidskrevende og ga etter hvert lite beredskapsmessig.

Fylkesmennenes rolle innenfor beredskapsarbeidet har de siste årene i langt større grad enn tidligere vært basert på generell kunnskap om logistikksituasjonen for eget fylke og på gjennomføring av risiko- og sårbarhetsanalyser. Det er lagt opp til at de aller fleste krisesituasjoner skal håndteres på en fleksibel måte ut fra den konkrete situasjonen. Samtidig som retningslinjene innebar en forenkling av fylkesmennenes arbeid innenfor forsyningsberedskap, ga de dem også større ansvar for tilrettelegging og dimensjonering ut fra det enkelte fylkes behov. Det var derfor viktig at fylkesmennene hadde et fleksibelt apparat og tilstrekkelig faglig kompetanse til å løse sine oppgaver i krisesituasjoner.

For å gjøre fylkesmennene bedre rustet til å møte de nye utfordringene innenfor forsyningsberedskap, innførte departementet ordninger som skulle sikre kompetanseheving og analysekapasitet på fylkesmannsembetene. Erfaringene med disse ordningene viste imidlertid at samfunnsutviklingen har ført til at fylkesmennene ikke lenger bør ha en så sentral rolle innen forsyningsberedskap som tidligere.

Utviklingen i næringslivet, endringene i trusselbildet og den generelle samfunnsutviklingen har altså gjort at fylkesmennenes rolle i forhold til forsyningsberedskap verken kan eller bør håndteres gjennom aktiv inngripen i forsyningskjedene. Det er imidlertid viktig at rollen som sentrale myndigheters representant videreføres gjennom at fylkesmennene bidrar til at næringslivet kan utføre sine samfunnsviktige funksjoner også i kriser. Dette er i lovutkastet videreført ved at det legges opp til tilsyn og veiledningsarbeid overfor kommunene. Reglene i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) kap. 10A gjelder for denne tilsynsvirksomheten.

I likhet med forsyningsloven er heller ikke dette lovforslaget til hinder for at ansvar og oppgaver kan delegeres fra sentrale myndigheter til fylkesmennene på ordinær måte. Hvilke oppgaver dette kan gjelde, kan vurderes nærmere ved fastsettelse av forskrifter til loven. I den grad Forsvaret eller andre myndigheter ikke allerede har tilpasset sin beredskapsorganisasjon til den ordinære organiseringen og infrastrukturen i samfunnet eller ikke har utviklet rutiner som sikrer nødvendige forsyninger i kriser både i fredstid og krig, må også dette gjøres når den nye loven er vedtatt. En harmonisering opp mot fylkesmennenes rolle innenfor forsyningsberedskapen vil måtte være en naturlig del av denne tilpasningen.

Kommuner og fylkeskommuner

Forsyningsloven gir hjemmel til å pålegge kommuner og fylkeskommuner tunge og omfattende beredskapsoppgaver uten kompensasjon. For å kunne gjennomføre disse oppgavene hadde kommunene inntil for få år siden store beredskapsorganisasjoner (rasjonerings- og forsyningskontor) som ble kurset og øvd med jevne mellomrom. Oppgavene er i første rekke knyttet til at hver kommune skal kunne være så nær selvforsynt som mulig med livsviktige varer og også kunne ivareta behovene til tilflyttede ved en ev. krigsutflytting. Dessuten skulle alle kommuner kunne foreta den praktiske gjennomføringen av rasjoneringsordningene. Siden begynnelsen av 1990-tallet har disse oppgavene gradvis blitt nedtonet og organisasjonene avviklet i kommunene. Det er i dag ikke lenger forberedte og øvede forsyningsorganisasjoner i kommunene, rasjoneringsordningene for tekstilvarer og skotøy og for matvarer er avviklet og rasjoneringsordningene for oljeprodukter er lagt på is. Hjemlene for å pålegge oppgavene er likevel fortsatt der. De risiko- og sårbarhetsanalysene som er gjennomført innenfor forsyningsberedskap både på sentralt nivå og på fylkesnivå innenfor departementets ansvarsområder har ikke avdekket behov for slike tiltak som forsyningsloven hjemler.

Før rasjoneringsbestemmelsene innenfor departementets ansvarsområder ble opphevet ble det gjort grundige vurderinger av risiko- og sårbarhet og av hensiktsmessigheten av forskjellige typer beredskapstiltak. En avgjørende dreining når det gjaldt virkemiddelbruk innenfor forsyningsberedskapen kom som et resultat av at man ved den kalde krigens opphør ikke lenger la avsperring, og derav følgende behov for selvforsyning, til grunn for planleggingen. Fra begynnelsen av 1990-tallet har det derfor vært lagt større vekt på at god forsyningsevne oppnås gjennom robuste systemer knyttet til tilgangen på varer enn på at man må begrense omsetning og forbruk av knappe ressurser.

I Rapport 21/01 Robust forsyningsevne i krig og fred – Vurdering av virkemidler påpekte ECON at forsyningsberedskapen bør vektlegge fleksibilitet og effektivitet og at man bør ha en markedsbasert strategi. I følge rapporten er det i de fleste forsyningskriser viktig at markedstilpasningen bidrar til å begrense forbruket og stimulere tilbudet. Dette må imidlertid i følge rapporten gjøres gjennom andre virkemidler enn rasjonering, beredskapslagring og produksjonstilpasning, siden dette er virkemidler som forutsetter brudd i varetilgangen fra utlandet, kriser av middels til lang varighet og betydelig implementeringstid.

5.3.8 Erfaringer fra andre land

Den norske beredskapsplanleggingen har siden opprettelsen av totalforsvarsordningen i 1949 hatt en særlig omfattende tilnærming knyttet til at alle samfunnets ressurser skulle kunne ses under ett og brukes til beste for forsvaret av landet. Departementet går nå et skritt videre og ser på behovet for og tilgangen av både varer og tjenester i et bredt spekter av kriser. Dette er en ytterligere videreføring av en tenkning spesielt tilpasset norske forhold og norske beredskapstradisjoner. Det finnes riktignok elementer av liknende tilnærming også i andre land. Canada har for eksempel en organisasjon, som ligner svært på Rådet for matvareberedskap, men den har ikke den samme brede tilnærmingen eller formelle forankringen. I motsetning til det departementet legger opp til, har man for eksempel i Tyskland et lovverk som skiller mellom forsyninger i krig og i fred og mellom matvarer og andre varer. En del av EU-landene har så godt som sett bort fra muligheten for alvorlige forsyningskriser og har redusert planleggingsambisjonene betydelig. Basert på den informasjonen departementet mer eller mindre regelmessig mottar gjennom internasjonale og bilaterale fora virker det ikke hensiktsmessig å ta utgangspunkt i andre lands lovgivning på dette området i dag. Målet må være å fylle det behovet som finnes nasjonalt for å kunne regulere forholdet mellom myndigheter og næringsliv om det skulle oppstå problemer med tilgangen på varer og tjenester.

5.3.9 Generelt

Lovverket er gammelt og blant annet i lys av endringer i trusselbildet har det lenge vært klart at det må gjennomgås og revideres. Dette følger blant annet av St meld nr 39 (2003 – 2004) Samfunnssikkerhet og sivilt-militært samarbeid kapittel 10.7, der det fremgår at departementet vil vurdere og eventuelt modernisere lovverket innen næringsberedskap, herunder forsyningsloven fra 1956.