9 Lovens fullmaktsbestemmelser - hjemmelskrav

9.1 Høringsnotatet

Departementet pekte på at forsyningsloven er utpreget kasuistisk i den forstand at den for eksempel har oppregninger av hvilke løsøregjenstander (traktor mv.) som kan rekvireres mv. Loven bærer etter departementets syn preg av å være fra 1950-tallet og dekker ikke dagens situasjon og dagens behov. I forslag til ny lov om næringsberedskap ble det i større grad lagt vekt på samarbeid med næringslivet, og på at reglene skulle være fleksible slik at kriser kan håndteres på en best mulig måte. Utforming av fleksible regler ville i noen grad medføre at forutberegneligheten kan bli mindre, i og med at bestemmelsene er mindre kasuistiske. Kasuistiske oppregninger gir stor grad av forutberegnelighet, men mindre grad av fleksibilitet. Departementets erfaring gjennom mange års samarbeid med forskjellige næringer på forsyningsområdet var at også næringene selv ofte ønsket et mer fleksibelt regelverk, selv om dette i noen grad ville kunne gå på bekostning av regelverkets forutberegnelighet.

Departementet pekte videre på at etter tradisjonell lære går legalitetsprinsippet i korthet ut på at inngrep i den private rettsfære krever hjemmel i lov. Videre oppstår spørsmålet om hvor langt en hjemmel rekker og hvor klar en hjemmel må være. Legalitetsprinsippet innebærer at vedtakelsen av hjemmelsgrunnlaget skjer i Stortinget i stedet for i sentralforvaltningen. Dette avhenger av inngrepets art, inngrepets styrke, inngrepets formål, type rettsgode m.m.

Med inngrepets art siktes det til type inngrep, for eksempel om det dreier seg om bruk av tvang, nektelse av særfordeler osv. I forbindelse med kriser og særskilte tiltak rettet mot opprettholdelse av næringslivets virksomhet vil det ofte være samarbeidsavtaler som utgjør fundamentet for krisehåndteringen. I den grad det på bakgrunn av en krise blir aktuelt med ytterligere pålegg overfor næringsdrivende, vil det være pålegg om utvidelse av den virksomhet som den næringsdrivende normalt driver. Inngrepets art er derfor ikke av den type som skulle tilsi at legalitetsprinsippet gjør seg sterkt gjeldende.

Med inngrepets styrke siktes det til forhold som for eksempel om det skal sendes inn et folketellingsskjema eller om det pålegges riving av et hus. Pålegg overfor næringslivet i forbindelse med kriser vil kunne variere i styrke, men det ligger altså i bunnen at det vil være et inngrep knyttet til en utvidelse av den virksomhet som den næringsdrivende ordinært driver med, og at det derfor ikke dreier seg om svært sterke inngrep. Heller ikke inngrepets styrke vil derfor i særlig stor grad tilsi at legaltitesprinsippet slår inn med stor styrke.

Med inngrepets formål siktes det til om tiltaket/inngrepet er samfunnsmessig viktig eller ikke. Pålegg overfor næringslivet i forbindelse med en krise, for å sikre befolkningens behov, må kunne sies å ha et utpreget viktig samfunnsmessig formål. Inngrepets formål vil derfor i vesentlig grad tilsi at legaltitesprinsippet ikke slår tungt inn.

Med type rettsgode siktes til om det dreier seg om inngrep i vitale personlige goder (integritetsinngrep) eller inngrep i for eksempel økonomiske goder. Pålegg overfor næringsdrivende i forbindelse med kriser vil medføre inngrep i økonomisk virksomhet, og er derfor ikke en type rettsgode som tilsier at legalitetsprinsippet slår inn med like stor vekt som ved andre rettsgoder. Kjerneområdet for legalitetsprinsippet er inngrep i personlig integritet, for eksempel nærmere kroppslig undersøkelse, og bruk av fysisk makt og tvang direkte overfor personer, for eksempel henting med makt.

Videre skal legalitetsprinsippet ivareta hensynet til forutberegnelighet, det vil si at den enkelte skal kunne innrette seg etter de regler som gjelder. For næringslivet vil det i denne sammenheng bety at næringslivet skal vite hva slags type pålegg som kan komme i forbindelse med en krise. I og med at lov om næringsberedskap vil være knyttet til den virksomhet som den næringsdrivende normalt driver, vil det ikke i stor grad være pålegg som det vil være vanskelig å forutse eller innrette sin drift etter. Departementene har i flere tilfeller samarbeidsavtaler med næringslivet for håndtering av kriser, slik at hensynet til innretting og forutberegnelighet ikke slår inn med stor styrke da dette langt på vei vil være ivaretatt.

Ved utarbeidelsen av lov om næringsberedskap dreide problemstillingen knyttet til legalitetsprinsippet seg først og fremst om hvor klar lovhjemmelen for inngrep overfor næringslivet må være. Er hjemmelen tilstrekkelig for dette bestemte krisetiltaket? Må det enkelte pålegg være ramset opp i loven, for eksempel en uttømmende liste av hvilke av næringslivets aktiva det kan gis pålegg om. Eller sett fra motsatt side; kan myndighet gis til forvaltningen uten at den i detalj er spesifisert. Departementet fant ikke eksempler fra rettspraksis på at en lov var blitt underkjent av domstolene fordi loven gikk for langt i å gi inngrepsmyndighet til forvaltningen. Domstolene hadde i stedet gått den vei at de supplerte lovgivningens fullmaktsbestemmelser med uskrevne prinsipper om misbruk av myndighet. Dette innebar at de hjemler forvaltningen har, måtte ses i lys av domstolenes adgang i ettertid til å underkjenne forvaltningens avgjørelse dersom det for eksempel var tatt hensyn som ligger utenfor lovens formål. Legalitetsprinsippet skulle hindre vilkårlighet ved utøvelse av forvaltningsmyndighet, dvs. ivareta hensynet til borgernes rettsikkerhet mot vilkårlige avgjørelser fra myndighetenes side. Domstolskontrollen skulle også ivareta hensynet til rettsikkerhet ved å underkjenne vilkårlige vedtak. Departementet viste i den forbindelse til at det i utkastet til lov om næringsberedskap var tatt inn en egen bestemmelse for å ivareta hensynet til næringslivet, ved at pålegg fra forvaltningen ble begrenset til de tilfeller hvor påleggets innhold ikke kunne oppnås på annen måte. Begrensningen gjaldt ikke dersom dette åpenbart medførte uforholdsmessige kostnader. Departementet mente at lovforslaget alt i alt åpnet for en fleksibilitet som er en fordel for alle parter i og med at man unngikk å binde seg til for omfattende tiltak i forhold til de situasjonene som skulle håndteres.

I tillegg kom at intensjonen med loven i stor grad var å ha et velfungerende næringslivogså i krisesituasjoner. Det var derfor i næringslivets egen interesse at det forelå et samarbeid med myndighetene på beredskapsområdet, og at det ble inngått samarbeidsavtaler på forhånd. Et eksempel på at næringslivet selv har hatt nytte av beredskapstiltak, er de avtalene som er inngått med deler av matvarebransjen om utplassering av nødstrømsaggregater. Dette vil komme både næringslivet (ved for eksempel strømbrudd) og myndighetene tilgode.

Departementet mente derfor at om man ser alle momentene beskrevet ovenfor under ett, talte de ikke i retning av at legalitetsprinsippet slår veldig sterkt inn. Departementet vektla hensynet til fleksibilitet for å finne gode løsninger ved krisehåndtering.

9.2 Høringsinstansenes syn

Norges Colonialgrossisters Forbund på vegne av Coop Norge, Rema 1000, ICA Norge og Norgesgruppen skriver det ville være betryggende om legalitetsprinsippet opprettholdes ved at Stortinget vedtar, men under forutsetning av tilstrekkelig hurtighet og fleksibilitet til å kunne møte kriser. Hvis det likevel er Kongen som gir slike bestemmelser, må anvendelsen knyttes til forutgående konsultasjon med berørte næringer og med mulighet for næringene til å anke beslutningen inn for Kongen i statsråd.

I høringsnotatet omtales register over samfunnskritiske virksomheter, og at behovet for dette er redusert, samt at det er vanskelig å vedlikeholde et slikt register. Dette er ikke videre kommentert, og Helse- og omsorgsdepartementet peker på at det ikke er referert til registeret under omtale av FOR 1999-08-03 nr 881: Forskrift om leveranseplanlegging av varer og tjenester til enheter i Totalforsvaret. Helse- og omsorgsdepartementet har forstått det slik at det er den forskriften som gir bakgrunnen for registeret.

Forsvarsdepartementet savner spesialmerknader til enkeltbestemmelser i lovforslaget og mener at høringsnotatet er for generelt utformet til at man kan forstå hvordan enkeltbestemmelser skal tolkes.

Nortura peker i sin høringsuttalelse på at det er viktig at man ved utarbeidelsen av forskrifter er tydelig med hensyn til hvem som er faglig ansvarlig for krisehåndteringen. Etter Norturas syn er det også viktig med klart definerte og adskilte ansvarsforhold når det gjelder krisevurdering og krisehåndtering.

Flere av høringsinstansene stilte spørsmålstegn ved forskjellige sider av høringsutkastets forskriftshjemmel. Justisdepartementet peker på at det er noe uklart hvem forskriftshjemmelen retter seg mot.

Loven angir hvilke kriser som omfattes av offentlige myndigheters ansvar for beredskapsforberedelser m.v. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag mener at det ikke umiddelbart er klart hvilke kriser dette er. Om krisebegrepet knyttes til tilbudssvikt, etterspørselssjokk eller logistikkbrist bør dette fremgå direkte.

9.3 Departementets vurdering

Konsekvensene av en krise vil variere mye. Lovforslagets vilkår er at krisen må ha vesentlige konsekvenser for tilgangen på varer og tjenester. Det er således klart at offentlige myndigheter ikke vil gå inn med virkemidler uansett type og omfang konsekvenser en krise gir. Det kan være at krisens omfang er så pass begrenset eller varigheten så kort at konsekvensene ligger innenfor det som myndighetene og folk flest anser som akseptabelt.

Departementet legger til grunn at det med hjemmel i loven kan gis forskrifter både for næringsliv og offentlige myndigheter, herunder kommune og fylkeskommune.

Lovforslagets system er at det kan gis forskifter i normaltid uten aktuell risiko for krise og når det er en aktuell og konkret risiko for krise.

For den første kategorien vil forskrifter på ordinært vis bli sendt på høring. Berørte næringer vil derfor ha anledning til å fremme sine synspunkter. Dette må ses i lys av at loven legger opp til samarbeidsavtaler med næringslivet.

Når det oppstår en krise vil det ikke nødvendigvis være tid til ordinære høringsprosedyrer, jf. forvaltningsloven § 37 tredje ledd bokstav b). Etter lovforslaget har Kongen fullmakt til å gi forskrifter. Dersom dette er delegert til et sektordepartement vil vedkommende departement ha denne kompetansen. Dersom dette ikke er delegert er det hjemmel i lovutkastet for sektordepartementet å gi tidsbegrensede forskrifter i unntakstilfeller, for inntil en måned av gangen, maksimalt 3 måneder. Utover dette ligger forskriftskompetansen som nevnt ovenfor hos Kongen.

Dersom krisen ikke kan håndteres gjennom samarbeid med næringen, vil det være hjemmel til å pålegge næringsdrivende særskilte tiltak med hjemmel i forskriftene. Det kan fastsettes nærmere vilkår for å fatte vedtak om særskilte tiltak i forskriftene. I unntakstilfeller kan Kongen fatte vedtak om særskilte tiltak med hjemmel direkte i loven.

Adgangen til å fatte vedtak om særskilte tiltak som pålegger næringslivet plikter er begrenset. Adgangen er for eksempel begrenset til de tilfeller hvor formålet ikke kan oppnås på annen måte, for eksempel ved ordinære avtaler og samarbeid. Lovforslaget begrenser dessuten adgangen til tilfeller der krisen har vesentlige konsekvenser for tilgangen til varer og tjenester. Allerede i paragrafen om lovens formål knesettes prinsippet om at det legges opp til samarbeid og avtaler med næringslivet, og at pålegg skal brukes kun når det er nødvendig. Departementet viser til at regelverkets forutsigbarhet slik er godt synliggjort.

Når det gjelder flere av de forholdene Forsvarsdepartementet har pekt spesielt på, er det arbeidet med å gjøre teksten mer entydig i forhold til formålet. Det er utarbeidet spesialmerknader til de enkelte paragrafer der man søker å utdype uklarheter som høringsinstansene har pekt på.

På bakgrunn av flere høringsuttalelser om sammenhengen mellom enkelte paragrafer er lovutkastet søkt klargjort og språklig forenklet.

Lovforslaget gir forskriftshjemmel til å regulere adgangen til å fatte vedtak om særskilte beredskapstiltak som er nødvendige i den konkrete krisesituasjon. Disse vedtakene vil være pålegg rettet mot næringsdrivende, og være aktuelt i de tilfeller det ikke foreligger samarbeidsavtaler eller det av ulike årsaker ikke er tid eller mulig å inngå slike avtaler. I tillegg gir loven hjemmel til å fatte særskilt vedtak direkte. Dette vil være til bruk i de tilfeller det er behov for å fatte vedtak i forbindelse med en krise, uten at det er gitt nærmere regler i forskrift. Vedtak fattet direkte med hjemmel i lov vil være unntaksvis, og mer som en sikkerhetsventil i spesielle situasjoner hvor det ikke foreligger forskriftsregulering. Myndigheten er derfor lagt til Kongen.

Også forslaget fra Fylkesmannen i Sør-Trøndelag om en tydeliggjøring av krisebegrepet er fulgt opp.

Når det gjelder ansvarsforholdene bør disse etter departementets syn så langt som mulig avklares i forskriftene. Det vises til omtalen i kapittel 12.1.1.

Det er imidlertid også nødvendig å ha gode samarbeidsmekanismer på alle nivåer slik at mulig kompetansestrid kan avklares og ryddes opp i uten at det påvirker krisehåndteringen. En klar avgrensning mellom risikovurderende organer og krisehåndterende organer er imidlertid ikke naturlig i alle sammenhenger. Lovutkastet legger etter departementets syn forholdene godt til rette for innhenting av nødvendige evalueringer og råd fra fagmiljøer, spesielt i næringslivet, men gir samtidig både risikoaksept og krisehåndtering en nødvendig politisk forankring.

Registeret over samfunnskritiske virksomheter brukes i dag først og fremst som grunnlag for fritaksordningen. Bedriftene som oppføres der blir identifisert gjennom departementets generelle analyser av samfunnskonsekvenser ved bortfall av varer eller tjenester som de leverer. Departementet kjenner ikke til at det foregår planlegging etter FOR 1999-08-03 nr 881: Forskrift om leveranseplanlegging av varer og tjenester til enheter i Totalforsvaret.