7 Gjennomføring i norsk rett

7.1 Forslaget i høyringsnotatet

I høyringsnotatet punkt 6.1 gjorde departementet framlegg om å inkorporere både Aten-forordninga og 2002 Aten-konvensjonen gjennom inkorporasjonsføresegner i sjøloven, jf. lovforslaget § 418 første og tredje ledd. Ansvarsreglane vil då følgje direkte av Aten-forordninga og 2002 Aten-konvensjonen. Det vart peikt på at konsekvensen av ei slik løysing er at dagens reglar om ansvar for passasjerar og reisegods i sjøloven kapittel 15 må opphevast.

I høyringsnotatet punkt 6.1 peikte departementet på at spørsmålet om gjennomføringsmåten er meir komplisert enn om ein berre skulle gjennomføre konvensjonen, ettersom EU gjennomfører 2002 Aten-konvensjonen i ei EØS-relevant forordning. Medan ein normalt gjennomfører konvensjonar i norsk rett ved transformasjon, er det klare utgangspunktet at forordningar skal inkorporerast. Det følgjer av EØS-avtalen artikkel 7 bokstav a at forordningar «som sådan» skal gjerast til ein del av den interne rettsordenen, noko som er forstått slik at forordningar skal gjennomførast i nasjonal rett ord for ord, slik at gjennomføringa bør skje ved inkorporasjon. Med andre ord pliktar Noreg å inkorporere Aten-forordninga etter EØS-avtalen.

Departementet ga dessutan uttrykk for følgjande i høyringsnotatet punkt 6.1:

«I prinsippet kunne ein tenkje seg at Aten-konvensjonen 2002 vart transformert til norsk rett ved sidan av at forordninga vart inkorporert, men slik at desse reglane då berre skulle gjelde utanfor området for Aten-forordninga. På det viset ville dei materielle reglane i konvensjonen framleis vere tilgjengelege i sjøloven kapittel 15. Problemet med ein slik gjennomføringsmåte er at dette kunne bli villeiande for publikum. Departementet legg til grunn at det etter gjennomføringa av Aten-konvensjonen 2002 og Aten-forordninga for dei fleste praktiske tilfelle vil vere Aten-forordninga som regulerer eit aktuelt skadetilfelle, og ikkje Aten-konvensjonen. Dette er fordi verkeområdet for forordninga er så omfattande at det meste av passasjertransporten fell innanfor dette. Ved transformasjon av Aten-konvensjonen i sjøloven ville det vere ein risiko for at publikum såg på dei transformerte reglane i sjøloven som utgangspunkt også for dei tilfella som fell innanfor Aten-forordninga. Sidan Aten-forordninga gir supplerande, og i ei viss utstrekning avvikande, reglar frå Aten-konvensjonen 2002, ville dette vere uheldig.»

7.2 Høyringsfråsegnene

Av høyringsinstansane har Forbrukarombodet, Forbrukarrådet og Sjøfartsdirektoratet uttalt seg om valet av gjennomføringsmåte. Forbrukarombodet og Sjøfartsdirektoratet sluttar seg til departementet sitt framlegg om å bruke same metode for gjennomføring av forordninga og konvensjonen. Forbrukarrådet meiner på si side at denne framgangsmåten er uheldig, og tek mellom anna til orde for at ein set ned eit lovutval som kan systematisere og forenkle framstillinga av alt regelverk som gjeld passasjerrettigheter innan området persontransport:

«Forbrukerrådet er enig med departementet i at en inkorporering av regelverket gir publikum en vesentlig dårligere og mindre oversiktlig informasjon om gjeldende rett enn det som ville være tilfelle dersom reglene tas direkte inn i lovteksten. Når det likevel foreslås å gjennomføre regelverket gjennom inkorporasjon, så er vi bekymret for den manglende transparensen dette vil gi omkring viktige rettsregler for passasjerene.

Ved en inkorporering av forordningene vil regelverket bli gjemt bak en forskriftshjemmel og dette gjør i seg selv reglene vanskelig tilgjengelig. I tillegg blir reglene her foreslått plassert inn i en lov med en rekke bestemmelser som ikke vedrører passasjerrettigheter. Forslaget innebærer også at enkelte generelle bestemmelser om ansvar ved forsinkelse av passasjer eller reisegods fortsatt skal være en del av selve lovteksten selv om regelverk om passasjerrettigheter for øvrig legges som vedlegg til loven. Dette kan bidra til forvirring og skape uklarhet for forbruker og for andre som skal anvende loven.

Vi har sett at tilsvarende gjennomføringsmåte er valgt ved innlemmelse av regelverk på området fly og tog og det er nærliggende å tro at man vil velge samme gjennomføringsmåte når det i neste omgang skal tas inn regelverk om passasjerrettigheter på buss. Dette vil etter vårt syn gjøre at regelverket om passasjerrettigheter på hele området av persontransporten vil lide under de samme svakheter som påpekt ovenfor.

Forbrukerrådet er opptatt av at utformingen av regelverket skjer på en måte som fremmer kjennskap om reglene både hos forbruker og transportør og som bidrar til forståelse for viktige rettsregler på området. Vi ser dette som en vesentlig forutsetning for rettssikkerheten. God forståelse om gjeldende rett forutsetter at regelverket er systematisert og fremstilt på en mest mulig leservennlig måte. Forbrukerrådet mener at dette kan gjøres best ved å skille ut reglene om passasjerrettigheter i en egen lov. Vår anbefaling til departementet er derfor at det settes ned et lovutvalg som kan systematisere og forenkle fremstillingen av alt regelverk vedrørende passasjerrettigheter innen området persontransport. Et slikt utvalg bør også utrede mulighetene for å etablere en felles lov om passasjerrettigheter.

Vi har forståelse for at Norge må ivareta sine forpliktelser i EØS-avtalen og at dette har betydning for gjennomføringsmåten av forordninger i norsk rett. Vi mener likevel at dette kan gjøres på en mer brukervennlig måte ved at bestemmelser om passasjerrettigheter tas direkte inn i lovteksten. Vi kan ikke se at en inkorporering av hele forordningen gjennom forskrift vil stå i motsetning til dette da forordningen som sådan fortsatt vil kunne legges ved som vedlegg til lov dersom dette er ønskelig.»

7.3 Departementet si vurdering

Departementet gjer framlegg om inkorporering av 2002 Aten-konvensjonen og Aten-forordninga i norsk rett, og viser til grunngjevinga av denne løysinga i høyringsnotatet punkt 6.1. Departementet finn grunn til å understreke at ein ikkje gjer framlegg om ein heimel i sjølova for inkorporering i forskrift, jf. høyringsfråsegna frå Forbrukarrådet. Framlegget inneber at dei internasjonale regelsetta vert inkorporerte i sjølve sjølova, jf. lovforslaget § 418 første og tredje ledd.