1 Proposisjonens hovedinnhold

1.1 Sikkerhet og beredskap

Norske elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester har høy kvalitet og høy oppetid. Avhengigheten av elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester er imidlertid økende, jf. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskaps (DSB) analyse av samfunnets avhengighet av ekomnett som ble lagt frem 1. mars 2012. Det foreslås endringer i lovens hovedbestemmelse om sikkerhet og beredskap for å knytte sikkerheten i ekomnett og -tjenester opp til en forsvarlighetsstandard. Dette vil gjøre nasjonale regler mer funksjonelle og tydeliggjøre tilbyders ansvar for sikkerhet og beredskap. Bruddene i Telenors nett i mai og juni og følgene av stormen Dagmar i desember 2011 har vist hvor viktig elektronisk kommunikasjon er, og har synliggjort behovet for å øke robustheten i ekomnett og -tjenester. Regjeringen tar disse signalene svært alvorlig. Det går likevel en grense for hvor sikre ekomnettene og ekomtjenestene kan bli. Kravene til sikkerhet og beredskap må baseres på konkrete kost-/nyttevurderinger. Ekommyndigheten gjennomfører en sårbarhetsanalyse av ekomnettene, og det vil bli arbeidet videre med sikte på å øke sikkerheten og beredskapen. Post- og teletilsynet la frem to rapporter om sårbarhet våren 2012 og har gjennomført en høring med sikte på en ytterligere klargjøring av tiltak og ansvar for sikkerhet og beredskap. Ekommyndigheten vil vurdere å fastsette detaljerte krav til sikkerhet for å følge opp hendelsene i 2011 med brudd og bortfall av elektronisk kommunikasjon gjennom forskrift og enkeltvedtak.

1.2 Overvåking fra fremmede lands myndigheter (FRA-lov med mer)

Fordi enkelte av våre naboland har tydeliggjort regler i sine nasjonale regelverk om overvåkning og avlytting av elektronisk kommunikasjon, har det vært fokusert på at kommunikasjon fra norske brukere kan bli avlyttet dersom vår nasjonale kommunikasjon rutes gjennom slike land. Problemstillingen gjelder for det første mulig overvåking av internasjonal kommunikasjon, og for det andre mulig overvåking av norsk intern kommunikasjon som origineres og termineres i Norge, men som av ulike årsaker blir sendt ut av landet og deretter inn igjen.

Når det gjelder internasjonal kommunikasjon viser departementet til at nasjonal kontroll normalt avsluttes på grensen for norsk jurisdiksjon, fordi norsk lovgivning bare gjelder innenfor landets grenser. Norge inngår internasjonale avtaler med andre land som fremmer og til dels sikrer norsk kommunikasjon best mulig, og det vises her særlig til avtaler under Den Internasjonale Teleunion (ITU) og ulike satellittorganisasjoner. Slike avtaler kan bare sikre internasjonal kommunikasjon så langt de rekker. Departementet har ikke virkemidler til rådighet som kan garantere at internasjonal elektronisk kommunikasjon med opprinnelse i Norge ikke avlyttes av andre lands myndigheter utenfor Norges grenser.

Når det gjelder mulig overvåkning fra andre lands myndigheter av kommunikasjon som har sin opprinnelse og avslutning i Norge, men som av ulike produksjonsårsaker blir sendt ut av landet og deretter inn igjen, er saken annerledes. Tilbyder har etter ekomloven en streng taushetsplikt for å verne brukeres kommunikasjon mot innsyn fra uvedkommende. Departementet mener det kan argumenteres for at tilbyder som av hensyn til effektiv og kostnadsbesparende produksjon ruter nasjonal elektronisk kommunikasjon gjennom land som har vedtatt slike regler om overvåkning og innsyn, bryter lovens taushetsplikt. Departementet har vurdert om slik ruting bør forbys, men har kommet til at dette neppe vil være en balansert og forholdsmessig reaksjon. Bakgrunnen for dette er dels at skadepotensialet må antas å være relativt begrenset både fordi prosessuelle regler i andre land ofte vil gi en terskel for avlytting, og fordi andre lands myndigheter neppe har interesse av eller kapasitet til å avlytte enhver kommunikasjon som rutes gjennom dets territorium. Dels er det begrunnet i at et forbud med stor sannsynlighet vil hemme konkurransen i det norske ekommarkedet, noe som vil føre til at tilbydere kan velge å trekke seg ut av markedet. Dette vil gi lavere investeringer og dårligere og færre tjenester for brukerne på sikt.

Departementet mener imidlertid at norske brukere skal opplyses om det dersom norsk intern kommunikasjon rutes utenfor landets grenser. Bruker skal også opplyses om eventuelle følger dette kan få. De brukere som ikke ønsker sin kommunikasjon rutet utenfor landets grenser kan dermed velge en annen tilbyder. På denne måten vil brukeren kunne ta et informert valg, og ruting av intern trafikk utenfor landets grenser kan bli et konkurranseparameter.

Departementet foreslår en lovendring i § 2-9 for å sikre at bruker får informasjon om ruting av nasjonal trafikk via utlandet, og mulig risiko for brudd på tilbyders taushetsplikt gjennom at andre lands myndigheter gis mulighet til å skaffe seg tilgang til kommunikasjonen.

1.3 Informasjonskapsler/cookies

Det følger av en endring i kommunikasjonsverndirektivet artikkel 5.3 at brukeren må ha gitt sitt samtykke for at det skal være tillatt med lagring av opplysninger i brukers kommunikasjonsutstyr, eller å skaffe seg tilgang til slike opplysninger. Departementet legger til grunn at endringen i kommunikasjonsverndirektivet er ment å sikre personvernet til brukerne og ikke har til hensikt å vanskeliggjøre bruk av lovlige teknikker som informasjonskapsler/cookies. Departementet foreslår å presisere plikten til å gi brukerne tilstrekkelig informasjon og valgmuligheter ved bruk av informasjonskapsler/cookies.

Departementet foreslår at reguleringen av såkalte informasjonskapsler/cookies endres og flyttes fra ekomforskriften til ny § 2-7b i ekomloven. Bestemmelsen innebærer at lagring av opplysninger i brukers kommunikasjonsutstyr, eller å skaffe seg adgang til slike, ikke er tillatt uten at brukeren er gitt tilgang til tilstrekkelig informasjon om informasjonskapslene og har gitt sitt samtykke til bruken av informasjonskapsler. Informasjonen skal være enkelt tilgjengelig for sluttbruker på den aktuelle nettsiden, og må inneholde informasjon om hvilke informasjonskapsler og lignende teknikker som benyttes, hvilke opplysninger som behandles, hva formålet med behandlingen er og hvem som behandler opplysningene. Når det gjelder spørsmålet om hva som er tilstrekkelig for at bruker ansees for å ha gitt sitt samtykke, mener departementet at en teknisk innstilling i nettleser under gitte forutsetninger vil kunne benyttes til å samtykke eller til å nekte samtykke. Dette medfører at også en forhåndsinnstilling i nettleser om at bruker aksepterer informasjonskapsler anses å utgjøre et samtykke. Sluttbruker skal imidlertid til enhver tid ha mulighet til å trekke tilbake sitt samtykke.

Bestemmelsen viderefører gjeldende unntak fra hovedregelen om krav til informasjon og samtykke i de tilfeller der lagringen eller uthentingen av opplysninger utelukkende har til formål å overføre kommunikasjon i et elektronisk kommunikasjonsnett, eller der det er nødvendig for å levere en informasjonssamfunnstjeneste etter brukerens uttrykkelige etterspørsel.

1.4 Bindingstid ved inngåelse av avtaler

Departementet foreslår i § 2-4 å lovfeste en hovedregel om maksimal bindingstid på 12 måneder ved inngåelse av avtaler mellom tilbyder og sluttbruker i forbrukerforhold. Bestemmelsen er ny og er ment å styrke forbrukernes stilling. Innholdsmessig er 12-månedersregelen langt på vei en kodifisering av eksisterende avtale mellom ekomtilbyderne og Forbrukerombudet. Innholdet i avtalen fremstår som godt innarbeidet og balansert med hensyn til bindingstidens lengde. I forbrukerforhold med ulikt styrkeforhold mellom forbruker og tilbyder er det grunn til å begrense den innelåsende effekten en bindingstid innebærer. Lang bindingstid hindrer effektiv konkurranse i sluttbrukermarkedet i og med at sluttbruker forhindres i å nyttiggjøre seg andre tilbud i markedet, og binder sluttbruker til en bestemt type teknologi i et innovativt og dynamisk marked med stadig nye utbud av tjenester.

Det foreslås en unntaksregel som åpner for at det i særlige tilfeller kan avtales en bindingstid på maksimalt 24 måneder. Unntaksregelen er ment til bruk der det klart er i forbrukernes interesse å inngå avtale med lengre bindingstid enn 12 måneder, for eksempel for å få etablert infrastruktur for fremføring av tjenester som tilbyder ikke er pålagt å levere.

Utenfor forbrukerforhold gjelder ikke begrensninger i bindingstid, da likeverdige og profesjonelle parter ikke antas å ha det samme behovet for vern.

Lovforslaget innebærer også at tilbyder plikter å oppgi operatørlåskode til sluttbruker når bindingstiden utløper.

1.5 Myndighet til å sperre tilgang til nummer eller tjenester

Departementet foreslår en ny bestemmelse i loven § 2-4a om tilbyders plikt til å formidle anrop og unntak fra denne plikten. Gjeldende regler om formidlingsplikt foreslås derved flyttet fra nummerforskriften til loven. Den nye bestemmelsen åpner for at det kan gjøres unntak fra formidlingsplikten. Unntaket fra formidlingsplikten vil gjelde i tilfelle hvor det foreligger svindel eller misbruk, for eksempel ved at forbrukerne lokkes eller lures til å benytte kostbare nummer eller tjenester. En avgjørelse om å sperre tjenestetilbyders bruk av slike nummer eller tjenester foreslås knyttet til brudd på markedsføringsloven kapittel 2 og 3, som Forbrukerombudet fører tilsyn med.

Ekommyndigheten kan på grunnlag av Forbrukerombudets avgjørelse pålegge tilbyder av elektronisk kommunikasjonsnett eller -tjeneste å sperre tjenestetilbyders bruk av slike nummer eller tjenester som brukes til formidling av den aktuelle innholdstjenesten i de tilfeller hvor ekomtilbyder selv ikke foretar slik sperring.

1.6 Entydig identifikasjon

Det foreslås å lovfeste tilbyders plikt til å sikre entydig identifisering av sluttbrukere ved inngåelse, endring og opphør av avtale, se forslag til nytt annet ledd i § 2-4. Et slikt krav er i dag regulert i ekomforskriften, men departementet mener at en så sentral plikt bør fremkomme direkte av loven. Praksis har også vist at plikten bør skjerpes og utvides noe, samtidig som det innføres et krav om at ekomtilbyder skal kunne dokumentere hvordan identitetskontrollen er gjennomført. Et generelt krav til entydig identifikasjon av sluttbruker ved inngåelse, endring og opphør av avtale vil etter departementets syn bidra til å redusere omfanget av problemer og misbruk relatert til anonym telefonsjikane, anonym mobbing, bestilling av tjenester i andres navn og oppsigelse og endring av andres avtaleforhold.

1.7 Hemmelig nummer

Tjenesten hemmelig nummer er en innarbeidet tjeneste i Norge. Tjenesten er i første rekke ment å være et tilbud til personer som har et sterkt behov for anonymitet, for eksempel personer som har en offentlig utsatt posisjon eller som er offer for sjikane, og av den grunn har behov for den ekstra sikkerheten og beskyttelsen et hemmelig nummer gir. Retten til å få et hemmelig nummer er imidlertid ikke begrenset til slike tilfelle, og det settes ingen krav til sluttbrukers begrunnelse for å få tilgang til denne tjenesten. Det har i praksis vist seg å være behov for å definere hvilken beskyttelse et hemmelig nummer gir. Det forelås derfor en ny lovbestemmelse om hemmelig nummer som viderefører plikten for tilbyder til å tilby tjenesten hemmelig nummer, og som gir kompetanse til å fastsette i forskrift hvilke obligatoriske elementer tjenesten hemmelig nummer skal bestå av. Herunder kan det forskriftsfastsettes at hemmelig nummer skal gi skjult nummervisning, full reservasjon mot utlevering til allmennheten, at informasjon om nummerets status skal gis til mottakende tilbyder ved tilbyderportering, og det kan stilles særskilte krav til informasjon og entydig identifisering.

Retten til å reservere seg helt eller delvis mot utlevering av nummeropplysningsinformasjon og tjenesten skjult nummervisning videreføres, og skal fortsatt tilbys vederlagsfritt av tilbyder. Tjenesten hemmelig nummer kan tilbyder ta betalt for, og dette medfører etter departementets oppfatning at tjenesten skal inneholde en høyere grad av beskyttelse enn tjenestene sluttbruker kan få vederlagsfritt.

1.8 Funksjonelt skille og utskillelse av aksessnett

Det foreslås nye bestemmelser om funksjonelt skille i § 4-9a og frivillig utskillelse av aksessnett i § 3-5. Funksjonelt skille innebærer at tilbyders aktiviteter knyttet til relevante aksessprodukter og -tjenester skal skilles ut i en driftsmessig uavhengig forretningsenhet atskilt fra tilbyderens øvrige virksomhetsområder. Bestemmelsen skal hindre at vertikalt integrert tilbyder med sterk markedsstilling utnytter kontroll over infrastrukturen til å diskriminere mellom egen virksomhet og eksterne tilbydere. Dette ansees imidlertid som et ekstraordinært virkemiddel, og vil bare brukes dersom de andre virkemidlene som allerede følger av loven ikke er tilstrekkelig. Ved frivillig utskillelse av aksessnett foreslås det i bestemmelsens første ledd en plikt til å informere myndigheten dersom tilbyder planlegger å skille ut hele eller vesentlige deler av sitt aksessnett.

1.9 Frekvensregulering

Gjennom endringen av rammedirektivet gjøres frekvensforvaltningen i EU mer markedsrettet, blant annet ved at prinsippene om teknologi- og tjenestenøytralitet nå danner utgangspunkt for tildeling og allokering av frekvenser. Endringene i rammeverket om frekvensforvaltningen samsvarer i stor grad med eksisterende frekvensforvaltning i Norge. Det foreslås likevel enkelte endringer i frekvensreguleringen. Dette gjelder innføring av mobilregulerte soner, presisering av regler for direktetildeling av frekvenser til Forsvaret, nød- og beredskapstjeneste, forskningsformål og kringkasting, samt regler for å begrense konkurranseskadelig effekt av frekvenshamstring.

Det foreslås en begrenset mulighet til direktetildeling av frekvenser for å sikre tildeling av nødvendige ressurser til de som ivaretar oppgaver som ansees særlig samfunnsviktige, typisk til allmennkringkasting og til militær/sivil beredskapsvirksomhet. Forslaget om regler mot konkurranseskadelig frekvenshamstring innebærer at det skal være mulig å gripe inn mot en aktør som primært for å sikre seg mot konkurrenter har skaffet seg tilgang til frekvensressurser som aktøren ikke selv nødvendigvis har særlig stor bruk for.

1.10 Mobilregulerte soner

Straffeprosessloven og politiloven ble i 2005 endret slik at politiet fikk mulighet til å identifisere mobiltelefoner og andre kommunikasjonsanlegg. Dette krever etablering av såkalte mobilregulerte soner. Slike soner kan opprettes ved at det gjøres inngrep i radiokommunikasjonsforbindelsen mellom mobilt brukerutstyr og mobilnettet. Dette gjøres ved at den vanlige kommunikasjonen blir jammet, det vil si at det blir sendt ut signaler som interfererer med og blokkerer mobilsignal, og/eller ved at det blir etablert falske basestasjoner som avslører mobiltelefonens identitet, og deretter eventuelt overtar kontakten mellom telefonen og nettilbyders basestasjon. Disse inngrepene kan bare gjøres ved å ta i bruk frekvenser som er tildelt andre. Utgangspunktet i ekomloven er at individuelle frekvenstillatelser ikke kan benyttes av andre enn innehaveren, og straffeprosesslovens regler er derfor i motstrid med ekomregelverket. Ekomloven § 6-2 ble endret 15. januar 2008 med sikte på å gi politiet en begrenset rett til å ta i bruk frekvenser som er tildelt andre. I tillegg ble det foretatt endringer i ekomloven slik at politiet, Forsvaret og Kriminalomsorgen etter søknad kan gis tillatelse til å kunne ta i bruk frekvenser til enkelte andre viktige formål. Lovendringen fra 2008 har ikke trådt i kraft i påvente av en forskrift med nærmere regler for etablering av slike soner i praksis.

Utkast til forskrift om mobilregulert sone ble sendt på høring høsten 2007. I høringsrunden fremkom det helt sentrale spørsmål og utfordringer knyttet til hjemmelsgrunnlaget, blant annet om risikoen for at endringene i ekomloven ville kunne undergrave de strenge vilkårene som fremgår av straffeprosessloven. Endringene i ekomloven ble derfor ikke satt i kraft og forskriften ble ikke vedtatt.

Departementet foreslår derfor nye endringer i loven i § 6-2a for å gi hjemmel til å etablere mobilregulert sone. Endringene innebærer at politiloven § 17d vil omfattes av bestemmelsen, det vil si at Politiets sikkerhetstjeneste (PST), dersom vilkårene er oppfylt, kan etablere mobilregulert sone i forebyggende øyemed. Varslingen av myndigheten er foreslått avgrenset til de tilfeller hvor bruk av mobilregulert sone vil kunne få konsekvenser for kommunikasjonen i nettet. Det foreslås en innskjerping når det gjelder muligheten for å søke om særskilt tillatelse til å anvende mobilregulert sone, i den forstand at politiet og Forsvaret kun kan søke om etablering og bruk av mobilregulert sone for øvingsformål, og med avgrensing i tid og sted. Videre vil Kriminalomsorgen etter søknad kunne få anledning til å opprette slike soner i fengsler med høyt sikkerhetsnivå.