9 Forvaltning av frekvenser

9.1 Kort om lovforslaget

Forvaltning av frekvenser reguleres i dag i ekomloven kapittel 6. Reguleringen av frekvenser i ekompakken er blitt mer markedsrettet, blant annet ved at prinsippene om teknologi- og tjenestenøytralitet er utbygget og presisert. Endringsforslagene samsvarer i stor grad med gjeldende frekvensforvaltning i Norge. Den norske reguleringen foreslås derfor videreført med enkelte endringer og presiseringer. En av endringene som foreslås innebærer en presisering av rammene for overdragelse av og utleie av bruksrettigheter til frekvenser. Videre oppstilles det en rekke viktige praktiske unntak fra prinsippet om teknologi- og tjenestenøytralitet. Unntakene fra teknologi- og tjenestenøytralitet er knyttet til avgrensede allmenne formål, herunder menneskers sikkerhet, styrking av sosial, regional eller territorial samhørighet, effektiv frekvensutnyttelse eller kulturelt eller språklig mangfold og mediepluralisme.

Det foreslås også enkelte endringer som følge av nasjonale behov, blant annet når det gjelder mobilregulert sone, presisering av regler for tildeling av frekvenser til Forsvaret, nød- og beredskapstjeneste, forskning og kringkasting, samt regler for å begrense konkurranseskadelig effekt av såkalt frekvenshamstring.

9.2 Tillatelse til og vilkår for bruk av frekvenser

9.2.1 Beskrivelse av gjeldende rett

Frekvenser i det elektromagnetiske frekvensspekteret utgjør en begrenset naturressurs og skal forvaltes i tråd med samfunnets interesser. Det har i norsk lovgivning vært stilt krav om at en frekvensbruker skal ha gyldig frekvenstillatelse fra myndigheten. Tillatelse gis på generelt grunnlag til mange likeartede brukere gjennom forskrift eller for den enkelte frekvensbruker gjennom tildeling av individuell frekvenstillatelse. Dette er i dag i hovedsak regulert i ekomloven § 6-2 om krav til tillatelse og hensyn som skal tas ved tildeling og § 6-3 om vilkår i frekvenstillatelser. Individuell tillatelse gis normalt enten i form av en sendertillatelse hvor tekniske krav og senderens plassering er spesifisert, eller en spektrumstillatelse hvor en nærmere angitt frekvensmengde administreres av innehaveren selv innenfor visse gitte rammebetingelser.

9.2.2 Bakgrunnen for lovforslaget

Forslaget til endringer i §§ 6-2 og 6-3 fremmes for det første for å tydeliggjøre hva som er gjeldende rett og forvaltningspraksis, og for det andre for å gi myndighetene hjemler til å sette særlige begrensninger og vilkår i tillatelser i tråd med det som følger av bakgrunnsretten fra EU, jf. endringer i rammedirektivet artikkel 9.

Det fremgår av Ot.prp. nr. 58 (2002–2003) s. 49 første spalte at frekvensforvaltning «skal baseres på prinsipper om åpenhet, objektivitet, transparens, ikke-diskriminering og proporsjonalitet». Prinsippene er generelt førende for de frekvenstildelinger som foretas, slik det for eksempel fremgår av § 6-4 om fremgangsmåte ved begrensning av antallet frekvenstillatelser.

Teknologinøytralitet ble understreket som et viktig prinsipp for regulering av elektronisk kommunikasjon ved innføring av ekomloven, jf. Ot.prp. nr. 58 (2002–2003). Tjenestetilbyderne skal i utgangpunktet selv velge hvilken teknologi de vil anvende for å tilby tjenester til sluttbrukerne. På frekvensområdet har det imidlertid vært gjort unntak fra denne hovedregelen under spesielle forutsetninger, for eksempel for å hindre skadelig interferens. Departementet mener det er behov for at dette kommer klart til uttrykk også i lovbestemmelsene. Etter hvert har også tjenestenøytralitet i økende grad blitt aktualisert, og det har i de senere årene blitt vanlig å snakke både om teknologi- og tjenestenøytralitet. Tjenestenøytralitet innebærer i denne sammenheng at myndighetene heller ikke skal sette begrensninger på hvilke elektroniske kommunikasjonstjenester som tilbys på basis av tilgjengeliggjorte frekvensressurser, med mindre det foreligger særlig grunn til det. Tjenestebegrepet er knyttet til anvendelse av radiofrekvenser og følgelig bruk av ulike type radiosystemer. Eksempler på typiske tjenester det kan dreie seg om er faste tjenester (eksempelvis radiolinjer), satellittjenester, mobile tjenester, landmobile tjenester, maritime mobile tjenester, kringkastingstjenester, aeronautiske tjenester etc. I rammedirektivet artikkel 9 beskrives rammene for hvordan myndigheten i forbindelse med frekvenstildelinger kan sette nærmere begrensninger for tilbydernes teknologi- og tjenestevalg. Departementet foreslår å endre ordlyden i § 6-2 for å reflektere dette.

I denne sammenheng kan man også vise til at det er ønskelig å legge opp til en fleksibel frekvensforvaltning som i utgangspunktet fører til minst mulig restriktive vilkår i frekvenstillatelsene. Som et eksempel på tilrettelegging for mer nøytral og fleksibel forvaltning vises til grep som er foretatt i forbindelse med tilretteleggingen for ny tildeling i 2012 av ledige ressurser i frekvensområdet omkring 2 GHz (også kalt 3G-båndet). Siden slutten av 1990-tallet har forvaltningsplanen for dette frekvensbåndet delt ressursen opp i fire pakker beregnet på fire forskjellige tilbydere i markedet. Det er imidlertid usikkert om denne statiske inndelingen står i forhold til etterspørselen i markedet slik den har utviklet seg de seneste årene. Ved å dele ledige ressurser opp i mindre blokker som også kan kombineres etter behov øker antall mulige fordelingsløsninger, og det gir større sannsynlighet for at alle frekvensene i båndet blir utnyttet effektivt i fremtiden. De samlede ressursene i båndet kan på denne måten ende opp med å bli fordelt på alt fra tre til seks tilbydere, avhengig av hvilke behov som tillegges størst vekt av markedsaktørene.

Paragraf 6-3 gir en opplisting av vilkår som kan fastsettes i frekvenstillatelser. Opplistingen er ment å være uttømmende. Dette gjennomfører en tilsvarende bestemmelse i tillatelsesdirektivet. Det er i den nye bakgrunnsretten lagt opp til at tillatelsesinnehavere skal kunne søke om å få revurdert teknologi- eller tjenestespesifikke restriksjoner i tildelte tillatelser, og dette foreslås tatt inn i norsk rett.

9.2.3 Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet foreslo departementet en klarere beskrivelse av den praksis som myndighetene innenfor rammene av gjeldende lovgivning legger til grunn for tildeling av frekvenser. For å unngå tolkningstvil foreslås presisert at tildeling av frekvensressurser gjøres på grunnlag av åpne, objektive, transparente, ikke-diskriminerende og forholdsmessige prosedyrer.

Det ble foreslått å ta inn tre nye ledd i § 6-2 (nytt tredje, fjerde og femte ledd) for å gi myndigheten adgang til å fastsette teknologi- eller tjenestenøytrale begrensninger i frekvenstillatelser, som følge av nye bestemmelser i rammedirektivet. Forslag til nytt tredje ledd gir myndigheten rett til å sette forholdsmessige og ikke-diskriminerende krav til valg av teknologi for elektroniske kommunikasjonstjenester. Det gis en opplisting av hvilke hensyn som kan føre til at det settes slike begrensninger. Forslag til nytt fjerde ledd gir myndigheten adgang til å sette forholdsmessige og ikke-diskriminerende krav til hvilke elektroniske kommunikasjonstjenester som kan tilbys ved bruk av tildelte frekvensressurser. I forslag til nytt femte ledd foreslås myndigheten videre gitt adgang til å kreve at en elektronisk kommunikasjonstjeneste kan henvises til særskilte frekvensbånd, og at en elektronisk kommunikasjonstjeneste kan gis eksklusiv rett til å anvende et frekvensbånd av hensyn til å beskytte nød- og sikkerhetstjenester eller for å sikre andre allmenne hensyn i særlige tilfeller.

I § 6-3 foreslås det tatt inn et nytt vilkår i opplistingen om forpliktelser knyttet til prøvedrift, forskning med videre. I tillegg foreslås det inntatt en presisering under punkt nr. 5 om vilkår som kan stilles til tillatelsens varighet, som klargjør at det kan tas hensyn til tilstrekkelig tilbakebetalingstid for den aktuelle tjenesten.

9.2.4 Høringsinstansenes syn

NetCom har kommet med kommentarer til forslaget om endringer i § 6-2. Selskapet uttaler bl.a.:

«I forhold til forslaget til nytt første punktum i bestemmelsens annet ledd, har NetCom problemer med å se nødvendigheten av å innta en slik presisering all den tid dette allerede fremgår klart og tydelig av gjeldende tredje ledd i ekomloven § 6-4. Det er som det fremgår av foreslåtte merknader til bestemmelsen, heller ikke nødvendig å presisere dette all den tid dette allerede respekteres i praksis.»

Videre bør formuleringen «beskytte liv og helse» byttes ut med formuleringen «beskytte mot helsefarlig eksponering». Avslutningsvis og av hensyn til en mest mulig fullstendig implementering av bakgrunnsretten, bør oppregningen i nytt tredje ledd også utvides med alternativet «sikre mest mulig ensartet bruk av frekvenser».

NetCom mener også at forslaget til nytt fjerde og femte ledd må endres av hensyn til en presis gjennomføring av direktiv 2009/140/EF artikkel 10 (rammedirektivets artikkel 9.4).

Avslutningsvis påpeker NetCom:

«I merknadene til bestemmelsen bør det dessuten fremgå at dersom myndigheten først beslutter at det skal gjennomføres begrensninger som nevnt i bestemmelsens tredje og fjerde ledd, så skal myndigheten med jevne mellomrom vurdere hensiktsmessigheten av fortsatt opprettholdelse av disse, jf. rammedirektivet artikkel 9 nr 5.»

Post- og teletilsynet har påpekt at opplistingen i § 6-2 femte ledd første punktum i henhold til bakgrunnsretten ikke er uttømmende og at dette også bør fremgå av lovteksten.

Telenor har bemerket følgende til forslaget til revidert § 6-2:

«I foreslått femte ledd, har departementet introdusert begrepet «samfunnsviktige kringkastingsformål». Telenor forstår begrepet dit hen at det omfatter de tilfeller som er regulert i ny § 6-4a. For å unngå uklarhet, bør det derfor etableres en klar tilknytning til bestemmelsen i § 6-4a, for eksempel ved henvisning.»

Til forslaget om endringer i § 6-3 har Telenor kommet med følgende uttalelse:

«Telenor anser det som naturlig at myndigheten vurderer en rekke faktorer – heriblant antatt avskrivningsperiode for aktuelle teknologier – ved fastsettelse av gyldighetsperioden for de frekvenstillatelser som skal utstedes i et gitt frekvensbånd. Vi har derfor ingen innvendinger mot at dette tas inn som for eksempel foreslått i tillegget til § 6-3 første ledd nr. 5, dersom dette kan være nødvendig eller formålstjenlig.»

Telenor vil likevel presisere at dette ikke må innebære at myndigheten for eksempel ikke kan etterkomme en anmodning om utsettelse av forpliktelser hjemlet i opprinnelig tillatelse uten samtidig å måtte forlenge gyldighetsperioden for den oppdaterte tillatelsen.

9.2.5 Departementets vurdering

Departementet er enig med NetCom i at gjeldende praksis er i overensstemmelse med forslag til presisering av ordlyden i § 6-2 annet ledd, og finner av denne grunn at det er hensiktmessig å klargjøre dette i lovbestemmelsen. Henvisningen til gjeldende § 6-4 tredje ledd er etter departementets vurdering ikke relevant, da denne paragrafen er begrenset til å omfatte fremgangsmåten ved begrensning av antall tillatelser. Opplisting i § 6-4 tredje ledd av prinsippene som kommer til anvendelse gjelder ikke generelt for tildeling av frekvenser.

Det er etter departementets vurdering ikke behov for å etterkomme NetComs forslag til endringer i § 6-3 tredje ledd. Valg av teknologi er knyttet til radioaksessmetode og teknisk løsning i selve radionettet. Dette er også fundamentet for tjenestene som tilbys.

Videre mener departementet at hensynet som ligger i begrepet «å beskytte liv og helse» i regulatorisk forstand er dekkende for behovet for «å beskytte mot helsefarlig eksponering» og at en endring dermed ikke er nødvendig. Likeledes ser departementet ikke noe grunnlag for å tilføye begrunnelsen «sikre mest mulig ensartet bruk av frekvenser». I bestemmelsen anvendes begrepet «sikre effektiv bruk av frekvenser», og dette er etter departementets vurdering det sentrale poenget. I gitte situasjoner kan det blant annet innebære krav til best mulig deling av frekvensressurser mellom ulike tjenester/teknologier og behov for at frekvensanvendelsen er i tråd med gitte standarder.

Etter departementets oppfatning er NetComs forslag om å slå sammen formuleringene i fjerde og femte ledd ikke klargjørende, og den konkrete teksten som er foreslått ligger etter departementets syn ikke nærmere bakgrunnsretten enn det forslaget som ble hørt.

I tråd med NetComs forslag har departementet tatt inn en omtale i merknaden til § 6-2 om at myndigheten har rett til å revurdere behovet for restriksjoner i frekvenstillatelser fastsatt i medhold av § 6-2 tredje til femte ledd. Det vises i denne forbindelse også til bestemmelsen i § 6-3 siste ledd.

Departementet er enig i merknaden som Post- og teletilsynet har kommet med til § 6-2, og formuleringen i femte ledd er justert i samsvar med dette.

Med henvisning til Telenors merknad om «samfunnsviktige kringkastingsformål» ønsker departementet å bemerke at kringkastingsformålene som omtales i § 6-2 også dreier seg om de kringkastingsformålene som berøres i § 6-4a. Det dreier seg imidlertid ikke om regulering av de samme tilfeller. I § 6-2 foreslås fastsatt myndighetens rett til avsette spesifikke bånd for blant annet samfunnsviktige kringkastingsformål. Dette er en videreføring av gjeldende rett. I utkastet foreslås det å synliggjøre at myndigheten har hjemmel til å foreta spesifikke allokeringer i nasjonal frekvensplan. Forslaget til ny § 6-4a gjelder tildelingen av tillatelse til kringkastingsformål og tydeliggjør myndighetens hjemmel til å kunne direktetildele slike frekvensressurser. De to nevnte bestemmelsene har forskjellig regulatorisk innretning, og departementet ser av denne grunn ikke behov for å gjøre noen særskilt henvisning mellom bestemmelsene.

Departementet slutter seg til Telenors merknad til § 6-3 om forlengelse av opprinnelig tillatelse. Bakgrunnen for dette er at de aller fleste individuelle frekvenstillatelser tildeles med en gyldighetsperiode som fastlegges på tildelingstidspunktet. Spektrumstillatelser tildeles med forholdsvis lang varighet. Eksempelvis ble de første GSM-tillatelsene på 1990-tallet tildelt med en varighet på tolv år. Det er blitt vanligere å tildele slike tillatelser med lengre varighet, blant annet fordi slike tillatelser i økende grad også overdras i et annenhåndsmarked. For noen frekvensbånd er det her til lands tildelt spektrumstillatelser med 18 års varighet. I denne sammenheng presiserer departementet at varigheten for en spektrumstillatelse ligger fast, uavhengig av om tillatelsen overdras til andre eller om vilkår i tillatelsen eksempelvis knyttet til dekningsforpliktelser, utbyggingshastighet eller lignende mot formodning forandres, fordi myndigheten finner grunn til det.

Opplistingen av vilkår i § 6-3 som kan knyttes til frekvenstillatelser er ment å være uttømmende. Ordlyden i første ledd annet punktum foreslås derfor endret for å få frem dette.

9.3 Begrensning i antall frekvenstillatelser og direktetildeling

9.3.1 Beskrivelse av gjeldende rett

En frekvenstillatelse er en bruksrett til en del av det elektromagnetiske frekvensspekteret. Ved tildeling av frekvenser skal det som hovedregel tas hensyn til effektiv bruk av samfunnets ressurser gjennom bærekraftig konkurranse, fri bevegelighet for tjenester og harmonisert bruk av frekvenser. Når det er nødvendig for å begrense antall frekvenstillatelser for å ivareta brukernes interesser og for å legge til rette for bærekraftig konkurranse følger myndigheten fremgangsmåten for tildeling som fremgår av ekomloven § 6-4. Bestemmelsen stiller krav til utlysning, begrunnelse, objektivitet, transparens, ikke-diskriminering og forholdsmessighet.

Før tildelingen gjennomføres skal allmennheten gis anledning til å uttrykke sitt syn på begrensningen av antallet frekvenstillatelser gjennom en offentlig høring. Frekvenstillatelsene skal deretter tilbys allmennheten ved at interesserte inviteres til å søke de ledige tillatelsene. Myndigheten kan velge om det er mest passende å gjennomføre en auksjon hvor det bys med penger eller ved en «skjønnhetskonkurranse» hvor det bys med annet enn penger. Ved skjønnhetskonkurranser bys det ofte med forpliktelser om utbygging og dekningsgrad, her vil det også være relevant å se om noen av forpliktelsene ivaretar særlige allmenne interesser.

9.3.2 Bakgrunnen for lovforslaget

Gjennom ekompakken åpnes det for at det kan direktetildeles frekvenser for virksomhet av særlig allmenn interesse i samsvar med nærmere vilkår i EØS-retten. Direktetildeling av frekvensressurser til slike allmenne interesser er vanlig i en rekke andre europeiske land. Slik virksomhet er i Europa knyttet til militær og sivil beredskapsvirksomhet, allmennkringkasting, forskning, samband for politi, helsevesen, brannvesen og veivesen med mer. Det er særlig hensynet til allmennkringkasting som fremheves gjennom EU-regelverket. Blant annet vises det her til direktiv 2002/21/EF artikkel 1.3 og i direktiv 2002/20/EF artikkel 5.2 der det fremgår at reglene om utlysning av begrensede frekvensressurser ikke er til hinder for direktetildeling der det er nødvendig innenfor kringkastingsområdet, og det er i samsvar med særlige allmenne interesser og EØS-retten. Allmennkringkasting er innenfor EØS-området regnet for å være av særlig allmenn interesse. I dag forvaltes frekvensspekteret av Post- og teletilsynet og departementet. På bakgrunn av økende etterspørsel etter ledige frekvenser stilles det stadig større krav til myndighetenes forvaltning av denne ressursen. Ekomloven innførte i § 6-4 en regel om utlysning når antallet frekvenstillatelser på nærmere vilkår må begrenses på grunn av begrensede frekvensressurser. Regelen om offentlig utlysning og konkurranse ble først innført ved denne bestemmelsen, og er i praksis hovedregelen for tildeling av frekvenser. Når det er nødvendig for å begrense antall frekvenstillatelser med sikte på å ivareta brukernes interesser og for å legge til rette for bærekraftig konkurranse følger myndigheten fremgangsmåten for tildeling som fremgår av ekomloven § 6-4. Fremgangsmåten i § 6-4 legger imidlertid etter departementets oppfatning ikke føringer på tildeling som ikke er ment å legge til rette for bærekraftig konkurranse. Dette gjelder tildelinger som begrunnes i særlige allmenne interesser som allmennkringkasting, militær og sivil beredskapsvirksomhet, forskning, samband for politi, helsevesen, brannvesen og veivesen med mer. Slike tildelinger gjøres direkte. Hensikten med direktetildelingen er å sikre at det blir tildelt nødvendige frekvensressurser til de som er satt til å ivareta oppgaver som ansees særlig viktige for samfunnet. Deler av denne frekvensbruken er i tillegg forhåndsfastsatt gjennom folkerettslige avtaler. For eksempel er enkelte frekvenser avsatt internasjonalt til nødsamband for sjø- og lufttransport.

Etter ekomlovens ikrafttredelse i 2003 har direktetildeling under særlige vilkår blitt opprettholdt blant annet gjennom tildelingen av NRKs frekvenstillatelser for analog transmisjon av P1, til Forsvaret i 2004 for bruk til radiolokasjon og radarer, til Meteorologisk institutt i 2006 på bakgrunn av deres sikkerhets- og samfunnsmessige viktige funksjon, til RadioParis i 2004 på bakgrunn av den pålagte kulturdelen i Troll-avtalen som regulerer salg av olje og gass fra norsk sokkel til Frankrike og til NRK «Alltid nyheter» i 2007 på bakgrunn av særlig pålagte allmennkringkastingsforpliktelser.

Det har imidlertid vært reist spørsmål ved om hjemmelsgrunnlaget for slike direktetildelinger fremkommer klart nok. Spørsmålene som har vært stilt, og uttalelser fra Ombudsmannen i brev av 19. mai 2011, har vist at det foreligger behov for å klargjøre ekomlovens regler om tildeling av frekvensressurser ved begrensning av antallet frekvenstillatelser.

Departementet understreker at det ikke har vært hensikten at § 6-4 om utlysning før frekvenstildeling ved begrensning av frekvenstillatelser for å legge til rette for bærekraftig konkurranse med mer skulle innskrenke myndighetens adgang til å tildele frekvenser til formål som ivaretar særlige allmenne interesser. En presisering av reglene om direktetildeling av frekvensressurser til formål av allmenn interesse, herunder på den ene siden til bruk i nød og beredskapstjeneste, til Forsvaret og til forskningsformål og på den annen side allmennkringkasting, vil likevel etter departementets oppfatning bidra til å gjøre de fremtidige tildelingsprosessene mer transparente og oversiktlige. Lovforslaget tar derfor sikte på å klargjøre disse reglene.

9.3.3 Høringsnotatets forslag

9.3.3.1 Fremgangsmåte ved begrensning av antallet frekvenstillatelser

Det ble i høringen foreslått å presisere i § 6-4 nytt tredje ledd at myndigheten kan gi nødvendig tillatelse til bruk av frekvenser til særskilt allmennyttige formål, herunder til bruk i nød og beredskapstjeneste, til Forsvaret og til forskningsformål uten at frekvensene må utlyses etter prosedyren som fremgår av bestemmelsens første ledd. Dette er ingen rettsendring, men en presisering av gjeldende ordning. Videre ble det foreslått i nytt tredje ledd å presisere at en tillatelse kan trekkes tilbake når myndigheten anser at det ikke lenger er behov for å anvende direktetildelte frekvenser. Frekvenser som er direktetildelt kan med andre ord ikke overdras. Det må foreligge en konkret vurdering av nødvendigheten av direktetildelingen i hvert enkelt tilfelle.

Den foreslåtte presiseringen i tredje ledd er ment å ivareta samfunnets behov for ressurser til særlige allmenne interesser, samtidig som den ivaretar brukerens mulighet til å konkurrere om ledige frekvensressurser når disse frigjøres. Forslaget vil klargjøre regelverket og gi tilbydere av elektronisk kommunikasjon større forutberegnlighet. Presiseringen vil etter departementets oppfatning ikke endre dagens rettstilstand, og vil derfor verken få konsekvenser for ekommyndighetens arbeid ved frekvenstildelinger eller for tilbyderne av elektronisk kommunikasjon.

9.3.3.2 Frekvenstillatelser til kringkasting

Det ble i høringen foreslått å presisere i ny § 6-4a at myndigheten kan gi nødvendig tillatelse til bruk av frekvenser som er avsatt til kringkasting til virksomheter som i medhold av kringkastingsloven har adgang til opprettelse og drift av anlegg for kringkasting. Slik tildeling kan uten utlysning gjøres på vilkår som er objektive, transparente og ikke-diskriminerende. En presisering av regelen om direktetildeling til allmennkringkasting vil utgjøre et snevert unntak fra hovedregelen. Begrepet «allmennkringkasting» er ikke legaldefinert i norsk rett. Det legges ikke opp til at myndigheten skal tildele større deler av frekvensspekteret enn det som i den konkrete sak er nødvendig for å oppnå formålet. Dette er presisert ved at det følger av annet ledd at direktetildelt frekvenstillatelse gjelder for samme geografisk område som tillatelse gitt etter kringkastingsloven. Direktetildelinger må vurderes nøye ut ifra det konkrete behovet som foreligger i det enkelte tilfellet. Departementet foreslår i § 6-4a å knytte vilkår opp mot kringkastingsloven § 2-2 og de kringkastere som har adgang til opprettelse og drift av slike anlegg.

Det legges ikke opp til at ressurser fra det elektromagnetiske frekvensspekteret som er direktetildelt skal kunne overdras eller videreselges. Dette er i samsvar med hensynet bak ekomloven § 6-5 som setter rammene for muligheten til overdragelse. Tillatelse til overdragelse vil i disse situasjonene bryte med hensikten til direktetildelingen og vil potensielt kunne være konkurransevridende. Det vil også være i strid med EØS-retten. Overdragelse av direktetildelte frekvenser til andre formål vil derfor under enhver omstendighet ikke være tillatt.

9.3.4 Høringsinstansenes syn

Telenor er positive til at retningslinjer for direktetildeling av frekvenstillatelser nå kodifiseres, og at frekvenser kan falle tilbake til staten når tillatelsen etter kringkastingsloven bortfaller.

Norges televisjon (NTV) spør om det er behov for bestemmelsen all den tid den er en presisering av gjeldende ordning. Man risikerer nå at kringkastingsformål og rene kommersielle premisser sidestilles med helt andre myndighetsstyrte formål med statlig finansiering. Dette vil være uheldig.

9.3.5 Departementets vurdering

Det er etter departementets vurdering behov for presiseringene for å klargjøre regelverket, styrke forutberegnligheten og rettssikkerheten rundt prosedyrene for frekvenstildeling. I og med at forslaget ikke endrer på rettstilstanden slik den har vært praktisert, kan departementet heller ikke se at den foreslåtte lovendringen på noen måte vil ha økte økonomiske eller administrative konsekvenser, verken for myndigheten eller kringkasterne i Norge. Departementet fremmer derfor forslag om nytt tredje ledd i § 6-4 og tilføyelsen av ny § 6-4a.

9.4 Overdragelse av frekvenstillatelser ved salg eller utleie

9.4.1 Beskrivelse av gjeldende rett

Det er langvarig praksis i Norge for å tillate overdragelse av frekvenstillatelser. Dette har eksempelvis vært praktisert for sendertillatelser for profesjonell mobilradio i svært mange år. Videre ble det allerede på 1990-tallet vanlig å inkludere bestemmelser om overdragelse og vilkår knyttet til dette i spektrumstillatelser. Generelle bestemmelser om adgang til overdragelse ble innført gjennom ikrafttredelse av ekomloven i 2003.

Overdragelse av frekvensrettigheter er regulert i ekomloven § 6-5 og i noen tilfeller i særskilte vilkår inntatt i individuelle frekvenstillatelser, jf. også § 6-3 første ledd nr. 6. Bestemmelsen gir myndigheten kompetanse til å fatte enkeltvedtak som gir innehaver av tillatelsen rett til å overdra tillatelsen. Gjeldende regelverk er fortolket og praktisert slik at utleie av frekvensressurser er tillatt med mindre det er tatt inn spesifikke begrensinger av slik adgang i selve tillatelsen. Utleieadgangen fremgår imidlertid ikke eksplisitt av ordlyden i gjeldende regelverk.

Frekvensressurser kan som hovedregel overdras helt eller delvis. Delvis overdragelse kan gjøres på flere måter, avhengig av om det foretas en utskillelse med utgangspunkt i geografi, frekvens eller tid. Eksempelvis kan kun en delmengde av tildelte frekvensressurser overdras. Alternativt kan ressurser som er tildelt for anvendelse over hele landet overdras til andre for bruk kun i noen deler av landet. Overdragelse basert på tidsdeling av en frekvensressurs medfører at ulike aktører anvender ressursen i forskjellige tidsrom. Det sistnevnte vil som oftest være knyttet til en utleieordning.

Gjeldende forvaltningspraksis setter ikke krav til at myndighetene underrettes når en frekvenstillatelsesinnehaver leier ut frekvensressurser til andre. Ved annen form for overdragelse der frekvensressursen får en ny ansvarlig rettighetshaver, eksempelvis enten gjennom salg av selskap eller ved salg av selve frekvensrettigheten, foreligger en lovbestemt underretningsplikt. Myndigheten kan sette vilkår for overdragelse eller avslå søknad om overdragelse for å sikre konkurransen i markedet og anvendelse av frekvensene i tråd med nasjonal frekvensplan.

9.4.2 Bakgrunnen for lovforslaget

Departementet ønsker å presisere reglene for erverv av frekvensressurser gjennom overdragelse av frekvenstillatelser fra en innehaver til en annen, herunder leie. En grunnleggende forutsetning for overdragelse er at ny innehaver påtar seg de forpliktelsene som følger av den utstedte tillatelsen. På denne måten vil det i realiteten skapes et annenhåndsmarked for tilgang til frekvensressurser. Dette er i tråd med den generelle utviklingen i Europa. Norge har ligget langt fremme i denne utviklingen.

Muligheten til å overdra frekvenstillatelser bidrar til å skape større dynamikk i ekommarkedet. Interessenter med behov for frekvenser kan gjennom overdragelse raskere få tilgang til ønskede ressurser enn de ellers normalt vil ha mulighet til, dersom frekvensene først skal tilbakeføres til staten for så å gjøres til gjenstand for ny tildeling. Det skapes også større rom for å få tilfredsstilt midlertidige frekvensbehov, eksempelvis gjennom inngåelse av leieavtaler eller ved salg av frekvenstillatelser som har forholdsvis kort gjenstående gyldighetsperiode. Både i Norge og i flere andre europeiske land har det de senere årene vært en rekke eksempler på overdragelser i annenhåndsmarkedet. Ett eksempel på utleie av frekvenser som fungerer godt i dagens marked, er regionale tilbydere som tilbyr bredbåndsaksess ved bruk av radioaksessteknologi og basert på frekvensressurser de leier av aktører som har skaffet seg egnede frekvenser i båndet omkring 3,5 GHz ved auksjon i 2004.

9.4.3 Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo i høringsnotatet å ta inn en del mindre endringer for å få frem at overdragelse både ved salg og utleie av rettighet omfattes av ekomlovens bestemmelser. Det foreslås i nytt fjerde ledd i § 6-5 en bestemmelse om at innehaver av frekvenstillatelse plikter å underrette myndigheten om utleie av frekvensressurser i situasjoner der dette må antas å kunne ha vesentlig betydning for konkurransen i markedet. På denne måten ønsket departementet å fange opp muligheten til å sikre nødvendig myndighetskontroll også i forbindelse med utleie, slik at eksempelvis eksisterende begrensninger som følger av vedtak om frekvenstak ikke blir omgått gjennom utleie som myndigheten i dag normalt ikke underrettes om. Videre ble det foreslått at myndigheten gis tilsvarende anledning til å hindre konsentrasjon av frekvensressurser som anses å ha konkurranseskadelig virkning også i det tilfellet hvor tilgang til ytterligere frekvensressurser skjer gjennom et leieforhold.

9.4.4 Høringsinstansenes syn

NetCom har kommet med høringsmerknader til forslaget. De uttaler blant annet:

«Når det gjelder foreslåtte tilføyelse til første ledd, der eksisterende ordlyd tilføyes «ved salg eller utleie», mener NetCom for det første at det i forarbeidene må presiseres hva som menes med «utleie» av frekvenstillatelse, herunder grensedragningen mot ulike tilgangsformer der rettighetsinnehaver mot vederlag overlater til andre å bruke frekvensene helt eller delvis.»

Videre har NetCom kommentert forslaget om at myndighetene om nødvendig skal kunne nekte salg av frekvenser. NetCom skriver:

«Når det gjelder endringen som foreslås i annet ledd, dvs. nytt siste punktum om at «[M]myndighetene kan nekte salg av frekvenser for å hindre konkurranseskadelig virkning», mener NetCom at det fra departementets side må presiseres nærmere hva som skal til for å nekte salg av frekvenstillatelse, dvs. hvor konkurranseskadelige må virkningene være før myndigheten nedlegger salgsforbud. Med bakgrunn i at bestemmelsen foreslås endret, må det for øvrig kunne antas at vurderingen og vurderingstemaet for myndigheten i denne sammenheng også endres i forhold til tidligere.»

NetCom påpeker også at ovennevnte merknad er relevant for forslaget til nytt fjerde ledd.

Telenor har kommet med en tilsvarende høringskommentar der det heter:

«For overdragelse av frekvenstillatelser, er det etter Telenors oppfatning et åpenbart behov for å etablere klarere retningslinjer for myndighetens vurderinger knyttet til godkjennelse/nektelse av en overdragelse av frekvensrettigheter. Klarere retningslinjer er nødvendig for å sikre forutberegnelighet for hvilke kriterier myndigheten vil legge til grunn for vurderingen av hva som ligger i konkurranseskadelig virkning. Vurderingen vil sannsynligvis måtte bygge på prinsippene i konkurranselovgivningen, da konkurranseloven ikke kan anvendes direkte på overdragelse av frekvensrettigheter, jf. forutsetningsvis forarbeidene til ekomloven1, merknad til gjeldende § 6-5. Departementet uttalte her at «Overdragelse av frekvenstillatelse skal vurderes i forhold til konkurransesituasjonen i den forstand at overdragelse ikke bør medføre konsentrasjon av essensiell innsatsfaktor (frekvensressursen) som vil kunne føre til at det etableres sterk markedsstilling i relevante markeder med hensyn til elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester.»»

Det er i dagikke definert et marked for frekvensrettigheter, verken i Norge eller i resten av Europa. Dersom myndigheten anser det nødvendig å definere avvikende eller nye produktmarkeder, skal dette følge konsultasjonsprosedyren i henhold til ekomloven §§ 3-2 og 9-3. En vurdering av om det foreligger konsentrasjon av essensiell innsatsfaktor må bygge på en markedsanalyse for eventuelt å kunne utpeke tilbyder med sterk markedsstilling. Telenor finner grunn til å påpeke at selv om myndigheten skulle identifisere et marked som benytter frekvenser som essensiell innsatsfaktor, innebærer ikke dette at tilgang til frekvenser må reguleres.

9.4.5 Departementets vurdering

Lovforslaget legger opp til en tydeliggjøring av at overdragelse av frekvensressurser innebærer både salg og utleie. For nærmere omtale av utleie vises til merknaden til utkastet til § 6-5. Etter ordlyden i gjeldende § 6-5 skal myndigheten underrettes om slike handlinger. Dette fremgår normalt også av vilkår i selve frekvenstillatelsen der det kan være tatt inn vilkår om at overdragelse av rett til å bruke frekvenser i henhold til tillatelsen krever samtykke fra myndigheten og at indirekte overdragelse, eksempelvis overdragelse av aksjer eller eierinteresser, også omfattes. Myndigheten vil ta stilling til om det foreligger grunn til å komme med pålegg i forbindelse med slik overdragelse. Det nye forslaget presiserer at myndigheten kan nekte gjennomføring av overdragelsen. Tillatelsen til overdragelsen bekreftes formelt fra myndighetens side og offentliggjøres. Ved utleie stiller dette seg annerledes. Uavhengig av om myndighetene er kjent med en leieavtale eller ikke, vil myndighetene holde tillatelsesinnehaver ansvarlig for frekvensbruken og at den er i overensstemmelse med vilkår som følger av lov, forskrift og tillatelse. Dersom leietagerens frekvensanvendelse er i uoverensstemmelse med gjeldende regler, vil myndighetene følgelig konfrontere tillatelsesinnehaver, og ikke leietageren, med dette forholdet. Departementet forutsetter at vilkår for utleie reguleres i en avtale mellom frekvenstillatelsesinnehaver og den som leier frekvensressurser. Myndighetene har imidlertid en interesse i å kunne gripe inn overfor potensielt konkurranseskadelig virkning, uavhengig av om denne kan oppstå gjennom salg av frekvensressurser eller utleie. Bakgrunnen er at virkningen i markedet gjennom endringen i hvem som i praksis anvender frekvensressursene vil kunne være tilnærmet lik for disse tilfellene.

Flere merknader fra høringsrunden etterlyser nærmere avklaring av hva som skal til for at myndigheten konkluderer med at overdragelsen har en konkurranseskadelig virkning. Departementet mener dette i noen grad vil kunne variere, og at dette følgelig må avgjøres konkret i den enkelte sak. Departementet viser til at det til en viss grad følger av forvaltningspraksis hva som vil kunne innebære konkurranseskadelig virkning. På denne bakgrunn foreslås det inntatt i merknaden til bestemmelsen enkelte skjønnsmomenter som kan komme til anvendelse ved vurderingen.

Selv om det ikke så langt er definert et eget marked for frekvensrettigheter i Norge eller resten av Europa, mener departementet at det kan foreligge grunnlag for å forby eller sette nærmere vilkår for overdragelse av frekvenser på basis av en vurdering av konkurransesituasjonen der overdragelse av frekvensressurser vil kunne føre til at det etableres sterk markedsstilling i andre, eksisterende markeder innenfor ekomlovens markedsreguleringsrammer, jf. merknad til gjeldende § 6-5 i Ot.prp. nr. 58 (2002–2003) s. 112.

Departementet viser for øvrig til at man i Europa diskuterer spørsmålet om det innenfor rammen av den sektorspesifikke markedsreguleringen bør etableres ett eller flere egne markeder for frekvensrettigheter. Dersom det i fremtiden skulle vise seg at noen slike markeder for frekvensrettigheter defineres og gjøres gjeldende innenfor rammene av samarbeidet i EØS, vil en markedsanalyse som konkluderer med at det foreligger sterk markedsstilling i slike markeder, også innebære en situasjon hvor myndigheten vil kunne ønske å gripe inn mot overdragelse som ytterligere øker spektrumsinnehavet til slik aktør med sterk markedsstilling. Likeledes vil myndighetene kunne gripe inn og om nødvendig forhindre overdragelse, ved salg eller utleie, dersom analyse tilsier at overdragelse av frekvensressursen vil medføre at en ny tilbyder oppnår sterk markedsstilling i et slikt marked for frekvensrettigheter.

9.5 Frekvenshamstring

9.5.1 Beskrivelse av gjeldende rett

Frekvenshamstring består i at en aktør i markedet skaffer seg tilgang til frekvensressurser som aktøren selv ikke nødvendigvis har bruk for, primært for å begrense tilgangen til frekvensressurser for eksisterende eller potensielt nye konkurrenter, eller for helt å forhindre konkurrenter fra å få ytterligere ressurstilgang.

Det finnes i dag ingen direkte regulering av frekvenshamstring i ekomloven, selv om myndigheten kan sette krav til effektiv bruk av frekvensressurser, jf. § 6-3 første ledd nr. 2. I tillegg fremgår det av § 6-5 at overdragelse av frekvenser skal skje på en måte som sikrer konkurransen.

9.5.2 Bakgrunnen for lovforslaget

Det finnes flere virkemidler som kan anvendes for å motvirke frekvenshamstring, og disse blir benyttet av norske myndigheter. Herunder kan det i situasjoner der myndigheten mener det er uheldig at alle frekvensene eller en for stor del av frekvensene i et bånd tilfaller én tilbyder, fattes vedtak om frekvenstak, dvs. at det fastsettes en øvre grense for hvor stor frekvensmengde én enkelt tilbyder kan skaffe seg i det aktuelle båndet. Denne metoden har vært brukt i Norge en rekke ganger. Metoden er imidlertid utfordrende fordi et slikt vedtak kan innebære en betydelig begrensning i de planer tilbydere har for tjenesteutvikling og det tilhørende frekvensbehov. Dersom myndigheten feilberegner markedssituasjonen kan et frekvenstak innebære en unødig begrensning i markedsaktørenes rammebetingelser. Følgelig foretar myndigheten løpende vurderinger i forbindelse med frekvenstildelinger, og i mange situasjoner anses det ikke som nødvendig å benytte seg av frekvenstaksregulering. I situasjoner der frekvensressursene i det aktuelle båndet er meget ettertraktet av en rekke aktører vil det heller ikke nødvendigvis være behov for å fastsette frekvenstak, fordi markedskreftene vil sørge for en rimelig fordeling av den tilgjengelige ressursen mellom interessentene.

Det er også mulig å anvende gjeldende § 6-3 til å fastsette krav i frekvenstillatelse om at tildelte frekvenser skal tas i bruk innen visse tidsfrister. Slik krav er ofte knyttet til krav om hvor mye frekvensinnehaveren som et minimum plikter å bygge ut (dekningskrav). Dersom innehaveren av tillatelsen ikke overholder slike forpliktelser, vil dette i ytterste konsekvens kunne føre til at frekvenstillatelsen tilbakekalles. Heller ikke denne reguleringsmetoden er uproblematisk, da den bygger på en forutsetning om at myndigheten med rimelig sikkerhet kan forutse standardiseringsutviklingen, teknologiutviklingen, leverandørenes evne til å levere egnet utstyr med mer. Slike beregninger er utfordrende, og i verste fall vil en fastsatt frist for anvendelse av frekvensressursene etter hvert fremstå som urimelig.

Det vil kunne oppstå tilfeller der en tildelt frekvensressurs ikke anvendes av innehaver og det ikke er gitt føringer i tillatelsen eller gjennom andre vedtak som forplikter innehaver til å anvende tildelte ressurser. Det kan være til skade for konkurransesituasjonen at ressursen forblir ubrukt på innehavers hånd, for eksempel der den ubenyttede frekvensressursen er ønsket av andre, men hvor innehaver ikke er interessert i å overdra frekvensrettighetene, enten ved salg eller utleie. En av hensiktene med lovforslaget er å tilføre myndigheten et regulatorisk verktøy for å kunne gjøre noe med en potensielt konkurranseskadelig situasjon også i slike tilfeller der dette ikke er direkte forbundet med en frekvenstildelingsprosess eller et konkret overdragelsestilfelle.

Departementet har også lagt vekt på at bakgrunnsretten har blitt skjerpet på dette punktet, jf. endringer i rammedirektivet artikkel 9.7 og tillatelsesdirektivet artikkel 5.6.

9.5.3 Høringsnotatets forslag

Det foreslås i § 6-5a en ny bestemmelse i tre ledd som skal motvirke frekvenshamstring. Første ledd fastlegger et generelt krav om at innehaver av frekvenstillatelse skal utnytte frekvensene slik at det ikke skader konkurransesituasjonen. Dette er ment å gjelde på generelt grunnlag og kompletterer bestemmelsene i gjeldende § 6-1 første ledd om at den nasjonale frekvensplanen skal fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser og § 6-2 annet ledd om at det ved tildeling skal tas et tilsvarende hensyn. I § 6-5a annet ledd er det foreslått at myndigheten skal ha hjemmel til å kunne gripe inn i tilfeller hvor frekvenser ikke utnyttes effektivt og for å hindre at slik ineffektiv frekvensdisposisjon gir konkurranseskadelig virkning. Det ble i høringen foreslått at myndigheten gis kompetanse til å pålegge salg eller utleie av angjeldende frekvensressurser. Tredje ledd gir myndigheten hjemmel til å gi forskrifter om frekvenshamstring dersom det viser seg å være behov å innføre mer detaljerte regler.

9.5.4 Høringsinstansenes syn

HI3G Access Norway har kommet med følgende merknad:

«Det är angeläget att regelsystemet är utformat så att det bidrar till ett så effektivt resursutnyttjande som möjligt och att ett led i detta är att säkerställa att konkurrensen främjas. Bestämmelsen om frekvenshamstring, så som HI3G förstår den, är ett steg i rätt riktning. Tyngdpunkten bör ligga i att tillse att ingen aktör ges möjlighet att köpa frekvenser just med syftet att hindra annan aktörs tillgång till spektrum.»

Til forslaget har NetCom blant annet uttalt:

«Når det gjelder foreslåtte bestemmelse, annet ledd, mener NetCom at denne enten må utgå eller omformuleres. Slik forslaget er formulert, sammenholdt med merknadene til bestemmelsen i høringsnotatet punkt 11, har NetCom vanskelig for å se forskjell på denne bestemmelsen og foreslåtte bestemmelse i ekomloven § 6-5 annet ledd.

Sett i forhold til bakgrunnsretten, vil en gjennomføring av denne tilsi at det i bestemmelsens annet ledd presiseres hvilke sanksjoner som kan tenkes gjennomført dersom rettighetsinnehaver faktisk ikke gjør bruk av ressursene som er tildelt. Pålegg om salg eller utleie av de ubenyttede ressursene er bare to av flere sanksjoner som kan tenkes i denne sammenheng, jf. direktiv 2009/140/EF artikkel 1.10.»

Network Norway uttrykker støtte til lovforslaget. Tilbyderen bemerker for øvrig:

«Network Norway ber Samferdselsdepartementet om å vurdere om det bør tilføyes en bestemmelse i § 6-5a annet ledd som gir myndighetene adgang til å trekke tilbake tillatelser som ikke brukes effektivt som et alternativ til å pålegge salg eller utleie.»

I forlengelsen av dette uttaler Network Norway videre:

«Etter Network Norways oppfatning bør derfor § 6-5 a annet ledd suppleres med bestemmelser som gir myndighetene adgang til å fastsette tidsfrister og vilkår som skal gjelde for salg eller utleie.»

Avslutningsvis har Network Norway også foreslått at det bør tas inn hjemmel i ekomloven § 10-13 om overtredelsesbot slik at dette sanksjonsvirkemiddelet også kan anvendes ved brudd på pålegg gitt i medhold av § 6-5a.

Tele2 har merknader som i det alt vesentlige er sammenfallende med merknader fra Network Norway. Tele2 uttaler bl.a.:

«Et pålegg om «salg eller utleie» vil imidlertid ha liten effekt dersom eier av ressursene står fritt til å sette prisen på salg eller leie. Myndighetene må ha mulighet til å definere et pristak på salget eller utleie, dersom formålet med bestemmelsen skal kunne oppfylles.»

Og Tele2 fortsetter:

«Alternativt må et pålegg om «salg eller utleie» ledsages av en kort tidsfrist for gjennomføring, og med den konsekvens at frekvensene blir trukket tilbake, dvs. tilfaller myndigheten, dersom salg eller utleie ikke er gjennomført innen den angitte fristen.»

Telenor uttaler følgende:

«Telenor kan ikke støtte bestemmelsen i forslag til ny § 6-5a, annet ledd. Myndigheten har etter vår oppfatning allerede i dag tilstrekkelige virkemidler til å regulere konkurransen knyttet til erverv av frekvenser.»

Videre mener Telenor:

« …, da det ut fra utkastets ordlyd kan synes som om myndigheten kan gi pålegg om salg eller utleie av frekvenser også i de tilfeller hvor det ikke er snakk om å behandle en sak om overdragelse av frekvenser eller nyervervelse av frekvenser.»

9.5.5 Departementets vurdering

Departementet er enig i merknaden til HI3G Access Norway. Hovedpoenget med den nye lovbestemmelsen i § 6-5a er nettopp å etablere regler som skal påse at ingen tilbyder gis anledning til å skaffe seg frekvensressurser kun med det formål for øye å hindre annen tilbyder tilgang til frekvenser.

Ut fra gjeldende bestemmelser i §§ 6-1 og 6-2 følger at myndigheten skal søke å forvalte frekvensressursene ved planlegging og tildeling slik at det foreligger grunnlag for en hensiktsmessig og effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser gjennom bærekraftig konkurranse. Departementet legger til grunn at hovedregelen fortsatt vil være at myndigheten gjennom hensiktsmessig bruk av eksisterende virkemidler som frekvenstak og vilkår i tillatelse, søker å tilrettelegge for en utnyttelse av frekvensressursene som er gunstig for utviklingen av tjenestetilbudet til befolkningen og konkurransesituasjonen i markedet. Det vises her også til at bruk av slike virkemidler medfører at tildelte tillatelser til slutt kan bli kalt tilbake fordi det foreligger alvorlige brudd på vilkår i tillatelse, jf. gjeldende bestemmelser i ekomloven § 10-8. Lovforslaget innebærer at dette suppleres med bestemmelsen i § 6-5a første ledd som gjør klart at hensynet til effektiv bruk av frekvenser ikke bare er knyttet til planleggings- og tildelingsfasen, men også frekvensinnehaverens faktiske disponering av ressursen.

Med henvisning til NetComs og Telenors merknader til § 6-5a annet ledd om at bestemmelsen er overflødig, blant annet med henvisning til det som omhandles i § 6-5 annet ledd, vil departementet bemerke at noe av hensikten med forslaget til ny § 6-5a nettopp er gi adgang til å behandle problemstillingere om mulig konkurranseskadelig frekvenshamstring også i situasjoner hvor det ikke er snakk om overdragelse av frekvenser eller nyervervelse av frekvenser. Departementet har tatt inn ytterligere omtale i merknaden til bestemmelsen for å tydeliggjøre dette.

Departementet forventer videre at aktørenes rasjonelle adferd i et annenhåndsmarked vil bidra til å håndtere mange tilfeller der tildelte frekvenser ikke utnyttes og hvor det finnes etterspørsel etter disse ubrukte ressursene fra andre interessenter i markedet. Dette har vist seg å kunne fungere bra, og departementet legger til grunn at aktørene i ekommarkedet fortsatt vil søke mulige løsninger i dette annenhåndsmarkedet. Det vil i større eller mindre grad være kostnader forbundet med å ha en frekvenstillatelse selv om frekvensene ikke utnyttes, og det er følgelig noen incitamenter til stede for å kunne komme til enighet om en overdragelse der det finnes andre som har behov for å anvende frekvensressursen i en gitt tillatelse.

I forlengelsen av det ovennevnte mener departementet at regulatorisk inngripen i medhold av § 6-5a først og fremst vil være aktuelt i forbindelse med en situasjon der man har å gjøre med en tildelt frekvensressurs som ikke i det hele tatt, eller kun i svært liten grad, anvendes av tillatelsesinnehaveren, der denne frekvensressursen rent faktisk er etterspurt av andre i markedet og der innehaveren ikke ønsker å overdra frekvensressurser, helt eller delvis, ved salg eller utleie, for å etterkomme den faktiske etterspørselen fra andre. Dersom myndigheten kommer til at innehaverens agering i markedet er til skade for konkurransesituasjonen, vil pålegg i medhold av § 6-5a annet ledd komme på tale. Med henvisning til merknad fra Network Norway og Tele2 om innføring av ytterligere sanksjonsmidler, har departementet etter nærmere overveielse kommet til at tilbakekall av frekvensressurser etter omstendighetene vil være en hensiktsmessig reaksjon, og foreslår derfor at tilbakekall av frekvensressursene til myndigheten inntas som mulig virkemiddel i tillegg til pålegg om salg eller utleie. Dette vil gi myndigheten tre virkemidler å velge mellom i ulike situasjoner, og føre til at det blir enklere å pålegge en hensiktsmessig reaksjon i det enkelte tilfellet.

Det fremgår i redegjørelsen ovenfor at det i et tilfelle hvor myndigheten måtte finne grunn til å gi pålegg om overdragelse i medhold av ny § 6-5a, vil være naturlig at et slikt pålegg utformes med nærmere angitte krav, herunder eksempelvis frist for å etterkomme pålegget. Blant annet av denne grunn mener departementet at det ikke foreligger grunnlag for myndigheten til å stille nærmere krav til hvilken pris innehaver skal ta for salg eller utleie av frekvensressurser. Det forutsettes at partene kommer til enighet om dette på kommersielt grunnlag. For øvrig vil bruk av tvangsmulkt som følge av at frister i pålegg ikke overholdes kunne medvirke til at slike forhandlinger finner sin løsning.

Departementet mener for øvrig at tvangsmulkt kan være et egnet virkemiddel ved pålegg om salg eller utleie der innehaver ikke overholder frister i et pålegg. Alternativt kan det være aktuelt å ilegge overtredelsesgebyr. Det foreslås derfor endringer i § 10-13 om overtredelsesgebyr på dette punkt for å synliggjøre dette. Departementet understreker også i denne forbindelse at frekvenshamstring er knyttet til at en frekvensressurs er ubrukt og at det samtidig påvises etterspørsel etter slik ubrukt ressurs for utnyttelse av noen andre som ikke disponerer slike ønskede frekvensressurser. Det er etter departementets oppfatning i seg selv ikke frekvenshamstring å la være å bruke en tildelt frekvensressurs, der det for øvrig ikke er interesse for alternativ anvendelse av disse ressursene.

9.6 Mobilregulerte soner

9.6.1 Beskrivelse av gjeldende rett

En mobilregulert sone er et begrenset geografisk område der kommunikasjon i elektronisk kommunikasjonsnett til bruk for offentlig mobilkommunikasjon påvirkes eller hindres ved hjelp av lovlig identitetsfanging og/eller jamming. Jamming innebærer at det blir sendt ut signaler som interfererer med og blokkerer mobilsignal.

Etablering og bruk av mobilregulert sone medfører bruk av det elektromagnetiske frekvensspekteret. Frekvensene som benyttes til mobilkommunikasjon tildeles ofte ved auksjon. Brukerne kjøper seg retten til å benytte frekvensene til et gitt formål for et avgrenset tidsrom. Etter departementets oppfatning er ekomloven ikke til hinder for at frekvensene kan benyttes av tredjepart, men slik bruk bør hjemles særskilt. Det er tidligere fremmet forslag om og vedtatt endringer i ekomloven om bruk av mobilregulert sone, jf. lov 11. januar 2008 nr. 2 om endring i lov om elektronisk kommunikasjon (jf. også Ot.prp. nr. 72 (2006–2007)). Bestemmelsene om mobilregulerte soner er imidlertid ikke iverksatt (se nedenfor).

9.6.2 Bakgrunnen for lovforslaget

Forslag til ny § 6-2a fremmes for å gi et presisert, eksplisitt hjemmelsgrunnlag i ekomloven for opprettelse av mobilregulert sone. Mobilregulerte soner opprettes ved at den vanlige trafikken i mobilnettet blir jammet, det vil si at det blir sendt ut signaler som interfererer med og blokkerer signalene mellom mobiltelefonene og infrastrukturen i mobilnettene, og/eller det blir etablert falske basestasjoner (oppfangere) som avslører mobiltelefonens identitet og deretter tar over telefonens kontakt med tilbyders basestasjon. Dette medfører som regel bruk av frekvenser som er tildelt andre enn den som oppretter slik mobilregulert sone.

Endringene som ble vedtatt i 2008 er ikke trådt i kraft i påvente av en forskrift som skulle fastsette nærmere regler for etablering av mobilregulerte soner i praksis, herunder rutiner for bruk, utstyr, tekniske begrensninger og liknende. Utkast til forskrift om mobilregulert sone ble sendt på høring høsten 2007. I høringsrunden fremkom det helt sentrale spørsmål og utfordringer knyttet til hjemmelsgrunnlag. Herunder ble det reist spørsmål om risikoen for at ekomloven ville kunne undergrave de strenge vilkårene som fremgår av straffeprosessloven og politiloven når det gjelder bruk av mobilregulert sone til forebyggende formål. Det foreslås på denne bakgrunn en endring av lovbestemmelsen.

9.6.3 Høringsnotatets forslag

I høringsnotatets forslag til ny § 6-2a første ledd foreslår departementet at politiet, uten å søke myndigheten på forhånd, kan ta i bruk frekvenser som er tildelt andre, men kun i situasjoner eller til formål som faller inn under straffeprosesslovens bestemmelser om kommunikasjonskontroll, jf. § 216a tredje ledd annet punktum, § 216b annet ledd bokstav c og § 222d, eller situasjoner eller formål som faller inn under politilovens bestemmelser om vilkår for bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed, jf. § 17d.

Det blir videre presisert at i de tilfeller hvor bruk av mobilregulert sone vil kunne medføre kommunikasjonsbrudd eller nedkobling av brukere, skal politiet varsle myndigheten uten ugrunnet opphold etter at frekvensene er tatt i bruk. Myndigheten avgjør i samråd med politiet ut fra den enkelte situasjon behovet for å underrette tilbyderne om at uregelmessigheter eller feilindikasjoner i elektronisk kommunikasjonstjeneste kan skyldes bruk av mobilregulert sone.

Forslaget balanserer politiets behov for taushet og tilbydernes behov for å vite årsaken til eventuelle forstyrrelser i nettet. Etter forslaget § 6-2a annet ledd oppstilles en varslingsplikt til myndigheten uten ugrunnet opphold etter at frekvenser som er tildelt andre er tatt i bruk. I henhold til forslaget skal myndigheten varsles i de tilfeller hvor mobilregulert sone vil kunne få konsekvenser for kommunikasjonen i nettet. Varsel skal angi frekvensområde, tidsrom og sted. Myndigheten avgjør i samråd med politiet om og i tilfelle når rettighetshavere skal underrettes.

I høringen ble det videre foreslått en videreføring av § 6-2 tredje ledd slik den er vedtatt, men ikke iverksatt. I dette leddet blir det presisert at Forsvaret etter søknad kan få tillatelse av myndigheten til å opprette mobilregulert sone til øvingsformål. Tillatelsene skal være avgrenset i tid og gis til et nærmere avgrenset område. Det blir videre foreslått en videreføring av § 6-2 fjerde ledd slik det tidligere ble vedtatt, men ikke iverksatt. I henhold til dette leddet vil Kriminalomsorgen etter søknad til myndigheten kunne gis anledning til å opprette mobilregulerte soner i fengsler med høyt sikkerhetsnivå. Det ble videre i høringen fremmet forslag om at det presiseres at bruken av mobilregulerte soner skal skje på en måte som i minst mulig grad griper inn i eller forstyrrer eksisterende frekvensinnehaveres rettigheter. Forskriftshjemmelen foreslås også videreført.

9.6.4 Høringsinstansenes syn

Post- og teletilsynet mener forslaget er langt mer omfattende enn endringen i Ot.prp. nr. 72 (2006–2007). Tilsynet mener det er særlig ved nødanrop (nødnummer 110, 112 og 113), samt mobile volds- og trygghetsalarmer, at bruk av mobilregulert sone kan få negative konsekvenser, fordi brukeren ikke vil kunne få kontakt med nødetatene.

Når det gjelder jamming uttaler Justisdepartementet:

«Det er uttrykt frykt for at jamming kan slå ut for eksempel trygghetsalarmer og mobiltelefoner. Jammere er normalt innstilt på 900 og 1800 MHz, som er GSM-nettets frekvenser. Voldsalarmer har også denne frekvensen, siden de er basert på GSM-teknologi. Det nye nødnettet har en frekvens på 430 MHz, og vil ikke rammes av slik jamming. Trygghetsalarmer har frekvenser på 169 eller 189 MHz, og vil heller ikke kunne jammes (jf. forskrift om generelle tillatelser til bruk av frekvenser).»

Direktoratet for nødkommunikasjon uttaler:

«DNK vil kort gjenta at det bør settes et uttrykkelig forbud mot alle typer tiltak som kan hindre trafikk i nødnettet og anrop til nødetatene.»

Bestemmelsens annet ledd omhandler varslingsplikt ved bruk av mobilregulert sone. Da spørsmålet om mobilregulert sone ble drøftet i Stortinget i forbindelse med behandlingen av Ot.prp. nr. 72 (2006–2007) ble særlig spørsmålet om varsling av myndigheten og tilbyderne drøftet av transport- og kommunikasjonskomiteen. I Innst.O. nr. 15 (2007–2008) uttalte komiteen at bruk av mobilregulerte soner taler for at frekvensinnehavernes informasjonsbehov burde imøtekommes. Komiteen mente at frekvensinnehaverne på egnet måte burde holdes informert av Post- og teletilsynet.

Til forslaget til bestemmelse om varslingsplikt mener Post- og teletilsynet at:

«PT er derfor av den oppfatning at varslingsplikten i ekomloven § 6-2a andre ledd bør omfatte alle tilfeller ved bruk av mobilregulert sone, og ikke bare de tilfeller der bruk av mobilregulert sone, etter politiets oppfatning vil kunne få konsekvenser for kommunikasjonen i nettet. På den måten kan man sikre at tilfeller som får konsekvenser for kommunikasjonen, blir varslet. PT er av den oppfatning at det antakelig ikke er hensiktsmessig at konsekvensvurderingen overlates til politiet. Videre er vi av den oppfatning at det bør skje en samtidig varsling direkte til operatørene, ikke bare til ekommyndigheten.»

Justisdepartementet viser til at det i utkastet til annet ledd fremgår at myndigheten i samråd med politiet skal avgjøre om og i tilfelle når rettighetshaverne skal underrettes. Justisdepartementet skriver:

«Justisdepartementet antar at «samråd» i praksis innebærer at PT innhenter uttalelse fra politidistriktet før PT treffer avgjørelsen. Justisdepartementet ber om at SD får presisert i forarbeidene at politiets tilråding skal tillegges stor vekt ved PTs avgjørelse.»

PST uttaler:

«Vi har merket oss at det er foreslått en lovfestet varslingsplikt i ekomloven § 6-2a annet ledd. Slik bestemmelsen nå er utformet har PST ingen sterke motforestillinger til denne. PST tillater seg å minne på at denne varslingsplikten etter ekomloven 6-2a annet ledd vil komme i motstrid med taushetspliktbestemmelsene i straffeprosessloven § 216i samt også etter politiloven § 17f, hvoretter det som kjent er taushetsplikt om at det er begjært eller besluttet kommunikasjonskontroll i en sak. PST vil derfor gjenta vårt tidligere forslag om når det nå lovfestes en varslingsplikt, bør det også samtidig lovfestes en korresponderende tilføyelse i opplistingen av unntak fra taushetsplikten i de ovennevnte bestemmelsene.»

Justisdepartementet uttaler til dette:

«Etter Justisdepartementets syn er ikke taushetspliktbestemmelsene i de nevnte lovene til hinder for den foreslåtte varslingsplikten etter ekomloven § 6-2a annet ledd, siden dette er å anse som varsel i mottakerens interesse når det er nødvendig for å fremme mottakerens oppgaver etter lov eller for å hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte, jfr. ny politiregisterlov § 31 første ledd, som vil tre i kraft høsten 2011. For å bringe ekomloven § 6-2a annet ledd i samsvar med unntakene for politiets og påtalemyndighetens taushetsplikt, vil varslingsplikten bli tatt med i opplistingen i kapittelet om meldeplikt i den nye politiregisterforskriften. Utkast til denne forskriften vil bli sendt på høring våren 2011.»

Politidirektoratet uttaler:

«Politidirektoratet er av den oppfatning at hensynet til kriminalitetsbekjempelse her må veie tyngre enn hensynet til å varsle tilbyderne. Identifisering av kommunikasjonsanlegg er en metode som er regulert i straffeprosessloven og som ble innført for mer effektivt å kunne bekjempe alvorlig kriminalitet.

[…]

Politidirektoratet vil til dette påpeke at kommunikasjonskontroll er en etterforskningsmetode som tilsier at politiet må benytte denne på en slik måte at det ikke blir avslørt at etterforskning pågår. En varslingsplikt bør derfor kun gjelde der politiet har grunn til å tro at det vil forekomme eller har forekommet forstyrrelser i nettet. Politidirektoratet fremhever at varslingsplikten bør kun gjelde Post- og teletilsynet (jf. myndigheten) uten at bestemmelsen hjemler videre varsling til tilbyderne. Varsling må heller ikke medføre at politiets kapasitet eller evne på området gjøres kjent.»

Forsvarsdepartementet mener det bør gis en egen forskriftsbestemmelse, med hjemmel i loven § 6-2, om at NSM kan opprette en mobilregulert sone i konkrete tilfeller ved sikring av konferanserom/spesialrom. Behovet vil være avgrenset både i forhold til tid og sted, og omfanget vil være lite.

Telenor uttaler:

«Atskillig større problemer oppstår når politiet tar i bruk mobilregulerte soner med hjemmel i lovforslagets første og annet ledd. Da vil myndigheten bli varslet i etterhånd, mens det ikke legges opp til tilsvarende varsling av tilbyderne, bortsett fra at myndigheten «i samråd med politiet» kan avgjøre om – og i tilfelle når – slik varsling skal skje. En slik usikkerhet om tilbyderne overhodet blir varslet, er uakseptabel. Fra kundens ståsted vil dette også bli en total uakseptabel situasjon, dersom tilbyders teletjenester ikke blir til å stole på. Fra et samfunnsmessig ståsted vil dette oppleves som kontraproduktivt.»

Telenor viser videre til behandlingen av spørsmålet i forbindelse med lovendringsprosessen for tre år siden (Innst.O. nr. 15 (2007–2008)) hvor Transport- og kommunikasjonskomiteen går langt i å peke på at frekvensinnehavernes informasjonsbehov må oppfylles. Telenor er ikke i mot forslaget om å lovhjemle mobilregulerte soner, men uttaler videre:

« […] Etter Telenors vurdering er den eneste hensiktsmessige måte å gjøre dette på, å sørge for at tilbyder varsles samtidig og parallelt med at myndigheten varsles når mobilregulerte soner tas i bruk. Telenor har et profesjonelt apparat som daglig håndterer følsomme opplysninger knyttet til politiets kommunikasjonskontroll og utlevering av trafikkdata i straffesaker. En tilsvarende forsvarlig behandling av informasjon om bruk av mobilregulerte soner kan enkelt etableres.»

NetCom uttaler:

«NetCom reagerer på at forslaget på dette punktet ikke er i samsvar med hva Transport- og kommunikasjonskomiteen på Stortinget tidligere har gitt uttrykk for at skal gjelde ved opprettelse av såkalte mobilregulerte soner, samt på at departementet heller ikke begrunner hvorfor de har valgt ikke å følge komiteens føringer.»

NetCom mener komiteen er klar når det gjelder at rettighetshaverne skal varsles.

Network Norway mener lovutkastets annet ledd må endres slik at politiet plikter å varsle myndighetene før frekvenser tas i bruk til mobilregulert sone. Network Norway viser til Innst.O. nr. 15 (2007–2008). Også Tele2 viser til nevnte innstilling og mener bestemmelsen må formuleres slik at rettighetshaverne alltid blir informert når mobilregulert sone blir benyttet.

Til bestemmelsen som helhet mener Politidirektoratet at forslaget ikke er tilstrekkelig til å dekke eventuelt behov for mobilregulert sone som virkemiddel i forebyggende øyemed i tilfeller som ikke gir grunn til å iverksette etterforskning, men hvor hendelsens art krever forhåndsplanlagt sikkerhetsforebyggende beredskap og taktiske sikringstiltak fra politiet, som for eksempel besøk av statsledere og internasjonale konferanser. Politidirektoratet sier:

«Mobilregulerte soner som særskilt sikringstiltak i forebyggende taktisk innsats kan i liten grad baseres på PSTs hjemler i politiloven. Nødrett som grunnlag for mobilregulerte soner forutsetter at det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at et anslag er iverksatt eller nært forestående. Nødrett hjemler ikke generelt mobilregulerte soner som sikkerhetsforebyggende virkemiddel.

Ved ulike typer ulykker, katastrofer og krisehendelser kan det også være behov for å benytte mobilregulerte soner for å sikre politiets og andre aktørers håndtering av situasjonen i innsatsområdet for å ivareta liv og helse, samfunnsorden mv. Forslaget til § 6-2a synes ikke å dekke slike tilfeller relatert til situasjonshåndtering.»

Politidirektoratet anbefaler at det tas inn en bestemmelse som eksplisitt tillater politiet å benytte mobilregulerte soner som sikkerhetsforebyggende virkemiddel i forbindelse med håndtering av ulykker, katastrofer og kriser, arrangement og andre risikoutsatte situasjoner. Politidirektoratet skriver:

«Adgangen til å benytte mobilregulerte soner for nevnte tilfeller bør ikke være avhengig av søknad til «myndigheten». Det bør være tilstrekkelig med tilsvarende varslingsordning som er inntatt i forslaget til § 6-2a, annet ledd, jf. første ledd.»

Når det gjelder forslaget om at etablering av mobilregulert sone etter søknad skal avgrenses til øvingsformål, peker Politidirektoratet på at praksis for å innvilge søknadene ikke må bli så streng at det hemmer politiets øvingsbehov. Politidirektoratet finner grunn til å peke på at politiet må ha mulighet til å øve med mobilregulerte soner i by/tettbygde strøk.

Politidirektoratet sier videre:

«Forsvaret har en del fellesøvelser med politiet, og direktoratet legger til grunn at politiets adgang til å søke om opprettelse av mobilregulerte soner for øvingsvirksomhet på egnet område kan få anvendelse i slike tilfeller. For Forsvarets egne øvelser for å trene Forsvarets bistand til politiet og som avvikles på annet sted enn Forsvarets faste øvingsområder, bør det etter direktoratets vurdering likevel åpnes for at Forsvaret selv kan søke å få tillatelse til å opprette mobilregulerte soner.»

Telenor viser til den omfattende dialogen som Telenor og bransjen hadde med myndighetene da Ot.prp. nr. 72 (2006–2007) ble vedtatt. Bransjen hadde store betenkeligheter til etablering av mobilregulerte soner. Telenor mener mobilregulerte soner vil kunne blokkere nødanrop og sette vitale interesser i fare. Telenor uttaler at brukerne i området ikke vil kunne benytte telefonitjeneste, for eksempel ringe nødnumre, at alarmer som er basert på mobiltjenester ikke vil rapportere hendelser og at tilbyderen setter i gang ressurskrevende feilretting og foreta feil prioriteringer i kapasitetsplanlegging av nettet fordi jamming oppfattes som stor trafikk i området.

Telenor sier videre:

«[…] så lenge tilbyderne kjenner til bruken på forhånd eller i det minste i det øyeblikk de tas i bruk, vil enkelte av de operative problemene og ivaretakelsen av kundenes kommunikasjonsbehov til en viss grad kunne håndteres på en forsvarlig måte.»

Telenor antar videre det beror på en inkurie at ikke varsling av tilbyder er tatt inn i fjerde ledd på samme måte som i tredje ledd. Telenor mener for øvrig at en del av det som synes å være behovene til Kriminalomsorgen og Forsvaret krever en betydelig grad av samarbeid mellom tilbyder og interessent og derfor bedre kan løses gjennom leiekontrakt.

Videre sier Telenor:

«Når det gis tillatelse til en slik tvangsbruk av andres frekvenser, antar vi at myndigheten vil kunne sette som vilkår at rettighetshaveren skal få erstattet sitt tap.»

9.6.5 Departementets vurdering

Når det gjelder Post- og teletilsynets oppfatning om at forslaget er langt mer omfattende enn endringen i Ot.prp. nr. 72 (2006–2007), viser departementet til at forslaget på enkelte punkter er mindre vidtrekkende enn de vedtatte men ikke iverksatte reglene. Dette gjelder særlig forslaget om at søknadsmuligheten for politiet og Forsvaret foreslås avgrenset til kun å gjelde øvingsformål. Dette endringsforslaget har medført at Politidirektoratet mener forslaget ikke er tilstrekkelig til å dekke eventuelt behov for mobilregulert sone som virkemiddel i forebyggende øyemed. Politidirektoratet peker videre på at de i liten grad kan basere seg på PSTs hjemler i politiloven. Departementet ser at politiet, i likhet med PST, kunne hatt nytte av å etablere mobilregulert sone til forebyggende formål, men mener at hensynet til den vanlige bruker av elektronisk kommunikasjon her må gå foran. Politidirektoratets hensyn vil imidlertid kunne ivaretas av en rett til prioritet i mobilnett, noe som er under utredning av ekommyndigheten. Når lovforslaget legger opp til at det kan søkes om tillatelse til etablering av mobilregulert sone for øvingsformål og for etablering av soner i fengsler, er det begrunnet i at dette vil være soner med en helt annen karakter fordi de vil være strengt fysisk avgrenset og ikke ha den samme negative konsekvens for vanlige brukere av elektronisk kommunikasjon.

Departementet har også merket seg innspillet fra Politidirektoratet om at praksis for å innvilge søknader til øving ikke må bli så streng at det hemmer politiets øvingsformål og at det er ønskelig å kunne øve også i by og tettbygde strøk. Departementet er opptatt av at øving ikke må forårsake uheldige situasjoner for brukerne av elektronisk kommunikasjon. Departementet legger hovedvekt på konsekvensene av øvingen og ikke hvor øvingen skjer. Det legges for øvrig opp til at Post- og teletilsynet skal vurdere hver enkelt søknad; dette vil også gjelde for eventuelle søknader om fellesøvelser med Forsvaret.

Når det gjelder Forsvarsdepartementets innspill om at Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) i henhold til forskrift burde få hjemmel til å opprette mobilregulert sone, særlig med tanke på sikring av konferanserom, ser departementet at selv om fysisk sikring av spesialrom og konferanserom vil håndtere mye av behovet, vil det være tilfeller der slik sikring ikke er nok. Departementet legger vekt på at omfanget av NSMs bruk vil være svært begrenset, og at ulempene som tilbyderne og brukerne påføres derfor vil være relativt sett små, og foreslår at NSM skal kunne opprette mobilregulerte soner i særskilte tilfeller over korte tidsrom. Departementet har merket seg Justisdepartementets innspill om at verken trygghetsalarmer eller nødnettet vil bli rammet av mobilregulerte soner, noe som i utgangspunktet er positivt. Departementet vil likevel bemerke at selv om mobilregulert sone ikke vil hindre trafikk i nødnettet, så vil anrop til nødetatene kunne rammes fordi anropene skjer via de kommersielle mobilnettene. Etablering av mobilregulert sone vil dermed kunne hindre nødanrop. Departementet mener dette er bekymringsfullt og ønsker av den grunn å begrense adgangen til bruk av mobilregulerte soner slik at bruken blir forholdsmessig.

Når det gjelder spørsmålet om, og i så fall når, tilbyderne skal varsles er dette etter departementets oppfatning utfordrende fordi to motstridende hensyn skal ivaretas. Mens politimyndighetene er av den oppfatning at hensynet til kriminalitetsbekjempelse må veie tyngre enn hensynet til å varsle myndigheten, mener tilbyderne at det vil være en helt uakseptabel situasjon om de ikke skal varsles og ekomnett og -tjenester ikke skulle være til å stole på. Departementet har i lovforslaget forsøkt å finne den rette balansen mellom politiets behov for hemmelighold om bruk av denne type politimetoder, og ekommyndigheten og tilbydernes behov for å vite årsaker til forstyrrelser i ekomnett. Justisdepartementets vurdering av at taushetspliktbestemmelsene i straffeprosessloven og politiloven ikke er til hinder for varsling av ekommyndigheten og tilbyderne, tillegges betydelig vekt av departementet og medfører at forslaget om mobilregulerte soner foreslås opprettholdt.

Departementet foreslo i høringen at politiet skulle varsle ekommyndigheten i de tilfeller hvor bruk av mobilregulert sone vil kunne få konsekvenser i form av brudd i nettet og nedkobling av brukere. I lovforslaget legges det opp til at politiet uten ugrunnet opphold skal varsle ekommyndigheten om all bruk av mobilregulert sone. Departementet vurderer det som bedre at ekommyndigheten alltid blir varslet og at myndigheten kan foreta en konsekvensvurdering av om tilbyderne skal varsles, enn at politiet i første omgang skal foreta en vurdering av om myndigheten skal varsles. Departementet viser til at det åpenbart ligger innenfor Post- og teletilsynets kompetanseområde, og i mindre grad innenfor de ulike politidistriktenes kompetanse, å skulle foreta en vurdering av konsekvenser for brukere av elektronisk kommunikasjon ved etablering av mobilregulert sone.

Forslaget i høringen om at ekommyndigheten i samråd med politiet skal vurdere videre varsling av tilbyderne opprettholdes.

Departementet er enig med Telenor i at tilbyder også bør underrettes i henhold til fjerde ledd på samme måte som i tredje ledd. Det vises til at myndigheten har en plikt til å konsultere relevante tilbydere. Departementet anser at dette ivaretar varslingsplikten. Departementet mener det mest hensiktsmessige vil være om Kriminalomsorgen etter å ha foretatt en vurdering av behovet for mobilregulert sone som hovedregel kontakter relevante tilbydere med sikte på å få etablert dette. En søknad til myndigheten vil enklere kunne innvilges dersom slikt samarbeid er etablert. Det kan imidlertid ikke være en forutsetning for søknad at det er inngått samarbeid. Kriminalomsorgen må kunne ha anledning til å søke myndigheten direkte etter å ha foretatt egne vurderinger, og i så fall må myndigheten konsultere relevante tilbydere i vurderingen av søknaden.

Telenor antar videre at tilbyderne som rettighetshavere skal få erstattet sitt tap ved etablering av mobilregulert sone. Etter departementets oppfatning vil det ikke være grunnlag for erstatning i dette tilfellet. Det vises her til ordlyden i frekvenstillatelsene som sier at dersom departementet anser at viktige samfunnshensyn tilsier det, kan vilkårene i tillatelsen endres til ugunst for frekvensinnehaver uten at dette gir innehaver rett til erstatning fra Staten.

For øvrig kan informeres om at Post- og teletilsynet er gitt i oppdrag å igangsette et prøveprosjekt i samarbeid med Kriminalomsorgen og tilbyderne med sikte på å etablere mobilregulert sone i fengsel.