2 Bakgrunn
2.1 Endringsbehov
Området for elektronisk kommunikasjon er i rask teknisk og markedsmessig utvikling. Dette medfører behov for endringer og justeringer av rammeverket både nasjonalt og internasjonalt.
Den norske reguleringen av ekommarkedet er basert på EUs regelverkspakke for elektronisk kommunikasjon i tillegg til enkelte tilpasninger og nasjonale reguleringsbehov. EUs regelverkspakke består av rammedirektivet 2002/21/EF, tilgangsdirektivet 2002/19/EF, tillatelsesdirektivet 2002/20/EF, USO-direktivet 2002/22/EF og kommunikasjonsverndirektivet 2002/58/EF. Direktivpakken ble innlemmet i EØS-avtalen 1. november 2004. Direktivene er gjennomført i norsk rett gjennom ekomloven med forskrifter. EU endret sitt rammeverk 25. november 2009 da de vedtok en forordning om opprettelsen av BEREC (The Body of European Regulators for Electronic Communications) og to endringsdirektiver; direktiv 2009/140/EF som endrer rammedirektivet, tilgangsdirektivet og tillatelsesdirektivet og direktiv 2009/136/EF som endret USO-direktivet og kommunikasjonsverndirektivet. Endringene hadde gjennomføringsfrist 24. mai 2011 i EU-landene. EFTA/EØS-landene forhandler en tilpasningstekst med EU med sikte på innlemming av endringene i ekompakken i EØS-avtalen. Dette vil bli lagt frem for Stortinget på et senere tidspunkt gjennom en proposisjon med forslag til stortingsvedtak. Det er særlig EFTA/EØS-landenes tilknytning til BEREC som må klarlegges før endringene kan vurderes innlemmet i avtalen. Resten av endringene i ekompakken vurderes som relevante og akseptable. Endringene er langt på vei nødvendige som følge av markedsmessige og tekniske endringer også i Norge. For å hindre at oppdateringen av denne delen av regelverket blir ytterligere forsinket med de kostnader dette vil ha for markedsaktørene og brukerne fremmes denne proposisjonen med forslag om oppdatering av ekomloven for bestemmelser som i hovedsak ikke er berørt av forordningen om BEREC. Regjeringen vil komme tilbake med forslag til endringer som involverer BEREC når det blir klart hvilken tilknytningsform Norge og de øvrige EFTA/EØS-land vil få i BEREC. Den kommende proposisjonen vil også inneholde en nærmere gjennomgang av BEREC og oppgavene som i dag er tillagt organet i EU. Tilsvarende nødvendige endringer i forskriftsverket vil bli gjennomført i parallell.
Ekomsektoren har vært gjennom betydelige markedsmessige og tekniske endringer siden lov om elektronisk kommunikasjon (ekomloven) ble vedtatt i 2003, jf. Ot.prp. nr. 58 (2002–2003). Det er i dag rundt 165 registrerte tilbydere av elektroniske kommunikasjonstjenester (ekomtjenester) i det norske markedet. Det har vært en svak nedgang i det totale antallet tilbydere de siste 4–5 årene, men det skjer stadige endringer ved at enkelte tilbydere slår seg sammen, kjøpes opp eller ved at nye kommer til. Samtidig tilbys det stadig nye ekomtjenester der nye teknologiske løsninger og standarder tas i bruk. Dette er en kontinuerlig utvikling i et marked som er sterkt preget av teknologisk utvikling, konkurranse og endringer i forbruket av tjenester.
En del av tilbyderne selger ekomtjenester basert på egen infrastruktur, mens andre videreselger tjenester basert på avtaler med aktører som har egen infrastruktur. Det finnes også aktører som kombinerer bruk av egen infrastruktur med leie av andres infrastruktur. Det fleste tilbyderne i ekommarkedet er relativt små selskaper med et begrenset antall kunder. Markedet for bredbånd skiller seg noe ut fra andre deler av ekommarkedet ved at en stor del av de mindre aktørene har bygget ut lokale eller regionale nett for tjenester i et geografisk avgrenset marked.
Ekomlovens formål er å sikre brukene i hele landet gode, rimelige og fremtidsrettede elektroniske kommunikasjonstjenester, gjennom effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for bærekraftig konkurranse samt stimulere til næringsutvikling og innovasjon. Dette målet ligger fast. Forslaget til endringer er heller ikke ment å gjøre endringer i lovens geografiske virkeområde. Dette medfører blant annet at forslag til endringer i utgangspunktet gjelder for Svalbard med unntak av endringene i kapitlene 3 og 4 og endringene i § 9–3, jf. forskrift av 4. juli 2003 nr. 882 om stedlig virkeområde for lov om elektronisk kommunikasjon vedrørende Svalbard, Jan Mayen, Bilandene og Antarktis.
Den raske veksten i bruk av ekomtjenester viser at elektronisk kommunikasjons betydning for verdiskaping, velferdstjenester og innovasjon har blitt ytterligere forsterket de siste årene. Elektronisk kommunikasjon er en avgjørende faktor for at Norge kan utnytte mulighetene som ligger i sterkere internasjonalisering og de endringsprosessene som ofte kalles «internettøkonomien» (OECD Outlook 2010). Nye teknologier skaper nye næringer, nye tjenester og nye produkter. Nordmenn er tradisjonelt tidlig ute med bruk av ny teknologi, og Norge topper for tiden OECDs måling av bruk av Internett på mobiltelefon.
Elektronisk kommunikasjon stimulerer til økonomisk vekst og produktivitet i en rekke ulike bransjer og næringer over hele landet. Informasjons- og kommunikasjonsteknologi har bidratt sterkt i den økonomiske veksten siden midten av 1990-tallet. Relevant økonomisk litteratur peker på at produktivitetsgapet som var mellom USA og Europa frem til slutten av forrige århundre i stor grad skyldtes økt bruk av IKT og organisatoriske endringer som utnyttet de teknologiske mulighetene. I tiden fremover forventes det at økende bruk av elektronisk kommunikasjon og bredbånd i husholdningene og næringslivet vil bidra til høyere tempo i endringene som følge av denne økte bruken.
Elektronisk kommunikasjon er en fundamental teknologi i et velfungerende samfunn. Bruk av elektronisk kommunikasjon og tilgang til en robust elektronisk infrastruktur med god kapasitet er viktig for å redusere avstandsulemper og legge til rette for bosetting og næringsutvikling over hele landet.
Til tross for at konkurransen fungerer godt i stadig flere delmarkeder innen elektronisk kommunikasjon, er det fortsatt behov for en politikk som fremmer utviklingen av nett og elektroniske kommunikasjonstjenester i Norge. Dette er et utfordrende område å drive politikk på, og en må finne en god balanse mellom aktiv regulering og tilrettelegging for at markedet skal kunne drive utviklingen fremover.
I 2010 var det over 285 millioner bredbåndsbrukere i OECD, en vekst på hele 40 prosent per år siden 2000. Ikke bare har det vært en økning i antallet tilbydere av bredbåndsnett og mobilnett, men det har også oppstått en rekke nye aktører som leverer tjenester og innhold som er nært knyttet til elektronisk kommunikasjon. Det har også oppstått nye typer forretningsmodeller som ikke var kjent tidligere. Flere av de mest brukte tjenestene på Internett finansieres gjennom reklame og markedsføring, snarere enn ved direkte brukerbetaling. Samtidig som det kommer til nye typer aktører og tjenester er det fortsatt en betydelig grad av både tjenestekonvergens og konvergens mellom eksisterende teknologier. Dette er for tiden spesielt aktuelt for mobile tjenester og endringer i bruk av frekvensressursene. Norge var tidlig ute med å bestemme at frekvensressursene som ble frigjort ved omleggingen til digital kringkasting skal brukes til mobilkommunikasjon, og har i lengre tid drevet er aktiv frekvenspolitikk og markedsregulering for å legge til rette for etablering av flere mobilnett.
Norske ekommyndigheters strategi for forvaltningen av frekvensspekteret er basert på prinsippene om teknologi- og servicenøytralitet, fleksibilitet og omsettelighet. Dette er viktige prinsipper for å legge til rette for investeringer i elektroniske kommunikasjonstjenester generelt og moderne bredbåndstjenester spesielt. Myndighetene har blant annet gjort endringer i tillatelsene i 900 MHz-båndet for å legge til rette for bruk av annen teknologi i tillegg til GSM. Tilsvarende tiltak vil bli foretatt ved tildeling av ledige frekvensressurser i 1800 MHz-båndet, og frekvenser i andre viktige bånd. Det er videre besluttet at frekvenser i 800 MHz-båndet (790–862 MHz) skal benyttes til mobile bredbåndstjenester i Norge.
Bredbånd og utbyggingen av stadig raskere nett frem til sluttbrukerne står høyt på den politiske dagsorden i Norge og er viktig for både den sosiale og økonomiske utviklingen over hele landet. Alle har i dag tilgang til bredbånd, og en stor andel av befolkningen har tilbud om meget høye bredbåndshastigheter. Likevel er det fortsatt rundt en tredjedel av befolkningen som ikke bruker bredbånd eller nøyer seg med lave bredbåndshastigheter, samtidig som det er lokale forskjeller i tilbudet rundt om i landet. Det er derfor fortsatt behov for å føre en aktiv politikk for å fremme en videre utbygging av raskere bredbånd, samtidig som innbyggerne stimuleres til å ta i bruk bredbåndstjenester. Bruddene i elektronisk kommunikasjon i 2011 har også vist et behov for tiltak med sikte på å øke sikkerheten i nettene.
2.2 De to høringene
Utkast til endringer i ekomloven, ekomforskriften og nummerforskriften ble sendt på høring 23. juni 2010 med høringsfrist 23. september 2010. Det ble sendt ut en tilleggshøring 16. november 2011 med høringsfrist 3. januar 2012. Det har innkommet i alt over 60 høringssvar i første høring og 27 i tilleggshøringen.
Høringene ble offentliggjort på departementets hjemmesider, og sendt direkte til følgende høringsinstanser:
Departementene
Departementenes Servicesenter
Brukerklagenemda
Datatilsynet
Domstolsadministrasjonen
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Forsvarets forskningsinstitutt
Institutt for medier og kommunikasjon
Institutt for rettsinformatikk
Forsvarets tele- og datatjeneste
Jernbaneverket
Kommunenes Sentralforbund (KS)
Konkurransetilsynet
KRIPOS
Nasjonal Sikkerhetsmyndighet (NSM)
Norsk Rikskringkasting
Norsk Romsenter
Norsk senter for informasjonssikring (NorSIS)
Politiets data- og materielltjeneste
Post- og teletilsynet
Posten Norge AS
Sivilombudsmannen
Statens vegvesen
Akademikerne
Arbeidsgiverforeningen SPEKTER
Den Norske Advokatforening
Den Norske Dataforening
Den Norske Fagpresses Forening
eforum
Elektronikkforbundet
EL og IT Forbundet
Fagpressens Informasjonskontor
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Funksjonshemmedes Fellesforbund
Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon (HSH)
Huseiernes Landsforbund
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Mediebedriftenes Landsforening
Naturvernforbundet
NBBL
Nei til EU
NELFO
NEMKO
Norges Handikapforbund
Norges Ingeniør- og Teknologiorganisasjon (NITO)
Norges Jeger- og Fiskerforbund
Norges Røde Kors
Norsk Forening for Jus og EDB
Norsk Kabel-TV-forbund
Norsk Lokalradioforbund
Norsk Radio Relæ Liga (NRRL)
Norsk Tele- og informasjonsbrukerforening (NORTIB)
NTNU
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Næringslivets Sikkerhetsråd
Pensjonistforbundet
Tekna
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
Abelia
ACN Norge AS
Agder Energi
Alcatel Norway AS
BKK AS
Broadnet AS
Canal Digital
Chess
Cisco Norge
Eidsiva bredbånd AS
Eltel Networks AS
Eniro Norge AS
Enivest AS
Ericsson AS
GET
Hafslund Telecom
Hi3G Access Norway AS
IBM Norge AS
Ice Norge AS
IKT-Norge
Inquam Norway AS
Intelecom Group AS
Last Mile Communication AS
Lebara AS
LOS Bynett AS
Lyse Tele AS
Maritime Communications Partners
Mesta
Microsoft Norge
Mobile Norway AS
MTU Nett AS
Nera Networks AS
NetCom AS
Network Computing Spectrum AS
Network Norway
Newphone Norge AS
NextGenTel AS
NextNet AS
Nokia Norge
Nordisk Mobiltelefon Norge AS
Norges televisjon (NTV)
Norkring AS
Norsk Teknologi
NTE Bredbånd AS
One Call AS
Orange Business Norway AS
Orkla ASA
P4 Norge
PowerTech Information Systems AS
Relacom
RiksTV AS
Satel Norge AS
Schibsted ASA
Siemens AS
Sikringsradioen AS
StatoilHydro
Sønnico
Tafjord Mimer AS
Talkmore AS
TampNett AS
TDC AS
Tele2 Norge AS
Teleforum
Telenor ASA
Teleplan AS
Teletopia AS
Telio Telecom AS
TV2 AS
TV3 AS
TVNorge AS
UNINETT
Ventelo
Verizon Norway AS