4 Politikkutfordringer i ekommarkedet

Det norske ekommarkedet er fortsatt et av de mest avanserte med et godt tjenestetilbud og hyppige lanseringer av ny teknologi og tjenester til brukerne. Flere nye lanseringer og store utskiftinger av nett og utstyr viser at tilbyderne fortsatt investerer, og at brukerne tar de nye nettene og tjenestene i bruk. Kombinasjonen av mobilitet og tilgang til Internett legger til rette for en rask vekst i nye spennende tjenester som brukerne har nytte av. Ekommarkedet er globalt, og internasjonale selskaper som opererer i flere land kan føre til utfordringer med hensyn til for eksempel jurisdiksjon og teknologi. Regjeringen er opptatt av å følge utviklingen nøye og om nødvendig treffe tiltak, både for å stimulere til ytterligere innovasjon og konkurranse, og for å hindre at utviklingen bærer galt av sted.

Det er trekk i utviklingen som kan skape regulatoriske utfordringer som bør håndteres i tiden fremover. I dette kapittelet drøftes kort noen sentrale problemstillinger som må løses i arbeidet med å legge til rette for en fortsatt god utvikling av elektronisk kommunikasjon: tilgang til innhold på nett, utbygging av raskere bredbånd over hele landet, sikkerhet i nett og tjenester, vern av elektronisk kommunikasjon og data, personvern og internasjonal utvikling og styring av internettressurser.

4.1 Bredbånd

Norge er i verdenstoppen når det gjelder utbredelse og bruk av bredbånd. Hele 99,7 prosent av befolkningen har tilgang til en eller annen form for bredbånd der de bor, og nesten alle kan få rundt kapasiteter på 4 Mbit/s. Rundt 73 prosent av husstandene har tilbud om bredbånd på mer enn 25 Mbit/s. Tilbyderne som baserer seg på telefonlinjene kan levere 25Mbit/s eller mer til husstander som ligger rundt en kilometer fra en oppgradert telefonsentral. Tilbydere som legger egen fiberkabel eller koaksialkabel dekker i dag rundt 62 prosent av husstandene og er allerede i stand til å kunne levere kapasiteter på 200 Mbit/s helt frem til husveggen. Mobilt bredbånd er i en rask utvikling og mange kan i dag få raskere bredbånd over mobilnett enn det som leveres over det faste nettet. Utbyggingen av raske fiberlinjer i ekomnettene blir også stimulert av den raske veksten i etterspørsel etter mobilt bredbånd, både på grunn av økt konkurranse og fordi mobiltilbyderne nå må trekke fiberlinjer med stor kapasitet frem til sine basestasjoner for mobilkommunikasjon.

4.1.1 Behov og teknologiske muligheter

Statistisk sentralbyrå (SSB) måler båndbredden til norske bredbåndskunder i internettmålingen som publiseres hvert kvartal. De siste fem årene har utviklingen i båndbredde fulgt en stigende trend. I figur 4.1 vises utviklingen i median og gjennomsnitt for kapasiteten på bredbåndet til norske privatkunder (kilde: SSB).

Kilde: 2012 © Statistisk sentralbyrå

Bedriftsabonnementer er som oftest utformet noe annerledes enn tilbudene til privatmarkedet med symmetriske hastigheter, supportavtaler, feilretting, garantert levering med mer. Gjennomsnittskunden i bedriftsmarkedet hadde i følge SSB bredbånd med 10 Mbit/s hastighet i tredje kvartal 2012 en økning fra 7 Mbit/s det siste året.

I privatmarkedet vil det fremtidige kapasitetsbehovet trolig drives av økt bruk av videobaserte underholdningstjenester (ulike former for IP-TV), samt økt grad av flere samtidige brukere. Det er privatmarkedet som til nå har vært hoveddrivkraften bak veksten i etterspørselen etter økt båndbredde i Norge, og denne utviklingen er ventet å fortsette fremover.1

Et annet klart utviklingstrekk som er ventet å fortsette er økt behov for mobilitet. En stor del av den fremtidige internettbruken i Norge vil skje over mobilt bredbånd.

I EUs strategi «Digital Agenda» er det fastsatt mål om at alle skal ha tilbud om bredbånd med minimum 30 Mbit/s i 2020 og at 50 prosent av husholdningene skal abonnere på hastigheter over 100 Mbit/s eller høyere. Denne målsettingen vil danne utgangspunkt for investeringer og nasjonale strategier i Europa og være en driver for høyere båndbredde i hele Europa.

4.1.2 Faste aksessnett

Fiberbaserte aksessnett (FTTH) og kabel-TV-nett (HFC) regnes som de nettene som har størst potensial når det gjelder fremtidig kapasitetsutvikling. I følge Nexias dekningskartlegging har ca. 62 prosent av norske husstander i 2012 tilbud om tilknytning til slike nett. Det bygges stadig ut nye fibernett og kabelnett, men det er kostnadskrevende og krever et tilstrekkelig kundegrunnlag. Bredbåndsaksess basert på Telenors kobberbaserte aksessnett (ulike DSL-teknologier) kan i dag gi båndbredder på opp til 40 Mbit/s nedstrøms og ca. 10 Mbit/s oppstrøms for kunder som har en linjelengde på mindre enn ca. 1000 meter. I underkant av 40 prosent av norske husstander befinner seg innenfor denne avstanden til sentralene. En fysisk flytting av DSL-sentraler nærmere sluttkunder kan gjøre DSL til en aktuell teknologi for flere i fremtiden. De siste årene har en rekke kabel-TV-nett blitt oppgradert til å tilby høyere hastigheter, og mange av de resterende kabel-TV-nettene vil trolig bli oppgradert i løpet av de nærmeste årene.

4.1.3 Trådløse aksessnett

Av faste trådløse aksessteknologier er Wimax (fixed) mest utbredt. Wimax gir trådløs bredbåndsforbindelse med hastigheter som er sammenliknbare med det DSL-teknologiene kan gi. Trådløse aksessnett har en viss utbredelse i Norge, særlig i områder med spredt bosetting.

Når det gjelder mobile bredbåndsnett har det vært, og forventes videre, en stadig økning i kapasitetsutvikling. Denne utviklingen, kombinert med mer effektiv utnyttelse og økende tilgang på frekvensressurser, vil føre til at både kapasiteten og dekningen for mobilt bredbånd vil øke fremover. Kapasiteten som den enkelte bruker opplever vil være begrenset av antall brukere per radiocelle og avstand mellom bruker og basestasjon. Tilgang til frekvenser i 800-MHz-båndet (den digitale dividenden) og utbygging av LTE-nett vil medføre økning i dekning og hastighet for mobilt bredbånd.

4.1.4 Samfunnsøkonomiske effekter av bredbånd

En elektronisk infrastruktur som gir en sikker og robust høykapasitetstilgang til Internett er i dag viktig for et innovativt næringsliv og en effektiv og velfungerende økonomi.

Det er gjort flere analyser av den økonomiske betydningen av bredbånd. Både OECD, EU, Norge og flere enkeltland har gjennomført slike analyser som ligger til grunn for anbefalinger, handlingsplaner og ikke minst større satsinger på bredbånd i Europa og resten av verden. De fleste analysene konkluderer med at tilgang til bredbånd for husstandene og næringslivet er gunstig for landenes verdiskapning, innovasjons- og konkurransekraft.2 Når betydningen av Internett øker i den nasjonale og den globale økonomien, er et godt bredbåndstilbud over hele landet derfor viktig for å nå sentrale mål som økt verdiskapning, økt sysselsetting og næringsutvikling. Departementet vil fortsette arbeidet med regulatoriske tiltak for å legge til rette for videre utbygging av raskt bredbånd over hele landet.

4.1.5 Aktuelle tiltak for å bedre bredbåndsdekningen

Etterspørsel er en viktig driver i det norske bredbåndsmarkedet, og det viktigste tiltaket for å bedre bredbåndsdekningen er å legge til rette for en god og bærekraftig konkurranse over hele landet. Mange forhold tilsier som nevnt at bredbåndsdekningen i Norge vil fortsette å øke i de neste årene. Departementet ser likevel minst to utfordringer som må løses for å fremme en effektiv bredbåndsutbygging over hele landet:

1. Geografiske forskjeller i bredbåndstilbudet.

   Mens innbyggere i områder med tilstrekkelig etterspørsel i stor grad kan få det bredbåndstilbudet de ønsker seg på markedsmessige vilkår, er fortsatt enkelte områder uten tilbud eller har kun tilbud om bredbånd med lavere hastighet.

2. Offentlig tilrettelegging for bredbåndsutbygging.

   Ulik praksis rundt om i kommuner og fylkeskommuner knyttet til etablering av føringsveier og tilrettelegging for elektronisk kommunikasjon bidrar i noen kommuner og fylker til at det raskt bygges mye bredbånd, mens praksis i andre kommuner gjør at utbyggingen blir svært kostbar og er dermed et hinder for videre kommersielt basert utbygging.

Det gjøres allerede en rekke tiltak for å bedre bredbåndsdekningen i Norge. Departementet og Post- og teletilsynet driver en aktiv regulering av markedet for å skape effektiv konkurranse som fremmer investeringer i infrastruktur og tjenester. Departementet er også i ferd med å fremme en forskrift om fremføring av kabler i og langs vei der det tas sikte på å finne en god avveiing mellom vei- og kabeleiernes interesser. For en tid tilbake sendte statsrådene i Fornyings-, administrasjon og kirkedepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og Samferdselsdepartementet en felles henstilling til kommunene om å legge til rette for utbygging av elektronisk kommunikasjon. Fremføring av elektronisk kommunikasjon inngår også i kommunal og fylkeskommunal planlegging fra 2012 (Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging, vedtatt ved kongelig resolusjon 24. juni 2011). Slike tiltak bidrar til å redusere tilbydernes utbyggingskostnader og gjør søknadsprosesser mer forutsigbare. Samferdselsdepartementet deltar også i et samarbeid med Miljøverndepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet for å oppnå bedre planlegging, registrering og samordning av gravearbeider og ulike typer infrastruktur i bakken. En bedre samordning vil også kunne redusere sårbarheten i nettene ved å gjøre det enklere å holde oversikt over infrastrukturen i bakken.

En annen viktig driver for bredbåndsdekning er utbyggingen av mobilt bredbånd. Nye tjenester, nye håndsett, ny teknologi og ikke minst tilgang til nye frekvensbånd for mobilt bredbånd stimulerer til betydelige investeringer i mobilnettene over hele landet. Konkurransen mellom tilbyderne om å ha god dekning og raske bredbåndshastigheter er den viktigste faktoren i utbyggingen av mobilt bredbånd. Departementet mener denne konkurransen har blitt ytterligere skjerpet de siste årene ved at det har kommet inn en ny tilbyder med eget nett i markedet. Departementet vil fortsette å legge til rette for flere tilbydere med eget nett i det norske markedet for mobiltelefoni og mobilt bredbånd.

4.2 Sikkerhet i nett og tjenester

Samfunnets avhengighet av velfungerende elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester er økende. Flere og flere tjenester i samfunnet blir utført ved å benytte elektronisk kommunikasjon, og mengden trafikk i elektroniske kommunikasjonsnett er økende. Smarttelefoner er som små PC-er man kan ringe fra, sende meldinger, surfe på Internett, sende og hente data. De aller fleste benytter slike terminaler og tjenester både i tilknytning til jobb og fritid. Økt bruk av elektronisk kommunikasjon gjør betydningen av sikkerhet og stabilitet stadig viktigere. Tekniske eller menneskelige feil, ulykker eller ondartede handlinger i nett og tjenester vil kunne ha konsekvenser for tilgangen til og funksjonaliteten i infrastruktur og tjenester. Ekomregelverket har i dag flere bestemmelser knyttet til sikkerhet og beredskap, og det er etablert ordninger for å styrke særlig kritisk infrastruktur innen sektoren. Departementet er opptatt av økt sikkerhet og robusthet i elektroniske kommunikasjonsnett, og at beredskap og håndtering av hendelser må sees i lys av trafikk- og tjenesteutvikling.

Sikkerhet innenfor elektronisk kommunikasjon defineres gjerne som sikring av tilgjengeligheten til ekomnett og -tjenester, sikring av nettets og kommunikasjonens integritet og sikring av kommunikasjonens konfidensialitet. Det vil si at nett og tjenester skal være sikret mot brudd og ha riktig kvalitet, og at nett, systemer og innhold skal være sikret mot manipulasjon og innsyn. Norge opplever relativt sjelden brudd eller manglende funksjonalitet i ekomnett og -tjenester av en sådan karakter at det får store samfunnsmessige konsekvenser, men hendelsene våren 2011 med brudd og utfall hos flere tilbydere av elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester innebærer at sikkerheten innenfor ekomnett og -tjenester må styrkes. Også uværet i romjulen 2011 med påfølgende bortfall av strøm og elektronisk kommunikasjon har gjort det nødvendig for departementet å presisere tilbydernes og statens ansvar for bedre sikkerhet og beredskap.

Avhengigheten av Internett har særlig økt de senere år, og det medfører at alle med ansvar og interesser i et velfungerende Internett bidrar til å øke sikkerheten og stabiliteten til dette, nasjonalt som globalt. Også den enkelte bruker av Internett må bidra til sikkerhet i nett og -tjenester. Det er behov for informasjon og kunnskap om sikring og beskyttelse av informasjon og data, og departementet anser at tiltak som for eksempel Nettvett.no og NORSIS.no som informerer brukere om fornuftig bruk av ekomtjenester er av stor betydning. Departementet ønsker å stimulere til at brukere av elektronisk kommunikasjon skal være trygge på at sikkerheten til nett og tjenester er ivaretatt så godt som mulig ut fra den til enhver tid gjeldende risiko. Departementet mener de forslag til endringer som fremmes i denne proposisjonen vil bidra til en styrking av stabiliteten i nett og tjenester, samt at forbrukerne vil få bedre informasjon ved hendelser.

4.2.1 Vern av elektronisk kommunikasjon og data

Kommunikasjon er vernet etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) artikkel 8.1, som blant annet refererer til retten til respekt for privatliv, herunder «korrespondanse». Begrepet «korrespondanse» i EMK tolkes vidt og favner et bredt spekter av kommunikasjonsformer, fra tradisjonelle brev til ekomtjenester, herunder e-post. EMK artikkel 8.2. åpner imidlertid for at inngrep i dette vernet kan rettferdiggjøres hvis inngrepet har hjemmel i lov, ivaretar nærmere angitte formål og er nødvendig i et demokratisk samfunn for å oppfylle ett eller flere legitime formål. Personvernet i ekomsektoren (kommunikasjonsvernet) har tradisjonelt stått sterkt. Ekomreguleringen inneholder et strengt vern av kommunikasjon og personopplysninger. Kommunikasjon oppfattes av de fleste som privat, den forteller mye om brukerne og deres nettverk, og er derfor noe de fleste ønsker å verne om. Diskusjonen om hvorvidt datalagringsdirektivet skulle innlemmes i norsk rett viser at det er et sterkt samfunnsmessig behov for å verne elektronisk kommunikasjon. For nærmere redegjørelse for datalagringsdirektivets (direktiv 2006/24/EF) formål og nødvendighet vises til Prop. 49 L (2010–2011). Ekomsektoren utfordres ved at personopplysninger og andre data som er samlet inn til trafikkfremføringsformål ønskes benyttet til andre formål. Utfordringen vil alltid være å finne den riktige balansen mellom andre gode formål og vern av personlig kommunikasjon. Departementet anser at en streng taushetsplikt for tilbydere av elektronisk kommunikasjonsnett og -tjenester er nødvendig for å ivareta personvernet til den enkelte bruker av elektronisk kommunikasjon.

4.2.2 Betydningen av taushetsplikt innenfor elektronisk kommunikasjon

Kommunikasjon mellom en eller flere personer som benytter seg av elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester kan omfatte enhver form for opplysning om navn, nummer eller adresse, som avgis av kommunikasjonsavsenderen eller brukeren av forbindelsen som utfører kommunikasjonen. Ved kommunikasjonen vil det fremkomme en rekke trafikkdata, lokaliseringsdata og bruker- og abonnementsdata som inneholder informasjon om den enkelte brukers identitet, bevegelses-, adferds- og kommunikasjonsmønster. Taushetsplikten som tidligere fulgte av telegrafloven og teleloven er videreført i ekomlovens bestemmelser om kommunikasjonsvern og taushetsplikt. Hovedlinjene i dette vernet foreslås videreført. Ekomregelverkets regler om beskyttelse av kommunikasjon og informasjon må imidlertid tilpasses markedsutviklingen innen sektoren og den teknologiske utvikling innenfor elektroniske kommunikasjonstjenester. Dette er nødvendig for å sikre at brukere av offentlig tilgjengelige elektroniske kommunikasjonstjenester til enhver tid sikres tilstrekkelig beskyttelse av personopplysninger og personvern, uavhengig av teknologien som anvendes.

Det utvikles løpende nye avanserte teknologier som åpner for nye kommunikasjonsformer og som samtidig utfordrer vernet av kommunikasjonen og etablerer et økende behov for å beskytte personvernet. Ekomregelverkets vern av kommunikasjon og personopplyninger utfordres også i økende grad av et stadig stigende ønske om tilgang til informasjon for ulike formål. Myndighetene kan ha behov for å utnytte trafikkdata for å utføre tiltak innenfor ulike samfunnsområder. Videre kan privatpersoner eller virksomheter ha interesse av tilgang til data for å bruke disse i tilknytning til forfølgelse av sivile rettskrav. Ønsket om tilgang til og bruk av sensitiv personinformasjon i ekomsektoren setter personvernet under stadig press. De seneste års utvikling har tydeliggjort behovet for at ekomregelverket stadig sikrer og tar høyde for beskyttelse mot utlevering av informasjon som genereres ved bruk av elektronisk kommunikasjon og beskyttelse av den enkeltes personvern i denne sammenheng.

4.3 Nettnøytralitet

Internetts betydning i samfunnet har utviklet seg dramatisk i løpet av de siste 20 årene. Internett har gått fra å være et verktøy for de få innen akademiske miljøer og forskningsinstitusjoner til å bli en viktig faktor for samfunnsutviklingen både økonomisk, kulturelt og sosialt. Bruken av Internett har hatt en sterk økning de senere årene, og Internett er i dag en kommunikasjonsinfrastruktur som bærer mange viktige tjenester. Internett har tradisjonelt vært en åpen plattform med mulighet for brukerne til å hente og sende innhold på globalt nivå etter eget ønske. Sterk trafikkvekst og bruk av nettet til overføring av alle typer innhold har imidlertid ført til at enkelte aktører har signalisert behov for en sterkere styring og prioritering av innholdet og trafikken som overføres på Internett. Dette har ført til en internasjonal debatt om nettnøytralitet som flere aktører i Norge også har engasjert seg i.

Ekommarkedet er i stadig endring på grunn av ny teknologi, nye tjenester, nye aktører og ikke minst på grunn av nye forretningsmodeller. Tidligere var ekommarkedet preget av aktører som i stor grad selv hadde kontroll over både tjeneste, nett og kundeforhold. I dag er langt flere tjenester tilgjengelig, og det er store forskjeller i hvordan brukerne benytter elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester. Alle ekomtjenester er snart digitalisert og i stadig økende grad basert på Internet Protocols (IP), noe som innebærer at tjenester og nett ikke lenger er like sammenvevd som tidligere. For eksempel kan telefonsamtaler i dag leveres over en rekke ulike tjenesteplattformer. Endringene i hvordan innholdstjenester formidles gjør at det blir viktig å ha klare retningslinjer for hvordan det skal sikres at Internett forblir en åpen plattform for kommunikasjon, samtidig som det legges til rette for innovasjon, ulike forretningsmodeller og videre utvikling.

Målet med nettnøytralitet er å sikre at Internett forblir en åpen og ikke-diskriminerende plattform for alle former for kommunikasjon og innholdsdistribusjon. Post- og teletilsynet (PT) publiserte i 2009 norske retningslinjer for nettnøytralitet. Retningslinjene ble utarbeidet av en arbeidsgruppe ledet av Post- og teletilsynet med deltakere fra internettilbydere, innholdsleverandører, bransjeorganisasjoner og forbrukermyndighetene.

Retningslinjene har følgende prinsipper for nettnøytralitet:

1. Internettbrukerne har rett til en internettilknytning med spesifisert kapasitet og kvalitet.

2. Internettbrukerne har rett til en internettilknytning som gir adgang til

   • å hente og levere innhold etter eget ønske

   • å bruke tjenester og applikasjoner etter eget ønske

   • å koble til utstyr og bruke programvare etter eget ønske og som ikke skader nettverket.

3. Internettbrukerne har rett til en internettilknytning fri for diskriminering med hensyn til applikasjonstype, tjenestetype, innholdstype og hvem som er avsender eller mottaker.

De fleste større aktørene i Norge har sluttet seg til disse retningslinjene, og prinsippene ser ut til å fungere godt. Retningslinjene bidrar også til å klargjøre nettnøytralitetsbegrepet og den offentlige debatten. Senere evalueringer av retningslinjene har vist at de involverte aktørene gjennomgående mener at retningslinjene har fungert etter hensikten. De norske retningslinjene har også vakt interesse internasjonalt, og flere land er i ferd med å etablere lignende ordninger.

Det har den senere tid vært rettet spesiell oppmerksomhet mot nettnøytralitet i forbindelse med trådløs og mobil internettilknytning. Enkelte utenlandske tilbydere av mobilt bredbånd har blokkert tilgangen for konkurrerende IP-telefontjenester i sine nett, noe som har satt nettnøytraliteten på prøve i flere europeiske land. I Norge har det så langt vist seg å være enighet om at retningslinjene for nettnøytralitet bør gjelde både i fastnett og mobilnett. Post- og teletilsynet og departementet følger utviklingen og vil om nødvendig vurdere regulatoriske tiltak dersom det viser seg at en frivillig ordning ikke er tilstrekkelig for å sikre en god utvikling i tråd med de overordnede målene.

I Europa har det vært en omfattende debatt om nettnøytralitet i forbindelse med utarbeidelsen av EUs ekompakke fra 2009. Fra EU-kommisjonens side er det uttrykt en målsetning om at de nasjonale ekomtilsynene skal legge til rette for sluttbrukernes mulighet til å hente og levere innhold, samt bruke applikasjoner og tjenester, etter eget ønske. Denne regulatoriske målsetning, sammen med nye bestemmelser som forsterker kravet om informasjon til sluttbrukerne (transparens) og muligheten til å sette minimumskrav til kvaliteten på ekomtjenester, gir de nasjonale tilsynsmyndighetene tilstrekkelige virkemidler til å sikre nettnøytraliteten. Ekompakken gir derfor ingen direkte bestemmelser om nettnøytralitet. Forhold som er relatert til nettnøytralitet i ulike direktivbestemmelser anses allerede gjennomført i norsk rett gjennom gjeldende bestemmelser i ekomloven og ekomforskriften. Dette gjelder for eksempel nye krav til hva avtalen med sluttbruker skal omfatte, krav til informasjon til sluttbrukerne om endring av vilkår vedrørende begrensning i tilgang til og/eller bruk av tjenester og applikasjoner, krav til informasjon til sluttbrukerne om endring av vilkår vedrørende begrensning i tilgang til og/eller bruk av tjenester og applikasjoner, informasjon om prosedyrer for trafikkstyring mv.

4.4 Innovasjon og tjenesteutvikling

Teknisk sett er Internett i dag i stor grad utformet etter et ende-til-ende-prinsipp. Det betyr at intelligensen i nettet plasseres i endepunktene av kommunikasjonssystemet. Dette er en viktig årsak til Internetts utvikling og vekst, fordi det har gitt muligheter for innovasjon og tjenesteutvikling med Internett som plattform for transport av digitale data.

Det tradisjonelle IP-teknologien skiller ikke mellom ulike typer innhold, applikasjoner og tjenester, og overføringen skjer etter «best effort»-kvalitet på kommunikasjonen. Utviklingen av IP-teknologien de senere årene har derimot gitt netttilbyderne mulighet til å kunne prioritere mellom ulike trafikktyper, samt å kunne garantere for tjenestekvaliteten innenfor eget nettverk.

Funksjonen i moderne IP-nett gir tilbyderne nye muligheter til å sikre nødvendig kvalitet for å kunne levere for eksempel sanntidstjenester som IP-telefoni og IP-TV. Denne utviklingen legger til rette for nye attraktive tjenester og forretningsmodeller, samtidig som utviklingen kan øke forskjellene i kvalitet mellom innhold som er tilgjengelig etter «best effort»-prinsippet og innhold med en garantert tjenestekvalitet. De norske retningslinjene for nettnøytralitet ivaretar etter departementets vurdering begge disse aspektene. Prinsippene skal sikre brukerne en spesifisert kapasitet på sin internettforbindelse som er beskyttet av nettnøytraliteten, samtidig som tilbyderne kan levere andre attraktive tjenester i parallell med internettjenesten.

Et eksempel på dette kan være kjøp av direktesendt sportsprogram over Internett. Sluttbruker har to valg:

1. Sluttbruker kan velge å kjøpe tilgang til programmet fra sin internettilbyder som, gjennom avtaler, kan prioritere trafikken og kvaliteten på sendingen fra produsent, over ulike nett og helt frem til sluttbruker. Her har tilbyder mulighet til å garantere kvalitet på programmet.

2. Sluttbruker kan velge å kjøpe tilgang til sendingen over Internett direkte fra produsenten. Programmet sendes til sluttbruker over Internett uten at avsender kan garantere kvaliteten på sendingen.

Denne todelingen av tjenestene omtales av og til som «the two lane approach» som illustrerer at tjenestetilbudet kan deles inn i to hovedkategorier: «Innmarkstjenester» der tilbyder har kontroll over leveransen og kan prioritere trafikken, og «utmarkstjenester» der sluttbruker står fritt til å hente ned innhold som leveres uten prioritet i nettet. En slik modell for kategorisering av elektroniske kommunikasjonstjenester kan bidra til å opprettholde innovasjonen i endepunktene tilknyttet det åpne Internett, utmarkstjenestene, samtidig som det åpnes for innovasjon og markedsføring av innmarkstjenester med garantert tjenestekvalitet.

Utviklingen innen moderne IP-nett er i dag preget av en standardisert arkitektur kalt Neste Generasjons Nett (NGN). NGN-arkitekturen gir muligheter til å knytte sammen de ulike tilbydernes NGN-nett på en måte som minner om de ulike internettilbyderens sammenknytning av sine nett til et globalt Internett. Den store forskjellen er at samtrafikk gjennom NGN støtter garantert tjenestekvalitet, mens samtrafikk over Internett fortsatt er basert på «best effort». Tjenester som overføres gjennom NGN kan betraktes om en utvidelse av innmarkstjenestene med samtrafikk med andre tilbydere av samme tjenester.

NGN-arkitekturen omfavnes i dag av stadig flere store nettilbydere som innfører det i sine nett for å kunne flytte tradisjonelle ekom- og kringkastingstjenester over til rene IP-baserte nett. I løpet av få år vil IP-teknologien kunne bli totalt dominerende, også for tradisjonelle tjenester som telefontjeneste og kringkasting.

NGN kan sikre sluttbrukerne nye spennende kommunikasjonstjenester med høy kvalitet, samtidig som slike mer «lukkede» tjenester kan true det åpne Internett som en viktig åpen global kommunikasjonsplattform. Departementet ønsker å legge til rette for nye tjenester samtidig som en følger utviklingen nøye for å beskytte brukernes og samfunnets interesser. En fri og åpen plattform for kommunikasjon og informasjon er en viktig forutsetning for demokrati og tilgang til informasjon. De mest populære tjenestene på Internett er i økende grad styrt av store globale aktører. Sett i denne sammenheng er verktøy for måling av sluttbrukernes kapasitet på sine internettilknytninger viktig, og det kan også vise seg nødvendig å kunne overvåke selve nøytraliteten til internettjenesten dersom denne skulle vise seg truet i tiden fremover.

Det legges fortsatt vekt på samarbeid med bransjen basert på de gode erfaringene fra arbeidet med nettnøytralitetsprinsipper. En bærekraftig internettbransje er viktig for å sikre brukerne i hele landet gode, rimelige og fremtidsrettede elektroniske kommunikasjonstjenester. I dagens bredbåndsmarked er det derfor viktig å legge til rette for en effektiv markedsdrevet utbygging av bredere bredbånd. Det krever forretningsmodeller som gir brukerne tilgang til både tjenester som krever garantert tjenestekvalitet (innmarkstjenester) og nettnøytral tilgang til alternative tjenester på Internett (utmarkstjenester).

4.5 Internasjonal utvikling og styring av internettressurser

Ekommarkedet er globalt og gir tilgang til store markeder. Internasjonale selskaper som opererer i flere land gir nye utfordringer med hensyn til for eksempel jurisdiksjon og teknologi. Dette gjør at det er behov for et tett samarbeid med europeiske regulatører i blant annet CEPT, OECD og ITU. Økt tilgang til tjenester og ytterligere internasjonalisering er ikke bare en utfordring for ekommyndighetene og regelverksutforming, det gjør det også mer krevende å være forbruker. Det er derfor viktig for myndighetene å finne frem til en effektiv og riktig beskyttelse av brukernes rettigheter for ekomtjenester, herunder beskyttelse mot svindel og misbruk. Behovet for å identifisere brukerne av ekomtjenester har betydning for blant annet tjenester med opprinnelsesmarkering og for å hindre identitetstyveri og mobbing. Behovet for sikker identifisering må derfor veies opp mot personvernhensyn.

Alle datamaskiner på Internett har en IP-adresse (internettprotokolladresse), som er bygget opp av lange nummerserier. Det er ikke hensiktsmessig å bruke disse direkte. Domenenavnsystemet3 brukes for å lage enkle kjennetegn for nummerseriene og identifiserer internettsider ved å koble unike domenenavn til den aktuelle IP-adressen. Internett er en kompleks infrastruktur sammensatt av nett, koblingspunkter, rutere og tilkoblede datamaskiner. For samfunnet er det først og fremst tjenestene som fremføres over infrastrukturen som gir Internett verdi.

I 2005 var det én milliard brukere av Internett på verdensbasis. Ved årsskiftet 2010/2011 var antallet brukere oppe i to milliarder. Utviklingen medfører at alle lands myndigheter har et overordnet ansvar for å bidra til å definere rammeverket for utviklingen av Internett og tjenester på Internett.

Domenenavnsystemet er «telefonkatalogen» for Internett. Et domenenavn brukes til å slå opp i domenenavnsystemet for å finne IP-adresser, og slike adresser brukes til å kontakte maskinen med tjenesten man ønsker. På samme måte som en telefonsamtale ikke går gjennom selve oppslagsverket, går ikke internettrafikken gjennom domenenavnsystemet. Det pågår arbeid i regi av organisasjonene ICANN (Internet Coorporation for Assigned Names and Numbers) for å utvide antallet toppdomener på Internett. (Toppdomener er heretter kalt TLDer4.) Bakgrunnen for å utvide antallet TLDer på Internett har vært å tilrettelegge for økt konkurranse og innovasjon i domenemarkedet. Bakgrunnen for å utvide antallet TLDer har også vært å øke tilgjengeligheten til Internett på verdensbasis ved innføring av TLDer på andre skriftspråk enn dagens latinske (ASCII5), herunder kinesisk, arabisk og kyrillisk. De to pågående prosessene som utføres av ICANN vil resultere i to store endringer i domenenavnsystemet. Det skal nå tillates at private enheter (personer, foretak, organisasjoner eller lignende) kan kjøpe egne TLDer. Slike nye TLDer kan som utgangspunkt være alle ord, herunder varemerker, kategorinavn, konseptnavn mv. Her vil også en rekke geografiske navn, herunder navn på hovedsteder, byer og fylker, bli plassert.

I det følgende omtales de viktigst lovforslagene.