8 Leveringsplikt og forbrukerforhold

8.1 Kort om lovforslaget

Lovforslaget tar sikte på å konsolidere og styrke forbrukernes rettigheter ved bruk av elektronisk kommunikasjon. For leveringspliktig tilbyder foreslås det å pålegge en plikt til å varsle myndighetene dersom de vil selge ut vesentlige deler av sitt aksessnett, jf. kapittel 8.2. Videre foreslås det å justere rammebetingelsene for leveringsvilkår mellom tilbyder og forbruker ved at det inntas grenser for hvor lang bindingstid som kan avtales, jf. kapittel 8.3. Det foreslås å innta en bestemmelse slik at plikten til å tilby betalingstelefoner også skal omfatte andre tilgangspunkter for offentlig telefontjeneste, jf. kapittel 8.4. Selv om det nå presiseres i EUs regelverk at bredbånd kan inngå i USO-forpliktelsene, og under visse forutsetninger eventuelt finansieres av et USO-fond foreslår departementet ingen endringer i ekomloven om bredbånd og internettilgang i de leveringspliktige tjenestene. Bakgrunnen for dette er at i Norge har så godt som alle husstander tilgang til bredbåndskommunikasjon allerede, jf. kapittel 4.1.

Det foreslås også en ny bestemmelse som skal gi hjemmel for å fastsette forskrifter om hemmelig nummer, jf. kapittel 8.5.

Videre foreslås en endring som skal sikre at sluttbruker kan foreta anrop til nødetatenes nødmeldingstjeneste fra alle tilbydere som tilbyr en elektronisk kommunikasjonstjeneste som gjør det mulig å anrope vanlige telefonnummer, og ikke bare fra den tradisjonelle telefontjenesten, jf. kapittel 8.6.

I kapitel 8.7 drøftes USO-direktivets artikkel 7 og ny 23a om styrking av funksjonshemmedes rett til tilrettelagte ekomtjenester, men uten at det foreslås endringer i gjeldende regelverk på det nåværende tidspunkt.

Departementet viser videre til Post- og teletilsynets spørreundersøkelse i 2011 om brukernes opplevelse av eksisterende ekomtjenester og deres behov for nye tjenestetilbud, den såkalte individundersøkelsen. Del 2 av denne undersøkelsen omfattet bruk av telefoni og Internett blant døve, hørselshemmede, blinde og svaksynte. De foreløpige resultatene fra den sistnevnte undersøkelsen indikerer blant annet en del manglende kunnskap om tilbudet, og en aldersmessig forskjell i anvendelsen av ulike ekomtjenester. Datamaterialet vil bli analysert videre. På bakgrunn av denne analysen vil det bli vurdert om det bør gjøres ytterligere endringer i gjeldende regelverk.

8.2 Varsel om avhending av aksessnett

8.2.1 Beskrivelse av gjeldende rett

Leveringspliktige tjenester og spesielle samfunnspålagte oppgaver reguleres i ekomloven kapittel 5, i ekomforskriften kapittel 5 og i avtalen om levering av samfunnspålagte tjenester mellom departementet og Telenor (USO-avtalen). Avtalen omfatter blant annet tilgang til offentlig telefontjeneste og digitalt elektronisk kommunikasjonsnett over hele landet, offentlige betalingstelefoner, nummeropplysningstjeneste, elektronisk telefonkatalog, særlige tjenester til funksjonshemmede og andre brukere med spesielle behov, og oversikt og kontroll med sluttbrukers utgifter mv.

Det er ingen regel verken i ekomregelverket eller i USO-avtalen i dag som pålegger leveringspliktig tilbyder plikt til å varsle myndighetene dersom de vil selge ut vesentlige deler av sitt aksessnett, utover en varslingsplikt på 9 måneder dersom Telenor velger å si opp avtalen.

8.2.2 Bakgrunnen for lovforslaget

EUs regelverk på området er nedfelt i USO-direktivet som regulerer brukernes tilgang til samfunnspliktige tjenester på området for elektronisk kommunikasjon. Ved EUs endring av ekompakken var det et sentralt formål å bedre forbrukernes rettigheter ved bruk av elektronisk kommunikasjon.

USO-direktivet artikkel 8.3 innfører en plikt for tilbyder med leveringsplikt til å varsle myndighetene dersom de vil selge ut vesentlige deler av sitt aksessnett.

Bakgrunnen for forslaget om å innføre varslingsplikt ved avhendelse av hele eller vesentlige deler av aksessnettet er hensynet til å opprettholde tilbudet av leveringspliktige tjenester. Gjennom varslingen kan myndigheten ta stilling til hvordan en eventuell endring vil påvirke de landsdekkende tjenestene og hvordan tjenestene kan sikres.

8.2.3 Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo på bakgrunn av USO-direktivets artikkel 8.3 å innføre en ny § 5-4 om varslingsplikt i ekomloven. Hensynet bak forslaget er å sikre forutberegnelighet for brukere og andre tilbydere som samarbeider eller benytter aksessnett eid av tilbyder med leveringsplikt.

8.2.4 Høringsinstansenes syn

Telenor har i sin merknad til den foreslåtte nye varslingsregelen i ekomloven § 5-4 lagt til grunn at informasjonsplikten kun inntrer dersom vesentlige deler av aksessnett planlegges avhendet.

8.2.5 Departementets vurdering

Det fremgår av forslaget at varslingsplikten kun skal inntre dersom det planlegges at vesentlige deler av aksessnettet skal avhendes. Hva som i det enkelte tilfelle skal anses å utgjøre «en vesentlig del» vil være gjenstand for en individuell vurdering hos tilbyder. Hensynet bak bestemmelsen er å beskytte brukerne dersom en slik avhendelse vil medføre at de helt eller delvis vil miste tjenesten, eller få et vesentlig dårligere tilbud som følge av avhendelsen. Det legges derfor til grunn at tilbyder skal varsle myndigheten, dersom tilbyder i sin vurdering anser at det kan oppstå tvil om virkningen for brukerne. Ved innføring av en regel om varslingsplikt vil myndigheten få anledning til å gjennomføre en selvstendig vurdering av omfanget og virkningen av den varslede avhendelsen med sikte på å innføre tiltak for å ivareta tilbudet av leveringspliktige tjenester over hele landet. Slike tiltak kan være å gi selskapet som får råderett over aksessnettet samme forpliktelser til å levere samfunnspålagte tjenester som selskapet som avhender aksessnettet. Avhendelsen kan også føre til endringer i utpekingen av tilbyder med sterk markedsstilling og i virkemiddelbruken.

Det foreslås på ovennevnte bakgrunn en regel om varsling i ekomloven ny § 5-4.

8.3 Bindingstid ved inngåelse av avtaler

8.3.1 Beskrivelse av gjeldende rett

Gjeldende lov har ingen regler om bindingstid for avtaler mellom tilbyder og sluttbruker.

Ekomloven § 2-4 annet ledd om leveringsvilkår gir imidlertid regler om varsling om endring av avtale både for varsling fra tilbyder til sluttbruker og fra tilbyder til annen tilbyder. Det innebærer at endring eller stenging av tilgang til nett eller tjeneste tidligst kan skje én måned etter at det er varslet om endring eller opphør.

8.3.2 Bakgrunnen for lovforslaget

Det fremgår av USO-direktivet artikkel 30.5 at myndigheten skal sikre at det finnes begrensninger for mulig bindingstid for avtaler som inngås mellom tilbyder og sluttbruker. Direktivteksten skiller mellom forbruker og sluttbruker. Hoveddelen av direktivbestemmelsen om bindingstid gjelder kun i avtaler mellom tilbydere og forbrukere og er ment å styrke forbrukerinteresser. Hensynet bak reguleringen av bindingstid skyldes i all hovedsak den innelåsende effekten lang bindingstid innebærer for forbrukerne fordi de forhindres fra å nyttiggjøre seg av andre tilbud i markedet. Den innelåsende effekten kan også bestå i at forbrukerne binder seg til en bestemt teknologi til tross for at ønsker og behov kan være vanskelige å forutse på avtaletidspunktet, særlig når det gjelder varer og tjenester av teknologisk art. Lang bindingstid kan i tillegg virke som en hindring for effektiv konkurranse i markedet.

I henhold til direktivteksten skal avtale mellom tilbyder og forbruker ikke være bindende for en lengre periode enn 24 måneder. Det foreslås videre i direktivet at tilbydere også skal ha plikt til å tilby avtaler til alle sluttbrukere som har en maksimal varighet på 12 måneder.

8.3.3 Høringsnotatets forslag

Gjeldende § 2-4 annet ledd ble foreslått endret slik at reglene om varsling for tilbydere om endring av avtale bare skal gjelde overfor sluttbrukere, og ikke mellom tilbydere. Tilbydere seg imellom vil dermed stå fritt til å avtale hvor lang tid i forveien det må varsles før en endring iverksettes. For at tilbyders varslingsplikt overfor sluttbruker skal kunne overholdes må imidlertid i praksis fristen mellom tilbyderne være lenger enn lovens minstekrav på en måned som gjelder i disse tilfellene.

Forslaget til ny § 2-4 fjerde ledd var ment å gjennomføre USO-direktivet artikkel 30.5, og ville innebære begrensninger for mulig bindingstid for avtaler som inngås mellom tilbyder og sluttbruker. Departementet foreslo at avtaler mellom tilbyder og sluttbruker maksimalt skulle være på 12 måneder. Departementet bad særlig om høringsinstansenes syn på forslaget om at bindingstiden skulle gjøres gjeldende for alle «sluttbrukere» i stedet for alle «forbrukere».

Bakgrunnen for høringsnotatets forslag er den eksisterende ordningen som Forbrukerombudet har utarbeidet sammen med bransjen om en maksimal bindingstid på 12 måneder. Departementet vurderte det slik før høringen at bransjen og Forbrukerombudet har kommet frem til en balansert ordning som tilgodeser flere viktige hensyn, herunder hensynet til forbrukerbeskyttelse, konkurransen i markedet og teknisk innovasjon. Departementet viste i høringsutkastet til at forslaget var vidtfavnende og omfatter mer enn bindingstid for håndsett, og bad særlig om høringsinstansenes merknader til forslag om bindingstid.

8.3.4 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser har uttalt seg om forslaget til endring av bestemmelsene om bindingstid i § 2-4, og den langt overveiende del av disse høringsinstansene ber om at bestemmelsen endres slik at den ikke skal regulere forholdet tilbyderne imellom. En overveiende del av høringsinstansene er skeptiske til å la bestemmelsen gjelde også i forhold mellom tilbydere og sluttbrukere som er bedriftskunder. Blant andre har Telenor og Network Norway pekt på at artikkel 30.5 i USO-direktivet om bindingstid retter seg mot «consumers», mens endringsforslaget til ny § 2-4 anvender det videre begrepet «sluttbruker» som tilsvarer «end-user». Telenor mener at det bør komme tydelig frem av både § 2-4 i loven og § 1-8 i ekomforskriften at bestemmelsene retter seg mot forbrukeravtaler. Videre viser Telenor til at bestemmelsen eventuelt også kan gjelde for avtaler med mindre bedrifter som etterspør avtaler med forbrukervilkår, alternativt at definisjonen av «sluttbruker» tilpasses for bedre å reflektere EU-reglene.

En rekke høringsinstanser har kommentert forslaget i tredje ledd om at maksimal bindingstid settes til 12 måneder. Forbrukerombudet er fornøyd med forslaget om å lovfeste et krav om maksimal bindingstid på 12 måneder, men viser samtidig til at en rekke forbrukeravtaler ikke legitimerer bindingstid, og at avtale om bindingstid bare bør aksepteres i forbindelse med særlige typer av avtaler.

Forbrukerombudetuttaler:

«For at bindingstid skal aksepteres, er det min vurdering at forbrukeren må gis en fordel som kompenserer for den ulempen bindingstiden representerer. Slike fordeler må etter mitt syn bestå i en subsidiering av hardware eller reelle etableringskostnader. Slike situasjoner har den næringsdrivende et legitimt behov for vilkår om bindingstid, samtidig som forbrukeren ved avtaleinngåelsen har blitt gitt en fordel som kompenserer for den ulempen bindingstiden representerer.

[…]

Jeg vil derfor oppfordre Samferdselsdepartementet til å innta en presisering i bestemmelsen som viser at det kun er subsidiering av hardware eller reelle etableringskostnader som kan begrunne bindingstid, slik at øvrige økonomiske fordeler i form av prisavslag, ikke kan anses som legitime grunner for bruk av bindingstid.»

Etter en avveid vurdering er NITO enig i å lovfeste en bindingstid på 12 måneder.

Den langt overveiende del av høringsinstansene er imidlertid skeptiske til en lovfesting av 12 månedersregelen som har utviklet seg på bakgrunn av en avtale mellom bransjen og forbrukermyndighetene. Post- og teletilsynet er kritisk til tredje ledd, hvor det foreslås en bestemmelse om bindingstid som skal gjelde alle sluttbrukere. Også Telenor, NetCom og IKT-Norge er imot å regulere bindingstid i lovverket strengere enn hva EU-reguleringen krever. Både IKT-Norge og NetCom peker på at bindingstid bør være et resultat av blant annet teknologi og markedsutvikling, og mener at dersom bindingstid skal reguleres i ekomloven bør den settes til 24 måneder. Under alle omstendigheter bør ikke bedrifter omfattes av bindingstidsbestemmelsen.

Kabel Norge viser til at en lovfesting av 12-månedersregelen ikke nødvendigvis vil være i alle sluttbrukeres interesse og peker særlig på borettslag. Kabel Norge skriver i sin høringsuttalelse:

«Kabel Norge viser først til at bruken av begrepet sluttbruker i denne sammenheng skaper uklarhet, idet bestemmelsen er ment å styrke forbrukernes interesser. Det kan ikke være hensikten å regulere bindingstid i de tilfeller kunden er eller må anses å være en næringsdrivende. En slik mulig endring er heller ikke konsekvensutredet i høringsnotatet. Ordlyden i ekomloven § 2-4 tredje ledd må derfor ta hensyn til dette, i samsvar med ordlyden i direktivet. Generelt mener Kabel Norge at reglene om bindingstid for forbrukere bør være dynamiske, og at det derfor ikke bør lovfestes noen faste grenser. Vi mener den gjeldende bransjeavtalen reflekterer behovet for at tilpasninger kan være nødvendige over tid. Når departementet betoner at bransjen har utviklet avtaler med Forbrukerombudet om en maksimal bindingstid på 12 måneder, må det sies at denne begrensningen først og fremst gir et uttrykk for Forbrukerombudets oppfatning av Markedsføringslovens bestemmelser. På den annen side fastsetter bestemmelsen i USO-direktivet en maksimal bindingstid på 24 måneder. Når direktivet åpner for 24 måneders bindingstid, må en eventuell regulering i Norge følge direktivet på dette punktet. Ved inngåelsen av bransjeavtalen for internettaksess ble det presisert fra Forbrukerombudets side at den øvre grensen på 12 måneders bindingstid ikke skulle gjelde for kollektivavtaler, dvs. typisk i forhold til borettslag. Dette fremgår klart av en kommunikasjon fra Forbrukerombud Bjørn Erik Thon i oktober 2009, til de tilbyderne som deltok i forhandlingene om bransjeavtalen.»

Forbrukerombudet er også opptatt av sammenhengen mellom bindingstid og operatørlås, og uttaler blant annet følgende om operatørlås:

«Etter min vurdering tilslører operatørlås prisbildet, fordi de totale brukskostnadene ikke vil fremgå av markedsføringen. Jeg foreslår derfor at departementet vurderer å innta et forbud mot å benytte operatørlås ved salg av mobiltelefoner i Norge.

[…]

Dersom Samferdselsdepartementet ikke forbyr operatørlås, vil jeg oppfordre departementet til å pålegge tilbyderne å sørge for en teknisk løsning hvor operatørlåsen faller bort automatisk ved utløpet av bindingstiden. Dette vil kunne føre til økt mobilitet i markedet, og det vil definitivt bli enklere for forbrukeren å bytte tilbyder.»

8.3.5 Departementets vurdering

Flere høringsinstanser har pekt på at forslaget til bestemmelsen om bindingstid i høringsutkastet § 2-4 tredje ledd synes å favne for vidt fordi den også omfatter bedriftsmarkedet. Departementet har blitt informert om at gjeldende praksis i bedriftsmarkedet er en bindingstid på 18 måneder ved kjøp av subsidierte telefoner og at også andre typer bedriftsavtaler opererer med lange bindingstider, spesielt i tilfeller der tjenesteleveransen er omfattende og komplisert. I praksis etterspør bedrifter i mange tilfeller leveranser med flere års varighet. Departementet slutter seg til synspunktene om at det neppe er hensiktsmessig at regelverket skal være til hinder for at slike avtaler inngås mellom likeverdige og profesjonelle parter. Det foreslås derfor at bestemmelsen skal kunne fravikes utenfor forbrukerforhold, jf. forslag til nytt femte ledd.

Når det gjelder forslaget i § 2-4 tredje ledd knyttet til hevingsrett mener departementet at det på generelt grunnlag følger av alminnelige avtalerettslige prinsipper at en avtale som ikke er underlagt bindingstid, til enhver tid kan sies opp med iakttakelse av vanlig oppsigelsesfrist. I de tilfeller der avtalevilkårene endres bør imidlertid sluttbrukeren kunne si opp avtalen med virkning fra tidspunktet endringen trer i kraft. Det følger også av USO-direktivet artikkel 20.2 som fastslår at sluttbruker skal kunne heve avtalen dersom tilbyder endrer kontraktsvilkårene. Departementet foreslår derfor at hevingsretten i gjeldende § 2-4 annet ledd annet punktum videreføres i tredje ledd for sluttbrukeres del. Begrepet «bruker» foreslås endret til «sluttbruker». Dette innebærer at bestemmelsen nå kun skal regulere forhold mellom tilbydere og sluttbrukere, og ikke forholdet mellom tilbydere. Denne endringen er i tråd med direktivbestemmelsen. Det foreslås også at hevingsretten får virkning fra det tidspunktet endringen trer i kraft, og ikke med umiddelbar virkning slik bestemmelsen lyder i dag. Departementet anser sluttbrukernes rettigheter som tilstrekkelig ivaretatt ved at hevingsretten får virkning fra det tidspunktet endringene trer i kraft. Å gi hevingsretten virkning fra dette tidspunkt kan gi tilbydere et incitament til å varsle sine sluttbrukere om endringer i avtalevilkårene på et tidligere tidspunkt enn i dag.

I tilfelle hvor en abonnementsavtale er inngått med bindingstid og tilbyder endrer vilkårene i avtalen til ugunst for sluttbruker, vil sluttbruker kunne avvikle sitt abonnementsforhold med virkning for fremtiden uten å måtte betale noen form for gebyr. Dette gjelder både gebyr av pønal karakter og gebyr som tar sikte på å kompensere for utgifter eller inntektstap som følge av avviklingen av avtalen. Det samme gjelder gebyrer som er avtalt på forhånd, dersom disse skal fylle ovennevnte funksjon. Dette gjelder også for sluttbrukers forpliktelser knyttet til finansiering av utstyr som skjer i tilknytning til kjøp av abonnement. Myndigheten kan ved enkeltvedtak avgjøre om en endring er til ugunst for sluttbruker. Departementet har vurdert den foreslåtte maksimale bindingstid i tredje ledd på 12 måneder på bakgrunn av høringsinnspillene. Departementet ser at det i en rekke avtaleforhold som gjelder sluttbrukere som ikke er forbrukere kan være uhensiktsmessig å opprettholde et ubetinget krav om maksimalt 12 måneders bindingstid. Det foreslås derfor å fravike tredje og fjerde ledd utenfor forbrukerforhold i § 2-4 nytt femte ledd for å ivareta dette forholdet.

Når det gjelder bindingstidens lengde vises det til at en rekke forbrukerhensyn taler for å ha en regel som begrenser bindingstiden til maksimalt 12 måneder. Ved inngåelse av avtaler med bindingstid blir forbrukeren låst til en kontrakt over en lenger periode. Jo lenger bindingstid som tillates, desto lenger vil forbrukeren bli avskåret fra å nyttiggjøre seg andre, nye og bedre tilbud som finnes i markedet. Slik innelåsing vil også kunne medføre at forbrukeren blir forpliktet til å motta, og betale for, ytelser som han/hun av forskjellige grunner ikke ønsker. Det vises videre til at det foreligger bransjeavtaler mellom Forbrukerombudet og en rekke av de største tilbydere hvor det er enighet om at den maksimale bindingstiden i avtaler mellom tilbyder og forbrukere settes til 12 måneder. Avtalene skal være balanserte og ivaretar hensynet til både forbrukere og næringsdrivende.

En regel som tillater bindingstid i lenger enn 12 måneder vil kunne være til hinder for at forbrukere bytter fra en tilbyder til en annen. Det må antas at de tilbyderne med størst markedsandeler vil forlenge bindingstid på tilbud til forbruker dersom dette blir tillatt. En slik praksis vil kunne gjøre det vanskeligere for mindre tilbydere å ta ytterligere markedsandeler, samt hindre at nye aktører får tilgang til markedet. Dette problemet vil kunne bli større jo lengre bindingstid som tillates.

Flere høringsinstanser har imidlertid pekt på at å tillate lengre bindingstid enn 12 måneder kan stimulere tilbyderne til å utvikle nye og innovative tjenester til fordel for sluttbrukerne. En lengre bindingstid kan gjøre det mulig for tilbyderne å finansiere kostnadene forbundet med utvikling og produksjon av nye tjenester. Departementet mener at forbrukerhensyn og hensynet til et dynamisk ekommarked med gode muligheter for nyetableringer best ivaretas med en relativt kort bindingstid. Etter en avveining mener departementet at en hovedregel med en maksimal bindingstid på 12 måneder best ivaretar de sammensatte hensynene for innovasjon, forbrukerhensyn og et dynamisk marked. Etter departementets syn er det heller ikke nødvendigvis slik at det er negativt for utviklingen av nye og innovative tjenester at bindingstiden som en hovedregel begrenses til 12 i stedet for 24 måneder. De etablerte tilbyderne vil uansett kunne benytte en bindingstid av en ikke uvesentlig lengde (12 måneder) for å ivareta sine investeringer for utvikling og innovasjon. Nye og eventuelt mindre tilbydere kan i tillegg ha vel så stor betydning for innovasjon. En bindingstid på 12 måneder ivaretar etter departementets syn balansen mellom innovasjon og markedsdynamikk bedre enn en bindingstid på 24 måneder. Departementet mener på bakgrunn av dette at hovedregelen bør være en bindingstid på maksimalt 12 måneder.

Departementet ser imidlertid at det i særlige tilfeller kan være i brukernes interesse å inngå avtale med en noe lengre bindingstid. Dette kan for eksempel gjelde avtaler mellom tilbydere og mindre boligsammenslutninger, eller for å få etablert infrastruktur for fremføring av tjenester som sluttbruker ønsker seg, men ikke har krav på. Departementet foreslår på denne bakgrunn en unntaksregel i fjerde ledd som åpner for at det i særlige tilfeller kan avtales en bindingstid på maksimalt 24 måneder.

I høringsutkastet lå det i § 2-4 fjerde ledd siste punktum et forslag om at tilbyder skal forpliktes til å tilby avtaler som automatisk bortfaller uten nærmere oppsigelse etter 12 måneder. Departementet har forståelse for de høringsinstansene som har gitt uttrykk for at det neppe vil være i de fleste sluttbrukernes interesse å inngå avtaler som uten nærmere varsel opphører etter 12 måneder. Det er imidlertid et krav etter USO-direktivet artikkel 30.5 at slik avtale tilbys. I nytt sjette ledd foreslås derfor at tilbyder skal tilby en type abonnementsavtale med automatisk bortfall etter 12 måneder uten nærmere varsel. Det er imidlertid tilstrekkelig at tilbydere av offentlig telefontjeneste i denne sammenheng kan tilby én abonnementstype som bortfaller automatisk etter avtalt tid og med maksimalt 12 måneders varighet.

Når det gjelder operatørlås, viser departementet til at det fremgår av fortalen punkt 24 til artikkel 30.5 i USO-direktivet at bestemmelsene har til formål å hindre at det etableres hindringer for skifte av tilbyder. Kravene om maksimal bindingstid bør derfor ses i sammenheng med bruk av operatørlås på terminalutstyr. Operatørlås låser bruken av en mobiltelefonterminal til en bestemt tilbyder av elektronisk kommunikasjon. Operatørlås etableres som en del av kjøps- og abonnementsavtalen mellom sluttbruker og tilbyder, og i forbindelse med at sluttbruker får kjøpt mobiltelefonen til en subsidiert pris fra tilbyder. Subsidieringen kompenseres oftest ved at sluttbruker binder seg til et abonnement hos tilbyder og betaler et månedlig bindingstillegg i avtaleperioden. Operatørlåste telefoner kan låses opp ved hjelp av en kode man får hos tilbyder. Etter bindingstidens utløp er denne koden gratis, og sluttbruker henvises til å taste inn riktig nøkkelkode slik at han kan fjerne låsen og bruke SIM-kort fra en annen tilbyder. Ordningen forutsetter både aktivitet fra sluttbrukers side og at sluttbruker har oversikt over bindingstidens utløp, sammen med en viss teknisk innsikt. I en del tilfeller bidrar denne ordningen til at innelåsningseffekten i mange tilfeller strekker seg ut over den avtalte bindingstiden.

Departementet har forståelse for Forbrukerombudets syn på operatørlås, men ønsker å være varsomme med å gripe inn i markedsdynamikken så lenge forbruker kan ta informerte valg mellom ulike abonnementstyper med og uten bindinger. Et generelt forbud mot operatørlås kan i tillegg føre til mindre innovasjon og tjenesteutvkling fordi nye og forbedrede mobiltelefoner ikke får samme utbredelse som i dag.

Departementet er likevel enig med Forbrukerombudet i at operatørlås bør bortfalle ved bindingstidens utløp. Det er imidlertid teknisk vanskelig å få til et automatisk bortfall av operatørlås ved bindingstidens slutt. Det vil derfor kunne bli uforholdsmessig kostnadskrevende å pålegge automatisk bortfall. Departementet foreslår derfor at det lovfestes at tilbyder pålegges uoppfordret å oppgi operatørlåskode til sluttbruker når bindingstiden utløper, slik at bruker selv kan låse opp mobiltelefonen.

8.4 Offentlige betalingstelefoner

8.4.1 Beskrivelse av gjeldende rett

I ekomloven § 5-1 første ledd nr. 2 fastslås at myndigheten kan inngå avtale eller ved pålegg utpeke en eller flere tilbydere av elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester for å sikre tilbudet av offentlige betalingstelefoner. Det vises også til omtalen av avtale om leveringspliktige tjenester med Telenor (USO-avtalen) fra 2004 ovenfor, hvor også plikt til å etablere og drifte offentlige betalingstelefoner er omfattet.

8.4.2 Bakgrunnen for lovforslaget

USO-direktivet artikkel 6om den offentlige telefontjenesteninnfører begrepet «tilgangspunkter for offentlig taletelefoni». På bakgrunn av at den tekniske utviklingen og utbredelsen av mobiltelefontjeneste har redusert bruken av telefonautomater, og fordi reguleringen legger opp til å være så teknologinøytral som mulig, legger departementet til grunn at et slikt tilgangspunkt kan være tilgang til nettverk på offentlige steder ved hjelp av mobiltelefoner, datamaskiner eller lignende. Det er også flere eksempler på steder hvor det settes opp trådløse nett på offentlige plasser for å øke internettilgangen for befolkningen.

8.4.3 Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo i høringen å innta rettsgrunnlag i loven § 5-1 nr. 2 for myndigheten til å inngå avtale for å sikre tilbud om levering av tilgangspunkter for offentlig taletelefontjeneste, slik at avtale eventuelt kan inngås i fremtiden dersom det skulle vise seg å bli behov for dette. Departementet bad særlig om høringsinstansenes innspill til hvordan de vurderer behovet for offentlige betalingstelefoner og offentlige tilgangspunkter for Internett i tiden fremover.

8.4.4 Høringsinstansenes syn

Telenor viser til at behovet for betalingstelefoner er sterkt avtagende. Dersom andre tilgangspunkter for tilgang til offentlig telefontjeneste skulle være av stor interesser for brukerne, forventer Telenor at det utvikles kommersielle tilbud for dette markedet. Telenor henviser til den senere tids utbredelse av WLAN-løsninger i byer, kommunesentra, bensinstasjoner mv. og anser at dette understøtter deres syn. På denne bakgrunn støtter ikke Telenor forslaget om innføring av en slik bestemmelse.

8.4.5 Departementets vurdering

Departementet er enig med Telenor i at behovet for betalingstelefoner synes avtagende. Departementet vil likevel foreslå at det tas inn en hjemmel i loven som sikrer muligheten for å kunne utpeke eller inngå avtale med tilbyder av elektronisk kommunikasjonsnett og -tjenester dersom det skulle oppstå behov for å sikre tilgangspunkter til Internett og/eller offentlig taletelefontjeneste på flere offentlige steder over hele landet. Ekomloven § 5-1 nr. 2 foreslås derfor supplert med en slik bestemmelse.

8.5 Hemmelig nummer

8.5.1 Beskrivelse av gjeldende rett

Tjenesten hemmelig nummer er i første rekke ment å være et tilbud til personer som har et sterkt behov for anonymitet, for eksempel personer som har en offentlig utsatt posisjon eller som er offer for sjikane, og av den grunn har behov for den ekstra sikkerheten og beskyttelsen et hemmelig nummer gir. Retten til å få et hemmelig nummer er imidlertid etter gjeldende rett ikke begrenset til slike tilfeller, og det settes ingen krav til sluttbrukers begrunnelse for å få tilgang til denne tjenesten. Det forutsettes at hemmelig nummer ikke skal opplyses på forespørsel, eller finnes tilgjengelig i offentlig tilgjengelig opplysningstjeneste.

Tjenesten hemmelig nummer er ikke det samme som tjenesten skjult nummervisning. I tillegg til å være en egen tjeneste, inngår tjenesten skjult nummervisning som et obligatorisk element i tjenesten hemmelig nummer. Reglene om tjenestene hemmelig nummer og skjult nummervisning fremkommer av ekomforskriften. Etter § 6-2 fjerde ledd har sluttbruker etter anmodning rett til å få disponere hemmelig nummer. Etter tredje ledd kan sluttbruker reservere seg helt eller delvis mot at informasjon om egne nummer, navn og adresser utleveres til allmennheten. Skjult nummervisning innebærer at anropende nummer (A-nummer) ikke vises hos mottakende sluttbruker ved anrop (B-nummer). Tilbyder kan ta betalt for tjenesten hemmelig nummer, men kan ikke ta betalt for tjenesten skjult nummervisning.

8.5.2 Bakgrunnen for lovforslaget

Gjeldende regulering av tjenesten hemmelig nummer gir liten veiledning både når det gjelder tilbydernes plikter og sluttbrukernes rettigheter. Det har i praksis vist seg å være behov for å definere hvilken beskyttelse et hemmelig nummer gir. Dette innebærer også en klargjøring av forskjellen mellom tjenesten hemmelig nummer og tjenesten skjult nummervisning (reservasjon mot nummervisning).

For å trygge forbrukerrettigheter og sikre forutberegnelighet tas det sikte på å nedfelle detaljerte regler om tjenesten hemmelig nummer i forskrift. Det foreslås tatt inn en forskriftshjemmel i loven i ny § 2-15 som skal sikre at de nye reglene er tilstrekkelig hjemlet i loven.

8.5.3 Høringsnotatets forslag

I høringsutkastet ble det foreslått en ny § 2-15 om tjenesten hemmelig nummer som gir myndigheten kompetanse til å fastsette regler i forskrift om denne tjenesten. I høring av endringer i ekomforskriften ble det foreslått at tilbyderne ikke lenger skal ha en plikt til å tilby tjenesten hemmelig nummer. I utkastet ble det foreslått en ny bestemmelse om hemmelig nummer i § 6-6. Forslaget innebar at tjenesten hemmelig nummer skal bestå av visse obligatoriske elementer. Tilbydere som tilbyr sluttbruker tjenesten hemmelig nummer skal som minimum tilby full reservasjon mot utlevering til allmennheten, skjult nummervisning, informasjon om nummerets status til mottakende tilbyder ved tilbyderportering og særskilte krav til informasjon og entydig identifisering. Tjenesten kan også inneholde andre elementer, slik som skjult nummer på faktura, avgrensning av tilgang til abonnementsinformasjon i tilbyders organisasjon og annet.

8.5.4 Høringsinstansenes syn

Post- og teletilsynet støtter forslaget om å avvikle tjenesten hemmelig nummer som en pliktig tjeneste for alle tilbydere av elektronisk kommunikasjonstjeneste, og er enige i at det for tilbydere som velger å tilby en slik tjeneste settes klare krav til tjenestens innhold. Telenor mener at det ikke bør inntas en forskriftsbestemmelse i loven. Network Norway sier i sin kommentar til dette forslaget og til forslaget til ekomforskriftens bestemmelse om hemmelig nummer at bestemmelsen ikke bør videreføres. De anser at begrepet «hemmelig nummer» er misvisende, og at bruk av slike nummer ikke gir den anonymitet som ligger i begrepet.

8.5.5 Departementets vurdering

Når det gjelder Telenor og Network Norways kommentarer om at det ikke bør gis en bestemmelse om hemmelig nummer, er det departementets syn at det er et samfunnsmessig behov for tjenesten hemmelig nummer. En klar regulering av hva tjenesten skal omfatte vil gi økt vern for de som ønsker å benytte en slik tjeneste, samtidig som det vil være klargjørende for tilbyderne hvilke plikter de har dersom de tilbyr en slik tjeneste. Det er således behov for en klar lovhjemmel som gir myndigheten adgang til å fastsette mer detaljert regulering av tjenesten i forskrift.

Departementet har i høringen foreslått å avvikle plikten til å tilby tjenesten hemmelig nummer fordi tilbyder kan ta betalt for tjenesten og derfor må antas å ville tilby den av eget tiltak. Det fremstår imidlertid etter høringen som usikkert om tilbyderne vil finne kommersiell interesse i å tilby denne tjenesten til markedet. Departementet foreslår derfor i den nye lovbestemmelsen å videreføre plikten for tilbyder til å tilby tjenesten på anmodning fra sluttbruker. For å hindre at denne plikten skal gi urimelig utslag for tilbyder, foreslår departementet at tilbyder ved enkeltvedtak skal kunne fritas fra plikten. Det vil kunne være aktuelt å unnta fra forpliktelsen for tilbydere som med rimelighet må antas å få så få kunder i dette tjenestesegmentet at de ikke vil oppnå kostnadsdekning gjennom betaling for tjenesten. Målsettingen med lovbestemmelsen er å balansere samfunnets behov for tjenesten hemmelig nummer mot tilbyderes interesse i ikke å bli pålagt unødige ekstra kostnader.

8.6 Nødmeldingstjeneste og geografisk lokalisering av nødanrop

8.6.1 Beskrivelse av gjeldende rett

Etter gjeldende bestemmelse § 2-6 tredje ledd plikter tilbyder av offentlig telefontjeneste og eier av elektronisk kommunikasjonsnett som brukes til levering av offentlig telefontjeneste å sikre at telefonnummer og nødvendige opplysninger for geografisk lokalisering av nødanrop overføres for alle anrop til nødetatene uten kostnader for sluttbruker. Gjeldende bestemmelse regulerer imidlertid ikke om det er tilbyderne eller nødetatene som skal dekke kostnadene i forbindelse med geografisk lokalisering av nødanrop. Opplysninger om navn og adresse hentet fra tilbydernes kundedatabaser leveres i dag til nødmeldetjenesten uten kostnader for nødetatene. Per i dag betaler imidlertid nødetatene mobilnettilbyderne for lokaliseringsdata.

8.6.2 Bakgrunnen for lovforslaget

Forslaget gjennomfører endringer i USO-direktivet artikkel 28. I henhold til det endrede USO-direktivet skal tilbyderne gjøre opprinnelsesmarkering tilgjengelig for nødetatene kostnadsfritt.

Bestemmelsen viderefører for øvrig gjeldende rett om anrop til nødmeldingstjeneste og geografisk lokalisering av nødanrop (opprinnelsesmarkering).

8.6.3 Høringsnotatets forslag

Ekomloven § 2-6 første ledd foreslås endret slik at plikten til å sikre at sluttbruker kan foreta anrop til nødetatenes nødmeldingstjeneste utvides til å gjelde alle tilbydere som tilbyr en elektronisk kommunikasjonstjeneste som gir mulighet for å foreta anrop til ett eller flere nummer i den nasjonale nummerplanen. I dag er det tilbydere av offentlig telefontjeneste som har denne plikten. Forslaget innebærer at tilbydere som tilbyr tjenester delvis tilrettelagt for alle-til-alle-kommunikasjon nå vil få plikt til å sikre at nødanrop kan foretas til nødmeldetjenesten, forutsatt at det er mulig å anrope vanlige telefonnummer med tjenesten.

Utvidelsen i første ledd må ses på bakgrunn av utviklingen av IP-telefontjenester og prinsippet om teknologinøytral regulering. Endringen har til formål å likebehandle alle tjenester som gjør det mulig for brukere å anrope nummer i den nasjonale nummerplanen. Det er mulig at ikke alle sluttbrukere har vært klar over dagens begrensninger mht. muligheten til å foreta nødanrop med IP-telefontjenester delvis tilrettelagt for alle-til-alle-kommunikasjon. Dersom forslaget blir vedtatt vil denne mulige sikkerhetsrisikoen bli fjernet.

Det foreslås videre en endring i tredje ledd som innebærer en utvidelse av tilbydernes plikt til å videreformidle opprinnelsesmarkering til nødetatene. Det foreslås at tilbyderne «for egen regning» skal stille lokaliseringsinformasjon tilgjengelig for nødetatene straks oppringingen når frem til etaten. Dette vil innebære at tilbyderne må overføre lokaliseringsdata for mobiltelefon kostnadsfritt til nødetatene. Kostnader for kartapplikasjoner mv. som er nødvendige for å kunne nyttiggjøre seg av lokaliseringsdataene fra tilbyderne må som tidligere dekkes av nødetatene.

Femte ledd foreslås endret for å få en konsistent terminologi i bestemmelsen.

8.6.4 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene på tilbydersiden er i stor grad opptatt av kostnadsrelaterte spørsmål.

NetCom uttaler:

«Når det gjelder forslaget til endring av tredje ledd, avviker dette fra gjeldende ordning ved at NetCom på den ene side mister inntekter, og på den andre side risikerer å bli møtt med nye kostnader. Det er spesielt sistnevnte som er av bekymring. Forslaget innebærer en risiko for at tilbyderne i forhold til ikke å få kostnadsdekning for nye mulige krav fra nødetatene knyttet til opprinnelsesmarkering. NetCom mener derfor at det bør presiseres at tilbyderne må sikres kostnadsdekning for mulige nye tekniske krav fra nødetatene som går utover dagens etablerte standard.»

Telenor uttaler:

«Det er uklart hvor langt dette kravet egentlig går. (….). I avtalen med nødetater går tilbydernes grensesnitt ved NRDB. Fra NRDB har nødetatene en VPN-tunnel til seg selv f.eks. via Internett. Telenor forutsetter at dette fortsatt er nødetatenes ansvar.»

Datatilsynet uttaler:

«…det (skal) også være mulig å foreta nødanrop når det ikke finnes en registrert sluttbruker. For eksempel er det i dag mulig å kontakte nødetater fra mobiltelefoner uten simkort. Denne muligheten bør ikke avskjæres.»

8.6.5 Departementets vurdering

Når det gjelder NetComs merknader viser departementet til at det på den ene side må skilles mellom overføring av opplysninger om navn og adresse fra tilbydernes kundedatabaser og på den annen side lokaliseringsdata når det gjelder kostnader knyttet til overføring av opprinnelsesmarkering til nødetatene. Opplysninger om navn og adresser fra tilbydernes kundedatabaser overføres allerede i dag kostnadsfritt til nødetatene. Derimot betaler hver enkelt nødmeldesentral mobilnettilbyderne for lokaliseringsdata etter dagens system. Etter opplysninger departementet har innhentet utgjør betalingen for denne tjenesten samlet sett mellom fem og seks millioner kroner pr. år, fordelt på de aktuelle mobilnettilbyderne. I forbindelse med implementeringen av USO-direktivet artikkel 25.5 skal nå også denne tjenesten dekkes av mobilnetttilbyderne. Mobilnettilbyderne som eier infrastruktur og tilbyr nett vil kunne kreve at andre tilbydere som benytter denne infrastrukturen er med på å dekke disse kostnadene. For hver av netttilbyderne utgjør deres respektive kostnad av dette et relativt marginalt beløp i forhold til samlet omsetning.

Det er lokaliseringsdata som kan hentes ut fra dagens mobilnett som danner utgangspunkt for det nettilbyderne skal overføre for egen regning til nødetatene. Utvikling av nye metoder, for eksempel overføring av lokasjonsdata fra mobilteminalens GPS eller overføring av en kombinasjon av data hentet fra nett- og terminalutstyr, vil kunne innebære at det kan overføres lokaliseringsdata som gir mer presis angivelse av mobilterminalens posisjon. Det pågår videre arbeid i European Telecommunications Standard Institute (ETSI), etter oppdrag fra EU-kommisjonen, med sikte på å utvikle standarder som kan gi så presis lokaliseringsinformasjon som mulig. Standardiseringsarbeidet omfatter alle tekniske plattformer for telefoni, inkludert mobiltelefoni. Den kostnadsfrie overføringen av lokaliseringsdata til nødetatene må reflektere denne utviklingen.

Departementet viser for øvrig til at det kan bli aktuelt å fastsette minstekrav til lokaliseringsdataenes nøyaktighet i forskrift fastsatt med hjemmel § 2-6 siste ledd.

Til Telenors anførsler viser departementet til at tilbydernes plikt til å overføre lokaliseringsdata for egen regning til nødetatene ikke omfatter foredling av dataene. Det er rådata i henhold til et avtalt format mellom tilbyderen og nødetatene som skal leveres gratis til nødetatene. Nødetatene må på denne bakgrunn selv dekke kostnadene til dataprogrammer, for eksempel kartapplikasjoner, som er nødvendige for å kunne lese av og presentere lokaliseringsdataene.

Når det gjelder Datatilsynets merknader om behovet for å kunne foreta nødanrop for eksempel fra mobiltelefoner uten SIM-kort, foreslås gjeldende regulering videreført.

8.7 Tiltak for funksjonshemmede sluttbrukere

8.7.1 Beskrivelse av gjeldende rett

Ekomregelverket har en nøytral utforming og gjelder i utgangspunktet for alle tilbydere og brukergrupper av ekomnett og -tjenester. Tilbydere av leveringspliktige tjenester er imidlertid pålagt særskilte plikter for å ivareta funksjonshemmede og brukere med spesielle behov, jf. ekomloven kapittel 5-1 nr. 5, ekomforskriften § 5-5, og USO-avtalen punkt 8. Det fremgår blant annet av punkt 8 i avtalen at Telenor skal tilby tjenester til funksjonshemmede og andre sluttbrukere med spesielle behov, og disse tjenestene skal tilbys på vilkår som fremgår av ekomforskriften § 5-5 annet ledd nr. 1-3. Det stilles krav om rabatt- og refusjonsordninger, men disse er begrenset til egne kunder.

8.7.2 Bakgrunnen for lovforslaget

Det endrede USO-direktivet artikkel 7 og ny 23a innebærer en styrking av funksjonshemmedes rett til tilrettelagte ekomtjenester ved at flere av bestemmelsene nå pålegger tilrettelegging, mens det tidligere bare ble anbefalt. Den generelle utviklingen av teknologier, nett og tjenester har på mange områder gjort tidligere tilrettelagte tjenester allment tilgjengelig; for eksempel videotelefontjeneste og tekstmeldinger. I Norge er tilbyder av leveringspliktige tjenester allerede pålagt forpliktelser tilsvarende de som nå inngår i direktivbestemmelsene. Brukerne er gjennom dette sikret rabatterte tjenester og tilrettelagt tilgang til ekomtjenester som nummeropplysningstjeneste, internasjonale telefonsamtaler, billedtelefon, eget nødnummer for døve og hørselshemmede med mer.

Nasjonalt har det blitt reist spørsmål om funksjonshemmedes mulighet for å bruke SMS-tjenester til nødsamtaler. Et økende antall nødanop kommer fra mobiltelefoner, og funksjonshemmede brukere har i dag ikke mulighet for å formidle behov for assistanse via mobiltelefon og direkte til nødsentral på samme måte som andre brukere.

8.7.3 Høringsnotatets forslag

Forslag til endringer i direktivet legger til rette for at funksjonshemmede skal kunne velge mellom flere tilbydere, og at konkurransen mellom tilbyderne skal bidra til å utvikle bedre tjenester. I Norge er det idag kun tilbyder som har inngått avtale om leveringspliktige tjenester som plikter å levere tilrettelagte tjenester for funksjonshemmede. Den generelle overgangen til IP-baserte systemer og løsninger gjør at flere tilbydere kan være i stand til å levere skreddersydde tjenester over ekomnettene. Brukere og innkjøpere av spesialløsninger har med dette fått større mulighet til å få etterspørre tjenester fra flere tilbydere. Dette øker valgmuligheten for funksjonshemmede og andre brukere med spesielle behov. Departementet la i høringsnotatet til grunn at artikkel 23a dermed var ivaretatt, og foreslo ingen regelendringer på dette punkt.

Gjeldende § 2-6 om anrop til nødmeldingstjeneste og geografisk lokalisering av nødanrop ble i tilleggshøringen av forslag til endringer i ekomlov og forskrifter av 16. november 2011 foreslått endret, jf. kapittel 8.6. Det ble i tillegg foreslått at nødmeldingstjeneste også skulle kunne anropes ved hjelp av SMS-tjeneste.

8.7.4 Høringsinstansenes syn

Forbrukerombudet uttaler at de ikke har noen konkrete kommentarer til dette punktet, men presiserer at rammeverket for den teknologiske utviklingen også må tilpasses funksjonshemmede forbrukere.

Likestillings- og diskrimineringsombudet kan ikke se at det i høringsnotatet er gjort en vurdering av eksisterende tiltak og om disse i tilstrekkelig grad sikrer personer med nedsatt funksjonsevne tilgang til ekomtjenester. Videre ber de om at departementet vurderer regelverket slik at man primært ønsker å tilrettelegge hovedløsningen av ekomtjenester fremfor å etablere særtiltak for å sikre tilgjengelighet.

Når det gjelder forslaget om endring av § 2-6 første ledd slik at det skal være mulig å anrope nødsentraler ved hjelp av SMS uttalte flere høringsinstanser seg. Flere av høringsinstansene, som for eksempel Justisdepartementet og Politiets data- og materielltjeneste viser til at forut for etableringen av en slik tjeneste må nødetatene og tilbyderne av offentlige telefontjenester utarbeide et omforent forslag om en ensartet plattform for hvordan slike meldinger skal distribueres til den respektive etat. Tele2 mener forslaget om å utvide plikten til å formidle nødanrop til nødetatene til også å gjelde SMS bør utredes ytterligere før kravet lovfestes. TeliaSonera mener at dersom løsningen ikke skal begrenses til brukere med spesielle behov, vil dette kreve utvikling hvor både kostnader og ikke minst tidsaspektet må utredes.

8.7.5 Departementets vurdering

Departementet anser i utgangspunktet at USO-direktivet artikkel 23a er ivaretatt i gjeldende ekomregelverk, og foreslår ingen nye endringer på det nåværende tidspunkt. Departementet viser imidertid til Post- og teletilsynets spørreundersøkelse, den såkalte individundersøkelsen, Del 2, jf. ovenfor, om bruk av telefoni og Internett blant døve, hørselshemmede, blinde og svaksynte. På bakgrunn av denne analysen vil det bli vurdert om det bør gjøres ytterligere endringer i gjeldende regelverk.

Når det gjelder forslaget om innføring av muligheten for å anrope nødsentraler ved hjelp av SMS er departementet på bakgrunn av de innkomne høringsuttalelsene kommet frem til at saken må utredes nærmere før det kan gis nærmere regler om dette. Departementet foreslår imidlertid å utvide forskriftshjemmelen slik at det senere kan gis bestemmelser om anrop til nødsentraler ved hjelp av SMS.