1 Proposisjonens hovedinnhold
1.1 Sammendrag av hovedinnholdet
Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet legger med dette frem forslag til lov om endringer i lov 5. mars 2004 nr. 12 om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger (konkurranseloven).
Proposisjonen bygger på utredningen fra Konkurranselovutvalget i NOU 2012: 7 Mer effektiv konkurranselov og tilhørende høringsuttalelser.
Nedenfor følger en gjennomgang av hovedtrekkene i de enkelte kapitlene i lovproposisjonen.
Kapittel 2 redegjør for bakgrunnen for proposisjonen. Det gis en gjennomgang av Konkurranselovutvalgets mandat og arbeid, om høringen og om høringsinstansene.
Kapittel 3 behandler konkurransemyndighetenes kompetanse til å treffe vedtak i saker om brudd på forbudene mot konkurransebegrensende samarbeid og utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling. Slike saker omtales gjerne som atferdssaker. Konkurransetilsynet kan i dag pålegge tiltak som er nødvendige for å bringe en overtredelse av disse forbudene til opphør. Departementet foreslår ingen endringer i denne kompetansen til Konkurransetilsynet.
Dersom det er nødvendig for å fremme konkurransen i markedene, kan det etter gjeldende konkurranselov gis forskrifter om å gripe inn mot vilkår, avtaler og handlinger som begrenser eller er egnet til å begrense konkurransen i strid med lovens formål. Departementet foreslår en tilføyelse i loven som gir Konkurransetilsynet en adgang til å pålegge tiltak som er nødvendige for å avslutte en overtredelse av disse forskriftene.
Konkurransetilsynet kan etter dagens konkurranselov treffe midlertidige vedtak om at konkurransebegrensende handlinger skal opphøre når det er rimelig grunn til å anta at de nevnte forbudene i konkurranseloven er overtrådt, og det er en fare for at konkurransen utsettes for en varig eller uopprettelig skade. Departementet foreslår at Konkurransetilsynet på samme betingelser også skal kunne treffe slike midlertidige vedtak om opphør når det er rimelig grunn til å anta at forskrifter som nevnt over er overtrådt.
Videre foreslår departementet å oppheve adgangen til å klage over at Konkurransetilsynet, ut fra en prioritering, velger å ikke gå videre med en anmodning om å påby opphør av påståtte brudd på de nevnte forbudene i konkurranseloven. En slik anmodning kan eksempelvis komme fra en annen aktør i markedet. Konkurransetilsynet har en vid adgang til å foreta prioriteringer i og mellom enkeltsaker. Denne prioriteringen bør ikke overstyres ved en klagebehandling. Selv om klageretten nå foreslås opphevet, vil parter med rettslig interesse i en sak om påstått overtredelse av forbudene i konkurranseloven fortsatt ha en mulighet til å bringe sin sak inn for de alminnelige domstolene. Således vil det fortsatt være adgang til å få prøvet en antatt overtredelse selv om tilsynet ikke har villet forfølge den. For øvrig legges til grunn at den som er misfornøyd med at Konkurransetilsynet ikke tar opp en sak til behandling likevel bør få en forklaring fra tilsynet om hvorfor det ikke ønsker å gå videre med henvendelsen.
Det foreslås også å innføre en mulighet for Konkurransetilsynet til å fatte vedtak om bindende avhjelpende tiltak i atferdssaker. Tiltak kan inkludere bruk av forvalter til å bistå i gjennomføringen av tiltakene. Konkurransetilsynets vedtak vil være basert på en foreløpig vurdering. For at saken skal kunne avsluttes er det ikke noe krav om en fullstendig saksutredning, med påvisning av brudd på forbudene eller forskrifter etter konkurranseloven. Et slikt vedtak om avhjelpende tiltak kan bare fattes av Konkurransetilsynet dersom foretakene selv har foreslått disse for på denne måten å få avsluttet atferdssaken på en enklere og raskere måte.
Departementet mener at ordningen med bindende avhjelpende tiltak i atferdssaker vil være en effektivisering. Den åpner for mer fleksible konkurransepolitiske løsninger enn dagens ordning. Forslaget om å innføre et system med bindende avhjelpende tiltak tar utgangspunkt i tilsvarende ordninger i EU og EØS.
De som er adressater for vedtaket om bindende avhjelpende tiltak og tredjeparter som berøres tilstrekkelig av dette, vil få en mulighet til å klage over vedtaket etter de alminnelige klagereglene i forvaltningsloven. I klagebehandlingen vil departementet bare kunne oppheve eller stadfeste Konkurransetilsynets vedtak. Departementet vil derfor ikke kunne erstatte Konkurransetilsynets vedtak med sitt eget. Forslaget vil innbære en begrensning i departementets kompetanse i klagesaken i forhold til de alminnelige klagebehandlingsreglene etter forvaltningsloven, der forvaltningsorganet normalt vil kunne fatte eget vedtak til erstatning for underinstansens vedtak.
Kapittel 4 behandler utformingen av sanksjonssystemet for brudd på konkurranseloven. Departementet foreslår at det personlige straffansvaret gjøres betinget av en påtalebegjæring fra Konkurransetilsynet, med mindre offentlig påtale kreves av sterke allmenne hensyn. Samtidig vil departementet utarbeide en instruks som regulerer det nærmere innholdet i en slik betinget påtaleordning, blant annet om hvilke typer overtredelser som bør forfølges strafferettslig. Det foreslås også å oppheve foretaksstraffen etter konkurranseloven. Disse forslagene vil blant annet kunne bidra til økt forutsigbarhet knyttet til strafferettslige konsekvenser for dem som søker om lempning av overtredelsesgebyr på vegne av et foretak.
For øvrig foreslås det egne regler om foreldelse av krav på erstatning som følge av brudd på konkurranseloven.
Departementet foreslår også at de nærmere vilkårene for lempning av overtredelsesgebyr, som i dag finnes i forskrift, tas inn i selve konkurranseloven. Formålet er å synliggjøre bestemmelsene om lempning på en bedre måte enn i dag. Overtredelsesgebyr er en administrativ sanksjon som kan ilegges foretak som bryter konkurranseloven. Dersom foretak bryter ut av det ulovlige samarbeidet og avslører egen deltagelse i dette gjennom en lempningssøknad til Konkurransetilsynet, kan overtredelsesgebyret settes ned eller bortfalle. Dette kalles lempning. Ordningen med lempning er utformet slik at det foretaket som først avslører ulovligheter, gis større reduksjoner i gebyr sammenlignet med de som litt senere i prosessen innrømmer ulovligheter til tilsynet.
Samtidig foreslås å innta en ny bestemmelse i konkurranseloven om en såkalt «markørordning» i lempningsprogrammet. Markørordningen innebærer at et foretak som søker om lempning kan beholde sin plass i lempningskøen hos Konkurransetilsynet samtidig som det fortsetter å samle inn bevis for å dokumentere at det oppfyller vilkårene for lempning. En tilsvarende ordning finnes i EU og EØS. Forslaget vil bedre forutberegnligheten for aktører som søker om lempning hos Konkurransetilsynet. Øvrige saksbehandlingsregler knyttet til en søknad om lempning fra foretakene vil fortsatt reguleres i forskrift.
Departementet mener for øvrig at Konkurransetilsynet fortsatt bør ilegge overtredelsesgebyr for brudd på konkurranseloven, slik tilsynet allerede gjør i dag. Ordningen med at Konkurransetilsynet ilegger slike overtredelsesgebyrer vil ikke være i strid med Grunnloven § 96 eller Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK). Det er heller ikke andre tungtveiende hensyn som taler for å endre dagens ordning hvor Konkurransetilsynet ilegger overtredelsesgebyr for brudd på konkurranseloven.
Videre har departementet vurdert hvilket beviskrav som skal gjelde ved ileggelsen av et overtredelsesgebyr etter konkurranseloven. Det er også sett nærmere på om beviskravet bør tas inn i selve loven. I lys av praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) og Høyesterett mener departementet at det ikke er hensiktsmessig å foreslå en lovfesting av beviskravet i konkurranseloven.
Det er for øvrig behov for å klargjøre når saker om brudd på konkurranseloven er endelig avsluttet. Derfor foreslås at et søksmål mot tilsynets vedtak om overtredelsesgebyr må reises innen seks måneder fra partene mottok Konkurransetilsynets vedtak.
Kapittel 5 behandler reglene om opplysningsplikt og etterforskning i overtredelsessaker etter konkurranseloven. Utgangspunktet etter loven er at enhver har en straffsanksjonert plikt til å gi Konkurransetilsynet de opplysninger som tilsynet ber dem om. Samtidig har enhver krav på beskyttelse mot å bli tvunget til å bidra til egen domfellelse (det såkalte selvinkrimineringsvernet) gjennom å gi Konkurransetilsynet opplysninger som medfører en innrømmelse av brudd på konkurranseloven. Departementet mener at det ikke er nødvendig å regulere dette vernet mot selvinkriminering i konkurranseloven. Vernet følger uansett av EMK som er gjort til norsk lov gjennom menneskerettsloven.1 Praktiseringen av selvinkriminseringsvernet for individer og foretak må derfor skje ved at konkurranseloven tolkes og praktiseres i tråd med EMK og praksis fra EMD på samme måte som i dag.
Departementet har også vurdert om bestemmelsene for bevissikring og beslag i konkurranseloven er hensiktsmessige slik de er utformet i dag. Det foreslås flere endringer i reglene om bevissikring.
Rettens beslutning om bevissikring må etter forslaget angi hva formålet med Konkurransetilsynets kontroll skal være, hvilken type overtredelse som er aktuell for tilsynets kontroll og hvilket marked tilsynet undersøker i saken. Videre foreslår departementet visse endringer i adgangen til å ta beslag. Beslag skal som hovedregel tas i form av kopier, ikke originale dokumenter som i dag. Dette er i samsvar med rettstilstanden i EU og EØS. Konkurransemyndighetene skal likevel ha en anledning til å ta beslag i originaldokumenter hvis disse har en særskilt bevisverdi, eller der bevisverdien vil reduseres ved kopiering. Dette vil typisk kunne gjelde for håndskrevne dokumenter. I slike tilfeller skal den kontrollerte likevel få en kopi av det beslaglagte materialet, med mindre det å gi en slik kopi vil kunne skade etterforskningen.
Departementet foreslår også særlige regler for beslag av elektronisk lagret materiale (først og fremst med hensyn til speilkopiering av servere, harddisker mv.). Den kontrollerte skal ha rett til å være representert når Konkurransetilsynet begynner gjennomgangen av slike databeslag. På denne måten får den kontrollerte en mulighet å identifisere opplysninger som er taushetsbelagte, og som tilsynet ikke kan ta beslag i. Betydningen av databeslag ventes å øke, fordi en stadig større del av foretaks og enkeltpersoners dokumenter bare finnes i elektroniske lagringsmedier. Lovforslaget gjør det klart at der det oppstår uenighet om dokumenter er omfattet av beslagsfriheten eller ikke, skal spørsmålet bringes inn for tingretten.
Kapittel 6 omhandler regler for kontroll med foretakssammenslutninger (fusjoner). Departementet har ikke fulgt opp utvalgets forslag om å harmonisere vilkårene for inngrep mot en foretakssammenslutning med kriteriene for dette i EU og EØS. Den norske fusjonskontrollen fungerer godt slik den er utformet i dag når det gjelder inngrepsvilkårene. Departementet ser derfor ikke behov for å endre på dette.
Som nytt foreslår departementet at foretak selv skal ha ansvaret for å foreslå tiltak som kan avhjelpe de konkurransemessige problemene som foretakssammenslutningen kan føre til. Konkurransetilsynets kompetanse i disse sakene vil være begrenset til enten å stadfeste forslagene til avhjelpende tiltak som partene har tilbudt eller å forby foretakssammenslutningen. Tilsynet kan således ikke lenger selv foreslå hvordan konkurransesituasjonen kan bedres slik at foretakssammenslutningen kan godkjennes på vilkårene som tilsynet har fremsatt. Det foreslås også flere prosessuelle endringer for å legge til rette for en raskere klarering av foretakssammenslutninger.
Departementet foreslår videre at terskelene for når en foretakssammenslutning må meldes til Konkurransetilsynet, skal heves betydelig. Foretakssammenslutninger skal være meldepliktige hvis de berørte foretak har en samlet omsetning over 1 milliard kroner og minst to foretak hver har en omsetning på minst 100 millioner kroner. Det forventes at hevingen av terskelverdiene vil redusere antallet meldepliktige foretakssammenslutninger vesentlig. Sammenlignes departementets forslag med praksis etter gjeldende lov, er det likevel et fåtall av de foretakssammenslutningene som til nå har reist konkurransemessige problemer som vil falle utenfor de nye meldepliktstersklene. For øvrig foreslås at terskelverdiene tas inn i konkurranseloven. I dag følger terskelverdiene av forskrift.
Meldepliktstersklene får ikke betydning for Konkurransetilsynets kompetanse til å kunne forby sammenslåinger av foretak med omsetning under de nye verdiene. Loven åpner således for at Konkurransetilsynet på nærmere bestemte vilkår kan pålegge meldeplikt for foretakssammenslutninger som er unntatt fra meldeplikten. Videre innebærer lovforslaget at det på nærmere bestemte vilkår kan gis forskrifter om meldeplikt for foretakssammenslutninger som i utgangspunktet er unntatt fra meldeplikten.
Det foreslås også at reglene for beregning av foretakenes omsetning harmoniseres med rettstilstanden i EU og EØS. Beregning av omsetningen vil ha betydning for om foretakene vil være meldepliktige eller ikke. Selv om disse reglene kan fremstå som kompliserte, finnes det omfattende veiledning i praksis og retningslinjer i EU og EØS på dette området. Videre vil departementet foreslå en regel som skal motvirke at meldeplikten omgås ved å stykke opp transaksjonen.
Det foreslås også at ordningene med en alminnelig melding til Konkurransetilsynet og pålegg om en mer omfattende (fullstendig) melding på to ulike tidspunkter i saksbehandlingen, skal oppheves. Alle meldepliktige foretakssammenslutninger skal nå underlegges én felles melding. Det åpnes likevel for at det i forskrift kan fastsettes at enkelte typer foretakssammenslutninger som er lite egnet til å påvirke konkurransen, kan gi en forenklet melding, selv om transaksjonen overstiger terskelverdiene.
Departementet foreslår videre en tydeligere deling mellom den første og andre fasen i saksbehandlingen hos Konkurransetilsynet ved behandlingen av foretakssammenslutninger. Det foreslås også noe strammere tidsfrister for saksbehandlingen. For å legge til rette for at partene tidlig kan komme med forslag til avhjelpende tiltak slik at foretakssammenslutningen kan godkjennes på vilkår, foreslås det at Konkurransetilsynet etter 25 virkedager må varsle at inngrep kan bli aktuelt og gi en begrunnelse for dette. Konkurransetilsynet må vise at det er «rimelig grunn til å anta» at transaksjonen vil føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen.
Hvis saken går over i den andre fasen, vil neste milepæl være at Konkurransetilsynet legger fram forslag til endelig vedtak i saken. Saksbehandlingsfristene er kompliserte, men som etter gjeldende rett, skal forslaget til Konkurransetilsynets endelige vedtak gis innen 70 virkedager etter at en melding om foretakssammenslutningen ble mottatt av tilsynet. I den utstrekning partene foreslår avhjelpende tiltak overfor Konkurransetilsynet mindre enn 15 virkedager før fristen på 70 virkedager er utløpt, skal tidsfristen forskyves tilsvarende. Departementet mener at dette systemet vil gi insentiver for partene til å fremlegge tiltak for å avhjelpe konkurranseproblemene ved foretakssammenslutningen så tidlig som mulig. Etter at tilsynet har fremmet forslag til endelig vedtak beholdes gjeldende saksbehandlingsfristene med et unntak. Ved forslag til avhjelpende tiltak etter at forslag til endelig vedtak er gitt, reduseres tilsynets fristforlengelse til 15 virkedager. Det foreslås også en særlig fristregel for å legge til rette for at foretakene legger fram forslag til avhjelpende tiltak i første fase av saksbehandlingen, altså før tilsynet har varslet at inngrep mot foretakssammenslutningen kan bli aktuelt.
Samlet vil disse forslagene korte ned på den maksimale saksbehandlingstiden for fusjoner med 15 virkedager og samtidig legge opp til at saker kan løses så tidlig som mulig. Utover de prosessuelle grepene som er foreslått, legger departementet også opp til at det skal avholdes møter mellom Konkurransetilsynet og melder. Slike møter er også ønskelig i forkant av at sammenslutningen blir meldt.
Saker som ikke ender med inngrep, foreslås avsluttet ved at Konkurransetilsynet sender en orientering til melder om at saken er avsluttet. Det foreslås også enkelte justeringer knyttet til offentlighet i fusjonssaker.
Konkurranseloven har en bestemmelse om tilknyttede begrensninger (såkalte «ancillary restraints»). Denne innebærer at konkurransemessige problemer som er nødvendige for å gjennomføre foretakssammenslutningen er lovlige. Bestemmelsen foreslås opphevet, fordi denne ikke har selvstendig betydning utover det som følger av en tolkning av forbudet mot konkurransebegrensende samarbeid i konkurranseloven.
Under bestemte forutsetninger vil det at to eller flere foretak etablerer et fellesforetak (såkalte «joint ventures») behandles som en foretakssammenslutning. Departementet foreslår en særbestemmelse om at atferdsmessige virkninger av et slikt fellesforetak, skal behandles og klareres samtidig med foretakssammenslutningen. Dette er likt systemet i EU og EØS.
For øvrig har departementet foreslått å omstrukturere noen av bestemmelsene i lovens kapitel om kontroll med foretakssammenslutninger for å bedre systematikken og oversikten i disse bestemmelsene.
I kapittel 7 vurderes problemstillinger knyttet til minoritetserverv. Dette er kjøp av andeler i foretak uten at det oppnås kontroll over foretaket gjennom ervervet. Det foreslås at adgangen til å gripe inn i slike minoritetserverv videreføres, men i en egen bestemmelse.
I kapittel 8 behandles offentlighet og veiledningsplikt i konkurransesaker. Her foreslås å styrke vernet til lempningssøkere i en overtredelsessak. Blant annet foreslår departementet at opplysninger i erklæringer om foretakenes deltakelse i karteller (skylderklæringer) i forbindelse med en lempningssøknad skal være taushetsbelagte. Videre foreslås å styrke vernet til konkurransemyndighetenes kilder ved å lovfeste taushetsplikt om deres identitet.
Reglene om innsyn i konkurranseloven omstruktureres for å bedre oversikten og systematikken i disse bestemmelsene.
Særbestemmelsen i loven om Konkurransetilsynets veiledningsplikt foreslås videreført. Bestemmelsen har ikke selvstendig betydning ved siden av gjeldende forvaltningsrett, men det er ønskelig å synliggjøre den for foretakene.
I kapittel 9 vurderes lovforslagets administrative og økonomiske konsekvenser som samlet sett vil være beskjedne. Departementet mener at endringene vil ha positive administrative og økonomiske konsekvenser for næringslivet. Dette gjelder spesielt den betydelige hevingen av terskelverdiene for når en fusjon må meldes til Konkurransetilsynet. Det forventes ingen budsjettmessige endringer verken for Konkurransetilsynet, departementet eller andre deler av forvaltningen som følge av forslagene.
1.2 Temaer som ikke behandles i lovproposisjonen
Europakommisjonen og EFTAs overvåkningsorgan (ESA) fikk i 2008 kompetanse til å inngå forlik med foretak i kartellsaker. Utvalget ble bedt om å vurdere å innføre en tilsvarende forliksprosedyre i kartellsaker i norsk rett. På grunn av begrensninger i tilgjengelig tid og ressurser har ikke utvalget utredet dette nærmere. Da utvalgets innstilling ble sendt på høring 22. februar 2012 ba departementet høringsinstansene om synspunkter på en slik forliksordning i norsk rett. Høringssvarene kommenterer ikke dette temaet i særlig grad. Departementet mener derfor at en slik ordning ikke er tilstrekkelig utredet i forhold til norsk konkurranserett. Dette temaet er derfor ikke behandlet nærmere i denne proposisjonen.
Utvalget drøfter i kapittel 10 i utredningen om det er grunnlag for å klargjøre rettsstillingen i forbindelse med offentlige pålegg, ved en ny bestemmelse om forholdet mellom konkurranselovens forbudsbestemmelser og annen regulering, eventuelt atferd pålagt foretakene gjennom enkeltvedtak eller avtaler med stat og kommuner etc. Utvalget finner at det ikke er et behov for slike løsninger. Det foreslås derfor ingen endringer i konkurranseloven når det gjelder dette spørsmålet. Departementet er enig i denne vurderingen og har ikke behandlet dette nærmere i denne proposisjonen.
Videre i kapittel 10 i utredningen drøfter utvalget behovet for å gjøre endringer i Konkurransetilsynets adgang etter konkurranseloven til å påpeke konkurransebegrensende virkninger av offentlige tiltak m.m. Utvalget finner ikke grunn til å foreslå endringer i dagens praksis og regelverk. Dette er departementet enig i og problemstillingen behandles ikke ytterligere i denne proposisjonen.
I høringen ba departementet også høringsinstansene om å vurdere behovet for endringer i EØS-konkurranseloven 5. mars 2004 nr. 11 om gjennomføring og kontroll av EØS-avtalens konkurranseregler mv. (EØS-konkurranseloven). Ingen av høringsinstansene har påpekt noen slike behov. Dette behandles ikke nærmere i denne proposisjonen.