6 Kontroll med foretakssammenslutninger

6.1 Innledning

Konkurranselovens regler om kontroll med fusjoner og oppkjøp – foretakssammenslutninger – finnes i § 16 til § 21 a, som utgjør lovens kapittel 4. Konkurranseloven § 16 slår fast at Konkurransetilsynet skal gripe inn mot foretakssammenslutninger som vil «føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen i strid med lovens formål»; som i § 1 defineres som å «fremme konkurranse for derigjennom å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser.» Lovens § 16 behandler videre hva vedtak om inngrep kan gå ut på.

For å sikre at foretakssammenslutninger fanges opp har lovens § 18 regler om meldeplikt, i utgangspunktet for alle foretakssammenslutninger. Men i forskrift er det fastsatt omsetningsterskler som unntar foretakssammenslutninger der minst to av partene hver har en omsetning på minst 20 millioner og partene til sammen har en omsetning på minst 50 millioner kroner. Konkurranseloven § 19 fastslår at det gjelder et gjennomføringsforbud for alle meldepliktige foretakssammenslutninger. Lovens § 20 fastsetter frister for de ulike stegene i saksbehandlingen, herunder for departementets behandling av klager over inngrepsvedtak. Lovens § 21 gir Kongen i statsråd adgang til å omgjøre et inngrepsvedtak eller gripe inn mot en foretakssammenslutning på nærmere bestemte vilkår.

Departementet slutter seg i hovedsak til utvalgets forslag til endringer av reglene for meldeplikt og saksbehandlingsreglene for kontroll med foretakssammenslutninger. En vesentlig heving av meldepliktsterskelen og innføring av et system med forenklet melding vil effektivisere meldepliktsordningen og føre til at næringslivet og Konkurransetilsynet bruker mindre ressurser på uproblematiske foretakssammenslutninger. De foreslåtte endringene i reglene for beregning av omsetning som skal legges til grunn ved vurderingen av om foretakssammenslutninger er over meldepliktstersklene, er etter departementets syn også vel begrunnet, og de gjør at avgrensningen blir mer i tråd med de økonomiske realitetene ved transaksjonene.

Videre slutter departementet seg til utvalgets forslag om å avvikle det gjeldende systemet med alminnelige og fullstendige meldinger på to ulike stadier av saksbehandlingen og gå over til et system med én melding. Dette vil redusere saksbehandlingstiden og legge til rette for vedtak om avhjelpende tiltak på et tidligere tidspunkt enn hva praksis har vært frem til i dag. I tillegg vil utvalgets forslag til endringer i reglene for saksbehandlingsfrister etter departementets syn gi melder insentiv til å fremme forslag om avhjelpende tiltak på et tidligere tidspunkt enn det som har vært vanlig under gjeldende regler. Departementet slutter seg også til føringene utvalget legger for en mer utstrakt kontakt mellom partene og Konkurransetilsynet under saksbehandlingen.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag til endring av Konkurransetilsynets inngrepshjemmel, hvor Konkurransetilsynet kun får hjemmel til å gripe inn mot foretakssammenslutninger ved forbudsvedtak, eller ved vedtak om avhjelpende tiltak der partene har foreslått det avhjelpende tiltaket. Endringen tydeliggjør at partene har ansvaret for å foreslå avhjelpende tiltak som kan avbøte de konkurransebegrensningene foretakssammenslutningen leder til.

Departementet slutter seg også til utvalgets forslag om en ny bestemmelse om offentlighet i fusjonssaker, som krever at avsender i dokumentene som sendes Konkurransetilsynet avmerker opplysninger unntatt offentlighet og begrunner hvorfor opplysningene skal unntas offentlighet.

Samlet sett anser departementet at utvalgets forslag vil gi en mer målrettet og effektiv saksbehandling i kontrollen med foretakssammenslutninger.

Departementet slutter seg derimot ikke til utvalgets forslag om å harmonisere inngrepskriteriene med EU/EØS, ved en innføring av den såkalte SIEC-testen (significant impediment of effective competition) som konkurransebegrensningskriteriet, og ved at det legges en konsumentvelferdsstandard til grunn ved vurderingen av foretakssammenslutninger.

Departementet foreslår å dele utvalgets forslag til § 18 inn i to bestemmelser, henholdsvis § 18 og ny § 18 a, hvor sistnevnte bestemmelse innholder regler om hva melding om foretakssammenslutning skal inneholde. Utvalgets forslag til ny bestemmelse om taushetsbelagte opplysninger i ny § 18 a blir, som en følge av dette, departementets forslag til ny § 18 b. Videre foreslår departementet at reglene om klagebehandling i utvalgets forslag til § 20, skilles ut til en ny bestemmelse i § 20 a.

6.2 Nærmere om forslag fra utvalget som ikke følges

6.2.1 Lovens formål og materielle inngrepsvilkår

Harmoniseringen med EU-regelverket i 2004 omfattet ikke de materielle vilkårene for inngrep mot foretakssammenslutninger. I henhold til konkurranseloven § 16 første ledd skal Konkurransetilsynet gripe inn mot en foretakssammenslutning dersom følgende to kumulative vilkår er oppfylt:

1. «foretakssammenslutningen […] vil føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen»

2. «i strid med lovens formål»

Lovens formål, slik det følger av § 1, er å fremme konkurranse for derigjennom å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser. I tillegg skal det ved anvendelse av loven tas særlig hensyn til forbrukernes interesser. Det andre vilkåret innebærer at man ikke kan gripe inn mot foretakssammenslutninger som fører til eller forsterker en vesentlig begrensning av konkurransen, men som samlet sett likevel gir økt samfunnsøkonomisk overskudd. Dette praktiseres i dag ved at det legges en totalvelferdsstandard til grunn for vurderingen av effektivitetsgevinster.

Begge inngrepsvilkårene adskiller seg fra vilkårene for inngrep mot foretakssammenslutninger i EU.

For en nærmere omtale av gjeldende rett vises det til utvalgets omtale i punkt 3.1, punkt 8.2.2 og punkt 8.5.2.1 i utredningen.

6.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget har vurdert om lovens formålsbestemmelse bør endres. Etter utvalgets oppfatning bør lovens hovedformål fortsatt være å fremme konkurranse for derigjennom å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser. Den overordnede målsetningen bør være å sikre et størst mulig samfunnsøkonomisk overskudd.

Selv om utvalget legger til grunn at det overordnede målet er størst mulig samfunnsøkonomisk overskudd, er det etter utvalgets syn flere forhold som tilsier at dette best kan oppnås ved å legge til grunn en konsumentvelferdsstandard ved håndheving av de enkelte bestemmelsene i loven. Utvalget viser i denne sammenheng til drøftingen i punkt 3.1 i utredningen, hvor det fremgår at størst mulig total velferd kan oppnås ved å benytte en konsumentvelferdsstandard ved vurderingen av inngrep, enten det er tale om konkurransebegrensende samarbeid, misbruk av dominerende stilling eller foretakserverv.

Utvalget finner det derfor naturlig å forstå formålsbestemmelsen slik at den fastsetter størst mulig samfunnsøkonomisk overskudd som et overordnet mål i første ledd, samtidig som annet ledd innebærer at konkurransemyndighetene skal legge en konsumentvelferdsstandard til grunn ved håndheving av de enkelte bestemmelsene i konkurranseloven.

Ettersom lovens formålsbestemmelse allerede er utformet på en måte som gir uttrykk for utvalgets oppfatning, er det etter utvalgets syn ikke behov for å endre § 1. Utvalgets forslag vil innebære en endring av hvilken velferdsstandard som skal benyttes ved vurderingen av foretakssammenslutninger og for forskrifter gitt med hjemmel i konkurranseloven § 14 sammenlignet med gjeldende rett. For en nærmere begrunnelse vises det til punkt 8.5.2.2.4 og 11.4 i utredningen.

Utvalget foreslår også en endring av det første inngrepsvilkåret i § 16 som lyder «vil føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen». Utvalget anbefaler en overgang til SIEC-testen, og foreslår at lovteksten endres til å ha «i betydelig grad hindre effektiv konkurranse, særlig som resultat av at en dominerende stilling skapes eller styrkes» som konkurransebegrensningskriteriet. Forskjellen på de to inngrepsvilkårene er hovedsakelig hvordan fusjoner som fører til en liten økning i konsentrasjonen i allerede konsentrerte markeder, blir vurdert.

Konkurransemyndighetene har tolket § 16 første ledd slik at det i de tilfeller hvor konkurransen allerede før foretakssammenslutningen er vesentlig begrenset, ikke stilles noe minimumskrav til hvor mye ervervet må forsterke denne begrensingen for at inngrepsvilkåret er oppfylt.

Dette skiller seg fra fusjonsforordningen artikkel 2 nr. 3 som krever at foretakssammenslutningen må ha en mer kvalifisert virkning for å kunne erklære den uforenlig med det indre markedet/EØS-avtalens virkemåte selv om konkurransen er vesentlig begrenset før foretakssammenslutningen. I sin praksis har Kommisjonen lagt til grunn at en svært liten økning i konsentrerte markeder ikke kan lede til eller forsterke en dominerende stilling.

Utvalget begrunner forslaget blant annet med at hensynet til harmonisering gjør seg særlig gjeldende for de materielle inngrepsvilkårene. Harmonisering vil føre til økt forutberegnelighet for foretakene. Videre foreligger det omfattende praksis og veiledning fra EU som vil være relevant ved anvendelsen av reglene.

6.2.3 Høringsinstansene

Landbruks- og matdepartementet (LMD),Norsk Landbrukssamvirke og Arbeidsgiverforeningen Spekter (Spekter) støtter ikke forslaget om uendret formålsbestemmelse i § 1 og innføringen av en konsumentvelferdsstandard i §§ 14 og 16. Gjeldende formålsbestemmelse § 1 gir tilstrekkelig grunnlag for å fremme forbrukerhensyn. Det er problematisk om det bare skal tas hensyn til effektivitetsgevinster som kommer konsumentene til gode.

Arntzen de Besche Advokatfirma AS og Advokatfirmaet Haavind AS støtter innføringen av en konsumentvelferdsstandard i § 16. Men dette er en tilstramming, som flere, deriblant NHO mener bør fremgå direkte av ordlyden. Haavind mener utvalgets forslag skaper uklarheter og at forbrukerbegrepet i § 1 annet ledd derfor burde vært presisert. Forbrukerrådet er ikke enig i en uendret formålsbestemmelse. Det argumenteres for at lovens overordnede mål bør være effektiv ressursbruk som kommer konsumentene til gode. Konkurransetilsynet er enig med utvalget i at det ikke er behov for å endre lovens formålsbestemmelse. Dette gjelder selv om forslaget til endringer i §§ 14 og 16 om overgang til en konsumentvelferdsstandard skulle bli vedtatt. Forbrukerombudet mener at konkurranseloven er en forbrukerbeskyttelseslov og at den bør videreutvikles i dette sporet.

Høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget om å endre inngrepsvilkåret i fusjonskontrollen i § 16 første ledd, støtter i utgangspunktet tilpasningen av det materielle inngrepsvilkåret til gjeldende EU/EØS-rett. Konkurransetilsynet mener imidlertid at det ikke er hensiktsmessig med en full harmonisering av ordlyden. Forbrukerrådet er skeptisk til hvordan dette vil virke i markeder hvor det i dag har vist seg å være konsentrasjonsproblemer, som dagligvaremarkedet.

6.2.4 Departementets vurderinger

Departementet har valgt ikke å følge utvalgets anbefaling på disse områdene. Departementet foreslår dermed ingen endringer i § 1 lovens formål, § 14 konkurransefremmende tiltak eller de materielle inngrepsvilkårene i fusjonskontrollen i § 16. Departementet legger til grunn at dagens praksis videreføres.

Hensynet til forenkling og samordning av konkurransereglene bør etter departementets syn ikke gå på bekostning av mulighetene til å utøve en effektiv konkurransepolitikk. Konkurransepolitikken har som mål at praktiseringen av konkurranseloven skal bidra til mer effektiv bruk av samfunnets ressurser. Det er departementets vurdering at fusjonskontrollen fungerer godt slik inngrepsvilkårene er utformet i dag, og departementet ser ikke behov for å endre på dette. Departementet deler heller ikke utvalgets vurderinger av harmoniseringshensynet og mener at det ikke er like relevant her fordi EØS-avtalen ikke åpner for behandling av en foretakssammenslutning etter EØS-avtalen og nasjonale regler samtidig, slik tilfellet er for atferdsreglene. En foretakssammenslutning behandles enten av et overvåkningsorgan etter EU/EØS-reglene eller av Konkurransetilsynet etter konkurranseloven § 16. Ved en overtredelse av § 10 eller § 11 skal Konkurransetilsynet også anvende artikkel 53 eller artikkel 54 dersom samhandelen i EØS er merkbart påvirket, og EFTAs overvåkningsorgan kan overta behandlingen av saken.

6.3 Inngrepskompetanse – avhjelpende tiltak

6.3.1 Gjeldende rett

Konkurranseloven § 16 fastsetter at et inngrep kan gå ut på forbud, påbud og tillatelser på vilkår, herunder vilkår som er nødvendige for å motvirke begrensning av konkurransen.1 Vilkår som avbøter konkurransebegrensende virkninger utgjør avhjelpende tiltak.

Bestemmelsen er utformet på basis av vilkårslæren, der et forvaltningsorgan kan sette vilkår for begunstigende vedtak. Det fremgår ikke av bestemmelsen om det er Konkurransetilsynet eller foretakene som har ansvaret for å foreslå de avhjelpende tiltakene. Det fremkommer heller ikke hvilken utredning som kreves av tilsynet for å kunne akseptere tiltak som gir grunnlag for gjennomføring av en sammenslutning på vilkår. Det er krevende for tilsynet å utforme balanserte vilkår som sikrer tilfredsstillende konkurranse. Slik saksbehandlingsreglene er innrettet har foretakene svake insentiver til å foreslå avhjelpende tiltak tidlig i prosessen.

Konkurransetilsynet kan oppnevne forvalter til å bistå ved gjennomføringen av inngrepsvedtak. Forvalteren får sin godtgjørelse dekket av dem vedtaket retter seg mot og kan inngå avtaler på deres vegne.2

I EU/EØS er ordningen at er det opp til partene å fremlegge forslag til avhjelpende tiltak, som kan gjøres bindene for partene ved et kommisjonsvedtak. Ordningen gir partene insentiver til å fremlegge forslag om avhjelpende tiltak så tidlig som mulig i prosessen, siden saken ikke vil trenge en full og tidkrevende utredning hvis Kommisjonen finner at det foreslåtte avhjelpende tiltaket er egnet til å avhjelpe det identifiserte konkurranseproblemet. Det store flertallet av saker der Kommisjonen har innvendinger, løses ved at det fastsettes avhjelpende tiltak. Kun et fåtall foretakssammenslutninger forbys.

6.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår i utredningens punkt 8.5.3.2 en tilsvarende ordning som i EU/EØS. Etter utvalgets forslag vil det være opp til melder å foreslå avhjelpende tiltak som Konkurransetilsynet kan gjøre bindende for partene ved et vedtak. Konkurransetilsynet vil etter utvalgets forslag ha hjemmel til å godta tilbud om avhjelpende tiltak fra melder uten at saken har vært gjenstand for en full utredning. Det avgjørende er om tilsynet «finner» at tiltakene vil avhjelpe de konkurransebegrensende virkningene. Forslaget innebærer en styrking av mulighetene for avhjelpende tiltak, og avklarer forutsetningene for slike ordninger.

Forslaget vil etter utvalgets syn legge til rette for at saker om avhjelpende tiltak kan løses på et tidligere tidspunkt i saksbehandlingen enn i dag. Det er ofte av avgjørende betydning for partene at fusjonssaker kan løses raskt slik at transaksjonen kan gjennomføres uten opphold. Videre vil forslaget være ressursbesparende for Konkurransetilsynet, siden det klargjøres at tilsynet kan fatte vedtak om avhjelpende tiltak uten at saken har vært gjennom en full utredning. Etter utvalgets vurdering vil en slik ordning ikke komme i konflikt med forvaltningslovens utredningsplikt.

Etter utvalgets forslag vil Konkurransetilsynets vedtakskompetanse være begrenset til enten å fatte forbudsvedtak, eller å fatte vedtak om avhjelpende tiltak foreslått av melder. Konkurransetilsynet vil ikke selv kunne fatte vedtak om avhjelpende tiltak når dette ikke foreslås av melder.

Utvalget legger også til grunn at det vil være en god dialog mellom tilsynet og partene i denne prosessen. Der melder selv foreslår avhjelpende tiltak for å få godkjent en transaksjon, må kravene til forhåndsvarsel være beskjedne. Det foreslås samtidig endringer i saksbehandlingsreglene, for å gi foretakene insentiver til å fremlegge forslag om tiltak så tidlig som mulig i prosessen. Saksbehandlingsreglene omtales nedenfor i punkt 6.5.

Utvalget behandler bruk av forvalter i utredningens punkt 8.5.3.3. Etter utvalgets syn bør Konkurransetilsynet ikke ha adgang til ensidig å pålegge partene en forvalterordning. Det vil være opp til melder å foreslå forvalter som en del av et avhjelpende tiltak. Tilsynet vil eventuelt kunne påpeke at forvalter er nødvendig og i siste instans avvise et foreslått avhjelpende tiltak som ikke omfatter en forvalter. Utvalget presiserer at der tilsynet pålegger en reversering av en transaksjon foretatt i strid med gjennomføringsforbudet, så vil tilsynet kunne oppnevne en forvalter til å forestå avhendelse av aksjer, andeler eller eiendeler.

Utvalget behandler reglene for klage over vedtak om avhjelpende tiltak i utredningens punkt 8.5.7. Det foreslås at klagebehandlingen skal være begrenset der det er fattet vedtak som godkjenner vilkår foreslått av melder etter forslaget til ny § 16 annet ledd. Klagebehandlingen vil etter utvalgets forslag i slike saker være begrenset til en lovlighetskontroll. Hvis vedtaket kjennes ugyldig vil Konkurransetilsynet måtte gjenåpne saken. Dette gjelder likevel ikke hvis departementet kommer til at de materielle inngrepsvilkårene ikke var oppfylt.

6.3.3 Høringsinstansene

Av høringsinstansene støtter Konkurransetilsynet, Nærings- og handelsdepartementet, Forbrukerrådet, Finans Norge og Advokatfirmaet Haavind AS forslaget. Advokatforeningen og Arntzen de Besche Advokatfirma AS har innvendinger mot forslaget, og mener at tilsynet må ha plikt til å fatte vedtak om avhjelpende tiltak der dette er tilstrekkelig, uavhengig av om melder foreslår avhjelpende tiltak.

Konkurransetilsynet er positiv til forslaget om å legge ansvaret for avhjelpende tiltak på partene i foretakssammenslutningen og at avhjelpende tiltak gjøres bindende for disse gjennom Konkurransetilsynets vedtak. Dette kan føre til en effektivisering av prosessen og gi insentiv til mer dialog i prosessen til fordel for næringslivet og tilsynet. Vedtak om avhjelpende tiltak er allerede fattet i flere saker, men først etter begrunnet varsel (70-dagersvarselet). Tilsynet har da måttet utvide fristen for å kunne markedsteste de fremsatte tiltakene. Det pekes på at markedstesting vil bli enda viktigere som følge av utvalgets forslag, fordi tilsynet ikke vil kunne vedta vilkår som ikke er foreslått av partene. Det er også viktig at forslag til slike tiltak blir fremsatt tidlig i prosessen.

Tilsynet deler også utvalgets oppfatning om at kravet til forhåndsvarsel må være beskjedent i saker der tiltak foreslått av partene gjøres bindende. Vedrørende utvalgets forslag til endring av reglene for forvalter, bemerker tilsynet at det vil være viktig at tilsynet har anledning til å påpeke at det avhjelpende tiltaket ikke vil kunne godkjennes uten oppnevning av forvalter. Videre at det er adgang for tilsynet til å nekte å godkjenne forvalter, for eksempel av hensyn til habilitet. Tilsynet er for øvrig enig i utvalgets forslag om å begrense omfanget av departementets prøving til en lovlighetskontroll ved klage over vedtak som godkjenner en transaksjon på vilkår.

Advokatforeningen har innvendinger mot forslaget. De mener at forslaget innebærer at kravet om forholdsmessighet ikke lenger skal gjelde, siden tilsynet ikke lenger vil være forpliktet til å vurdere om de konkurransebegrensende virkningene av foretakssammenslutningen kan forhindres ved mindre inngripende vedtak enn forbud. Dette er særlig bekymringsfullt der partene ikke ser seg tjent med å foreslå avhjelpende tiltak eller evner å vurdere og fremsette slike forslag. Dette er betenkelig hvis resultatet da blir at tilsynet blir tvunget til å forby sammenslutningen, selv om et avhjelpende tiltak hadde vært tilstrekkelig. For øvrig bør det presiseres i lovproposisjonen at når virkningstiden av et avhjelpende tiltak er utløpt skal det ikke kunne fornyes. En fornying etter utløpstiden er det neppe hjemmel til etter gjeldende lov § 6.

Arntzen de Besche Advokatfirma AS mener også at forslaget går for langt. Tilsynet bør være forpliktet til å løse saken på minst inngripende måte, det vil si ved vedtak om avhjelpende tiltak og ikke forbudsvedtak der det er tilstrekkelig. Dette må gjelde uavhengig av om partene foreslår avhjelpende tiltak.

Advokatfirmaet Haavind AS er positiv til at Konkurransetilsynets kompetanse til å vedta avhjelpende tiltak begrenses til tiltak som partene selv har foreslått. Ordningen forutsetter at tilsynet på et tidlig stadium i saken har en åpen og konstruktiv dialog med partene. Det foreslås at tilsynet må gi en orientering med begrunnelse innen 70 virkedager dersom tiltak ikke godkjennes.

Nærings- og handelsdepartementet støtter forslaget og mener det kan bidra til forenkling og redusert ressursbruk.

Finans Norge mener det er hensiktsmessig å legge ansvaret for å foreslå og utforme vilkår på melder og at tilsynet kan gjøre disse bindende.

Forbrukerrådet er i utgangspunktet positive til avhjelpende tiltak og mener slike tiltak anvendt på en god måte kan bidra til mer smidig saksbehandling og mer treffsikre vedtak, som er fordelaktig både av forbrukerhensyn og hensynet til konkurransen.

6.3.4 Departementets vurderinger

6.3.4.1 Vedtak om avhjelpende tiltak

Departementet mener at utvalgets forslag til ny bestemmelse om avhjelpende tiltak i § 16 annet ledd virker avklarende i forhold til dagens ordning. Det vil tydeliggjøre at melder har det hele og fulle ansvaret for å foreslå avhjelpende tiltak, og vil fjerne uklarhetene rundt tilsynets utredningsplikt. Forslaget er en lignende ordning som utvalgets forslag til ny § 12 tredje ledd, tilsagn om avhjelpende tiltak. For en nærmere redegjørelse for denne bestemmelsen, se kapittel 3.3.

Ordningen vil legge til rette for at fusjonssaker avsluttes raskere og gi melder i saken mer styring over saksgangen. Forslaget innebærer at Konkurransetilsynet får hjemmel til å fatte vedtak om avhjelpende tiltak, der dette foreslås av melder, uten at tilsynet fullt ut har utredet saken og har gjennomført en full analyse av transaksjonens konkurransemessige virkninger. Det er tilstrekkelig at Konkurransetilsynet finner at det foreslåtte avhjelpende tiltaket avbøter de konkurransebegrensende virkninger foretakssammenslutningen kan føre til. Bestemmelsen innebærer således en begrensning av Konkurransetilsynets utredningsplikt i disse sakene.

På samme måte som utvalget, anser ikke departementet at den foreslåtte hjemmelen er i konflikt med forvaltningens generelle utredningsplikt. Utredningspliktens innhold vil variere mellom ulike saksområder og må ses i sammenheng med partenes behov for en rask avklaring. Videre er departementet enig i at kravet til forhåndsvarsel vil være begrenset i saker hvor melder selv foreslår det avhjelpende tiltaket. Det vil i utgangspunktet ikke stilles noe krav til varsel utover den kontakt som er mellom melder og tilsynet under saksbehandlingen, og de krav til varsel som følger av saksbehandlingsreglene i § 20. For nærmere om dette vises til punkt 6.6 nedenfor om saksbehandlingsreglene.

Dersom de konkurransemessig problematiske sidene ved en foretakssammenslutning kan avbøtes ved et avhjelpende tiltak, bør fusjonen kunne gjennomføres med disse endringene. Det er normalt melder som er nærmest til å fremlegge forslag til slike avhjelpende tiltak. Partene har som regel også en interesse i at fusjonen kan gjennomføres uten unødig opphold. Samtidig vil et forslag om avhjelpende tiltak før konkurransemyndighetene har fattet endelig beslutning om de antatte konkurransebegrensningene, kunne føre til at foretakene tilbyr avhjelpende tiltak som ikke er nødvendig eller går lengre enn det konkurransebegrensningen tilsier. En slik ordning må derfor brukes med varsomhet.

Utvalgets forslag innebærer at Konkurransetilsynet ikke vil ha hjemmel til å fatte vedtak om avhjelpende tiltak der melder ikke selv foreslår avhjelpende tiltak. Konkurransetilsynet vil kun ha hjemmel til å forby en foretakssammenslutning, der denne fører til eller forsterker en vesentlig begrensning av konkurransen i strid med lovens formål, hvis melder ikke selv foreslår avhjelpende tiltak.

Enkelte av høringsinstansene har uttrykt bekymring for at den foreslåtte ordningen vil medføre en fare for at Konkurransetilsynet fatter vedtak som forbyr foretakssammenslutninger, selv om tillatelse på vilkår ville være tilstrekkelig og et mer forholdsmessig inngrep. Advokatforeningen peker blant annet på at dette kan bli resultatet der melder ikke selv evner å fremme forslag om vilkår.

Departementet forutsetter at det at det vil være dialog mellom melder og Konkurransetilsynet underveis i prosessen, selv om melder vil ha ansvaret for å fremme forslag om vilkår. Der det er ønskelig fra melders side vil det være dialog med Konkurransetilsynet både før og etter at det er sendt melding om foretakssammenslutningen. Videre vil det der saken behandles utover 25-dagersfristen i den første fasen av saksbehandlingen, foreligge et begrunnet varsel fra Konkurransetilsynet hvor konkurranseproblem knyttet til transaksjonen som tilsynet har identifisert, er beskrevet.

Departementet peker også på at Konkurransetilsynet har en veiledningsplikt,3 og at det vil være naturlig at tilsynet i dialogen med melder kommuniserer sitt syn dersom tilsynet er av den oppfatning at de aktuelle konkurransebegrensningene kan avbøtes ved avhjelpende tiltak.

Departementet bemerker videre at man også etter dagens system i stor grad er avhengig av samarbeid mellom melder og Konkurransetilsynet i saksbehandlingen, for at det skal kunne fattes vedtak med vilkår som er egnet til å avhjelpe konkurranseproblem og som er forholdsmessige.

Det er etter departementets vurdering liten fare for at den foreslåtte endringen vil medføre at det fattes vedtak som forbyr foretakssammenslutninger når det finnes mindre inngripende alternativ. Departementet anser at endringen, sett i sammenheng med øvrige endringer av saksbehandlingsreglene og frister under Konkurransetilsynets behandling, vil medføre at forholdene legges til rette for at saker kan løses ved vedtak om avhjelpende tiltak, og at disse sakene vil avvikles raskere enn hva tilfellet er etter gjeldende regler.

I utvalgets forslag brukes ordlyden «skal den godkjennes på disse vilkår». En foretakssammenslutning vil etter norsk rett være tillatt med mindre tilsynet fatter vedtak om inngrep. Dette er forskjellig fra EU-retten hvor Kommisjonen klarerer meldepliktige foretakssammenslutninger ved å fatte vedtak som tillater transaksjonen. Departementet foreslår å bruke ordlyden «skal tilsynet fatte vedtak om inngrep hvor foretakssammenslutningen tillates på disse vilkår», som etter departementets syn bedre passer med systemet i de norske reglene for kontroll med foretakssammenslutninger. Dette er kun en språklig endring og innebærer ikke en endring av realitetene i utvalgets forslag.

Avhjelpende tiltak tilbudt av melder vil kunne omfatte bruk av forvalter. På samme måte som for andre typer avhjelpende tiltak etter forslaget til § 16 annet ledd, vil bruk av forvalter ikke være noe Konkurransetilsynet ensidig kan pålegge. Konkurransetilsynet vil derimot kunne kommunisere i dialogmøter med melder at bruk av forvalter etter tilsynets vurdering er nødvendig, og eventuelt om en aktuell forvalter etter tilsynets vurdering fremstår som egnet. Tilsynet vil i siste instans kunne nekte å godta et forslag om avhjelpende tiltak fordi tiltaket ikke omfatter forvalter, eller fordi den foreslåtte forvalteren vurderes uegnet. Departementet foreslår å videreføre tilsynets hjemmel til å ensidig oppnevne forvalter i saker hvor en foretakssammenslutning forbys, og det påbys at transaksjonen reverseres, se departementets forslag til § 16 fjerde ledd.

Advokatforeningen har i sin høringsuttalelse gitt uttrykk for at det neppe er hjemmel til å fornye vedtak som pålegger atferdsregulerende vilkår, fordi tidsfristen for inngrep etter reglene for kontroll med foretakssammenslutninger er utløpt. Departementet viser i denne sammenheng til Ot.prp. nr. 6 (2003-2004) på side 223, hvor departementet uttalte at «[v]ed fornyelse av vedtak som gjelder vilkår satt i forbindelse med inngrep overfor foretakssammenslutninger, kan saksbehandlingsfristene som gjelder etter §§ 18 og 20 ikke ha betydning for adgangen til å treffe vedtak om fornyelse.» Departementet ser ikke grunn til å fravike dette standpunktet.

6.3.4.2 Klagebehandlingen

Hensynet til rask saksavvikling taler isolert sett for å gi Konkurransetilsynet en hjemmel til inngå bindende forlik om avhjelpende tiltak med melder, og avskjære enhver klageadgang over et slikt forlik. Mot en slik ordning taler hensynet til å sikre at Konkurransetilsynet fatter materielt riktige avgjørelser og hensynet til melders rettssikkerhet. Det kan ikke utelukkes at det kan oppstå tilfeller hvor melder foreslår et avhjelpende tiltak uten at foretakssammenslutningen fører til eller forsterker en vesentlig begrensning av konkurransen i strid med lovens formål. Departementet anser på denne bakgrunn at partene bør ha klageadgang over vedtak fattet etter forslaget til § 16 annet ledd, selv om vedtaket bygger på melders forslag til avhjelpende tiltak. Dette er i tråd med utvalgets forslag. For øvrig vises det til omtalen i kapittel 3 av den tilsvarende klagebehandlingen for vedtak fattet etter § 12 tredje ledd.

Departementet foreslår at reglene om klage skilles ut til en ny bestemmelse i § 20 a. Reglene for departementets klagebehandling over vedtak som forbyr foretakssammenslutninger etter forslaget til § 16 første ledd, videreføres uten materielle endringer, jf. gjeldende § 20 fjerde ledd. I saker om avhjelpende tiltak etter forslaget til § 16 annet ledd, vil departementet foreslå en begrenset klagebehandling hvor vedtaket enten oppheves eller stadfestes av departementet, jf. forslaget til § 20 a første ledd.

Tredjepart vil etter departementets syn ikke ha klagerett mot en beslutning fra konkurransemyndighetene om ikke å gripe inn mot en foretakssammenslutning.4 Departementet anser på samme måte at tredjeparter heller ikke har klagerett mot et vedtak om avhjelpende tiltak etter forslaget til § 16 annet ledd på grunnlag av at inngrepet mot melder ikke går langt nok i å avbøte konkurranseproblemet. Departementet bemerker for alle tilfeller at dersom en tredjepart skulle gis en klagerett på et slikt grunnlag, så må Konkurransetilsynet uansett ha et betydelig skjønn når det gjelder vurderingen av om et forslag til avhjelpende tiltak er tilstrekkelig til å avbøte konkurranseproblemet.

Klage fra melder fremstår heller ikke som særlig nærliggende, da vedtaket er fattet etter en dialog mellom melder og Konkurransetilsynet og hvor klager selv har foreslått det avhjelpende tiltaket som ligger til grunn for vedtaket. Departementet anser likevel, som beskrevet ovenfor, at det prinsipielt sett ikke er grunnlag for å avskjære klageretten til den eller de et vedtak om avhjelpende tiltak er rettet mot.

Klage over et vedtak om avhjelpende tiltak vil kunne være begrunnet i at Konkurransetilsynet ikke hadde hjemmel til å gripe inn fordi transaksjonen ikke kan føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen, saksbehandlingsfeil, og eller at det avhjelpende tiltaket er mer inngripende overfor melder enn det som er forholdsmessig.

Rammen for klagebehandlingen ligger i den hjemmel til å fatte vedtak tilsynet vil ha etter forslaget til § 16 annet ledd, herunder den begrensede utredningsplikten som følger av bestemmelsen og må også ses i lys av at parten selv har fremmet tilbudet om det avhjelpende tiltak som ligger til grunn for vedtaket. Departementets klagebehandling vil være begrenset til å prøve om Konkurransetilsynets vedtak er gyldig. Klagevedtaket vil kunne gå ut på å oppheve eller stadfeste Konkurransetilsynets vedtak.

Saken vil være endelig avgjort der departementet opphever vedtaket på grunnlag av at transaksjonen ikke kan føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen i strid med lovens formål. Der vedtaket oppheves på et annet grunnlag, vil Konkurransetilsynet kunne fatte et nytt vedtak, jf. departementets forslag til § 20 a annet ledd. Saksbehandlingsfristene tilsvarende fase II behandlingen, det vil si fra 25-dagersvarselet er sendt, vil gjelde ved en slik gjenåpning.

6.4 Meldepliktsterskler

6.4.1 Gjeldende rett

Ved konkurranseloven av 2004 ble det innført regler om plikt til å informere Konkurransetilsynet om foretakssammenslutninger ved en alminnelig melding. Innholdet av meldeplikten er nærmere behandlet i punkt 6.5 nedenfor.

Konkurranseloven § 18 pålegger i utgangspunktet alle foretakssammenslutninger meldeplikt, men gir hjemmel for å fastsette nærmere regler om meldeplikten ved forskrift. I forskrift av 28. april 2004 nr. 673 om melding av foretakssammenslutninger (meldepliktsforskriften) er det gjort unntak for meldeplikten basert på omsetningen til de involverte foretak. Etter forskriftens § 2 første ledd er en foretakssammenslutning meldepliktig kun der minst to av partene hver har en omsetning på minst 20 millioner og partene til sammen har en omsetning på minst 50 millioner kroner. Meldepliktstersklene ble hevet fra henholdsvis 5 og 20 millioner kroner til henholdsvis 20 og 50 millioner kroner i 2007. En hovedbegrunnelse ved fastsettelse av terskelverdiene var ønsket om å sikre kontroll med konkurransen i smale markeder, markeder for innsatsvarer/tjenester og lokale markeder.5 Konkurransetilsynet har til nå ikke grepet inn mot foretakssammenslutninger som kun involverte rent lokale virksomheter. Derimot har tilsynet grepet inn mot lokale virkninger av landsdekkende fusjoner, og i tilfeller der nasjonale aktører har kjøpt opp lokale eller regionale konkurrenter.

Meldepliktsforskriften § 2 annet og tredje ledd og § 3 regulerer hvilke foretaks omsetning som er relevant, og beregningen av omsetningen som skal legges til grunn ved vurderingen av om transaksjonen overstiger terskelverdiene. Beregningen tar utgangspunkt i «involverte foretak», og fastsetter i § 2 tredje ledd hvilke foretak som skal medregnes i beregningen av omsetningen. Regnskapslovens konserndefinisjon og regnskapslovens regler om beregning av salgsinntekt skal legges til grunn. Begrunnelsen for denne modellen var i hovedsak at man ønsket å unngå den detaljerte og mer krevende avgrensningen som følger av reglene i EU/EØS.

6.4.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår i utredningens punkt 8.5.4.2 at meldepliktstersklene heves betydelig, slik at kun foretakssammenslutninger hvor minst to av foretakene hver har en omsetning på minst 100 millioner og de involverte foretakene til sammen har en omsetning på minst 1 milliard kroner er omfattet av meldeplikten. Det foreslås at meldepliktstersklene skal fremgå av loven, jf. utvalgets forslag til § 18 annet ledd. Videre foreslår utvalget at prinsippene for beregning av omsetning harmoniseres med reglene i EU/EØS. Det foreslås samtidig at det gis en forskriftshjemmel for å pålegge meldeplikt i særskilte markeder som er ekstra utsatt ved ytterligere konsentrasjonøkning.

Utvalget presiserer at forslaget til terskelverdier må sees i sammenheng med forslaget til justering av beregningen av omsetning og forslagene til prosessuelle endringer. Utvalgets forslag vil på noen punkter være mer ressurskrevende for både konkurransemyndighetene og partene og hviler på en forutsetning om at antallet meldinger vil reduseres.

For å simulere virkningene av alternative terskelverdier har utvalget gått gjennom meldte fusjoner i perioden 2007-2010. Utvalgets oversikt viser at i perioden 2007-2010 ble det pålagt fullstendig melding i 3,7 prosent av sakene hvor det ble levert alminnelig melding. Av de meldte foretakssammenslutningene gikk 1,2 prosent av sakene videre til den andre fasen av saksbehandlingen og bare 0,7 prosent av meldingene førte til inngrepsvedtak.

Utvalget har analysert virkningene av alternative terskelverdier for innkomne meldinger i perioden 2008-2010. Analysen viser at det primært er den nedre terskelen som gir utslag. En økning av terskelen for samlet omsetning til 1 milliard kroner ville påvirket antallet saker behandlet i den andre fasen marginalt og ville ikke avskåret noen saker hvor det er sendt begrunnet varsel eller fattet vedtak. Endring av den nedre terskelverdien, den individuelle omsetningen til minst to av foretakene, til 50 millioner kroner ville ført til bortfall av 10 fullstendige meldinger, men ingen saker som gikk videre til behandling i den andre fasen og ingen begrunnede varsel ville falt bort. Dersom den nedre terskelen var 75 eller 100 millioner kroner, ville det ført til bortfall av henholdsvis ett eller to begrunnede varsel.

I sin diskusjon konsentrerte utvalget seg om 75 og 100 millioner kroner som mulige nye terskelverdier for den individuelle omsetningen til minst to av foretakene. Utvalget har falt ned på å foreslå 100 millioner kroner som den nedre terskel for meldeplikten. Ett argument for dette nivået er at det tilsvarer nivåene i Danmark og Sverige. Utvalget understreker at forslaget ikke er ment som en harmonisering med disse landene. Det er ikke naturlig å knytte de norske tersklene direkte opp mot svensk og dansk rett, men det gir et viktig signal om konkurransepolitiske prioriteringer at terskelverdiene og prinsippene for beregning av omsetning er så vidt like. Med de foreslåtte terskelverdiene ville ca. 70 prosent av meldingene i perioden 2008-2010 bortfalt.

Når det gjelder lokale markeder, viser utvalget til at en vesentlig heving av tersklene kan innebære en risiko for at det i lokale markeder kan gjennomføres foretakssammenslutninger med skadelige virkninger for konkurransen uten at tilsynet blir kjent med disse. Fraværet av meldeplikt vil også kunne lede til at den avskrekkende virkningen av at tilsynet kan gripe inn reduseres. En reduksjon av den preventive virkningen på lokale markeder vil etter utvalgets mening fravike den logiske sammenhengen som er en del av regelverket i dag ved at både forbudsbestemmelsene og fusjonskontrollen har en preventiv virkning på lokale markeder. Utvalget har likevel kommet til at hensynet til at nivået for terskelverdiene i Norge ikke bør avvike mye fra terskelverdiene i Sverige og Danmark bør veie tyngre enn hensynet til at lokale fusjoner skal fanges opp av tilsynet. Det understrekes at tilsynets inngrepskompetanse under terskelverdiene vil bestå, og det forutsettes at tilsynet vil følge aktivt med på fusjoner i lokale markeder slik at den avskrekkende virkningen opprettholdes.

En viktig forutsetning for utvalgets forslag om å heve tersklene så vidt betydelig, er at tilsynets adgang til å gripe inn under terskelverdiene opprettholdes, jf. utredningens punkt 8.5.4.8. Det forutsetter at tilsynet kan pålegge fullstendig melding av en potensielt problematisk foretakssammenslutning. Av hensyn til forutberegneligheten for foretakene, foreslår utvalget at et slikt pålegg bare skal kunne gis i saker der tilsynet finner at det er rimelig grunn til å anta at konkurransen påvirkes, eller der andre særlige hensyn tilsier at tilsynet undersøker saken nærmere. Etter meldepliktsforskriften § 4 kan i dag et slikt pålegg ikke gis senere enn tre måneder etter at endelig avtale er inngått eller kontroll er ervervet. Utvalget foreslår å opprettholde denne bestemmelsen, men at det presiseres at vilkårene er alternative og at fristen løper fra det først inntrufne tidspunktet.

Utvalget foreslår videre at departementet gis forskriftshjemmel for å pålegge meldeplikt under meldepliktstersklene for foretakssammenslutninger i særskilte markeder, hvor strukturelle forhold i markedet gjør det ekstra utsatt for ytterligere konsentrasjon.

Utvalget har vurdert om det er hensiktsmessig å innføre et sett sekundære terskelverdier for å fange opp foretakssammenslutninger i typiske oligopolmarkeder, der aktørene kan være jevnstore uten at de samlet sett når opp til terskelverdien på 1 milliard kroner. En sekundær terskel kan for eksempel være at minst to foretak har en omsetning på 250 millioner kroner. Utvalget har likevel ikke foreslått sekundær terskelverdi av hensyn til at regelverket ikke bør være for komplisert. Videre peker utvalget på at det ikke er noen direkte sammenheng mellom foretakenes omsetning og mulige skadevirkninger. I oligopolmarkeder kan det for eksempel være mer alvorlig om en mindre utfordrer blir kjøpt opp enn om to jevnstore aktører fusjonerer og dermed øker asymmetrien i markedet.

Utvalget behandler reglene for beregning av omsetning i utredningens punkt 8.5.4.3. Etter utvalgets vurdering er gjeldene regler om beregning av omsetning i meldepliktsforskriften6 både uklare og lite treffsikre i forhold til en målsetning om å fange opp mulig problematiske foretakssammenslutninger.

Utvalget foreslår å harmonisere reglene for omsetningen som skal legges til grunn med reglene i EU/EØS.7 En slik endring vil også påvirke hvilke foretakssammenslutninger som omfattes av meldeplikten. Utvalget mener at det er hensiktsmessig fortsatt å regulere prinsippene for beregning av omsetning i forskrift, men ser at det er nødvendig å gi en anbefaling om hvordan regelverket bør utformes. Utvalget foreslår å innta fusjonsforordningen artikkel 5 i meldepliktsforskriften. Artikkel 5 nr. 2 om gjennomføring av erverv i flere transaksjoner bør imidlertid inntas i lovens § 18.8 Utvalget presiserer at det er en forutsetning for forslaget at terskelverdiene heves i den størrelsesorden utvalget har foreslått. Hvis tersklene ikke heves, anbefaler utvalget at regnskapslovens konserndefinisjon legges til grunn.

I EU/EØS er kriteriene for beregning av omsetning regulert i fusjonsforordningen artikkel 5.9 Utgangspunktet for vurderingen er «berørte foretak».10 Deretter vurderes tilknytningen mellom disse foretakene og andre foretak. Grunnlaget for vurderingen er en kontrollvurdering basert på juridiske rettigheter og faktisk innflytelse. Etter kontrollvurderingen vil også selskap hvor de berørte foretakene har en eierandel på mindre enn 50 prosent kunne regnes med i den relevante omsetningen, dersom de berørte foretakene på spesifiserte grunnlag har en faktisk innflytelse som gir kontroll. Eksempler på en slik faktisk innflytelse som gir kontroll er «ret til at lede virksomhedens forretninger»11, eller at de berørte foretak «kan udpege mere end halvdelen af medlemmerne i tilsyns- eller ledelsesorganet eller et andet repræsentativt organ.»12

Kontrollvurderingen ved beregningen av omsetning er lempeligere og mer formalisert enn kontrollbegrepet i fusjonsforordningen artikkel 3 nr. 2. Reglene for beregning av omsetning i EU/EØS har et todelt formål; omsetning har betydning både for overvåkningsorganenes jurisdiksjon og som en identifisering av de reelle verdier som omfattes av transaksjonen.

Utvalget mener at gjeldende regler i meldepliktsforskriften er uklare og lite treffsikre for en målsetning om å fange opp mulige problematiske foretakssammenslutninger. For det første reiser meldepliktsforskriften tvil om hva som er relevant omsetning ved fusjon kontra erverv av kontroll. For det andre knytter det seg tvil til hva som ligger i begrepet «kontroll» i § 2 tredje ledd første punktum sett i sammenheng med begrepet «samme konsern» i annet punktum. For det tredje fremstår forskriften som uklar ved at det benyttes ulike kriterier for henholdsvis fysiske personer og foretak. Ved erverv av kontroll viser forskriften etter sin ordlyd bare til hvem som anses som «involvert foretak» når det er et foretak som erverver kontroll, men er taus med hensyn til fysiske personers erverv. Selv om merknaden til forskriften viser til at reglene om «berørt foretak» i EU/EØS skal legges til grunn så langt de passer, mener utvalget at forskriften er tvetydig på dette punktet. For det fjerde ekskluderer forskriften i utgangspunktet morselskapers omsetning.

Utvalget peker på at valg av modell for beregning først og fremst vil være et valg mellom en funksjonell fremgangsmåte, som i EU/EØS, og en mer formell modell basert på regnskapstall, formell innflytelse i foretak, med videre, som etter gjeldende rett. Utvalget mener at regnskapslovens konsernbegrep ikke er tilpasset det konkurranserettslige behovet, der det først og fremst er viktig å fange opp de reelle økonomiske verdiene som påvirkes av transaksjonen. Definisjonen i regnskapslovgivningen forutsetter juridisk kontroll. Dette konseptet er for snevert til å fange opp de konkurransemessig relevante verdiene. Som ellers i konkurranseretten, bør ikke foretakenes organisering være avgjørende for hvordan regelverket praktiseres. Utvalget foreslår derfor at omsetningen beregnes etter funksjonelle kriterier.

Utvalget mener at harmonisering med EU/EØS fremstår som et nærliggende alternativ. Under EU/EØS fremstår rettstilstanden som rimelig godt avklart for de fleste spørsmål, dels gjennom praksis og dels gjennom omfattende retningslinjer. Siktemålet med reglene i EU/EØS er å fange opp de reelle økonomiske verdier som er gjenstand for transaksjonen. I tillegg benyttes det en funksjonell tilnærming der det er de økonomiske realitetene som er avgjørende, og ikke nødvendigvis form eller organisering. På den annen side mener utvalget at detaljene i EU/EØS-reglene fremstår som kompliserte og at det ikke er opplagt at det er nødvendig å gå så langt for å ivareta behovet til norske konkurransemyndigheter. Detaljerte og treffsikre regler er viktigere i EU/EØS, hvor de også er avgjørende for overvåkningsorganenes kompetanse/jurisdiksjon.

Uklarhetene i dagens regelverk kan fjernes ved å innføre kontrollvurderingen som gjelder i EU/EØS, ved avgrensningen av hvilke foretaks omsetning som er relevant. EU/EØS-retten kan etter utvalgets mening tjene som et hensiktsmessig kompromiss mellom full vurdering av rettslig og faktisk kontroll og en rent formell test. Det vil også innebære at Kommisjonens vedtakspraksis og veiledning kan legges til grunn. Også Sverige og Danmark har harmonisert beregningen av omsetning med EU/EØS. Utvalget mener det vil være en umiddelbar fordel at reglene er identiske i de skandinaviske land.

Flere transaksjoner vil bli meldepliktige etter de foreslåtte reglene for beregning av omsetning enn etter gjeldende rett. Forslaget må imidlertid ses i sammenheng med forslaget om økning av terskelverdiene. Samlet sett anser utvalget at meldeplikten vil bli mer målrettet.

6.4.3 Høringsinstansene

Av høringsinstansene er Konkurransetilsynet enig i heving av terskelverdiene, men mener utvalgets forslag ikke gir tilstrekkelig kontroll med mindre markeder. De negative virkningene kan motvirkes ved et system med forenklet melding (notifikasjon). Hvis en slik notifikasjonsplikt ikke innføres, bør tersklene ikke settes høyere enn henholdsvis 50 og 500 millioner kroner. Arntzen de Besche Advokatfirma AS støtter en heving, men mener at terskler på henholdsvis 50 og 500 millioner kroner er tilstrekkelig. Næringslivets Hovedorganisasjon, Finans Norge, Spekter, Advokatforeningen og Advokatfirmaet Haavind AS støtter en heving av terskelverdiene som foreslått av utvalget.

Konkurransetilsynet har gitt sine merknader i høringsuttalelsen samt i et etterfølgende notat av 13. juni 2012 til Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet. Det er etter tilsynets oppfatning grunnlag for å heve dagens terskler, men ikke i et slikt omfang som utvalget foreslår. Tilsynet viser til faren for at flere problematiske fusjoner og oppkjøp blir gjennomført uten at de oppdages, og at det typisk vil gjelde i lokale eller smale markeder. Tilsynet mener at det fortsatt er behov for å ha fokus på lokale markeder. Effektiv kontroll må innebære høy oppdagelsesrisiko, og en betydelig heving av tersklene kan være særlig betenkelig i et land som Norge, hvor større deler av økonomien består av smale og lokale markeder og aktører med relativt lav omsetning. På dette punktet skiller Norges seg fra Sverige og Danmark. Lav oppdagelsesrisiko svekker reglenes preventive virkning. De negative virkningene kan til en viss grad motvirkes ved pålegg om utvidet meldeplikt for enkelte typer markeder eller foretak og markedsovervåkning, men disse virkemidlene vil etter tilsynets vurdering ikke være tilstrekkelige. Tilsynet foreslår derfor en ordning med «notifikasjonsplikt» for alle foretakssammenslutninger over dagens terskelverdier. Notifikasjonsplikten skal være forenklet i forhold til dagens alminnelige melding og vil ikke innebære at gjennomføringsforbudet gjelder. Dersom det innføres et slikt notifikasjonssystem, kan terskelverdiene fastsettes høyt, slik utvalget foreslår.

Dersom det ikke innføres en slik notifikasjonsplikt, anser tilsynet at tersklene ikke bør settes høyere enn henholdsvis 50 og 500 millioner kroner for å unngå at det oppstår betydelig risiko for at skadelige fusjoner gjennomføres i lokale og/eller små markeder.

Dersom utvalgets forslag til terskler gjennomføres, mener tilsynet at reglene for beregning av omsetning bør harmoniseres med EU/EØS. Et komplekst regelverk vil i noen grad avbøtes av omfattende retningslinjer og praksis. Dersom terskelverdiene ikke vedtas, bør regnskapsloven legges til grunn ved beregning av foretakenes omsetning.

Arntzen de Besche Advokatfirma AS er enige i at tersklene bør heves, men mener utvalget går for langt. Det bør være tilstrekkelig med terskelverdier for omsetning på henholdsvis 50 og 500 millioner kroner. Det bør settes en kort frist for tilsynets mulighet til gi pålegg om melding for foretakssammenslutninger som er under terskelverdiene. Tre måneder, som er utvalgets forslag for minoritetserverv, er en for lang frist. Videre bør Konkurransetilsynet bare kunne pålegge melding om ikke-meldepliktige foretakssammenslutninger når det er rimelig grunn til å anta at konkurransen påvirkes eller andre særlige hensyn tilsier at tilsynet undersøker saken nærmere. Tilsynet bør være forpliktet til å forklare i pålegget hvorfor det er rimelig grunn til å anta at konkurransen påvirkes eller hvilke andre særlige hensyn som tilsier at tilsynet undersøker saken nærmere. Partene bør også ha mulighet til å sende en frivillig melding om ikke-meldepliktige foretakssammenslutninger til Konkurransetilsynet, for å avklare om det er aktuelt med inngrep.

Næringslivets Hovedorganisasjon støtter utvalgets forslag om å heve terskelverdiene. Dette vil være et riktig nivå, som vil virke ressurssparende både for bedrifter og Konkurransetilsynet. De foreslåtte økningene av meldepliktstersklene innskrenker ikke Konkurransetilsynet inngrepskompetanse. Et pålegg om levering av melding om transaksjoner som ikke oppfyller terskelverdiene bør bare kunne gis når Konkurransetilsynet finner at det er rimelig grunn til å anta at konkurransen påvirkes, eller andre hensyn tilsier at tilsynet undersøker saken nærmere. En frist for Konkurransetilsynet på tre måneder fra avtale er inngått eller kontroll er ervervet, er lang tid, og det må derfor av hensyn til forutberegneligheten til foretakene lovfestes kriterier for når tilsynet kan gi slike pålegg. Videre bør det være adgang for partene i ikke-meldepliktige foretakssammenslutninger til å sende en frivillig melding, slik at partene kan få avklart om tilsynet vil gripe inn.

Finans Norge mener at utvalgets forslag om å heve terskelverdiene imøtekommer et langvarig ønske. Det vil være ressursbesparende både for bedrifter og Konkurransetilsynet.

Advokatforeningen støtter forslaget om å heve terskelverdiene. Det vil eliminere en byrde for partene i mange små og mellomstore transaksjoner. Utvalget har også overbevisende redegjort for at en slik heving ikke vil ha vesentlige negative virkninger. Det er også positivt at reglene for beregning av omsetning foreslås harmonisert med EU/EØS. Av hensyn til partenes forutberegnelighet mener Advokatforeningen at det bør settes en frist på én måned for Konkurransetilsynet til å gi pålegg om melding av ikke-meldepliktige foretakssammenslutninger. Alternativt kan fristen settes til det tidligste av (i) én måned etter at partene offentliggjør foretakssammenslutningen ved børsmelding, pressemelding eller lignende, og (ii) tre måneder etter endelig avtale. Advokatforeningen mener også at det bør inn i lovteksten at tilsynet bare skal kunne pålegge melding om transaksjoner under terskelverdiene i saker der tilsynet finner at det er rimelig grunn til å anta at konkurransen påvirkes eller der andre særlige hensyn tilsier at tilsynet undersøker saken nærmere. Advokatforeningen forutsetter at tilsynet i et pålegg forklarer hvorfor det er rimelig grunn til å anta at konkurransen påvirkes, eller at det er særlige hensyn som tilsier at tilsynet undersøker saken nærmere.

Advokatfirmaet Haavind AS mener det er hensiktsmessig å heve terskelverdiene. Det vil gi Konkurransetilsynet mulighet til å bruke tid og ressurser på de foretakssammenslutningene som kan ha stor betydning for konkurransen.

Nærings- og handelsdepartementet mener at forslaget om redusert meldeplikt kan bidra til forenkling, redusert ressursbruk og økt verdiskaping.

Spekter antar at den foreslåtte hevingen av meldepliktstersklene sammen med de foreslåtte endringene i saksbehandlingsreglene vil gjøre konkurransemyndighetenes behandling av slike saker bedre og mer effektiv. Hevingen av terskelverdiene vil også bidra til at antall meldepliktige foretakssammenslutninger reduseres.

Oppgaveregisteret i Brønnøysund ser positivt på at forslaget innebærer en reduksjon av oppgavebyrden for foretak som omfattes av meldeplikten.

Forbrukerrådet anser at utvalgets avveininger og vurderinger er grundige og vel funderte, men understreker at det er viktig at tilsynet bruker sin kompetanse til å gripe inn uavhengig av om foretakssammenslutningen er meldepliktig.

6.4.4 Departementets vurderinger

Departementet anser at en heving av meldepliktstersklene i tråd med utvalgets forslag vil innebære en ressursbesparelse og forenkling for næringslivet ved at færre transaksjoner utløser meldeplikt. Samtidig vil det medføre at mindre av Konkurransetilsynets ressurser brukes på å vurdere uproblematiske transaksjoner til fortrengsel for andre oppgaver. Departementet anser som utvalget at det er naturlig at de nye meldepliktstersklene fremgår av lovteksten, jf. forslaget til § 18 annet ledd.

Departementet legger særlig vekt på at det med gjeldende lave meldepliktsterskler frem til 2012 ikke var grepet inn mot foretakssammenslutninger som kun involverte rent lokale virksomheter. Der Konkurransetilsynet har grepet inn mot lokale virkninger har dette vært i saker der en av partene har hatt landsdekkende virksomhet.

Endringen av meldepliktstersklene må videre ses i sammenheng med at Konkurransetilsynet vil ha adgang til å pålegge meldeplikt for en transaksjon under meldepliktstersklene, der tilsynet finner rimelig grunn til å anta at konkurransen påvirkes eller andre særlige hensyn tilsier at tilsynet undersøker saken nærmere, jf. departementets forslag til § 18 tredje ledd. Terskelen for at særlige hensyn kan begrunne et pålegg om melding for en ikke-meldepliktig foretakssammenslutning uten at det er rimelig grunn til å anta at konkurransen påvirkes, vil være høy. Hensynet til foretakenes forutberegnelighet gjør seg sterkt gjeldene, og adgangen til å gi pålegg om melding av særlige hensyn er en snever unntaksbestemmelse. Et særlig hensyn som kan begrunne et pålegg om melding vil være at tilsynet har grunn til å anta at meldepliktsreglene er forsøkt omgått. Det kreves at tilsynet i et pålegg om å gi melding kort redegjør for grunnen til at konkurransen antas å bli påvirket eller at særlige hensyn tilsier at tilsynet undersøker saken nærmere.

Av hensyn til forutberegneligheten for partene i slike transaksjoner vil Konkurransetilsynets adgang til å pålegge melding være begrenset til en periode på tre måneder etter endelig avtale er inngått eller kontroll er ervervet. Hensynet til partenes forutberegnelighet er også ivaretatt ved at det kan inngis en frivillig melding, jf. forslaget til § 18 sjette ledd.

Departementet påpeker at Konkurransetilsynets inngrepskompetanse er uavhengig av og ikke vil bli begrenset ved de nye tersklene for meldeplikt. Videre vil departementet etter forslaget til § 18 niende ledd ha hjemmel til å innføre forskrift om meldeplikt for transaksjoner under lovens meldepliktsterskler for foretak i markeder hvor særlige hensyn gjør seg gjeldene. Dette vil blant annet kunne gjelde markeder som er særlig sårbare for ytterligere konsentrasjonsøkninger.

Departementet slutter seg også til utvalgets forslag om at reglene for beregning av omsetning ved vurdering av om meldepliktstersklene er oppfylt, bør endres slik at de blir mer i tråd med tilsvarende regler i EU/EØS. De nærmere reglene om beregning av omsetning vil som i dag være fastsatt i forskrift. Fusjonsforordningen artikkel 5 nr. 2 bør i tråd med utvalgets forslag inntas i lovteksten, jf. departementets forslag til § 18 fjerde ledd. Bestemmelsen gjør det for det første klart at det ved erverv av kontroll for selgers vedkommende kun er omsetningen til de deler som inngår i foretakssammenslutningen som er relevant. For det andre fastsetter bestemmelsen at det ved suksessive erverv av deler av foretak mellom de samme parter innen et tidsrom på to år, skal ervervene betraktes som én foretakssammenslutning. Det sistnevnte er ment å hindre at transaksjoner stykkes opp for å gå klar av meldepliktstersklene i § 18 annet ledd.

Omsetningen beregnet etter reglene i EU/EØS vil gi et bedre uttrykk for de økonomiske realitetene i transaksjonen enn hva tilfellet er etter gjeldende regler. Videre vil en harmonisering med reglene i EU/EØS øke foretakenes forutberegnelighet ved at regelverket blir klarere.

6.5 Meldepliktsordningen

6.5.1 Gjeldende rett

Konkurranseloven § 18, jf. meldepliktsforskriften §§ 1, 4 og 5, fastsetter plikt til å inngi melding og krav til meldingens innhold. Alle foretakssammenslutninger som oppfyller terskelverdiene må meldes ved en alminnelig melding, jf. § 18 første ledd. Begrunnelsen for å innføre meldepliktsordningen var konkurransemyndighetenes behov for å oppdage foretakssammenslutninger.13

Kravene til innholdet av en alminnelig melding er gitt i § 18 annet ledd. I den alminnelige meldingen skal melder blant annet gi opplysninger om de involverte foretakene, beskrive produkter/tjenester som tilbys, beskrive markeder hvor de involverte foretakene som følge av foretakssammenslutningen får en markedsandel på 20 prosent eller mer, samt opplyse om de involverte foretakenes fem viktigste konkurrenter, kunder og leverandører.14 Kravene til alminnelig melding ble utvidet i 2008. Etter utvidelsen kreves det etter § 18 annet ledd bokstav e at melder opplyser om «navn på de fem viktigste konkurrenter, kunder og leverandører i markeder i Norge, eller som Norge er del av, hvor de involverte foretakene og foretak i samme konsern har overlappende virksomhet».15 Konkurransetilsynet kan i den enkelte sak lempe kravene til den alminnelige meldingen, jf. § 18 sjette ledd.

Opplysningene i den alminnelige meldingen danner utgangspunktet for Konkurransetilsynets vurdering av om det er behov for å undersøke nærmere om foretakssammenslutningen forsterker eller fører til en vesentlig begrensning av konkurransen.

Der Konkurransetilsynet finner grunn til å undersøke de konkurransemessige virkningene av en foretakssammenslutning nærmere, vil tilsynet pålegge partene å inngi en fullstendig melding om foretakssammenslutningen som gir mer utfyllende opplysninger om transaksjonen.16 Et pålegg om at partene skal inngi en fullstendig melding kan senest gis 15 virkedager etter at Konkurransetilsynet mottok den alminnelige meldingen.

Innholdskravet til fullstendig melding følger av meldepliktsforskriften § 4. Forskriften § 5 fastsetter at tilsynet kan lempe på kravene til fullstendig melding. Saksbehandlingsfristene begynner å løpe først når fullstendig melding er mottatt, jf. konkurranseloven § 20. Videre kan Konkurransetilsynet med hjemmel i konkurranseloven § 24 og § 25 innhente ytterligere opplysninger fra partene.

Den todelte meldeplikten, hvor det først inngis en alminnelig melding og senere eventuelt inngis mer omfattende opplysninger i en fullstendig melding, er begrunnet i at konkurranseloven fastsetter svært lave meldepliktsterskler for å fange opp fusjoner i lokale markeder, smale markeder og markeder for innsatsvarer/tjenester. For å unngå at ordningen skulle bli for byrdefull for næringslivet, ble det satt begrensende krav til hvilke opplysninger som skal gis i den alminnelige meldingen. Utformingen av meldepliktsordningen krever således at det gjøres en avveining mellom tilsynets informasjonsbehov og hensynet til at meldeplikten ikke skal være for omfattende.17

Loven fastsetter ikke tidspunkt for når melding senest må være inngitt eller tidligste tidspunkt for melding. Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet fant i sak 10/2546 Nibe Industrier at loven ikke oppstilte noen tidligste frist for melding. Dersom foretakssammenslutningen meldes så lang tid i forveien at konkurransemyndighetene ikke har mulighet til å vurdere de konkurransemessige virkningene, må tilsynet enten angi at alminnelig melding er ufullstendig eller pålegge fullstendig melding, for så å konstatere at den fullstendige meldingen er ufullstendig. Saksbehandlingsfristene blir da suspendert.

6.5.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår i utredningens punkt 8.5.4.4 å avvikle den todelte meldepliktsordningen med alminnelig og fullstendig melding, og innføre et system med én melding. Utvalget legger også opp til en mer intensivert forhåndskontakt mellom melder og tilsynet. Forslaget må sees i sammenheng med at utvalget foreslår en vesentlig økning av meldepliktstersklene. Utvalget viser til at de nye tersklene ventelig vil føre til en reduksjon i antall meldinger på ca. 70 prosent. Beregninger foretatt av utvalget viser at selv om flere transaksjoner vil bli underlagt en mer omfattende melding, vil kostnadene for næringslivet totalt sett reduseres som følge av økningen i terskelverdiene.

Det automatiske gjennomføringsforbudet som følger av § 19, jf. punkt 6.5 nedenfor, innebærer at samtlige transaksjoner hvor det er plikt til å inngi en alminnelig melding, settes «på vent» i inntil 15 virkedager. En oppheving av alminnelig melding vil føre til en innsparing i saksbehandlingstiden på minst 15 virkedager. I kombinasjon med en ordning med forenklet meldeplikt for uproblematiske fusjoner, mener utvalget at en avskaffelse av alminnelig melding ikke vil påføre foretakene en uforholdsmessig byrde. På den annen side vil det føre til at transaksjoner som etter dagens ordning ville blitt klarert allerede i løpet av 15-dagersfristen for pålegg om fullstendig melding, ikke blir klarert før ved utløpet av 25-dagersfristen i fase I av saksbehandlingen.18 Utvalget mener imidlertid at fordelene ved det foreslåtte systemet oppveier ulempene ved at enkelte transaksjoner som i dagens system blir klarert etter 15 virkedager, først vil bli klarert etter 25 virkedager.

Det anslås at avskaffelse av alminnelig melding og økningen av meldepliktsterskelene vil kunne frigjøre ressurser i tilsynet med anslagsvis 7 årsverk. Samtidig vil tilsynet måtte bruke mer ressurser på å behandle et større antall fullstendige meldinger enn i dag. Det er derfor vanskelig å fastslå hva virkningen på tilsynets samlede ressursbruk vil bli.

Når det gjelder kravet til meldingens innhold, foreslås det i utredningens punkt 8.5.4.5 å bygge på gjeldende innholdskrav for fullstendig melding, jf. meldepliktsforskriften § 4, som et naturlig utgangspunkt, og at bestemmelsen inntas i loven. Videre foreslås det at det settes terskelverdier i form av markedsandelsgrenser for hvilke markeder som skal anses som «berørte markeder» etter modell fra EU/EØS-retten,19 og at plikten til å gi omfattende informasjon avgrenses til disse markedene. Utvalget foreslår at øvrige krav til meldingens innhold fastsettes i forskrift.

Utvalget foreslår i utredningens punkt 8.5.4.6 å innføre et standardisert system med forenklet melding for transaksjoner som det er lite sannsynlig vil medføre konkurransemessige problemer, etter mønster av bl.a. EU/EØS og dansk rett. I Danmark er innholdskravet til forenklet melding i det vesentligste identisk med «Short Form CO» som brukes i fusjonskontrollen i EU. Finland har i sine regler et system med forenklet melding med en annen ordlyd enn «Short Form CO», men innholdskravet er i praksis omtrent det samme. Sverige har ikke en ordning med forenklet melding som sådan, men for noen transaksjoner kreves det bare deler av opplysningene til fullstendig melding.

Forenklet melding skiller seg fra dagens todelte meldeplikt ved at det er en målrettet lempning av meldeplikt for enkelte transaksjoner, bestemt etter transaksjonstype og visse markedsmessige karakteristika. Utvalget viser til at en stor del av de transaksjoner som etter forslaget vil være underlagt meldeplikt vil være uproblematiske. Dette kan for eksempel gjelde transaksjoner der partene ikke har overlappende virksomhet og som kanskje heller ikke er etablert i Norge, men som selger til norske kunder («foreign-to-foreign»). De nærmere kravene til forenklet melding bør fastsettes i forskrift.

6.5.3 Høringsinstansene

Finans Norge og Advokatfirmaet Haavind AS støtter et system med én melding. Advokatfirmaet Haavind AS forutsetter at krav til innhold av meldingen varierer med partenes markedsandel, som foreslått av utvalget. Videre støtter Advokatfirmaet Haavind AS innføring av forenklet melding, og bemerker at det er avgjørende at forskriftsreguleringen av forenklet melding kommer på plass samtidig med lovendringene.

Konkurransetilsynet er positiv til forslaget om regler om forenklet melding for enkelte typer saker som vil være uproblematiske. Tilsynet mener at det i tillegg bør innføres et forenklet meldesystem («notifikasjon») for alle fusjoner mellom dagens terskelverdier og utvalgets forslag til terskler. Hensikten er å gjøre tilsynet oppmerksom på transaksjonen, og notifikasjonen bør derfor ikke kobles til et automatisk gjennomføringsforbud. Brudd på notifikasjonsplikten bør sanksjoneres med overtredelsesgebyr, og det bør settes en siste frist for notifikasjon.

6.5.4 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å avvikle systemet med alminnelig og fullstendig melding på to ulike stadier av saksbehandlingen, og at det innføres et system med én melding som innholdsmessig i stor grad tilsvarer dagens fullstendige melding. Departementet foreslår at innholdskravet til melding om foretakssammenslutning fastsettes i en ny § 18 a, mens øvrige regler om meldeplikten som i dag fremgår av § 18.

Endringen må ses i sammenheng med at meldepliktstersklene heves vesentlig, og at et flertall av de foretakssammenslutninger som etter gjeldende regler skal meldes til Konkurransetilsynet, ikke lenger vil være meldepliktige. Innføringen av en alternativ forenklet melding for grupper av antatt uproblematiske foretakssammenslutninger som overstiger terskelverdiene, reduserer også byrden for næringslivet ytterligere, se nedenfor om dette.

Videre vil endringen legge til rette for en raskere avklaring av de saker som behandles av Konkurransetilsynet. For å få til en effektiv saksbehandling kreves det at Konkurransetilsynet har tilgang til tilstrekkelig med opplysninger fra dag én i saksbehandlingen, som er ved mottak av melding om foretakssammenslutning. Avviklingen av systemet med alminnelige og fullstendige meldinger på to ulike tidspunkt i saksbehandlingen vil, dersom man ser bort fra de tilfeller hvor det inngis frivillig fullstendig melding etter dagens regler, også medføre at saksbehandlingsfristene til Konkurransetilsynet kortes ned med 15 virkedager.

Når det gjelder innholdskravet til meldingen om foretakssammenslutning, slutter departementet seg til utvalgets forslag om å ta utgangspunkt i innholdskravet til gjeldende fullstendig melding og at denne justeres noe basert på meldepliktsystemet i EU/EØS. En identifisering av «berørte markeder» basert på markedsandelsterskler, jf. begrepet «affected markets» i meldepliktssystemet i EU, hvor det er særlig viktig at Konkurransetilsynet tidlig får utfyllende opplysninger, fremstår etter departementets syn som hensiktsmessig.

Departementet anser at utvalgets forslag om å innføre et system med forenklede meldinger for spesifiserte kategorier av foretakssammenslutninger som er lite egnet til å begrense konkurransen, er vel begrunnet og gjør utformingen av meldepliktsordningen mer målrettet. De nærmere reglene for hvilke foretakssammenslutninger som kan inngi forenklet melding, og krav til innholdet av forenklet melding, fastsettes ved forskrift. Departementet vil som utvalget ta utgangspunkt i de kategorier av foretakssammenslutninger som kan inngi forenklet melding i form av en «Short Form CO» etter meldepliktsreglene i EU/EØS, men også andre kategorier kan bli unntatt.

Departementet slutter seg ikke til Konkurransetilsynets forslag til «notifikasjon», som har likhetstrekk med gjeldende system med alminnelige meldinger. Konkurransetilsynets forslag til notifikasjon vil slik departementet ser det, svekke gevinstene av ordningen foreslått av utvalget, og den ønskede forenklingen og innsparingen for næringslivet. Departementet peker på at tilsynets adgang til å gripe inn under tersklene vil bestå og viser videre til forslaget om å gi en forskriftshjemmel for utvidet meldeplikt i markeder når konkurransemessige eller andre særlige hensyn begrunner dette.

6.6 Saksbehandlingsreglene

6.6.1 Gjeldende rett

Konkurranseloven § 20 fastsetter en todeling av saksbehandlingen i perioden etter fullstendig melding om foretakssammenslutning er mottatt av Konkurransetilsynet. Prinsippene er i stor grad de samme som for todelingen av saksbehandlingen i EU/EØS (fase I og fase II), men prosessene er ulikt utformet. Departementet ønsket ikke å benytte begrepene fase I og fase II om de gjeldende saksbehandlingsreglene i norsk rett, fordi det kunne lede tankene hen til EU/EØS-reglene, hvor betydningen av skillet er større enn etter norsk rett.20 En sentral forskjell er at EU/EØS-reglene krever at alle meldte saker avsluttes med et formelt vedtak, enten de avsluttes i fase I eller II, også i saker som ikke ender med inngrep. Kommisjonen fatter også formelt vedtak om å bringe saken over i fase II.21 Konkurransetilsynet avslutter på sin side ikke saker som ikke fører til inngrep med et vedtak. Tilsynet er i dag heller ikke pålagt å informere partene om at saksbehandlingen er avsluttet. Videre skiller tilsynets saksbehandling seg fra reglene i EU/EØS, ved at de fleste saker innledes med at tilsynet mottar og vurderer en alminnelig melding om foretakssammenslutning, før det inngis en fullstendig melding. Tilsynet må innen 15 virkedager etter at alminnelig melding er mottatt, vurdere om det er behov for å pålegge en fullstendig melding eller om saksbehandlingen skal avsluttes.22

Den videre saksbehandlingen etter at Konkurransetilsynet har mottatt en fullstendig melding har to faser. Den første fasen er på 25 virkedager fra fullstendig melding er mottatt. Dersom tilsynet etter en nærmere vurdering av saken finner at det kan være grunn til å gripe inn mot foretakssammenslutningen, må tilsynet sende partene et ubegrunnet varsel om at inngrep kan bli aktuelt.23 Dersom det ikke sendes et slikt ubegrunnet varsel bortfaller tilsynets inngrepshjemmel. Når et ubegrunnet varsel er sendt går saksbehandlingen over i den andre fasen, hvor tilsynet senest innen 70 virkedager etter at fullstendig melding ble mottatt må sende et begrunnet varsel om inngrep eller avslutte saken uten inngrep.24

Slik tilsynet har praktisert dette, er kravene til varsel om inngrep etter 70 virkedager satt svært høyt og tilsvarer omtrent et inngrepsvedtak. Partene gis 15 virkedager til å uttale seg om varselet. Tilsynet må fatte vedtak om inngrep innen 15 virkedager fra det har mottatt partenes uttalelse. Dersom melder gir tilbud om avhjelpende tiltak, forlenges fristen med 25 virkedager.

Partene og tredjemenn gis i dag adgang til å ha møter med tilsynet forut for melding og underveis i saksbehandlingen. Møtene er imidlertid ikke formalisert, og det har vært reist kritikk mot tilsynet som sies å holde kortene tett til brystet og primært lytte til partene fremfor å være i dialog med dem og gi innsyn i tilsynets vurderinger underveis i prosessen. Til sammenligning har Kommisjonen systematisk dialogmøter med partene løpende i prosessen.

En bærende idé ved utformingen av dagens ordning var at det skulle gi melder og tilsynet insentiver til raskt å søke minnelige løsninger i form av avhjelpende tiltak. I praksis synes imidlertid tilbud om avhjelpende tiltak ofte først å bli fremsatt etter 70-dagersvarselet.

I § 19 første ledd er det fastsatt et forbud mot å gjennomføre meldepliktige transaksjoner før fristen for å pålegge fullstendig melding er utløpt. Det følger av den samme bestemmelsen at ved et pålegg om fullstendig melding, gjelder det et gjennomføringsforbud i den første fasen av saksbehandlingen. Det følger av § 19 tredje ledd at tilsynet kan pålegge et midlertidig gjennomføringsforbud, når tilsynet sender et ubegrunnet varsel om at inngrep kan bli aktuelt og saksbehandlingen går over i den andre fasen.

6.6.2 Utvalgets forslag

Utvalget behandler saksbehandlingsreglene i utredningens punkt 8.5.5. Utvalget vil opprettholde hovedtrekkene ved dagens ordning, men foreslår enkelte justeringer for å effektivisere saksprosessen og legge til rette for en raskere avslutning av saker. Samtidig gis melder insentiver til å fremlegge forslag til avhjelpende tiltak så tidlig som mulig i prosessen. Etter utvalgets forslag blir det et tydeligere skille mellom en fase I og en fase II av saksbehandlingen.

Utvalget foreslår i utredningens punkt 8.5.5.1 at det gjeldende ubegrunnede 25-dagersvarselet, endres til et begrunnet varsel. Kravet til begrunnelse bør ikke settes for høyt. Det foreslås at tilsynet viser at det er «rimelig grunn til å anta» at foretakssammenslutningen i betydelig grad vil hindre effektiv konkurranse. Begrunnelsesplikten vil ikke omfatte en vurdering av effektivitetsgevinster.

I tillegg til forslagene i utredningens punkt 8.5.5.2 som gjengitt nedenfor, vil utvalgets forslag om å oppheve ordningen med alminnelig melding føre til en samlet reduksjon av saksbehandlingstiden på 15 virkedager. Fristene i fase I vil etter dette tilsvare fase I i EU/EØS, mens fristene i fase II blir noe kortere enn fristene i EU/EØS. Forslagene innebærer en nærmere, men ikke full harmonisering med saksbehandlingsprosessen i EU/EØS.

Utvalget foreslår at tilsynet i fase I av saksbehandlingen i utgangspunktet skal ha en frist på 25 virkedager fra melding ble mottatt til å varsle at vedtak kan bli aktuelt, slik det følger av gjeldene rett. Det foreslår videre at tilsynet i fase II av saksbehandlingen på samme måte som etter gjelde regler, i utgangspunktet skal ha en frist på 70 virkedager fra melding ble mottatt til å legge frem et begrunnet forslag til forbudsvedtak.

Utvalget foreslår samtidig å endre saksbehandlingsfristene for å gi melder insentiv til å fremsette forslag om avhjelpende tiltak på et tidligere tidspunkt i saksbehandlingen enn det som har vært praksis frem til i dag. Etter utvalgets forslag vil tilsynets frist i fase I av saksbehandlingen utvides med 10 virkedager dersom melder foreslår avhjelpende tiltak innen 20 virkedager fra melding ble mottatt. Tilsynet må da innen 35 virkedager fra melding ble mottatt, fatte vedtak om inngrep på de vilkår partene har foreslått som avhjelpende tiltak, eller begrunne i et varsel hvorfor disse ikke er egnet til å avbøte konkurranseproblemene foretakssammenslutningen kan føre til.

For fase II av saksbehandlingen foreslår utvalget at når melder fremsetter forslag til avhjelpende tiltak innen 55 virkedager fra melding ble mottatt, så skal tilsynet fatte et vedtak om inngrep på de vilkår som er foreslått av partene, eller legge frem et begrunnet forslag til forbudsvedtak, innen 70 virkedager. Dersom melder fremsetter forslag til avhjelpende tiltak senere enn 55 virkedager, vil saksbehandlingsfristen i fase II utvides med tilsvarende antall virkedager.

Dersom melder fremsetter et forslag til avhjelpende tiltak etter at tilsynet har fremlagt begrunnet forslag til forbudsvedtak, vil tilsynets saksbehandlingsfrister utvides med 15 virkedager, i motsetning til 25 virkedager som følger av gjeldende regler. Det settes som i dag ingen seneste frist for å fremsette forslag til avhjelpende tiltak.

Samlet saksbehandlingstid vil etter utvalgets forslag maksimalt være 100 virkedager i saker hvor avhjelpende tiltak ikke er foreslått av melder. Et forslag om avhjelpende tiltak fra melder vil utvide saksbehandlingsfristene med inntil 15 virkedager.

Utvalget foreslår i utredningens punkt 8.5.5.5 at tilsynet skal informere melder skriftlig om at det ikke vil gå videre med saken så snart det er grunnlag for det. Utvalget bemerker at Konkurransetilsynet i praksis ofte benytter lovens saksbehandlingsfrister fullt ut, og foreslår at utgangspunktet om at saker skal avsluttes «snarest mulig» tydeliggjøres i lovteksten.

Videre foreslår utvalget i punkt 8.5.5.4 at det automatiske gjennomføringsforbudet for alle meldepliktige transaksjoner opprettholdes, jf. § 19, og at dette utvides til å gjelde frem til Konkurransetilsynet har avsluttet saken. Utvalget viser til at kritikken mot det automatiske gjennomføringsforbudet i dag skyldes det store antall transaksjoner som omfattes. Disse innvendingene vil langt på vei falle bort hvis tersklene heves i tråd med utvalgets forslag.

Utvalget foreslår at Konkurransetilsynet som i dag skal ha anledning til å gjøre unntak fra gjennomføringsforbudet, men foreslår at det synliggjøres i ordlyden at tilsynet skal ta stilling til søknader om unntak fra meldeplikten.

Etter utvalgets syn, jf. utredningens punkt 8.5.5.3, er det nødvendig med løpende dialog mellom partene og Konkurransetilsynet dersom målsettingen om tidligere avklaring av saker ved avhjelpende tiltak skal nås.

6.6.3 Høringsinstansene

Konkurransetilsynet støtter innføringen av et begrunnet 25-dagersvarsel i § 20. Kravet til begrunnelse må imidlertid ikke settes for høyt. Det må være tilstrekkelig at begrunnelsen angir foreløpige skadehypoteser som foretakssammenslutningen antas å medføre. Tilsynet er enig i at dagens meldepliktordning ikke gir nok insentiver til raskt å søke minnelige løsninger i form av avhjelpende tiltak. Videre er Konkurransetilsynet enig i utvalgets forslag om at tilsynet gis en fristutsettelse der melder fremmer forslag til avhjelpende tiltak. Når det gjelder utvalgets ønske om innstramming i fristene, oppfatter tilsynet at disse allerede i dag er stramme sammenholdt med de omfattende vurderinger som skal gjennomføres. Dette gjelder først og fremst i saker der tilsynet mener det er grunnlag for inngrep.

Tilsynet er også positiv til utvidelsen av det automatiske gjennomføringsforbudet i § 19 til å gjelde frem til tilsynet har avsluttet saken. I praksis gjelder dette også i dag, men krever, i motsetning til det som nå foreslås fra utvalget, et ekstra vedtak og saksbehandling.

Advokatforeningen er positiv til prosessuelle endringer i fusjonskontrollen, herunder kravet om begrunnelse ved 25-dagersvarsel om inngrep.

Finans Norge støtter utvalgets forslag til innføring av et automatisk gjennomføringsforbud og begrunnet 25-dagersvarsel.

Arntzen de Besche Advokatfirma AS stiller seg positiv til utvalgets forslag om at Konkurransetilsynet må begrunne 25-dagersvarselet om inngrep.

Advokatfirmaet Haavind AS mener at partenes rett til møter, både før og etter melding, bør inntas i tilsynets veileder om saksbehandling. Tilsynet bør også opptre betydelig mer aktivt i dialog med partene enn det som er erfaringen fra dagens praksis. Konkurransetilsynet bør også tilkjennegi foreløpige evalueringer og oppfatninger i dialog underveis i saksbehandlingen. Det bør også vurderes et system hvor tilsynet innen en viss tid etter mottatt melding (for eksempel 15 virkedager) må gi melder informasjon om status i tilsynets arbeid med meldingen. Dette gjelder særlig i saker der møter i denne fasen er mindre aktuelt.

6.6.4 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til de endringene i saksbehandlingsreglene som er foreslått av utvalget. En innføring av et krav om at Konkurransetilsynet skal gi et begrunnet varsel etter 25 virkedager er etter departementets syn en hensiktsmessig ordning. Særlig har dette en positiv side opp mot mulighetene for at vedtak om avhjelpende tiltak fattes på et tidligere tidspunkt i saksbehandlingen enn det som er praksis i dag.

Konkurransetilsynet bør informere melder så tidlig som mulig om de konkurranseproblem tilsynet mener den aktuelle transaksjonen kan medføre. Der tilsynet anser at det er grunnlag for å bringe saken over i fase II av saksbehandlingen, bør melder få opplyst grunnlaget for denne vurderingen. Et krav om at Konkurransetilsynet i sitt varsel etter 25 virkedager begrunner hvorfor det er rimelig grunn til å anta at transaksjonen vil føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen, vil sikre at melder får et grunnlag for å foreslå avhjelpende tiltak, jf. forslaget til endring i § 20 annet ledd.

Samtidig vil ikke kravet til begrunnelse strekke seg lengre enn at Konkurransetilsynet viser hvilke konkurranseproblem tilsynet har identifisert at foretakssammenslutningen kan lede til og som vil kunne forsterke eller føre til en vesentlig begrensing av konkurransen.

Departementet slutter seg videre til utvalgets forslag om fristforlengelser for Konkurransetilsynet i fase I og fase II av saksbehandlingen der melder foreslår avhjelpende tiltak, jf. forslaget til § 20 tredje og fjerde ledd. Fristforlengelsene vil kunne være nødvendige av hensyn til Konkurransetilsynets behov for utredning etter at melder har fremsatt forslag til avhjelpende tiltak. Etter utvalgets forslag vil Konkurransetilsynet som et minimum ha 15 virkedager frem til nærmeste saksbehandlingsfrist etter at melder har fremsatt forslag til avhjelpende tiltak. Dette gjelder både der forslaget fremsettes i fase I og fase II og der forslaget fremsettes etter at 70-dagersvarselet er sendt.

Konkurransetilsynet har i sin høringsuttalelse tatt til orde for at fristen bør utvides med 25 virkedager der melder foreslår avhjelpende tiltak etter 70-dagersvarselet, slik det er etter gjeldende rett. Etter departementets syn er det ikke forhold som begrunner at fristutsettelsen skal være lengre i dette tilfellet, enn hva tilfellet er der det avhjelpende tiltaket foreslås tidligere i saksbehandlingen hvor tilsynet etter forslaget vil ha 15 virkedager til å vurdere forslaget om avhjelpende tiltak. Videre vil departementet peke på at når forslaget til avhjelpende tiltak fremsettes etter 70-dagersvarselet, så er tilsynet på et stadium av sin saksbehandling hvor det har et godt grunnlag til raskt å kunne vurdere forslaget.

Departementet støtter utvalgets forslag om at Konkurransetilsynet må ta stilling til forslag om avhjelpende tiltak i fase I, der forslaget er fremsatt senest 20 virkedager inn i saksbehandlingen. Det samme gjelder utvalgets forslag om at når melder foreslår avhjelpende tiltak i fase II innen 55 virkedager, så vil tilsynets 70-dagersfrist ikke utvides og forslaget må vurderes innen utløpet av denne fristen. Disse fristreglene vil gi melder insentiver til å foreslå avhjelpende tiltak på et tidligere tidspunkt enn det som har vært praksis hittil.

Departementet anser det som hensiktsmessig at Konkurransetilsynet underretter melder skriftlig når saken er ferdigbehandlet uten at det er fattet inngrepsvedtak, jf. forslaget til § 20 syvende ledd. Der saksbehandlingen har gått over i fase II skal tilsynet i sin skriftlige underrettelse om henleggelse også begrunne hvorfor saken legges bort. Melder har i fase II fått et begrunnet varsel om inngrep. Det er naturlig både av hensynet til åpenhet i forvaltningen og av hensynet til forutberegnelighet for aktører i senere foretakssammenslutninger at tilsynet kort begrunner også utad hvorfor saken legges bort. Det fremgår av forslaget til § 20 at Konkurransetilsynet skal avslutte saksbehandlingen snarest mulig. Dette er ingen endring av gjeldene rett, men tydeliggjør at dette er utgangspunktet for tilsynets saksbehandling. Det er særlig viktig i saker som avsluttes uten inngrep, og i saker som avsluttes med vedtak om avhjelpende tiltak, hvor gjennomføringsforbudet hindrer at transaksjonen fullføres.

I likhet med utvalget vil departementet fremheve at det er nødvendig med god dialog mellom partene og Konkurransetilsynet under saksbehandlingen, for at målsettingen om en mer effektiv saksbehandling skal kunne nås. Departementet vil, som utvalget, ikke foreslå å lovfeste regler om slike møter, men anser det mest naturlig at nærmere bestemmelser om dette fremgår av tilsynets retningslinjer.

Departementet slutter seg også til utvalgets forslag om å videreføre regelen om automatisk gjennomføringsforbud i § 19 og at regelen utvides til å gjelde frem til Konkurransetilsynet har avsluttet saken. Gjennomføringsforbudet er begrunnet i behovet for å unngå at det foretas irreversibel integrering før konkurransemyndighetene har behandlet saken ferdig.25

Utvalgets forslag innebærer en tilnærming til det EU/EØS-rettslige regelverket. Dette vil etter departementets syn i seg selv ha positive virkninger for aktørene i næringslivet, særlig der foretakssammenslutningen behandles i flere jurisdiksjoner. Mer ensartede saksbehandlingsregler i de ulike jurisdiksjonene vil medføre en forenkling for næringslivet.

6.7 Krav til merking av forretningshemmeligheter

6.7.1 Bakgrunn

Det er en betydelig dokumentflyt i saker om foretakssammenslutninger, og dokumentene innholder svært ofte taushetsbelagte forretningshemmeligheter.26 Både parter og tredjemenn anmoder i stor grad om innsyn i opplysningene for å ivareta sine interesser. Av hensyn til sakens opplysning og fremdrift, må slike begjæringer behandles raskt. Innsynsbegjæringer binder derfor opp viktige ressurser under saksbehandlingen både i Konkurransetilsynet og i departementets klagebehandling. Dette er særlig problematisk fordi fusjonssaker er underlagt korte saksbehandlingsfrister hvor utløp av saksbehandlingsfristene medfører bortfall av inngrepshjemmelen.

Foretakene er nærmest til å identifisere hvilke opplysninger som utgjør forretningshemmeligheter, noe som i stor grad varierer mellom ulike bransjer. Foretakene er også svært tilbakeholdne med å gi innsyn i egne opplysninger og definerer forretningshemmeligheter svært vidt. Samtidig gis det ofte knappe begrunnelser for hvorfor opplysninger er forretningshemmeligheter. Forvaltningsloven fastsetter strenge krav til behandlingen av taushetsbelagte opplysninger. Videreformidling av slike opplysninger er straffesanksjonert27 og kan lede til erstatningsansvar for staten. Konkurransemyndighetenes vurderingsplikt er derfor både krevende og omfattende og skjer under tidspress.

6.7.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår i utredningens punkt 8.5.5.6 en ny bestemmelse hvor parter og tredjemenn som gir opplysninger til konkurransemyndighetene i en sak om kontroll med foretakssammenslutninger, pålegges å angi eller merke opplysninger som vedrører avgiver, og som vedkommende mener er underlagt taushetsplikt. Merkingen skal begrunnes. Etter utvalgets forslag oppstilles det en presumsjon for at opplysninger som ikke er avmerket, ikke er forretningshemmeligheter, og myndighetene kan legge dette til grunn uten straffrisiko, med mindre opplysningene åpenbart er omfattet av taushetsplikt.28 Bestemmelsen er basert på tilsvarende regler for innsyn i EU/EØS.

Utvalget foreslår også at det lovfestes at saksbehandlingsfristen for behandling av melding om foretakssammenslutning ikke begynner å løpe før offentlig versjon av meldingen er inngitt.

6.7.3 Høringsinstansene

Advokatforeningen har forståelse for behovet, og er ikke prinsipielt i mot forslaget. Derimot pekes det på forhold ved bestemmelsen som kan forbedres. Dette gjelder både krav til foretakenes begrunnelsesplikt og hvilke dokumenter regelen bør omfatte. Foreningen mener at den foreslåtte regelen bare bør gjelde for selve meldingen, og at det vil være uforholdsmessig ressurskrevende om partene må identifisere og individuelt begrunne alle taushetsbelagte opplysninger i alle dokumenter og vedlegg.

Arntzen de Besche Advokatfirma AS er skeptiske til særregler om offentlighet i fusjonssaker, og kan ikke se spesielle grunner for dette i fusjonskontrollen. Subsidiært mener Arntzen de Besche at snudd bevisbyrde bare bør gjelde selve meldingen og ikke andre opplysninger i saken.

Advokatfirmaet Haavind AS er enig i prinsippene for forslaget til ny lovbestemmelse om taushetsbelagte opplysninger, men mener det vil være grunn for Konkurransetilsynet til å foreta en egen vurdering av hvilke opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt, selv om partene ikke har avmerket dette.

Konkurransetilsynet er positive til forslaget. Det vil kunne bedre ressurssituasjonen i fusjonskontrollen. Det vil også kunne ha en oppdragende effekt over tid. Uansett vil det være viktig med en selvstendig vurdering fra tilsynet.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) støtter forslaget om at parter og tredjemenn som sender Konkurransetilsynet taushetsbelagte opplysninger klart skal avmerke disse og begrunne sin oppfatning, og fremlegge forslag til offentlig versjon. NHO støtter derimot ikke forslaget om at tilsynet kan legge til grunn at opplysninger ikke er underlagt taushetsplikt, dersom kravet til avmerking, begrunnelse og fremleggelse av offentlig versjon ikke er oppfylt. Det fremholdes at resultatet av en slik regel vil kunne føre til at taushetsbelagte opplysninger blir kjent for allmennheten, hvis et foretak har glemt å sladde slike opplysninger.

6.7.4 Departementets vurderinger

Utvalgets forslag til ny § 18 a, departementets forslag til ny § 18 b, viderefører og utvider plikten for melder til å klart angi opplysninger i meldingen som melder anser er forretningshemmeligheter.29 Plikten utvides etter utvalgets forslag til å omfatte dokumentasjon som gis sammen med meldingen og til opplysninger som melder og andre gir etter pålegg fra Konkurransetilsynet etter § 24.

En plikt for avsender til å opplyse Konkurransetilsynet om opplysninger vedkommende anser skal unntas offentlighet og et krav om begrunnelse, vil kunne effektivisere saksbehandlingen. Dersom tilsynet allerede samme dag som opplysningene innkommer, også har avsenders vurdering av hva som skal unntas offentlighet, vil tilsynet raskere kunne gjøre sine vurderinger og utarbeide offentlige og partsoffentlige versjoner av dokumentene. Hensynet til en effektivisering av saksbehandlingen er særlig viktig innen kontrollen av foretakssammenslutninger hvor det er korte tidsfrister som når de er utløpt avskjærer inngrepskompetansen.

Selv om avsender av opplysningene gir sitt begrunnede syn på hva som utgjør forretningshemmeligheter, vil Konkurransetilsynet måtte foreta en selvstendig vurdering av om dokumentet innholder forretningshemmeligheter eller andre opplysninger belagt med taushetsplikt.

For det første vil tilsynet uavhengig av avsenders synspunkt måtte vurdere om opplysningene inneholder forretningshemmeligheter som angår andre enn avsender.

For det andre må tilsynet vurdere om de opplysninger avsender krever unntatt offentlighet er forretningshemmeligheter, og om de skal unntas offentlighet eller partsoffentlighet. Erfaringsmessig vil avsenders syn på hvilke opplysninger som er underlagt taushetsplikt kunne gå lengre enn det rettslig sett er grunnlag for.

Etter departementets syn innebærer ikke forslaget til ny § 18 b en endring av rettstilstanden hva gjelder straffe- og erstatningsansvar for Konkurransetilsynet eller saksbehandlere i tilsynet, der en saksbehandler i strid med taushetsplikten gir ut opplysninger som er forretningshemmeligheter unntatt offentlighet eller partsoffentlighet. Det vil på samme måte som i dag være relevant for vurderingen av om det var uaktsomt å gi ut opplysningene, at avsender har opplyst om at vedkommende ikke vurderer at opplysningene er å anse som forretningshemmeligheter for avsenders vedkommende. I tillegg vil avsenders standpunkt til at opplysningene ikke er forretningshemmeligheter, kunne anses som et samtykke til at opplysningene offentliggjøres, jf. forvaltningsloven § 13 a.

Forslag til bestemmelse vil tydeliggjøre den presumsjonen som oppstår når avsender etter en klar oppfordring om å informere Konkurransetilsynet om opplysninger som kreves unntatt offentlighet, ikke gjør gjeldene at opplysninger i de aktuelle dokumentene er unntatt offentlighet.

Et annet spørsmål er hvilke av de dokumenter tilsynet mottar, som skal omfattes av bestemmelsen i forslaget til § 18 b. Etter departementets syn vil en naturlig avgrensning være de dokumenter Konkurransetilsynet får som erfaringsmessig vil bli gitt ut til andre under tilsynets saksbehandling. Dette vil gjelde meldingen tilsynet mottar etter § 18, med vedlegg, og melders eventuelle forslag til avhjelpende tiltak etter § 16 annet ledd. Dette er dokumenter Konkurransetilsynet under saksbehandlingen som en hovedregel vil gjøre offentlig tilgjengelig, eller bruke til å innhente synspunkter fra andre aktører. Videre vil dette gjelde opplysninger tilsynet innhenter under saksbehandlingen med hjemmel i § 24 første ledd. Der opplysningene innhentes fra tredjeparter, vil partene som en del av retten til kontradiksjon, få tilgang til dokumentene, noe som etter departementets syn begrunner at avsender opplyser om og begrunner hvorfor dokumentene innholder eventuelle forretningshemmeligheter.

Slik departementet ser det vil bestemmelsen reelt sett ikke påføre melder og andre Konkurransetilsynet mottar informasjon fra en vesentlig større belastning enn det som er situasjonen i dag. Konkurransetilsynet vil ved utarbeiding av offentlige versjoner av de dokumentene dette gjelder også i dag henvende seg til avsender av dokumentene for å få informasjon, herunder innhente avsenders begrunnede syn på om opplysningene innholder forretningshemmeligheter. Forskjellen ligger i at dette nå skal skje uoppfordret, samt at innsending av utkast til offentlige versjoner er avgjørende for fristberegning, jf. nedenfor.

Departementet forutsetter at Konkurransetilsynet ved innhenting av opplysninger med hjemmel i § 24, veileder adressaten om plikten til å avmerke opplysninger underlagt taushetsplikt og begrunne hvorfor opplysningene er underlagt taushetsplikt, samt konsekvensene av å unnlate å gjøre dette, slik dette er fastsatt i departementets forslag til § 18 b.

Departementet slutter seg også til utvalgets forslag om at saksbehandlingsfristen for behandling av foretakssammenslutninger ikke skal begynne å løpe før melder har inngitt en offentlig versjon av meldingen, samt at forslag til avhjelpende tiltak ikke skal anses fremsatt før offentlig versjon av forslaget er inngitt tilsynet, jf. departementets forslag til § 20 femte ledd. Det samme gjelder utvalgets forslag om at et skriftlig krav fra tilsynet om at de involverte foretakene gir opplysninger innen en frist ikke anses oppfylt før tilsynet har mottatt en offentlig versjon av dokumentene, jf. departementets forslag til § 20 sjette ledd. Dette vil være med på å sikre at melder sender offentlig versjon på det tidspunkt reglene foreskriver.

På samme måte som utvalget, anser departementet at veiledning for hvordan avsender kan begrunne at opplysninger er forretningshemmeligheter kan hentes i Justisdepartementets «Rettleiar til offentleglova» punkt 6.2.4 «Teieplikt om næringsopplysningar etter forvaltningslova § 13». En nærmere regulering av begrunnelsesplikten kan gis i forskrift, jf. departementets forslag til forskriftshjemmel i § 18 b annet ledd.

6.8 Tilknyttede begrensninger

6.8.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende § 16 sjette ledd er begrensninger «som er direkte knyttet til» en foretakssammenslutning eller et minoritetserverv «ikke i strid med § 10 eller § 11 dersom de er nødvendige for gjennomføring av foretakssammenslutningen eller ervervet, og foretakssammenslutningen eller ervervet sammen med de tilknyttede begrensningene ikke fører til eller forsterker en vesentlig begrensning av konkurransen i strid med lovens formål».

Bestemmelsen bygger på læren om tilknyttede begrensninger (ancillary restraints) i EU-retten. Etter denne læren vil en konkurransebegrensning gå klar av forbudet i § 10 dersom den er underordnet og direkte knyttet til en lovlig hovedavtale og er nødvendig for gjennomføringen av denne. Læren om tilknyttede begrensinger er utviklet i rettspraksis fra EU-domstolen30 og utgjør således et domstolskapt unntak fra anvendelsen av § 10. Kommisjonen behandler læren om tilknyttede begrensninger i sine retningslinjer for anvendelsen av TEUV artikkel 101 nr. 331 tilsvarende konkurranseloven § 10 tredje ledd, og har også gitt en egen kunngjøring om begrensninger som er direkte knyttet til og nødvendige for gjennomføringen av foretakssammenslutninger.32

Et vanlig eksempel på en konkurransebegrensning som vil kunne falle inn under læren om tilknyttede begrensninger og derfor falle utenfor forbudsbestemmelsen i § 10, er at selgeren av et foretak forplikter seg for en periode til ikke å drive konkurrerende virksomhet med det solgte foretaket.

Bestemmelsen i § 16 sjette ledd viser generelt til læren om tilknyttede begrensninger, og forutsetter ikke at det foreligger et vedtak etter § 16 eller at en foretakssammenslutning er meldt. Bestemmelsen medfører heller ikke at Konkurransetilsynet er avskåret fra å ilegge overtredelsesgebyr mot en konkurransebegrensning i strid med § 10, selv om tilsynet ble gjort kjent med konkurransebegrensingen under vurderingen av en meldt foretakssammenslutning og saksbehandlingsfristene i § 20 for å gripe inn mot foretakssammenslutningen er utløpt.

Konkurransetilsynet tar under vurderingen av meldte foretakssammenslutninger ikke eksplisitt stilling til om eventuelle konkurransebegrensninger relatert til en foretakssammenslutning er i strid med § 10. Konkurransetilsynet har i enkelte saker gitt melder uformell veiledning vedrørende konkurransebegrensninger relatert til den aktuelle foretakssammenslutningen når tilsynet har ansett at disse kan være i strid med § 10 og således ikke tilknyttede og nødvendige for foretakssammenslutningen. Dette endrer likevel ikke at det etter gjeldende rett er partene som selv må vurdere og bære risikoen for om en konkurransebegrensning fyller vilkårene for unntak fra § 10 etter læren om tilknyttede begrensninger.33

6.8.2 Utvalgets forslag

Utvalget behandler tilknyttede begrensninger i utredningens punkt 8.5.6.1. Etter utvalgets vurdering har bestemmelsen i § 16 sjette ledd ingen selvstendig betydning. Bestemmelsen gjelder generelt og er ikke knyttet opp mot meldeplikten eller vedtak fra Konkurransetilsynet etter § 16. Videre gir bestemmelsen heller ikke noe eget unntak fra § 10, men viser bare til vurderingen som følger av praksis etter samarbeidsforbudet. Bestemmelsen viser til nødvendighetsvurderingen som følger av rettspraksis, jf. doktrinen om tilknyttede begrensninger (ancillary restraints) og til at den bare gjelder der inngrepsvilkåret etter § 16 første ledd ikke er oppfylt.

Konkurransetilsynet fatter ikke eksplisitte vedtak om å godkjenne foretakssammenslutninger. Tilsynet vil derfor heller ikke ha tatt eksplisitt stilling til om eventuelle konkurransebegrensninger tilknyttet foretakssammenslutningen tilfredsstiller nødvendighetskriteriet når tilsynet ikke griper inn mot en foretakssammenslutning. Slik utvalget ser det, klareres heller ikke atferdsreguleringer etter § 16 sjette ledd i saker hvor foretakssammenslutninger godkjennes på vilkår.

Utvalget stiller spørsmål ved om det ikke er behov for en hjemmel til å klarere atferdsreguleringer der foretakssammenslutninger godkjennes på vilkår, men lar dette ligge under henvisning til at utvalget ikke foreslår at meldepliktige fusjoner skal godkjennes eksplisitt når inngrepsvilkåret ikke er oppfylt. Utvalget foreslår at bestemmelsen i § 16 sjette ledd oppheves og at partene selv foretar en vurdering av om restriksjoner går klar av § 10 etter ancillary restraints-doktrinen slik denne er utviklet gjennom praksis i EU/EØS-retten.

6.8.3 Høringsinstansene

Konkurransetilsynet støtter utvalgets forslag om å oppheve § 16 sjette ledd om tilknyttede begrensninger. Tilsynet er enig med utvalget i at bestemmelsen ikke har noen selvstendig betydning ut over å tydeliggjøre nødvendighetskriteriet i § 10 ved vurderingen av om en begrensning skal anses som tilknyttet (ancillary) til en foretakssammenslutning eller ikke. Bestemmelsen presiserer bare når vilkårene etter § 10 ikke er oppfylt. Tilsynet er derfor enig med utvalget i at slike begrensninger i fremtiden bør underlegges en selvstendig vurdering etter ancillary restraints-doktrinen slik denne er utviklet i praksis fra EU/EØS.

6.8.4 Departementets vurderinger

Departementet er enig i utvalgets vurdering av § 16 sjette ledd og støtter utvalgets forslag om å oppheve bestemmelsen. Bestemmelsen kan ikke ses å ha noen selvstendig funksjon da dens innhold følger av § 10 og læren om nødvendige tilknyttede begrensninger. Partene må, slik departementet vurderer gjeldende rett, selv vurdere om en konkret konkurransebegrensning er å anse som en nødvendig tilknyttet begrensning (ancillary restraint) til en foretakssammenslutning og derfor ikke i strid med samarbeidsforbudet i § 10. Aktørenes ansvar for selv å vurdere om konkurransebegrensninger går klar av § 10, endres ikke av bestemmelsen i § 16 sjette ledd.

Et fravær av inngrep mot en meldt foretakssammenslutning kan derfor ikke anses som en klarering av at eventuelle konkurransebegrensninger er tilknyttede begrensninger som går klar av § 10. Heller ikke der det gripes inn mot foretakssammenslutninger ved vedtak som tillater foretakssammenslutningen på vilkår, har Konkurransetilsynet bindende tatt stilling til om eventuelle konkurransebegrensninger faller inn under læren om tilknyttede begrensninger.

Departementet slutter seg på denne bakgrunn til utvalgets forslag om å oppheve bestemmelsen i § 16 sjette ledd. Læren om tilknyttede begrensninger vil fortsatt og uavhengig av opphevelsen få anvendelse ved vurderingen av om konkurransebegrensninger knyttet til foretakssammenslutninger er i strid med § 10. Å oppheve § 16 sjette ledd medfører slik departementet ser det, derfor ingen endring av gjeldende rett, men er begrunnet i at bestemmelsen er overflødig og ikke har noen selvstendig betydning for tolkingen av § 10 anvendt på begrensninger tilknyttet foretakssammenslutninger.

Praksis fra EU-retten samt retningslinjer fra Kommisjonen vil, som ved anvendelsen av § 10 for øvrig, være relevante tolkningsmomenter.34

6.9 Atferdsmessige virkninger av fellesforetak

6.9.1 Gjeldende rett

Et fellesforetak (joint venture) er et foretak hvor to eller flere virksomheter eller personer har mulighet til å utøve avgjørende innflytelse over foretakets strategiske kommersielle beslutninger.35

Et fellesforetak kan være et samarbeid av begrenset omfang og varighet. Dette vil være tilfellet for et tidsbegrenset prosjektsamarbeid som bare gjelder en av de funksjoner et selvstendig foretak har. Et eksempel på dette er der to foretak går sammen om et fellesforetak som skal drive med forskning og begge eierselskapene skal få utnytte resultatene.

Et fellesforetak kan på den annen side være et varig og omfattende samarbeid, hvor fellesforetaket blir tilført betydelige egne ressurser, i form av personell, kapital og andre aktiva, og fellesforetaket selv står for alle funksjoner et selvstendig fungerende foretak har og opererer som en selvstendig enhet i et marked.

Opprettelsen av et fellesforetak «som på varig grunnlag ivaretar alle funksjoner som hører under en uavhengig økonomisk enhet» utgjør etter § 17 annet ledd en foretakssammenslutning, og vil i det følgende bli omtalt som et fullfunksjons fellesforetak.

Konkurransetilsynet skal, på samme måte som overfor andre foretakssammenslutninger, gripe inn mot etableringer av fullfunksjons fellesforetak der dette fører til eller forsterker en vesentlig begrensning av konkurransen i de aktuelle relevante markedene.

Etableringen av et fullfunksjons fellesforetak kan i tillegg ha konkurransebegrensende virkninger ved at den leder til en samordning mellom de stiftende selskapene (eierselskapene). Denne begrensningen av konkurransen mellom eierselskapene omtales som «atferdsmessige virkninger» eller «spillover effekter» av å opprette et fullfunksjons fellesforetak.

Konkurranseloven fastsetter ingen spesifikk regulering av disse atferdsmessige virkningene av å opprette et fullfunksjons fellesforetak. På samme måte som for tilknyttede begrensninger, som omtalt ovenfor i punkt 6.8, innebærer ikke et fravær av inngrep mot opprettelsen av et fullfunksjons fellesforetak at Konkurransetilsynet har vurdert om det foreligger brudd på § 10. Videre vil tilsynet heller ikke være avskåret fra senere, etter at meldingen om foretakssammenslutningen er ferdigbehandlet, å igangsette en § 10 sak på grunnlag av de atferdsmessige virkningene av transaksjonen.

Konkurransetilsynet har i sin avgjørelsespraksis gitt uttrykk for at det, på samme måte som for tilknyttede begrensninger, er partenes ansvar og risiko å vurdere om det foreligger brudd på § 10. Dette standpunktet fremgår av tilsynets avgjørelse i Statkraft AS/Agder Energi hvor det heter: «Etablering av et selvstendig fungerende fellesforetak kan også føre til samordning av fortsatt uavhengige selskapers konkurranseatferd. Det er partenes ansvar å tilpasse seg slik at deres opptreden ikke er i strid med konkurranseloven § 10 om konkurransebegrensende avtaler mellom foretak og/eller § 11 om utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling.»36

Atferdsmessige virkninger som følge av etableringen av et fullfunksjons fellesforetak, er derimot regulert i fusjonskontrollreglene i EU/EØS-retten. Dette følger av fusjonsforordningen/ODA protokoll 4 kapittel IV artikkel 2. nr. 4: «I det omfang, hvor etableringen af et joint venture, som udgør en fusion efter artikel 3, har til formål eller til følge at samordne fortsat uafhængige virksomheders konkurrenceadfærd, vurderes denne samordning efter kriterierne i traktatens artikel 81, stk. 1 og 3, for at fastslå, om transaktionen er forenelig med fællesmarkedet.»

Videre følger det av fusjonsforordningen artikkel 2 nr. 5 at det ved denne vurderingen særlig skal hensyntas «om der samtidig findes to eller flere stiftende virksomheder, som på markant vis gør sig gældende på samme marked som joint venture-selskabet eller på et marked i et tidligere eller efterfølgende led i forhold til dette marked eller på et beslægtet marked, som er nært forbundet med dette marked» og «om de deltagende virksomheder i kraft af deres samordning, der direkte skyldes joint venture-selskabets oprettelse, har mulighed for at hindre konkurrencen for en væsentlig del af de pågældende varer og tjenesteydelser».

De nevnte bestemmelsene i EU/EØS-retten foreskriver således at det under vurderingen av foretakssammenslutningen skal foretas en vurdering etter samarbeidsforbudet, tilsvarende § 10, av om etableringen av et fullfunksjons fellesforetak leder til en samordning mellom eierselskapene.

Kommisjonen har i sin avgjørelsespraksis grepet inn mot opprettelse av fullfunksjons fellesforetak på grunnlag av de atferdsmessige virkningene som oppstod mellom de stiftende foretakene. Kommisjonen avslutter alle foretakssammenslutningssaker med et formelt vedtak, også der det ikke gjøres inngrep. Det er sikker rett at et kommisjonsvedtak om ikke å gripe inn mot en foretakssammenslutning innebærer at atferdsmessige virkninger mellom de stiftende foretak også er klarert av Kommisjonen. Kommisjonen kan derfor ikke senere opprette en sak for overtredelse av samarbeidsforbudet for de samme forhold som tidligere har vært meldt og klarert i en foretakssammenslutning.

6.9.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår i utredningens punkt 8.5.6.2 å innføre en ny bestemmelse som gjelder vurdering av atferdsmessige virkninger ved etablering av fellesforetak som utgjør foretaksammenslutninger, etter mønster fra EU/EØS-retten, jf. fusjonsforordningen/ODA protokoll 4 kapittel IV artikkel 2 nr. 4 og 5, som gjengitt ovenfor. Etter utvalgets forslag skal de atferdsmessige virkningene som oppstår mellom de stiftende selskap ved opprettelsen av et fullfunksjons fellesforetak, vurderes under behandlingen av sammenslutningen med tanke på om det skal legges ned forbud mot sammenslutningen som følge av at den fører til samordning i strid med § 10. Der foretakssammenslutningen ikke forbys under reglene for kontroll med foretakssammenslutninger, vil tilsynet være avskåret fra senere å åpne en overtredelsessak for det samme forholdet.

Etter utvalgets forslag vil dette ikke gjelde for fullfunksjons fellesforetak som er under meldepliktsterskelen etter at fristen på tre måneder for å pålegge melding er utløpt. Videre vil immuniteten mot at tilsynet senere åpner en sak ikke gjelde separate eller senere avtaler selv om foretakssammenslutningen er meldt. Immuniteten gjelder atferdsmessige virkninger mellom foretak som alle kan føres tilbake til fusjonsavtalen.

Utvalget begrunner de ulike løsningene som foreslås for henholdsvis tilknyttede begrensninger og atferdsmessige virkninger av fellesforetak, med at spesifikt avtalte begrensninger på morselskaper/selgere er noe annet enn atferdsmessige virkninger av selve transaksjonen. Utvalget viser også til at det ikke er utviklet en doktrine vedrørende atferdsmessige virkninger under § 10, slik det er for tilknyttede begrensninger.

6.9.3 Høringsinstansene

Konkurransetilsynet er i tvil om det bør innføres en regel om atferdsmessige virkninger (spillover effekter) av fullfunksjons fellesforetak slik utvalget foreslår, hvor disse virkningene anses klarert og ikke gir grunnlag for inngrep etter at behandlingen av foretakssammenslutningen er avsluttet. Tilsynet ser dette i sammenheng med at saker som ikke leder til inngrep, ikke avsluttes med et formelt vedtak i norsk rett, og at det derfor er tvil om hvilke virkninger Konkurransetilsynet har tatt stilling til ved vurderingen av transaksjonen.

Tilsynet støtter utvalget i at det er behov for en lovregulering dersom atferdsmessige virkninger ikke skal kunne gi grunnlag for inngrep etter at behandlingen av en foretakssammenslutning er avsluttet.

6.9.4 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å innføre en bestemmelse tilsvarende fusjonsforordningen/ODA protokoll 4 kapittel IV artikkel 2 nr. 4, som et nytt femte ledd i § 16.

Etablering av et fullfunksjons fellesforetak vil kunne føre til en konkurransebegrensende samordning mellom eierselskapene, for eksempel der flere eierselskaper er aktive i et marked oppstrøms eller nedstrøms til markedet hvor fellesforetaket har sin aktivitet.

Etter departementets syn er det hensiktsmessig at disse atferdsmessige virkningene ved å opprette et fullfunksjons fellesforetak vurderes av Konkurransetilsynet etter samarbeidsforbudet i § 10 under tilsynets behandling av melding om etablering av fullfunksjons fellesforetak. Konkurransetilsynet vil under behandling av meldinger om foretakssammenslutninger få opplysninger om og bruke ressurser på å sette seg inn i markedene og de aktuelle foretakenes virksomhet. Det er derfor hensiktsmessig at tilsynet samtidig vurderer om foretakssammenslutningen vil føre til konkurransebegrensende samordning i strid med § 10 mellom eierne av fellesforetaket som blir opprettet.

Der etableringen av fellesforetaket fører til konkurransebegrensende samordning mellom eierselskapene i strid med § 10, skal tilsynet etter departementets forslag til nytt § 16 femte ledd gripe inn mot foretakssammenslutningen. Inngrepet kan bestå i et vedtak om forbud eller et vedtak om avhjelpende tiltak foreslått av partene, på samme måte som inngrep mot foretakssammenslutninger for øvrig, jf. § 16 første og annet ledd. I departementets forslag til lovtekst er utvalgets ordlyd «skal nedlegge forbud» erstattet med ordlyden «skal gripe inn» i forslaget til § 16 femte ledd. Dette for at tilsynet skal ha adgang til å fatte vedtak om avhjelpende tiltak og ikke kun forbudsvedtak der avhjelpende tiltak er egnet og tilstrekkelig til å avbøte konkurransebegrensningen. Bestemmelsen i § 16 annet ledd om avhjelpende tiltak vil således gjelde. Det vises til punkt 6.3 ovenfor for en nærmere redegjørelse for denne bestemmelsen.

Inngrep vil etter forslaget til ny § 16 femte ledd ikke kreve at foretakssammenslutningen fører til eller forsterker en vesentlig begrensning av konkurransen. Vurderingstemaet er om foretakssammenslutningen vil føre til en samordning mellom eierselskapene som er i strid med § 10. Den materielle vurderingen må gjøres ut fra innholdet i § 10 første og tredje ledd.

Bestemmelsen krever således at Konkurransetilsynet under vurderingen av melding om foretakssammenslutning for fullfunksjons fellesforetak eksplisitt tar stilling til om det som følge av foretakssammenslutningen oppstår en samordning mellom eierselskapene i strid med § 10. Konkurransetilsynet vil derfor når det ikke er grepet inn på dette grunnlag mot en meldt foretakssammenslutning, være avskåret fra på et senere tidspunkt å forfølge det samme forholdet etter konkurranselovens forbudsbestemmelser.

Dette vil kun gjelde for fullfunksjons fellesforetak som er meldt til Konkurransetilsynet, og det vil videre kun gjelde samordning som partene har gitt opplysninger til Konkurransetilsynet om og som er en direkte følge av etableringen av fellesforetaket. Tilsynet vil ikke være avskåret fra å senere angripe en samordning mellom eierselskapene dersom denne samordningen ikke fremgår av informasjonen partene har gitt tilsynet under behandlingen av meldingen om foretakssammenslutning. Heller ikke der det skjer en utvikling eller en endring i samordningen mellom partene som er relevant for om det foreligger et brudd på § 10, vil Konkurransetilsynet være avskåret fra å forfølge forholdet senere.

De atferdsmessige virkningene i form av samordning mellom eierselskapene er en direkte følge av strukturendringen opprettelsen av fellesforetaket fører til. Departementet anser på samme måte som utvalget, at disse virkningene er av en annen karakter enn tilknyttede avtaler som omhandlet ovenfor i punkt 6.8. Videre viser departementet til at innholdet av læren om tilknyttede begrensninger i stor grad er fastlagt i rettspraksis både i dommer fra EU-domstolen og avgjørelser fra Kommisjonen, samt i Kommisjonens retningslinjer. Det samme er ikke tilfellet for atferdsmessige virkninger av å opprette fullfunksjons fellesforetak, hvor det i dag kun foreligger Kommisjonsavgjørelser. Departementet antar på denne bakgrunn at partene vil ha et større behov for en avklaring fra Konkurransetilsynet på om fellesforetaket fører til konkurransebegrensende samordning mellom eierselskapene, enn hva tilfellet er for tilknyttede begrensninger hvor rettstilstanden er mer avklart.

Utvalget har i sitt forslag til lovtekst valgt å innta innholdet i fusjonsforordningen artikkel 2 nr. 5, som angir vurderingstema Kommisjonen særlig skal hensynta. Departementet foreslår å ikke ta inn i lovteksten de vurderingstema som skal legges til grunn ved anvendelsen av bestemmelsen. EU-retten, herunder fusjonsforordningen artikkel 2 nr. 5 og avgjørelsespraksis fra Kommisjonen, vil være veiledende for anvendelsen av bestemmelsen. Det forhold at EU-retten stadig er i endring og vil utvikles over tid taler etter departementets syn for at det ikke er hensiktsmessig å lovfeste vurderingstemaene. Departementet viser i denne sammenheng også til at heller ikke i svensk rett, til tross for EU-harmonisering på dette punktet, er vurderingskriteriene som følger av fusjonsforordningens artikkel 2 nr. 5 inkludert i selve lovteksten.37

6.10 Velfungerende nordisk eller europeisk marked

6.10.1 Gjeldende rett

Konkurranseloven § 16 fjerde ledd lyder som følger: «Inngrep etter første og annet ledd kan ikke finne sted dersom det foreligger et velfungerende nordisk eller europeisk marked og foretakssammenslutningen eller ervervet etter annet ledd heller ikke virker negativt for norske kunder».

Bestemmelsen er en videreføring av § 3-12 i konkurranseloven av 1993, som kom inn etter et Dok. 8 forslag i 2003. Bakgrunnen for innføringen av bestemmelsen var et ønske om et sterkt nasjonalt eierskap innen kraftproduksjon.38

6.10.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår i utredningens punkt 8.5.2.3 at bestemmelsen oppheves. Etter utvalgets syn inneholder bestemmelsen klare selvmotsigelser. Dersom vilkårene for inngrep etter gjeldende § 16 første eller annet ledd er oppfylt, kan ikke markedet være velfungerende. Bestemmelsen har ikke hatt praktisk betydning.

6.10.3 Høringsinstansene

I høringen har ingen gått i mot utvalgets forslag om å oppheve bestemmelsen i § 16 fjerde ledd. Arntzen de Besche Advokatfirma AS stiller seg positiv til forslaget om å oppheve bestemmelsen.

6.10.4 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til utvalgets forslag og begrunnelse for å oppheve § 16 fjerde ledd.

Bestemmelsen inneholder tilsynelatende et unntak fra inngrepsbestemmelsene i § 16 første og annet ledd, som fastsetter at det skal gripes inn mot foretakssammenslutninger som fører til eller forsterker en vesentlig begrensning av konkurransen. Det er et vilkår for at unntaket etter § 16 fjerde ledd skal komme til anvendelse at det foreligger et velfungerende nordisk eller europeisk marked og at transaksjonen ikke virker negativt for norske kunder. Der det relevante markedet er velfungerende og transaksjonen ikke virker negativt for kundene, vil det i utgangspunktet heller ikke foreligge en vesentlig begrenset konkurranse som kan begrunne et inngrep. Departementet ser ikke at bestemmelsen har noen rettslig betydning ved vurderingen av foretakssammenslutninger eller minoritetserverv og foreslår at den oppheves.39

Departementet peker videre på at bestemmelsen er uheldig ved at den bryter med det skillet konkurranseloven oppstiller mellom den konkurransefaglige vurderingen på den ene siden, og den politiske avveiningen Kongen i statsråd gjør etter konkurranseloven § 21. Innføringen av § 16 fjerde ledd var motivert av et ønske om et sterkt nasjonalt eierskap innen kraftproduksjon. En politisk vurdering hvor konkurransepolitiske hensyn avveies mot andre politiske målsettinger, bør foretas av regjeringen som politisk organ etter reglene i § 21, og ikke av Konkurransetilsynet ved håndheving av kontrollen med foretakssammenslutninger. Departementet viser i denne sammenheng til at det fra departementets side, i forbindelse med endringer av § 21 i 2008,40 ble fremholdt at Konkurransetilsynet bare har anledning til å vurdere de konkurransemessige virkningene av foretakssammenslutninger, og ikke kan ta hensyn til eventuelle andre konsekvenser. Dette prosessuelle skillet mellom faglige og politiske vurderinger som ble innført i konkurranseloven i 2004, var ikke like klart da forløperen til § 16 fjerde ledd, § 3-12 i konkurranseloven av 1993, ble vedtatt.

Hensynet til rolleklarhet for Konkurransetilsynets virksomhet og et klart skille mellom konkurransefaglige og politiske vurderinger taler etter departementets syn også for at bestemmelsen i § 16 fjerde ledd oppheves.