9 Økonomiske og administrative konsekvenser

9.1 Utvalgets forslag

9.1.1 Generelt

Utvalget vurderer administrative og økonomiske konsekvenser av sine forslag i kapittel 13 i utredeningen. Det er særlig på tre områder hvor utvalget foreslår endringer i gjeldende konkurranselov. Dette gjelder kontrollen med foretakssammenslutninger, prosessreglene og konkurransemyndighetenes håndheving av atferdsreglene. I tillegg foreslår utvalget mindre tilpasninger en rekke steder i loven. Utvalget viser til at et overordnet siktemål med lovrevisjonen har vært å oppnå en mer effektiv håndheving av konkurranseloven. Det er utvalgets generelle vurdering at lovendringene samlet sett – og særlig på sikt – forventes å gi samfunnsøkonomiske gevinster. Utvalget peker i denne sammenheng særlig på tiltakene av prosessuell art som er foreslått for å legge til rette for tidligere klareringer av foretakssammenslutninger samt endringene som er foreslått for å effektivisere lempningsinstituttet.

Når det gjelder endringene i konkurranseloven kapittel 4 knyttet til kontrollen med foretakssammenslutninger nevner utvalget at den betydelige hevingen av dagens terskelverdier for meldeplikt forventes å redusere antallet meldepliktige foretakssammenslutninger vesentlig. Dette vil ventelig innebære en besparelse for næringslivet generelt.

Selv om det foreslås en rekke endringer av varierende omfang i de materielle bestemmelsene i konkurranseloven, er utvalget av den oppfatning at gjeldende lovs struktur og systematikk langt på vei videreføres. Utvalget vil fremheve at en rekke av de endringene som foreslås er begrunnet i et ønske om større grad av harmonisering med EU/EØS-retten, og at både næringslivets anvendelse og konkurransemyndighetenes håndheving av konkurranseloven vil forenkles som følge av dette.

Nedenfor følger utvalgets sammenfatning av de mest sentrale økonomiske og administrative konsekvensene som lovforslaget kan tenkes å ville gi for henholdsvis næringslivet og konkurransemyndighetene.

9.1.2 Konsekvenser for næringslivet

Når det gjelder utvalgets forslag til endringer i konkurranseloven kapittel 4 vedrørende kontrollen med foretakssammenslutninger er det først og fremst forslaget om å heve terskelverdiene for meldeplikt til 1 milliard kroner for total omsetning og 100 millioner kroner for individuell omsetning som vil få økonomiske konsekvenser for næringslivet. I denne sammenheng har utvalget nøyd seg med å peke på at forslaget er antatt å ville gi en reduksjon på ca. 70 prosent av alminnelige meldinger, jf. punkt 8.5.4 i utredningen. Den betydelige hevingen av terskelverdiene er særlig forventet å slå ut i form av besparelser for små og mellomstore foretak, som med de nye terskelverdiene normalt ikke lenger vil være forpliktet til å inngi melding. Når det gjelder konsekvensene for større foretak, nøyer utvalget seg med å peke på at de nye terskelverdiene ikke vil påvirke antallet saker i fase II annet enn marginalt, og at det ikke er antatt at endringen vil medføre noen endring med hensyn til hvilke saker det vil bli sendt ut begrunnet varsel eller fattet vedtak i. For foretak som oppfyller de nye terskelverdiene, vil omfanget av meldeplikten etter lovforslaget fremstå som mer byrdefullt enn etter gjeldende rett. Det vises imidlertid til punkt 8.5.4.6 i utredningen om forenklet melding for visse transaksjoner.

Forslaget til ny bestemmelse i § 18 b som pålegger foretakene en plikt til å identifisere taushetsbelagt informasjon samt grunngi hvorfor, vil kunne innebære et merarbeid for foretakene. På den annen side er dette også noe foretakene må ha et bevisst forhold til allerede i dag.

Utvalget viser videre til at det flere steder i konkurranseloven kapittel 4 er foreslått ulike tiltak av prosessuell art som har som formål å legge til rette for tidligere klareringer av foretakssammenslutninger enn det som er tilfellet i dag. Dersom dette realiseres, vil det ha positive økonomiske konsekvenser for involverte foretak.

Et annet område der det foreslås viktige endringer er konkurranseloven § 25 om bevissikring. I den sammenheng peker utvalget særlig på at regelen om beslagsform er foreslått endret, slik at Konkurransetilsynet som hovedregel skal ta en kopi av de dokumentene det ønsker å beslaglegge, med mindre originalene kan sies å ha en særskilt bevisverdi mv. En slik omlegging vil på den ene side kunne få som konsekvens at tiden som går med til å gjennomføre bevissikringen øker, med de negative konsekvensene dette vil kunne få for foretakene som er berørt. Samtidig vil forslaget medføre at foretakene i enda større grad enn i dag vil være operative både under og etter bevissikringen, og at de lettere vil kunne forberede sitt forsvar.

Når det gjelder håndteringen av databeslag, foreslås det lovfestet særskilte prosedyrer for dette i konkurranseloven § 25 fjerde ledd. Etter forslaget har den kontrollerte eller dennes representant rett til å være tilstede når Konkurransetilsynet skal starte sin gjennomgang av beslaglagt elektronisk materiale. Forslaget vil kunne foranledige økt ressursbruk fra foretakenes side. Samtidig må det understrekes at deltakelse under gjennomgangen er frivillig for foretakene, og at det følgelig vil være opp til det enkelte foretak selv å vurdere hvor mye tid og ressurser man ønsker å sette av til dette formålet.

9.1.3 Konsekvenser for konkurransemyndighetene

Når det gjelder forslaget om å lovfeste en hjemmel for Konkurransetilsynet til å fatte vedtak om bindende tilsagn etter mønster av rådsforordning (EF) nr. 1/2003/ODA protokoll 4 kapittel II artikkel 9, peker utvalget på at en mer formalisert løsning på dette området ventelig vil føre til en større pågang fra næringslivet for å få på plass denne typen løsninger i konkrete saker. Konkurransetilsynet har selv uten en formalisert hjemmel allerede erfaringer med å løse saker på denne måten, og det antas derfor ikke at lovforslaget vil medføre noe behov for at tilsynet foretar endringer i sin organisering og/eller i sine saksbehandlingsrutiner. Utvalget anser det videre som usikkert om den foreslåtte lovfestingen av adgangen til omgjøring og klage i forbindelse med tilsagn vil medføre økt ressursbruk på denne typen spørsmål for konkurransemyndighetene.

Forslaget om å oppheve gjeldende § 12 tredje ledd om rett til klage der Konkurransetilsynet henlegger saker, vil frigjøre noen saksbehandlingsressurser til andre prioriterte oppgaver, selv om antallet saker etter § 12 tredje ledd har vært synkende de senere år.

Utvalget antar videre at den vesentlige hevingen av terskelverdiene for meldeplikt vil gi en reduksjon av antallet alminnelige meldinger med ca. 70 prosent, noe som isolert sett vil gi betydelige besparelser i Konkurransetilsynets ressurser satt av til behandling av denne typen saker. Samtidig påpekes at hevingen av terskelverdiene bare marginalt vil påvirke antallet saker Konkurransetilsynet får inn som går til begrunnet varsel eller som går til inngrepsvedtak. Dette innebærer at de nye terskelverdiene ikke er ventet å ville gi seg utslag på de sakene som allerede i dag krever flest ressurser fra tilsynets side. Samtidig utvides kravene til meldingens innhold etter § 18, jf. § 18 a. Det vil igjen medføre at de meldinger som Konkurransetilsynet mottar etter den foreslåtte modellen, totalt sett er mer omfangsrike og dermed vil kreve mer ressurser i saksbehandlingen. Videre vil de ulike tiltakene som er foreslått for å sikre en tidligere klarering av foretakssammenslutninger, gi insentiver også til Konkurransetilsynet om å effektivisere sin saksbehandling av foretakssammenslutninger. Utvalget mener at det er relativt klart at forslagene til endringer i bestemmelsene om kontroll med foretakssammenslutninger vil få økonomiske og administrative konsekvenser for Konkurransetilsynet, men at det er beheftet med betydelig usikkerhet om det samlet sett er tale om besparelser og hvor store disse eventuelt vil bli.

Når det gjelder forslaget om endring i beslagsform i konkurranseloven § 25, vil utvalget bemerke at en omlegging av hovedregelen fra originalbeslag til kopi normalt vil medføre økt ressursbruk fra tilsynsmyndighetenes side. Selve bevissikringen vil kunne ta lengre tid med en slik regel, og med det omfanget mange bevissikringer har, vil også selve kopieringen ha kostnader. Samtidig vil et effektivt strukturert kopibeslag kunne effektivisere den senere behandlingen av saken. Dette vil dermed kunne oppveie en del av de ulempene som en hovedregel om kopibeslag fører med seg. Når det gjelder de foreslåtte prosedyrene knyttet til gjennomgangen av databeslag, vil også dette etter utvalgets syn kunne medføre noe økt ressursbruk fra Konkurransetilsynets side. Det vil imidlertid også her kunne være slik at en noe økt ressursbruk innledningsvis i saksbehandlingen vil kunne gi seg utslag i en mer effektiv saksbehandling i en senere fase. Samlet sett legger utvalget til grunn at lovforslagene knyttet til beslagsform og håndtering av databeslag vil gi visse administrative konsekvenser for Konkurransetilsynet, men at de økonomiske konsekvensene vil være marginale.

Forslaget i § 18 b, som pålegger parter og tredjemenn som gir opplysninger til konkurransemyndighetene, å angi eller avmerke hvilke opplysninger som er å anse som forretningshemmeligheter, samt begrunne hvorfor, vil kunne innebære en redusert ressursbruk for myndighetene. Særlig gjelder dette fordi manglende angivelse/avmerking eller mangelfull begrunnelse innebærer at konkurransemyndighetene kan legge til grunn at opplysningene ikke er taushetsbelagte.

Videre vil den foreslåtte bestemmelsen i § 26 om unntak fra offentleglova for dokumenter som er inngitt til Konkurransetilsynet i forbindelse med krav om lempning også kunne bidra til en effektivisering av lempningsinstituttet. Utvalget understreker at det er usikkert om de foreslåtte tiltakene rent faktisk vil medføre flere lempningssøknader. Samtidig vil det være slik at når risikoen for personlig straffansvar og foretaksstaff på denne måten elimineres der vilkårene for hel lempning er oppfylt, vil dette kunne forsterke den grunnleggende ustabilitet som kjennetegner karteller.

9.2 Høringsinstansene

Et fåtall av høringsinstansene har kommentert de administrative og økonomiske konsekvenser av lovforslaget.

Domstolsadministrasjonen peker på at det er av interesse å få nærmere belyst konsekvensen for domstolene av å oppheve den særskilte klageadgangen etter konkurranseloven § 12 tredje ledd. Det fremgår av utredningen at foretak gjennom denne lovendringen i større utstrekning oppfordres til å bringe saken inn for de alminnelige domstoler – og at dette vil kunne ha en positiv effekt i den utstrekning saker der det er grunnlag for det bringes inn for domstolen, og videre at overtredelser således kan bringes til opphør uten å involvere Konkurransetilsynet.

Utvalget har foretatt en vurdering av de administrative og økonomiske konsekvenser av forslagene og særlig trukket frem de konsekvenser lovforslaget kan tenkes å gi for hhv næringslivet og konkurransemyndighetene. Etter det Domstolsadministrasjonen kan se, har ikke utvalget på noe sted vurdert forslagenes virkning for domstolene.

Konkurransetilsynet viser til at utvalget har foretatt en vurdering av de økonomiske og administrative konsekvensene av lovforslaget i utredningen kapittel 13. Konkurransetilsynet vil tilføye at dersom det blir foreslått å innføre en bestemmelse om forliksløsninger i kartellsaker som Konkurransetilsynet går inn for, er det ventet at dette vil gi besparelser både for konkurransemyndighetene og foretakene.

Nærings- og handelsdepartementet mener at forslagene om adgang til å inngå forlik og redusert meldeplikt kan bidra til forenkling, redusert ressursbruk og økt verdiskapning. Disse forslagene bør etter deres mening derfor gjennomføres.

9.3 Departementets vurderinger

9.3.1 Generelt

Utvalget har som nevnt foreslått endringer særlig på tre områder, nemlig kontroll med foretakssammenslutninger, prosessreglene og konkurransemyndighetenes håndheving av atferdsreglene. Departementet har valgt å følge opp mange, men ikke alle av utvalgets forslag. Departementet deler utvalgets generelle vurderinger om at lovendringene samlet sett – og særlig på sikt – forventes å gi samfunnsøkonomiske gevinster. Det er ikke mulig å kvantifisere disse, men en nærmere omtale av forventede virkninger for næringslivet og forvaltningen gis nedenfor.

9.3.2 Konsekvenser for næringslivet

Endringene som foreslås i konkurranseloven, vil på noen områder kunne oppleves som mer byrdefullt for næringslivet, mens de på andre områder vil få lavere administrative og økonomiske kostnader. Samlet sett forventer departementet at de foreslåtte endringene vil ha positive virkninger for næringslivet, hovedsakelig som følge av endringene i fusjonskontrollen.

Den største gevinsten for næringslivet skjer ved at departementet følger utvalgets forslag om en betydelig heving av terskelverdiene for meldeplikt til 1 milliard kroner for total omsetning og 100 millioner kroner for individuell omsetning. Det gjøres også endringer i Konkurransetilsynets saksbehandlingsrutiner i fusjonskontrollen som vil gi en mer effektiv prosess. Departementet forventer at disse endringene gir besparelser spesielt for mange små og mellomstore bedrifter som vil falle utenfor meldeplikten. På den annen side vil selskaper som kommer over de nye terskelverdiene, måtte bruke mer tid og ressurser knyttet til en mer omfattende opplysningsplikt. Dette skyldes at det ikke lenger er et system med alminnelig og fullstendig melding, men en fullstendig melding for alle fusjoner som er over terskelverdiene. Saksbehandlingstiden vil bli kortere i saker som etter gammel ordning ville gått til den andre fasen, men lengre for saker som ville blitt klarert i den første fasen. For å redusere antall meldinger som ville blitt klarert i den første fasen og som nå ligger an til å få en lengre saksbehandling, innfører departementet en mulighet for en forenklet melding for transaksjoner over terskelverdiene, men som ikke er egnet til å skape konkurranseproblemer.

Departementet gjør også noen mindre endringer for å legge til rette for at en fusjonssak skal kunne avklares raskere ved at Konkurransetilsynet kan avslutte prosessen gjennom å fatte et vedtak om avhjelpende tiltak. Dersom et forslag til avhjelpende tiltak fremsettes av partene innen 20 virkedager, er de sikret at dette vil bli behandlet av Konkurransetilsynet innen det er gått 35 virkedager etter at fusjonen regnes som meldt.

Departementet følger også opp utvalgets forslag til ny bestemmelse i § 18 b som pålegger foretakene en plikt til å identifisere taushetsbelagt informasjon samt grunngi hvorfor de mener det er taushetsbelagt informasjon. De fleste foretak har allerede i dag et bevist forhold til dette. Likevel vil denne endringen trolig kunne innebære noe merarbeid for foretakene.

Departementet gjør flere endringer i tilknytning til lempningsprogrammet. Den viktigste endringen er at departementet opphever foretaksstraffen og samtidig gir uttrykk for et ønske om økt prioritering av personstraff. Videre har departementet valgt å ta inn vilkårene for hel og delvis lempning inn i loven. Dette vil bidra til å gjøre lempningsprogrammet mer synlig og øke bevisstheten om ordningen samt at det også blir klarere for foretakene hva som kreves for å oppnå hel eller delvis lempning av overtredelsesgebyret. Departementet gjør også noen endringer i innsynsreglene for at det skal bli klarere at det ikke vil blitt gitt innsyn i lempningsdokumenter og tips til Konkurransetilsynet.

Innføringen av en særregel om foreldelse av ansvar for brudd på konkurranseloven, vil gi en utvidet foreldelsesfrist i forhold til dagens regler. På denne måten fjernes en uønsket asymmetri i dagens regelverk for privates muligheter til å gå til søksmål om erstatning for brudd på konkurransereglene, selv om den praktiske betydningen av problemet reduseres vesentlig ved at foretakstraffen oppheves.

9.3.3 Konsekvenser for forvaltningen

Departementet forventer ingen budsjettmessige endringer verken for Konkurransetilsynet, departementet eller andre deler av forvaltningen som følge av de foreslåtte endringene i konkurranseloven. Som for næringslivet vil enkelte av endringene i konkurranseloven kunne medføre økt ressursbruk hos Konkurransetilsynet, blant annet når det gjelder bevissikring og beslagsform, mens andre endringer vil lette ressursbruken til Konkurransetilsynet. Dette gjelder spesielt i behandlingen av foretakssammenslutninger. De administrative og økonomiske konsekvensene vil etter departementets vurdering samlet sett være beskjedne.

Departementet foreslår å oppheve foretaksstraffen, noe som i utgangspunktet burde medføre sparte ressurser til håndheving hos politi- og påtalemyndigheten samt Konkurransetilsynet. Samtidig er det slik at denne sanksjonen i praksis ikke har vært benyttet etter den nye konkurranseloven. Således forventes det ingen reelle innsparinger for forvaltningen. Personstraff har heller ikke vært benyttet etter den nye konkurranseloven. Det må derfor antas at departementets forslag om å innføre en betinget påtaleordning med økt prioritering av personstraff vil kunne føre til økte utgifter for Konkurransetilsynets og påtalemyndighetens saksbehandling. Dette kan også føre til at flere saker blir domstolsbehandlet enn det som er situasjonen i dag.

Innføringen av en lovfestet hjemmel for Konkurransetilsynet til å fatte vedtak om avhjelpende tiltak, etter mønster av rådsforordning (EF) nr. 1/2003/ODA protokoll 4 kapittel II artikkel 9, forventes å bli mottatt positivt i næringslivet og av Konkurransetilsynet. I enkeltsaker vil en slik løsning innebære besparelser både for foretakene og for Konkurransetilsynet gjennom en mer effektiv saksbehandling.

Om en lovfesting av en adgang til å fatte vedtak om avhjelpende tiltak vil gi en faktisk økt bruk av slike løsninger er uklart. Men departementet antar at det på sikt vil kunne slå positivt ut ettersom dette blir en mer etablert praksis og bedre kjent i næringslivet. Samtidig vil gjeldende § 12 tredje ledd om rett til klage der Konkurransetilsynet henlegger saker oppheves. Det har vært en klar nedadgående tendens i antall saker de siste årene, og det forventes en positiv, men begrenset, virkning på ressursene som frigjøres hos Konkurransetilsynet i forbindelse med at klageadgangen foreslås å opphøre.

Departementet følger opp utvalgets forslag både i forbindelse med heving av terskelverdiene, meldingens innhold, endringer i tilsynets saksbehandling m.m. Det forventes at disse endringene samlet sett vil gi en mer effektiv saksbehandling hos Konkurransetilsynet og at det vil kunne frigjøre ressurser hos tilsynet. Departementet viser til utvalgets vurderinger i punkt 8.5.4 i utredningen for en nærmere beskrivelse av konsekvensene av å heve terskelverdiene for meldeplikt samt at kravene til meldingens innhold utvides.

Departementet foreslår også endringer i § 25 om bevissikring slik at hovedregelen nå vil være at dokumentbeslag skal tas i form av kopier og ikke originaldokumenter. Konkurransetilsynet må belage seg på å kopiere dokumentene ute hos foretakene når de er på kontrollundersøkelser. Dette er et tidkrevende arbeid, og tilsynet må beregne økt bruk av ressurser både administrativt og økonomisk ved fremtidige kontrollundersøkelser. Det at prosessen forlenges ved at tilsynet må bruke lengre tid i foretakenes lokaler, vil også kunne oppleves som en merbelastning for foretaket. Departementet antar imidlertid at de positive virkningene av forslaget mer enn veier opp for dette.

Forslaget om å innføre en særskilt søksmålsfrist vil gjøre at Konkurransetilsynet kan sette strek i en sak på et tidligere tidspunkt enn i dag, og muliggjøre en mer effektiv ressursutnyttelse. Forslaget om at betalingsfristen og søksmålsfristen skal løpe fra samme tidspunkt er en forenkling av regelverket.