10 Økonomiske og administrative konsekvenser
10.1 Innledning
Lovforslagene er utformet for å sikre en bedre og mer effektiv sykefraværsoppfølging med vekt på tidligere intervensjon i sykmeldingsperioden, tettere oppfølging av den sykmeldte og mer effektive sanksjoner overfor alle aktører. Forslagene forventes å bidra til redusert sykefravær, økt bruk av gradert sykmelding og økt inkludering i arbeidslivet. Dette vil gi innsparinger i folketrygdens utgifter. Disse effektene kan bli betydelige, men er vanskelig å tallfeste. Dersom sykefraværet eksempelvis reduseres med ett prosentpoeng, vil ugiftene til sykepenger til arbeidstakere gå ned med om lag 330 mill. kroner.
Lovforslagene innebærer økonomiske og administrative konsekvenser for arbeidstakere, virksomhetene, sykmeldere, bedriftshelsetjenesten og Arbeids- og velferdsetaten. Det er ingen klare likestillingsmessige konsekvenser av forslagene.
10.2 Nærmere om de mest sentrale forslagene
Det vil være økonomiske og administrative konsekvenser av følgende lovforslag:
Oppfølgingsplaner skal utarbeides av arbeidsgiver og arbeidstaker senest innen fire uker mot seks uker i dag.
Arbeidsgiver skal sende planen til sykmelder når den er utarbeidet, senest etter fire uker. Videre skal arbeidsgiver sende inn opplysninger og oppfølgingsplanen til Arbeids- og velferdsetaten innen ni uker. I dag skal arbeidsgiverne sende inn oppfølgingsplanen til Arbeids- og velferdsetaten ved uke tolv.
”Dialogmøte 1” skal gjennomføres innen sju uker mot i dag innen tolv uker. Dialogmøtet skal avholdes også for arbeidstakere som er delvis (gradert) sykmeldt.
Sykmelder skal som hovedregel delta i ”dialogmøte 1” dersom han eller hun er innkalt, med mindre arbeidstaker ikke ønsker det eller det ikke anses hensiktsmessig. I dag skal sykmelder delta i dialogmøte 1 dersom både arbeidsgiver og arbeidstaker, eller arbeidstaker alene, ønsker det.
Det synliggjøres i loven at ”dialogmøte 2” kan avholdes tidligere enn lovens sistefrist på 26 uker, etter initiativ fra arbeidstaker, arbeidsgiver, sykmelder eller Arbeids- og velferdsetaten.
Det gis mulighet for et tredje dialogmøte i tiden etter ”dialogmøte 2”.
Ordningen med aktiv sykmelding avvikles.
Styrkede regler om sanksjoner overfor arbeidsgiver, arbeidstaker og sykmelder.
10.3 Konsekvenser for arbeidstakere
Det legges til grunn at sykmeldte arbeidstakere vil bli fulgt opp tidligere og tettere som følge av forslagene. Det legges videre til grunn at forslagene vil medføre økt bruk av gradert sykmelding. Det betyr at arbeidstakernes arbeidsevne vil bli benyttet i større grad enn i dag, og at flere arbeidstakere lettere vil kunne opprettholde kontakten med arbeidsplassen.
Presiseringen av sanksjonsbestemmelsen for arbeidstakere i folketrygdloven § 8-8 antas å understøtte forutsetningen om at arbeidstakere skal medvirke aktivt slik at flere kommer raskere tilbake i jobb enn tidligere. For arbeidstakere som ikke følger opp i henhold til bestemmelsene, vil sykepengene kunne stoppes inntil vilkårene igjen er oppfylt.
10.4 Konsekvenser for virksomhetene
10.4.1 Informasjon og oppfølgingsplan
Kravet om å utarbeide oppfølgingsplaner innen fire uker, mot i dag seks uker, vil innebære at virksomhetene må utarbeide oppfølgingsplanen på et tidligere tidspunkt i sykefraværsforløpet. Dette vil føre til utarbeidelse av flere oppfølgingsplaner.
Som det framgår av punkt 5.3.5.5, foreslås det at dagens plikt for arbeidsgiver til å gi melding til Arbeids- og velferdsetaten om ”dialogmøte 1”, suppleres. Arbeidsgiver skal senest innen ni uker opplyse om hvorvidt reglene om oppfølgingsplan og dialogmøte er overholdt, herunder om sykmelder er innkalt til og har deltatt i ”dialogmøte 1”. Selve oppfølgingsplanen skal dessuten sendes inn.
Arbeidsgiverne skal også etter dagens regler sende inn oppfølgingsplanen til Arbeids- og velferdsetaten, jf. at etaten skal etterspørre planen ved uke tolv og at arbeidsgiver har plikt til å gi skriftlig melding om ”dialogmøte 1”. At det etter det foreliggende forslaget skal gis noe flere opplysninger enn i dag, antas ikke å innebære noen vesentlig merbelastning. Framskynding av tidspunktet for utlevering av oppfølgingsplanen, samt at arbeidsgiver i henhold til forslagene må sende planen både til sykmelder og til Arbeids- og velferdsetaten, innebærer at arbeidsgiver må sende inn et noe større antall oppfølgingsplaner enn i dag. Virksomhetene skal også sende inn revidert oppfølgingsplan senest en uke før Arbeids- og velferdsetaten avvikler ”dialogmøte 2”. Siden forslagene i det vesentlige bygger på dagens plikter, antas de administrative konsekvensene å være begrenset, og uansett små i forhold til verdien av tidligere og tettere oppfølging av sykmeldte arbeidstakere.
Arbeids- og velferdsdirektoratet og Arbeidstilsynet har i samarbeid laget en mal og veileder for utarbeiding av arbeidsgivers og arbeidstakers oppfølgingsplan. Bruk av mal og veileder vil kunne forenkle oppfølgingsarbeidet for virksomhetene.
10.4.2 Dialogmøter
Framskynding av tidspunktet for gjennomføring av ”dialogmøte 1” (fra uke tolv etter sykmelding til uke sju), vil innebære økt bruk av administrative ressurser for virksomhetene, ettersom det må avholdes dialogmøte for et større antall sykmeldte arbeidstakere. Antall dialogmøter vil også øke som følge av forslaget om at arbeidsgiver skal gjennomføre dialogmøte også for ”delvis” sykmeldte, dvs. arbeidstakere med gradert sykmelding. Som i dag, kan imidlertid arbeidsgiver unnlate å avholde dialogmøte når det er ”åpenbart unødvendig”.
Forslaget om å synliggjøre i loven muligheten for at arbeidstaker, arbeidsgiver, sykmelder eller Arbeids- og velferdsetaten kan ta initiativ til ”dialogmøte 2” på et tidligere tidspunkt enn lovens sistefrist på 26 uker, vil antakelig medføre at arbeidsgiverne må delta på et noe større antall slike møter.
Etter forslaget skal partene også kunne ta initiativ til å avholde et tredje dialogmøte i tiden etter “dialogmøte 2”. Det er et betydelig antall sykmeldte som kan være aktuelle for et slikt ”dialogmøte 3”, jf. omtale nedenfor under punkt 10.7.1. Dette møtet er imidlertid ikke obligatorisk, og det er usikkert hvor mange slike møter som vil bli avholdt. Der slikt møte avholdes, skal arbeidsgiverne delta. Virksomhetene vil dermed få økte administrative kostnader i forbindelse med eventuell deltakelse i ”dialogmøte 3”.
Kostnadene ved unødvendig langtids sykefravær og faren for varig utstøting fra arbeidslivet er svært store. Dette legitimerer betydelig forebyggende innsats fra virksomhetene gjennom hele sykefraværsforløpet. Effekter av de nye tiltakene i form av mer bruk av gradert sykmelding og raskere retur fra sykmelding til ordinært arbeid, vil også kunne komme arbeidsgiverne til gode gjennom økt anvendelse av arbeidstakernes ressurser og eventuelt mindre behov for å hente inn vikarer.
10.4.3 Reaksjonsregler
Virksomheter som ikke følger opp sykmeldte arbeidstakere i henhold til bestemmelsene om oppfølgingsplaner, dialogmøter mv., kan etter forslaget bli ilagt overtredelsesgebyr for manglende oppfyllelse av sine forpliktelser. Gebyret vil være på om lag 5000 kroner per sanksjonerte pliktbrudd. Departementet legger til grunn at gode varslingsrutiner fra Arbeids- og velferdsetaten før eventuell sanksjonering vil innebære at sanksjonsbestemmelsene først og fremst vil ha preventiv effekt.
10.5 Konsekvenser for sykmelder
10.5.1 Informasjon og oppfølgingsplan
Oppfølgingsplanen som sykmelder skal få tilsendt fra arbeidsgiver, vil gi sykmelder et bedre grunnlag for å vurdere arbeidstakers arbeidsevne. Dette kan bidra til større bruk av gradert sykmelding og en generelt bedre dialog mellom arbeidsgiver og sykmelder. Sykmelder skal på sin side opplyse på revidert sykmeldingsblankett om oppfølgingsplan er mottatt og om de er innkalt til og har deltatt på dialogmøte. Dette er planlagt ivaretatt gjennom avkryssingsbokser på blanketten. Den administrative belastningen som sykmelder får i denne forbindelse vurderes å være liten.
10.5.2 Dialogmøter og reaksjonsregler
Endret ordlyd i bestemmelsen om sykmelders plikt til deltakelse i ”dialogmøte 1”, samt nytt system for sanksjoner ved manglende deltakelse i dialogmøter, vil ventelig føre til at sykmelderne vil delta på flere møter enn i dag. Som beskrevet i proposisjonen, legges det til grunn at kvaliteten på sykefraværsoppfølgingen forbedres når sykmelder deltar i dialogmøtene.
Det anslås at fastleger i 2010 samlet deltok på om lag 17 500 dialogmøter, og at dette utløste om lag 18 mill. kroner i refusjoner fra folketrygden. Det er vanskelig å anslå med særlig sikkerhet hvor mye dette vil øke med nye regler. I statsbudsjettet for 2011 er det på usikkert grunnlag lagt til grunn en halvårseffekt i 2011 med 23 mill. kroner og helårseffekt på 46 mill. kroner fra 2012. Disse anslagene opprettholdes.
I lys av at det i forslagene legges opp til økt fleksibilitet med hensyn til hvor dialogmøtene kan avholdes og eventuelt at sykmelder deltar over telefon, vil gjeldende takster for deltakelse på dialogmøter bli gjennomgått. Dagens takster for dialogmøter er forankret i protokoll av 14. juli 2007 mellom Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Den norske legeforening. Dagens takster regulerer ikke fleksibel deltakelse fra sykmelder, for eksempel over telefon. Nye forhandlinger må derfor gjennomføres etter Stortingets behandling.
Dersom de foreslåtte endringene skulle innebære at deltakelsen fra sykmeldere øker mer enn det er lagt til grunn, og det eventuelt oppstår utilsiktede og uheldige effekter for fastlegeordningen av økningen, må det vurderes å iverksette hensiktsmessige tiltak for å avhjelpe disse effektene.
10.6 Konsekvenser for bedriftshelsetjenesten
Når virksomheten har eller er tilknyttet en bedriftshelsetjeneste, skal bedriftshelsetjenesten, som i dag, delta i dialogmøter i regi av arbeidsgiver (”dialogmøte 1”). Når fristen for dialogmøtet flyttes fram fem uker og møtet skal avholdes også for de med gradert sykmelding, vil antall møter øke og dermed også belastningen på bedriftshelsetjenesten. Oppfølging av sykmeldte arbeidstakere, herunder deltakelse i dialogmøter på arbeidsplassen, er imidlertid en av kjerneoppgavene for bedriftshelsetjenesten.
IA-virksomheter kan helt eller delvis etter søknad få refundert utgiftene til bruk av godkjent bedriftshelsetjeneste fra Arbeids- og velferdsetaten. Kostnadene finansieres over kap. 2650 Sykepenger, post 73 Tilskudd til tilretteleggingstiltak mv.. Disponibel ramme til tilretteleggingstiltak i 2010 var på om lag 330 mill. kroner, hvor overføring av ubrukt bevilgning fra 2009 utgjorde om lag 56 mill. kroner. Om lag 7 mill. kroner ble i 2010 anvendt til refusjon i forbindelse med deltakelse på dialogmøter. Rammen for tilretteleggingstiltak har de siste årene ikke blitt brukt i sin helhet. Departementet vurderer at gjeldende ramme for tilskudd til tilretteleggingstiltak vil være tilstrekkelig til å dekke økte refusjoner i forbindelse med deltakelse på dialogmøter.
Ytterligere bruk av bedriftshelsetjenesten, vil kunne føre til økte kostnader for arbeidsgiver som bestiller av tjenesten. Virksomheter som ikke har inngått en IA-avtale, kan ikke søke om tilskudd til bedriftshelsetjenestens tidsbruk i dialogmøter. Ordningen er forbeholdt IA-virksomheter. Alle virksomheter kan imidlertid bli IA-virksomheter.
10.7 Konsekvenser for Arbeids- og velferdsetaten
Tidlig og tett oppfølging fra Arbeids- og velferdsetatens side gjennom blant annet avvikling av dialogmøter, iverksettelse av arbeidsrettede tiltak og kontroll av at lovbestemte plikter overholdes, vil kreve økt ressursbruk i Arbeids- og velferdsetaten. Videre må etaten utvikle systemstøtte for å følge opp nytt sanksjonsregelverk. Det vises til nærmere omtale nedenfor.
For å motvirke at denne ressursinnsatsen skal gå på bekostning av andre oppgaver i etaten, herunder andre utviklingsoppgaver på IKT-området, er Arbeids- og velferdsetaten styrket med økte bevilgninger i statsbudsjettet for 2011. Regjeringen vil i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2011 komme tilbake til Stortinget med forslag om ytterligere styrking av bevilgningene til de aktuelle formålene.
10.7.1 Oppfølgingsplaner og dialogmøter
Som det framgår av punkt 5.3.5.5, foreslås det at dagens plikt for arbeidsgiver om å gi melding til Arbeids- og velferdsetaten om ”dialogmøte 1” suppleres, samt at det klargjøres at selve oppfølgingsplanen skal vedlegges. Det foreslås også at Arbeids- og velferdsetaten skal kunne bestemme i hvilken form opplysningene fra arbeidsgiver skal gis (formkravet gjelder ikke selve planen, bare opplysningene). Formålet er å forenkle både virksomhetenes rapportering og Arbeids- og velferdsetatens registrering av opplysningene.
Arbeids- og velferdsetaten skal allerede i dag motta planen, jf. at etaten skal etterspørre oppfølgingsplanen etter tolv ukers sykefravær. Etaten har rutiner og systemstøtte for registrering av oppfølgingsplaner og hvorvidt arbeidsgiver har gjennomført ”dialogmøte 1”. Den administrative konsekvensen for Arbeids- og velferdsetaten blir i denne forbindelse registrering av oppfølgingsplaner for et større antall sykmeldte som følge av at tidspunktet for innsending framskyndes fra tolv til ni uker. I tillegg må systemene for registrering av informasjon om ”dialogmøte 1” justeres som følge av at tidspunktet for innsendning av informasjon om møtet framskyndes fra tolv til ni uker. Arbeids- og velferdsetaten må i den forbindelse etablere systemer for registrering av opplysninger om sykmelders deltakelse i ”dialogmøte 1” mv. Den administrative belastning som Arbeids- og velferdsetaten får i denne forbindelse antas å være begrenset.
Synliggjøringen i loven av at det kan tas initiativ til å avholde ”dialogmøte 2” på et tidligere tidspunkt enn etter 26 ukers sykmelding, vil kunne medføre økt press på Arbeids- og velferdsetatens oppfølgingsinnsats. Det er betydelig usikkerhet knyttet til hvor mange tilfeller og på hvilke tidspunkt det vil komme forespørsel om behov for oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten. Den ekstra ressursinnsatsen til Arbeids- og velferdsetaten er anslått å utgjøre 15 årsverk og merkostnadene er beregnet til om lag 9 mill. kroner, som utgjør helårseffekten. Arbeids- og velferdsetaten er i statsbudsjettet for 2011 styrket med 9 mill. kroner til dette formålet.
Etter forslaget skal også aktørene kunne ta initiativ til å avholde et ”dialogmøte 3” i tiden etter ”dialogmøte 2”. Det er Arbeids- og velferdsetaten som skal avholde et slikt møte. Dette møtet er ikke obligatorisk, og det er usikkert hvor mange slike møter som vil bli avholdt. I 2009 var det om lag 90 000 sykmeldte arbeidstakere som passerte 26 uker med sykmelding, om lag 60 000 sykmeldte arbeidstakere passerte 39 uker med sykmelding og om lag 45 000 brukte opp sykepengeretten i løpet av 2009. Det betyr at det er et betydelig antall sykmeldte som kan være aktuelle for dialogmøte ved utgangen av sykepengeperioden. Nytt “dialogmøte 3” vil gi Arbeids- og velferdsetaten en administrativ merbelastning som antas å kreve om lag 20 nye årsverk. Dette tilsvarer et merbehov på 11 mill. kroner, som utgjør helårseffekten. Arbeids- og velferdsetaten er i statsbudsjettet for 2011 styrket med 5,5 mill. kroner til dette formålet.
10.7.2 Reaksjonsregler
Forslagene til endringer i sanksjonsreglene nødvendiggjør tilpasninger i Arbeids- og velferdsetatens IKT-systemer. Grunnlag for sanksjoner tidlig i sykefraværsforløpet må baseres på opplysninger fra arbeidsgiver samt innsending av oppfølgingsplanen. I tillegg vil det gis noe informasjon fra sykmelder via sykmeldingsblanketten. Opplysninger vil derfor komme fra flere parter, og vedtaksforvaltningen i Arbeids- og velferdsetaten vil involvere flere aktører innad i etaten. Det må utvikles støttesystemer innenfor etatens saksbehandlingssystem (ARENA). Dette omfatter nye arbeidsprosesser, nye dokumentmaler, skjermbilder mv. Videre kommer støtte til varslings- og vedtaksprosess og overføring av meldinger internt (mellom NAV forvaltning og NAV innkreving). I tillegg kommer oppfølging i forbindelse med klagebehandling. I en overgangsperiode vil det være behov for å kjøre manuelle prosesser samtidig med automatiske løsninger. Utvikling av systemer for automatisk uthenting av data og overføring av opplysninger mellom ulike systemer i forbindelse med vurdering av sanksjoner, må gjennomføres etter 1. juli 2011. Arbeids- og velferdsetaten er i statsbudsjettet for 2011 styrket med 15 mill. kroner for å utvikle systemstøtteløsninger i forbindelse med nytt sanksjonsregime.
Kostnadsanslagene i forbindelse med etablering og oppfølging av nytt sanksjonsregime for Arbeids- og velferdsetaten er gjennomgått på nytt i lys av de justeringene som er gjort i forslagene i etterkant av høringen. De oppdaterte beregningene innebærer behov for ytterligere 18 mill. kroner i 2011 for å utvikle systemstøtte til alle elementene i nytt sanksjonsregime. Nytt sanksjonsregime medfører at den administrative oppfølgingen i Arbeids- og velferdsetaten styrkes med 60 årsverk. Dette tilsvarer årlige administrative kostnader for Arbeids- og velferdsetaten på 30 mill. kroner på helårsbasis. Det er ikke avsatt midler til dette i statsbudsjettet for 2011. Regjeringen vil i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2011 komme tilbake til Stortinget med forslag om bevilgninger til dette formålet.
Praktisering av nye sanksjonsregler vil kunne medføre økte gebyrinntekter til staten.
10.7.3 Avvikling av ordningen med aktiv sykmelding mv.
Forslagene til avvikling av ordningen med aktiv sykmelding vil gi Arbeids- og velferdsetaten noe mindre administrativ belastning. Avvikling av ordningen med vedtak for sykmeldte som ikke har noen arbeidsgiver vil også redusere etatens behov for administrativ oppfølging. Det er anslått at mindrebelastning utgjør 2 mill. kroner i 2011 og 4 mill. kroner på helårsbasis. Mindrebelastningen er lagt inn i forutsetningene for økte ressurser til Arbeids- og velferdsetaten i statsbudsjettet for 2011.
10.8 Evaluering
Partene i arbeidslivet og myndighetene var i protokollen enige om at det før utløpet av 2013 skal gjennomføres en evaluering av måloppnåelsen og av om tiltakene i protokollen og IA-avtalen er iverksatt og gjennomført på en tilfredsstillende måte.
Arbeids- og velferdsetaten vil registrere informasjon fra arbeidsgiver om hvorvidt reglene om oppfølgingsplan og ”dialogmøte 1” er overholdt, herunder om sykmelder er innkalt til og har deltatt i ”dialogmøte 1”. Videre vil Arbeids- og velferdsetaten selv registrere opplysninger knyttet til ”dialogmøte 2” og eventuelt ”dialogmøte 3”. Arbeids- og velferdsetaten skal også etablere registreringsrutiner som gjør det mulig å ta ut statistikk som viser ilagte sanksjoner overfor arbeidstakere, virksomheter eller sykmeldere. Denne informasjonen vil være viktig som ledd i evalueringen av om de foreslåtte tiltakene i proposisjonen er iverksatt og gjennomført på en tilfredsstillende måte.
Dersom de foreslåtte endringene skulle innebære at deltakelsen fra sykmeldere øker mer enn det som er lagt til grunn, og det eventuelt oppstår utilsiktede og uheldige effekter for fastlegeordningen av økningen, må det vurderes å iverksette hensiktsmessige tiltak for å avhjelpe disse effektene, se punkt 10.5.2.