3 Arbeidsgivers tilrettelegging for sykmeldte arbeidstakere

3.1 Innledning

Til grunn for arbeidsmiljøloven og folketrygdlovens regler om oppfølgingsplaner og dialogmøter ligger et utgangspunkt om at arbeidsgiver plikter å tilrettelegge arbeidet når arbeidstaker blir syk og får redusert sin arbeidsevne.

Det ble i ekspertgruppens rapport lagt vekt på behovet for en tydeliggjøring og skjerping av både arbeidsgivers tilretteleggingsplikt og arbeidstakers plikt til å medvirke i denne forbindelse. Tilretteleggingsplikten står sentralt også i protokollen til IA-avtalen. I protokollen er følgende framhevet: ”For å understøtte et økt krav om nærvær og aktivitet, spesielt ved økt bruk av graderte sykemeldinger, understrekes at arbeidsgiver må tilrettelegge arbeidet for den enkelte sykmeldte og at arbeidstaker må bidra gjennom medvirkning og oppfølging av aktivitetsplikten”. I protokollen vises det videre til at partene er enige om at det er et betydelig potensial for bedre tilrettelegging i en god del virksomheter.

Departementet legger til grunn at bedre tilrettelegging må kunne gjennomføres gjennom oppfølging av dagens regelverk og foreslo derfor i høringsrunden ikke materielle endringer i tilretteleggingsplikten. Samtidig er det departementets klare inntrykk at tilretteleggingsplikten ikke alltid følges like godt opp. Fordi tilretteleggingskravet er en så grunnleggende del av sykefraværsarbeidet og har nær sammenheng med de øvrige punktene i proposisjonen, finner departementet det hensiktsmessig med en beskrivelse av plikten slik den er utformet i dag. Dette kan bidra til å understreke betydningen av, og forståelsen for, hvilke plikter og hvilket ansvar som hviler på arbeidsgiver.

3.2 Gjeldende rett

Arbeidsmiljøloven pålegger arbeidsgiver generelle plikter med hensyn til organisering og tilrettelegging av arbeidet, jf. §§ 4-1 til 4-5. Uheldig organisering eller manglende eller for dårlig tilrettelegging av arbeidet kan påføre eller forsterke plager som kan medføre fravær fra arbeidet. Målet med reglene er derfor å sikre et fullt forsvarlig arbeidsmiljø, slik at sykdom og skader blant arbeidstakere forebygges.

I tillegg til reglene som først og fremst skal forebygge skader og sykdom, har loven en egen paragraf om arbeidsgivers plikt til å følge opp og tilrettelegge arbeidet når arbeidstaker blir syk eller skadet og derfor får redusert sin arbeidsevne. Reglene finnes i arbeidsmiljøloven § 4-6 første ledd:

”Hvis en arbeidstaker har fått redusert arbeidsevne som følge av ulykke, sykdom, slitasje e.l., skal arbeidsgiver, så langt det er mulig, iverksette nødvendige tiltak for at arbeidstaker skal kunne beholde eller få et passende arbeid. Arbeidstaker skal fortrinnsvis gis anledning til å fortsette i sitt vanlige arbeid, eventuelt etter særskilt tilrettelegging av arbeidet eller arbeidstiden, endringer i arbeidsutstyr, gjennomgått arbeidsrettede tiltak e.l.”

3.2.1 ”nødvendige tiltak”

Når en arbeidstaker får redusert sin arbeidsevne, er lovens utgangspunkt at arbeidsgiver plikter å iverksette de tiltak som er nødvendige, primært for at arbeidstaker skal få beholde sitt vanlige arbeid, subsidiært få et annet passende arbeid i virksomheten.

Hvilke tiltak som anses nødvendige, beror på hva den reduserte arbeidsevnen består i (fysiske eller psykiske faktorer) og hvilket arbeid det er tale om. ”Tiltaksbegrepet” er meget vidt. Loven angir selv at både tilrettelegging av arbeid, arbeidstid og arbeidsutstyr, samt gjennomføring av arbeidsrettede tiltak, omfattes av bestemmelsen. Oppregningen i loven er ikke uttømmende. Mer konkret kan det for eksempel dreie seg om:

• anskaffelse eller endringer av teknisk utstyr som arbeidstakeren bruker i sitt daglige arbeid, for eksempel verktøy, maskiner osv.

• endringer av fysiske innretninger på arbeidsplassen, for eksempel døråpninger, terskler, installering av heis, anskaffelse av rullestolrampe, flytting av dørhåndtak, lysbrytere, tilpasset arbeidsbord, stol osv.

• endringer i rutiner eller aktiv medvirkning fra andre arbeidstakere, for eksempel bruk av diktafon osv.

• regulering av arbeidsmengde, arbeidstempo, arbeidstid og tilrettelegging for bedre mestring av arbeidsoppgaver.

• tiltak i forbindelse med trening, opplæring og omskolering til arbeidet.

Virksomheten må påregne ikke bare å igangsette nødvendige tiltak for at arbeidstakeren skal kunne utføre arbeidsoppgaver, men etter omstendighetene også for at han eller hun skal kunne komme seg til arbeidsstedet, eksempelvis ved bistand i forbindelse med transport. Dersom det til tross for tilretteleggingstiltak (eventuelt med bistand fra det offentlige, se punkt 3.2.4) ikke er mulig for arbeidstaker å utføre sitt vanlige arbeid, har arbeidsgiver en subsidiær plikt til å sørge for at arbeidstaker kan få annet passende arbeid i virksomheten, se nedenfor i punkt 3.2.3.

3.2.2 ”så langt det er mulig”

3.2.2.1 Generelt

Selv om arbeidsgivers tilretteleggingsplikt er vidtrekkende, er den ikke absolutt; den gjelder ”så langt det er mulig.” Det er på det rene at forbeholdet skal tolkes strengt. Det klare utgangspunktet er at arbeidsgiver har plikt til å tilrettelegge for at en sykmeldt arbeidstaker skal kunne komme tilbake i jobb. Dette gjelder selv om de relevante tiltakene er økonomisk belastende eller på annen måte ressurskrevende og til ulempe for arbeidsgiver.

I vurderingen av hva som er mulig å gjennomføre av tiltak, må det ses hen til blant annet virksomhetens art, økonomi og størrelse, hensynet til andre ansatte i virksomheten, varigheten av den reduserte arbeidsevnen, samt forhold på arbeidstakers side. Alle disse momentene må vektes mot hverandre i en helhetsvurdering.

3.2.2.2 Virksomhetens størrelse og økonomiske ressurser

Det er antatt både i forarbeider, teori og praksis at tilretteleggingspliktens rekkevidde, det vil si hva som i det konkrete tilfellet anses ”mulig” å gjennomføre, i noen grad vil kunne avhenge av virksomhetens størrelse og økonomi.

En ”rik” virksomhet vil generelt ha større muligheter enn en ”fattig” til å gjennomføre tilretteleggingstiltak. Det er imidlertid viktig å understreke at også mindre ressurssterke virksomheter vil ha et vidtrekkende ansvar etter arbeidsmiljøloven § 4-6 første ledd. Det må generelt kunne kreves at arbeidsgiver gjør grundige undersøkelser for å finne hensiktsmessige løsninger i forbindelse med arbeidstakers sykdom/skade, herunder utrede muligheter for bistand fra det offentlige. Så lenge eksisterende muligheter ikke er vurdert eller relevante tilbud ikke er benyttet, kan heller ikke en virksomhet med små ressurser påberope seg at økonomien ikke gjør det mulig å tilrettelegge arbeidet for arbeidstaker.

Også virksomhetens størrelse vil kunne være av betydning for pliktens utstrekning. Generelt vil større virksomheter kunne ha flere muligheter til omlegging av arbeidsrutiner og tilpasning av arbeidsoppgaver enn mindre. Videre vil en større virksomhet normalt ha flere muligheter til å omplassere arbeidstaker. Det er i den forbindelse mulighetene i hele virksomheten som skal vurderes, ikke bare den enkelte avdeling eller enhet. Det skal derfor mye til for at en virksomhet med flere hundre ansatte skal kunne høres med at det ikke er mulig å legge til rette for eller omplassere en arbeidstaker med for eksempel skadet rygg. Særlig gjelder dette dersom det er tale om en midlertidig situasjon.

3.2.2.3 Varigheten av den reduserte arbeidsevnen

Forventet varighet av den reduserte arbeidsevnen vil kunne ha betydning for tilretteleggingspliktens utstrekning. Dersom det for eksempel er på det rene at en arbeidstaker med beinbrudd vil friskmeldes i løpet av noen uker, kan det neppe kreves at arbeidsgiver skal bygge om kontoret for økt framkommelighet eller sette i gang svært kostbare tiltak for den begrensede perioden. Dersom det ikke er mulig å ta seg fram på arbeidsplassen på grunn av skaden, vil det imidlertid kunne legges til rette for at arbeidstaker for en kortere periode kan utføre arbeid fra hjemmet. I tilfeller der arbeidstaker varig vil være avhengig av tilrettelegging, plikter arbeidsgiver som utgangspunkt å gjennomføre mer omfattende tilretteleggingstiltak. Viser det seg at arbeidstaker vil bli varig bevegelseshemmet som følge av beinbruddet, vil det etter omstendighetene kunne kreves at arbeidsgiver gjennomfører ombygninger av arbeidslokalene for å avhjelpe situasjonen.

3.2.2.4 Forhold på arbeidstakers side

Også forhold på arbeidstakers side vil kunne ha betydning for om arbeidsgiver har oppfylt sin plikt til tilrettelegging eller omplassering etter arbeidsmiljøloven § 4-6. Som eksempler på slike forhold kan nevnes arbeidstakers alder og ansiennitet.

At arbeidstakers ansiennitet vil være av betydning for hvor langt arbeidsgivers plikt går, må anses som en naturlig følge av det lojalitets- og avhengighetsforhold som ligger til grunn for arbeidsforholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Dette tilsier at arbeidsgivers ansvar for å tilrettelegge for arbeidstaker vil være mer omfattende jo lenger arbeidstaker har vært i arbeidsgivers tjeneste. Arbeidstakers alder vil være av betydning særlig i forhold til arbeidstakers muligheter for å få nytt arbeid. Eksempelvis vil det for en lærer som nærmer seg pensjonsalder, men som har behov for kortere dager, kunne være utfordrende å skaffe seg nytt arbeid. Dette tilsier at arbeidsgivers plikt til tilrettelegging strekkes langt i slike tilfeller.

Departementet viser videre til at arbeidstakers medvirkning til arbeidsgivers tilrettelegging vil ha betydning for hva som kan kreves av arbeidsgiver etter arbeidsmiljøloven § 4-6 første ledd, se kapittel 4 i proposisjonen.

3.2.2.5 Betydningen av hvor den reduserte arbeidsevnen er pådratt

Også skader og sykdom som har sin årsak utenfor arbeidsforholdet, omfattes av arbeidsgivers tilretteleggingsplikt, dersom arbeidstakers arbeidsevne reduseres. Ved innføringen av arbeidsmiljøloven i 1977 ble arbeidsgivers tilretteleggingsplikt utvidet fra kun å gjelde arbeidsrelaterte helseskader til også å omfatte tilfeller hvor arbeidstaker pådrar seg helseplager som ikke har sammenheng med arbeidsforholdene eller forsømmelser fra arbeidsgivers side. I forarbeidene forutsatte man imidlertid at arbeidsgivers tilretteleggingsplikt bør være ”særlig vidtgående” dersom helseplagene har oppstått gjennom utførelsen av arbeidet. Tilsvarende utgangspunkt har vært lagt til grunn i rettspraksis og må anses som gjeldende rett.

3.2.2.6 Hensynet til andre arbeidstakere

I vurderingen av hva som er mulig å gjennomføre av tilretteleggingstiltak må det tas hensyn til arbeidsgivers øvrige plikter, også overfor andre arbeidstakere, jf. blant annet Rt. 1995 s. 227. De pliktene arbeidsgiver i arbeidsmiljøloven kapittel 4 er tillagt med hensyn til forebyggende tiltak og organisering av arbeidsplassen for alle arbeidstakerne vil utgjøre en skranke for styringsretten, og for hvor langt plikten etter arbeidsmiljøloven § 4-6 kan strekkes for å tilrettelegge for én enkelt arbeidstaker.

3.2.3 Omplassering til annet “passende arbeid”

I tilfeller der det ikke er mulig å tilrettelegge arbeidet for arbeidstaker, skal vedkommende, så langt det er mulig, gis annet “passende arbeid” i virksomheten. Arbeidsgiver er forpliktet til å tilby arbeidstaker annet arbeid dersom det er eller blir ledig en passende stilling i virksomheten. Arbeidsgiver vil imidlertid ikke ha en plikt til å opprette en ny stilling.

I kravet til ”passende arbeid” ligger det at arbeidet ikke må være vesentlig annerledes med hensyn til ansvar, lønn osv., enn arbeidstakers tidligere arbeid i virksomheten. Videre er det en forutsetning at arbeidstaker er kvalifisert og egnet til arbeidet. Nødvendig omplassering til andre oppgaver kan, og vil i de fleste tilfeller kreve en viss opplæring/omskolering av arbeidstaker. At det er nødvendig med en viss opplæring, innebærer ikke at arbeidstaker ikke kan anses kvalifisert til arbeidet. Hvor langt arbeidsgivers plikter til å forestå opplæring går, er vanskelig å angi generelt. Det må legges til grunn at arbeidsgivers plikt i alle fall må tilsvare den opplæring arbeidsgiver uansett må gjennomføre ved nyrekruttering til den aktuelle stillingen. Avhengig av virksomhetens situasjon, arbeidstakerens alder osv., må det formodentlig også aksepteres en noe lengre innkjøringsperiode enn det som ellers er vanlig. I kravet om at arbeidet må være ”passende”, ligger også at arbeidstaker må være i stand til å utføre arbeidet til tross for den reduserte arbeidsevnen.

I enkelte tilfeller kan det finnes annet arbeid i virksomheten som arbeidstaker er kvalifisert for, men som ikke er ”passende” i den forstand at arbeidet er vesentlig annerledes med hensyn til lønn, ansvar osv. sammenlignet med arbeidstakers tidligere arbeid. Sammenhengen i regelverket tilsier at arbeidsgiver, i mangel av andre muligheter, vil ha plikt til å tilby den “ikke passende” stillingen til arbeidstaker. (Arbeidstaker plikter imidlertid ikke å ta imot en slik stilling, se punkt 4.2).

Av arbeidsmiljøloven § 4-6 andre ledd følger det at arbeidstaker og arbeidstakers tillitsvalgte skal tas med på råd før saker om omplassering avgjøres. Årsaken er at man i valget mellom tilrettelegging eller omplassering ofte vil kunne stå overfor vanskelige avveiningsspørsmål, hvor det også må tas hensyn til de øvrige arbeidstakerne.

3.2.4 Viktige aktører i forbindelse med tilrettelegging i virksomhetene

Det er arbeidsgiver som er ansvarlig for gjennomføring av tilretteleggingstiltak når arbeidstaker får redusert sin arbeidsevne. Det finnes imidlertid flere andre aktører som har viktige roller og som må bidra dersom tilretteleggingsarbeidet skal fungere tilfredsstillende eller forbedres.

3.2.4.1 Arbeids- og velferdsetaten

Arbeids- og velferdsetaten skal støtte opp under tilrettelegging og annen oppfølging som gjennomføres på arbeidsplassen.

Arbeids- og velferdsetatens hjelpemiddelsentraler kan gi råd og veiledning om tilrettelegging av arbeidsplasser. Etter nærmere regler kan det også gis bistand i form av tilskudd til hjelpemidler eller andre tilretteleggingsløsninger.

Videre har Arbeids- og velferdsetaten en ordning der etaten kan kjøpe utredning, behandling og vedlikeholdsbehandling hos psykolog, psykiater eller annen spesialist, slik at sykmeldte med sammensatte og lettere psykiske lidelser kan komme raskt til behandling og tilbake i arbeid. For virksomheter som ikke har eller er tilknyttet en bedriftshelsetjeneste, kan Arbeids- og velferdsetaten dekke utgifter til ekstern fysioterapeut/ergoterapeut som foretar arbeidsplassvurdering for arbeidstakere som står i fare for å bli sykmeldt. Arbeids- og velferdsetaten kan videre bistå med ulike typer oppfølgingstiltak og avklaringstiltak hvor det gis praktisk bistand for å finne en løsning på situasjonen. Arbeids- og velferdsetaten tilbyr dessuten en rekke arbeidsrettede tiltak utenfor arbeidstakers arbeidsplass som tar sikte på at arbeidstaker skal kunne komme tilbake i arbeid.

Virksomheter som har tegnet IA-avtale, kan i tillegg til det ovennevnte søke Arbeids- og velferdsetaten om tilretteleggingstilskudd. IA-virksomheter kan dessuten helt eller delvis få refundert utgifter til godkjent bedriftshelsetjeneste fra Arbeids- og velferdsetaten når bedriftshelsetjenesten bidrar i arbeidet med oppfølging, tilrettelegging og dialogmøter for sykmeldte. Videre har Arbeids- og velferdsetaten arbeidslivssentre i alle fylker. Arbeidslivssentrene er ressurs- og kompetansesentre for et inkluderende arbeidsliv. Sentrene skal være støttespillere for IA-virksomhetene og tilby hjelp og bistand tilpasset virksomhetenes egne behov i arbeidet med å nå målene i IA-avtalen. Arbeidslivssentrene jobber med informasjon, veiledning og opplæring. Dette skal bidra til at virksomhetene bygger opp egen kompetanse i forebyggende arbeidsmiljøarbeid, oppfølging og tilrettelegging. Hovedoppgaven er å støtte opp under innsatsen som gjøres på arbeidsplassen og sørge for at Arbeids- og velferdsetatens virkemidler utløses raskt og effektivt. Dette skal blant annet sikres ved at IA-virksomhetene får en egen kontaktperson i arbeidslivssenteret. Arbeidslivssentrene gir råd og veiledning både på system- og individnivå.

3.2.4.2 Arbeidstilsynet

Arbeidstilsynet håndhever arbeidsmiljøloven og vil i sitt tilsyn sjekke at virksomhetene har et system for å forebygge og følge opp sykefravær. Arbeidstilsynets viktigste oppgave er, gjennom tilsyn og veiledning, å bidra til at arbeidsmiljølovens bestemmelser blir fulgt opp i virksomhetene. Arbeidstilsynet fører kontroll med at virksomhetene, som del av det systematiske helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet (HMS-arbeidet) har aktiviteter for å redusere risiko for skade og sykdom, og for å legge til rette for den enkelte arbeidstakers arbeidssituasjon. I dette ligger også kontroll med at virksomhetene har fungerende rutiner og god praksis for oppfølging av sykefravær, herunder tilrettelegging for arbeidstakere med redusert arbeidsevne.

Arbeidstilsynet kan benytte reaksjoner som pålegg, tvangsmulkt og eventuelt stansing når virksomhetene ikke følger opp sine plikter etter arbeidsmiljøloven. Lovens bestemmelser om helse, miljø og sikkerhet er også straffesanksjonert, slik at det i alvorlige tilfeller kan være aktuelt med politianmeldelse. Eventuelle reaksjoner vil gjerne være knyttet til mangler ved det systematiske forebyggende HMS-arbeidet eller manglende rutiner for oppfølging av sykefravær og tilrettelegging, for eksempel rutiner for å utarbeide oppfølgingsplaner og gjennomføre dialogmøter. Arbeidstilsynet kan også avdekke, og reagere overfor, manglende oppfølging i konkrete tilfeller.

Petroleumstilsynet fører tilsyn med arbeidsmiljøforhold i petroleumsvirksomheten til havs og på land og har på sitt tilsynsområde samme rolle og myndighet som Arbeidstilsynet.

3.2.4.3 Sykmelder

Det understrekes i protokollen til IA-avtalen at sykmelder i samråd med den enkelte sykmeldte bør vektlegge arbeidsevne og aktivitet for i størst mulig grad å ta i bruk gradert sykmelding. For å oppnå dette arbeides det med å utarbeide faglig støtte og veiledning for sykmeldingsarbeidet, samt at det skal innføres et system for regelmessige tilbakemeldinger til sykmelder om egen sykmeldingspraksis. Det skal også stilles krav om obligatorisk opplæring i sykmeldingsarbeidet for alle som skal sykmelde, se kapittel 8.

I praksis kan det være vanskelig med gradert sykmelding dersom ikke arbeidsgiver tilrettelegger for den sykmeldte. Den praktiske gjennomføringen av en gradert sykmelding vil derfor ofte være avhengig av i hvilken grad arbeidsgiver legger til rette for utføring av arbeidsoppgaver når arbeidstaker er på jobb. Det er imidlertid viktig å understreke at sykmelder skal foreta en medisinsk vurdering av arbeidstakers arbeidsevne, og sykmelde på bakgrunn av denne. Arbeidsgiver må deretter tilpasse seg sykmelders vurdering.

3.2.4.4 Bedriftshelsetjenesten

Bedriftshelsetjenesten er et viktig hjelpemiddel for virksomhetene i arbeidsmiljøarbeidet, også når det gjelder tilrettelegging for sykmeldte mv. Som ledd i det forebyggende helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet, skal arbeidsgiver blant annet sørge for at bedriftshelsetjenesten bistår ved individuell tilrettelegging, herunder deltakelse i dialogmøter og utarbeiding av oppfølgingsplan. I de virksomheter som har bedriftshelsetjeneste, er det krav om at tjenesten deltar i dialogmøter i regi av arbeidsgiver. Bedriftshelsetjenestens rolle i denne sammenheng er ikke behandling, men vil først og fremst være å bistå arbeidergiver med å tilrettelegge arbeidssituasjonen for den enkelte arbeidstaker.