7 Kontroll og reaksjoner

7.1 Innledning

Manglende oppfølging fra arbeidstaker, arbeidsgiver, sykmelder og Arbeids- og velferdsetaten kan bidra til unødvendig langvarige sykefraværsløp. Dette er uheldig for den enkelte, for arbeidslivet som går glipp av verdifull arbeidskraft, og for staten som påføres store utgifter.

For å sørge for at sykmeldte arbeidstakere kommer raskest mulig tilbake til arbeid, vurderer departementet det derfor som svært viktig at det legges til rette for tidlig dialog mellom arbeidstaker, arbeidsgiver og sykmelder, samt at Arbeids- og velferdsetaten bidrar med støtte og veiledning der dette er nødvendig. Mange av forslagene i proposisjonen tar nettopp sikte på tettere dialog og forenklet samhandling mellom aktørene i sykefraværsoppfølgingen.

Departementet er enig med mange av høringsinstansene som gir utrykk for at dialog og samarbeid er viktig, og i de fleste sammenhenger viktigere enn sanksjoner. Erfaringene viser imidlertid at det kan være behov for en tettere oppfølging av aktører som ikke gjennomfører lovens minstekrav til ”sykefraværsarbeid” når arbeidstaker blir syk. Departementet mener at hensiktsmessige og balanserte sanksjonsmidler er nødvendig for å støtte opp under dialog og positive insitamenter, samtidig som det understreker viktigheten av at de lovpålagte pliktene følges opp. Departementet legger i denne forbindelse vekt på at ekspertgruppen i sin rapport mente at det er nødvendig med en innstramming av kontroll‐ og sanksjonsbruken, og at de la fram forslag til sanksjonsregler. Videre viser departementet til at partene i arbeidslivet og myndighetene i protokollen var enige om at reglene om sanksjoner overfor alle aktører ved brudd på regelverket ved arbeidstakers sykdom skulle gjennomgås og styrkes som virkemiddel i det helhetlige sykefraværsarbeidet.

Det understrekes at målet med innføring av nye sanksjonsregler ikke er bruk av sanksjoner i seg selv, men å få innarbeidet en oppfølgingskultur hvor de ulike aktørenes oppgaver i sykefraværsarbeidet løses som forutsatt. Departementet mener det må utformes et system for myndighetsoppfølging som oppleves som reelt og rettferdig og som på sikt vil føre til at det lovpålagte sykefraværsarbeidet anses som en selvfølgelig del av prosessen med, og ansvaret for, å få arbeidstaker tilbake i arbeid.

Arbeidstaker, arbeidsgiver og sykmelder har som aktører i sykefraværsarbeidet ulike roller, plikter og ansvar. Oppfølgingsreglene må derfor utformes på en slik måte at det tas hensyn til ulikhetene. Dette gjelder både sanksjonsprosessen og sanksjonsnivået.

Departementet mener at med riktig innretning er det ingen motsetning mellom dialog og positive insitamenter, og det å sanksjonere dersom lovpålagte plikter ikke overholdes.

7.2 Reaksjoner overfor arbeidsgiver

7.2.1 Gjeldende rett

Etter folketrygdloven § 25-3 femte ledd kan Arbeids- og velferdsetaten ilegge arbeidsgiver et gebyr, tvangsmulkt eller begge deler dersom arbeidsgiveren ikke utarbeider eller utleverer oppfølgingsplan og gjennomfører dialogmøte i henhold til arbeidsmiljøloven § 4-6 tredje og fjerde ledd, jf. folketrygdloven § 25-2 andre ledd. Det følger av § 25-3 andre ledd at gebyret skal utgjøre et halvt rettsgebyr, dvs. 430 kroner. Dersom arbeidsgiver etter purring og ny frist fortsatt unnlater å utlevere oppfølgingsplanen, kan Arbeids- og velferdsetaten ilegge tvangsmulkt tilsvarende seks promille av grunnbeløpet i folketrygden for hver dag etter utløpet av den nye fristen. Tvangsmulkten utgjør 454 kroner per dag (per 1. mai 2010).

Overfor arbeidsgivere som ikke viser vilje til å følge opp ansvaret knyttet til oppfølging av sykefravær og tilrettelegging etter arbeidsmiljøloven, herunder har tilfredsstillende rutiner for utarbeiding av oppfølgingsplaner og avholdelse av dialogmøter, kan Arbeidstilsynet i medhold av arbeidsmiljøloven §§ 18-6, 18-7 og 18-8 iverksette reaksjoner som pålegg, tvangsmulkt og eventuelt stansing av virksomhetens aktiviteter. De offentligrettslige bestemmelsene i arbeidsmiljøloven, herunder arbeidsgivers plikter i sykefraværsarbeidet, er dessuten straffesanksjonert.

7.2.2 Departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsrunden at dersom arbeidsgiver ikke har utarbeidet oppfølgingsplan eller avholdt ”dialogmøte 1” innen lovens frister, og dette ikke skyldes forhold utenfor arbeidsgivers kontroll, skal Arbeids- og velferdsetaten fatte vedtak om ileggelse av et gebyr. Gebyrets størrelse ble foreslått å svare til seks rettsgebyr (omlag 5000 kroner) for hver unnlatelse. Departementet foreslo videre at dersom arbeidsgiver ikke har utarbeidet oppfølgingsplan eller avholdt ”dialogmøte 1” innen fristen for ”dialogmøte 2”, skal Arbeids- og velferdsetaten ilegge et nytt gebyr. Gebyret ble foreslått til et beløp tilsvarende tolv rettsgebyr (om lag 10 000 kroner) for hver av overtredelsene. Etter forslaget skulle vurderingen av sanksjoner mot arbeidsgiver for brudd på arbeidsmiljølovens bestemmelser om utarbeiding av oppfølgingsplan og avholdelse av ”dialogmøte 1”, foretas i forbindelse med ”dialogmøte 2”.

Departementet foreslo videre at Arbeids- og velferdsetaten skulle kunne sanksjonere arbeidsgiver for manglende innsending av oppfølgingsplan til, og manglende deltakelse i, ”dialogmøte 2”. Det ble foreslått at dersom arbeidsgiver ikke utleverer oppfølgingsplan etter innkalling til ”dialogmøte 2” eller ikke deltar i dette møtet, skal Arbeids- og velferdsetaten kunne fatte vedtak om tvangsmulkt. Det ble foreslått å videreføre dagens tvangsmulktnivå.

Det ble videre foreslått at Arbeids- og velferdsetaten i innkallingsbrevet til ”dialogmøte 2” skal informere om at det vil bli ilagt sanksjoner i forbindelse med ”dialogmøte 2”, dersom de lovbestemte pliktene til utarbeiding og utlevering av oppfølgingsplan, avholdelse av ”dialogmøte 1” og deltakelse i ”dialogmøte 2” ikke var eller ble overholdt.

7.2.3 Høringsuttalelsene

LO mener det er viktig at konsekvensene av sanksjoner ligger på noenlunde samme nivå for de ulike aktørene. LO mener også at alle aktører må få et forhåndsvarsel med mulighet til å korrigere sin atferd før det ilegges sanksjoner. LO viser til departementets vurdering om at Arbeids- og velferdsetaten i sanksjonsøyemed bør ha fokus på at de formelle krav til stoppunkt ikke er fulgt opp, men at det også kan sanksjoneres der det er åpenbart at oppfølgingspunktene ikke er fulgt opp eller ikke har hatt noe reelt innhold. LO mener at det vil være rimelig at Arbeids- og velferdsetaten plikter å foreta nærmere undersøkelser dersom tillitsvalgte, verneombud eller andre ansatte gir beskjed til etaten om at det ikke skjer noen oppfølging.

Unio støtter forslagene om sanksjoner overfor arbeidsgivere uten å ta stilling til gebyrenes størrelse. Unio viser til at det er viktig at det ved gjennomføringen av sanksjonsforslagene signaliseres klart og tydelig at sykefraværsarbeidet må ha et reelt innhold. Det bemerkes at tillitsvalgte/verneombud vil kunne være viktige støttespillere for Arbeids- og velferdsetaten i tilfeller der det er tvil om arbeidsgiver har fulgt opp sine forpliktelser.

YS mener en positiv oppfølgingskultur tilrettelegges bedre gjennom veiledet korreksjon enn ved straff. Videre at for å ivareta hensikten med sanksjonsbestemmelsene må alle parter gis advarsel som gir anledning til å korrigere adferd før sanksjoner ilegges.

Akademikerne mener generelt at den viktigste innfallsvinkel til arbeidet med bedre kvalitet og bedre resultater av sykefraværsarbeidet er styrket dialog mellom partene. Akademikerne viser også til at det må gis et forhåndsvarsel før det ilegges sanksjoner.

NHO mener at god oppfølgingskultur og holdningsendring bør være retningsgivende for valg av virkemidler. NHO ser på høringsforslaget som en sterk og ensidig utvidelse av sanksjonsapparatet mot arbeidsgiver, og mener systemet vil virke mot sin hensikt. NHO viser til at forslaget om å samle avklaringen av sanksjoner i ”dialogmøte 2”, innebærer at sanksjonen kommer for sent etter overtredelsen, og ikke vil fremme målet om god oppfølging og riktige holdninger. NHO mener sanksjonene er for sterke og vil bli mer straff enn en pådriver for aktivitet og ansvarlighet. NHO viser til at samlingen av sanksjonene ikke gis tilstrekklig legitimitet gjennom at ordningen er enkel og oversiktlig for Arbeids- og velferdsetaten. NHO viser videre til at det bør være obligatorisk med varsling før ileggelse av sanksjoner. NHO anser det som mest hensiktsmessig å ta i bruk de sanksjonene som allerede finnes, og innarbeide disse i de purrerutinene som er etablert. NHO viser videre til at den foreslåtte tvangmulkten i form av dagbøter, ikke står i forhold til de omstendigheter mulkten er ment å forhindre. NHO er enig i at det er de formelle kravene som må vurderes ved eventuelle sanksjoner. De viser til at hvorvidt oppfølgingen har tilstrekkelig innhold, er naturlig gjenstand for evaluering i dialogmøtene. Samtidig viser NHO til at de fleste virksomheter i Norge er små med begrensede administrative ressurser. NHO erfarer at det ofte tilrettelegges i dialog mellom arbeidstaker og arbeidsgiver uten at dette nødvendigvis materialiseres i skriftlige oppfølgingsplaner. Det bemerkes derfor i høringsuttalelsen at myndighetene i utformingen av sanksjoner også må vurdere hva som skjer i praksis, og ikke utelukkende forholde seg til skriftlig dokumentasjon.

KS oppfatter sanksjonsforslaget som ubalansert sett i forhold til forslaget om sanksjoner overfor sykmelder. KS er skeptisk til nivået på sanksjonene, særlig sett i forhold til at det mange ganger ikke er arbeidsgiver som er årsak til at oppfølgingen ikke er gjennomført etter loven. KS påpeker også at arbeidsgiver ikke får varsel før første gebyrlegging, slik at vedkommende kan rette opp i forholdet og unngå gebyr. KS er bekymret for at forholdet mellom partene kan tilspisse seg dersom sanksjonene ikke føles balanserte, at det blir for ressurskrevende å dokumentere at det ikke er hjemmel for å ilegge gebyr eller det ikke er trygghet for at like tilfeller behandles likt. KS erkjenner imidlertid at det er behov for at enkelte arbeidsgivere kan få en sanksjon som ikke bare er illusorisk, men faktisk oppleves som reell. KS viser til at de ikke har innvendinger mot gebyrgrunnlaget i forhold til utlevering av plan eller oppmøte på ”dialogmøte 2”, men bemerker at Arbeids- og velferdsetaten må være forpliktet til å innkalle til nytt møte så snart som mulig. KS uttrykker videre bekymring for at forslaget vil medføre at ”dialogmøte 2” får et feil fokus ved at partene vil være like opptatt av ”å renvaske seg” som å finne konstruktive tiltak for å få den ansatte tilbake til arbeid. KS anser det heller ikke som særlig hensiktsmessig at Arbeids- og velferdsetaten skal bruke store ressurser til å følge opp et sanksjonssystem hvor det reageres først ved 26 uker. KS viser til at firkantede regler vil kunne ramme tilfeller der det er arbeidet godt med oppfølgingen, men på andre måter enn gjennom lovens oppfølgingspunkter. KS viser også til at de ikke har noe imot forslaget om at Arbeids- og velferdsetaten kan ilegge sanksjoner der det er åpenbart at stoppunktene ikke har hatt noe reelt innhold. KS forutsetter at endringene evalueres etter en viss tid for å se om det foreligger store avvik mellom Arbeids- og velferdskontorene.

HSH anser det som svært uheldig at det ikke gis varsel før det ilegges sanksjoner, men viser samtidig til at de ser hensiktsmessigheten av at det ikke opprettes for mye byråkrati. HSH mener sanksjonsforslagene er for strenge og ubalanserte sett i forhold til de andre aktørene (særlig sykmelder). HSH erkjenner imidlertid at det er behov for at enkelte arbeidsgivere kan få en sanksjon som ikke bare er illusorisk, men faktisk oppleves som reell. HSH foreslår å senke gebyrene til rundt 2000 og 4000 kroner. HSH viser til at de ikke har innvendinger mot gebyrgrunnlaget i forhold til utlevering av plan eller oppmøte på ”dialogmøte 2”, men bemerker at Arbeids- og velferdsetaten må være forpliktet til å innkalle til nytt dialogmøte så snart som mulig. HSH mener at det, for å unngå at møtet får feil fokus som følge av sanksjonsvurderingen, bør opprettes rutiner/sjekkpunkter for eventuelle vanskelige diskusjoner for ”dialogmøte 2”. HSH støtter ikke uten videre forslaget om at Arbeids- og velferdsetaten kan sanksjonere der det er åpenbart at oppfølgingspunktene ikke har hatt noe reelt innhold og viser til at det er uklart hva som ligger i begrepet ”åpenbart”. HSH mener forslaget bør utgå eller utredes nærmere. HSH bemerker også at det i mange tilfeller ikke er arbeidsgivers forhold som er årsak til at oppfølgingen ikke er gjennomført etter loven, og at det kan bli ressurskrevende å dokumentere at manglende oppfølging ikke har stått på arbeidsgiver. Det vises til at en slik ressursbruk ikke må gå på bekostning av oppfølgingsarbeidet. HSH mener videre at det må opprettes en klageordning for ilagte gebyrer. De forutsetter dessuten at endringen evalueres etter en viss tid for å se om det foreligger store avvik mellom Arbeids- og velferdskontorene.

Spekter støtter ikke sanksjonsforslaget. De viser til at forslaget innebærer at virksomhetene ikke får mulighet til å korrigere sin atferd før sanksjoner gis, og at sanksjonene overfor arbeidsgiver kommer altfor sent til å få en reell effekt. Spekter mener sanksjonene overfor arbeidsgiver er for høye, og at forslaget er ubalansert sett i forhold til de sanksjoner som er foreslått overfor arbeidstaker og sykmelder. Spekter uttrykker bekymring for at sanksjoner blir benyttet i større grad overfor arbeidsgiver enn overfor øvrige aktører. Spekter mener det er behov for at Arbeids- og velferdsetaten, gjennom lovverket, gis mulighet til å vurdere om sanksjoner mot arbeidsgiver kan utelates i flere tilfeller. Spekter mener det bør gis en unntaksbestemmelse som fritar virksomhetene fra sanksjoner der det ikke er mulig å avholde dialogmøte på grunn av helligdager og ferietid.

Norges Taxiforbund mener det bryter med grunnleggende rettsikkerhetsprinsipper at arbeidsgiver ikke mottar varsel om brudd på reglene for ”dialogmøte 1” før ved ”dialogmøte 2”. De viser til at i et effektivt system, bør arbeidsgiver varsles tidligere om sine plikter og de mulige sanksjoner som pliktbrudd kan medføre. Norges Taxiforbund mener videre at det er bekymringsfullt at størrelsen på tvangsmulkten for overtredelse av pliktene i forbindelse med ”dialogmøte 2” vil kunne være avhengig av den kapasitet Arbeids- og velferdsetaten har til å avholde slike møter. Norges Taxiforbund mener at det ikke bidrar til en god oppfølgingskultur når sanksjoner skal nyttes for formelle brudd på de foreslåtte reglene, og at Arbeids- og velferdsetaten som hovedregel ikke skal se hen til det materielle innholdet i de tiltakene som gjennomføres. Det bør legges større vekt på Arbeids- og velferdsetatens rolle som veileder.

Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon mener at en ”flat sats” på gebyrene vil ramme små virksomheter uforholdsmessig hardt, og at en gebyrsats bør knytte seg til omsetning, antall ansatte eller lignende.

Arbeids- og velferdsdirektoratet er opptatt av hvordan etaten skal innhente informasjon om manglende oppfølging for tiden før ”dialogmøte 2”. Direktoratet uttrykker også bekymring for at det kan oppstå rollekonflikter for den enkelte veileder fra Arbeids- og velferdsetaten, når sanksjonering av en eller flere møtedeltakere kommer opp i forbindelse med dialogmøtet. Direktoratet forutsetter at alle aktører varsles før ileggelse av sanksjoner.

Arbeidstilsynet viser til at en samling av sanksjonsvurderingen i ”dialogmøte 2” kan gjøre det enklere og mer oversiktlig for Arbeids- og velferdsetaten å følge opp og benytte sanksjonsmidler overfor arbeidsgiver. Samtidig anfører tilsynet at forslaget innebærer at arbeidsgiver i praksis kan unnlate å drive oppfølgingsarbeid i mange uker uten at forholdet avdekkes av Arbeids- og velferdsetaten.

7.2.4 Departementets vurderinger og forslag

7.2.4.1 Generelt om sanksjonsgrunnlaget

Arbeidsgiver er i lov gitt klare plikter knyttet til visse ”stoppunkter” i sykefraværsprosessen. Stoppunktene markerer minimumsplikter for arbeidsgiver og er ment å danne utgangspunkt for videre sykefraværsoppfølging. Departementet mener det er viktig å sikre at disse pliktene overholdes, og at det bør kunne reageres dersom det ikke skjer. Departementet er videre opptatt av at et nytt regelverk for kontroll av arbeidsgivers oppfølging av sykmeldte arbeidstakere skal være enkelt og praktiserbart for Arbeids- og velferdsetaten. Det anses derfor som hensiktsmessig at nye regler for oppfølging av arbeidsgivere tar utgangspunkt i de formelle pliktene til utarbeiding og innsending av oppfølgingsplan, samt avholdelse og deltakelse i dialogmøter.

Enkelte høringsinstanser har pekt på at et sanksjonssystem som tar utgangspunkt i formelle stoppunkter vil kunne ramme virksomheter som arbeider godt med oppfølgingen av arbeidstaker, men som likevel ikke formaliserer dette gjennom utarbeiding av oppfølgingsplan og avholdelse av dialogmøter. Departementet ser det naturligvis som positivt at virksomhetene har oppmerksomhet på sykefraværsoppfølging, og finner fram til systemer og oppfølging som kan bidra til at sykmeldte arbeidstakere kommer raskere tilbake til arbeidet. Departementet mener imidlertid at det må kunne forutsettes at de formelle minimumspliktene følges opp, selv om virksomheten også på andre måter gjør en innsats for å bidra til å få arbeidstaker tilbake i arbeid. Departementet mener videre at overholdelse av de formelle krav til oppfølging vil bidra til at systematiske oppfølgings- og tilretteleggingstiltak blir en selvfølgelig del av virksomhets- og arbeidslivskulturen.

7.2.4.2 Sanksjoner i første del av sykefraværsløpet

Folketrygdloven gir i dag Arbeids- og velferdsetaten hjemmel til å ilegge sanksjoner overfor arbeidsgivere som ikke utarbeider og utleverer oppfølgingsplan eller avholder ”dialogmøte 1”. Arbeids- og velferdsetaten har utarbeidet et purreregime dersom arbeidsgiver ikke sender inn oppfølgingsplanen. Tall fra Arbeids- og velferdsetaten viser imidlertid at responsen på purringene er forholdsvis lav. Dagens sanksjonsregler har videre vist seg lite presise og håndterbare for Arbeids- og velferdsetaten. Det er ikke etablert noen fast rutine for bruk av sanksjonsmidler dersom arbeidsgiver ikke responderer på purringen. Lovhjemmelen for å ilegge gebyr og tvangsmulkt har derfor ikke fungert etter hensikten.

Skal målet om en bedre oppfølgingskultur nås, er det en forutsetning at sanksjonsbestemmelsene oppleves som reelle. For å få til dette, mener departementet at det er nødvendig med en tydeliggjøring av sanksjonsgrunnlaget i loven og hvilke tidspunkter det er aktuelt med bruk av sanksjoner. Dette vil gjøre det enklere for arbeidsgiver å ha oversikt både over sine plikter og over mulige konsekvenser av pliktbrudd. Et slikt system vil dessuten være mer håndterbart for Arbeids- og velferdsetaten.

Departementet la i høringsforslaget stor vekt på at arbeidstaker og arbeidsgiver er de sentrale aktørene i starten av arbeidstakers sykefraværsløp, og at disse aktørene skulle ansvarliggjøres i første del av sykefraværsløpet. Departementet var samtidig opptatt av at Arbeids- og velferdsetaten ikke skulle oppfattes som en kontrollør tidlig i prosessen, og at systemet skulle være håndterbart og oversiktlig for etaten. Dette var bakgrunnen for forslaget om at vurderingen av sanksjoner for manglende overholdelse av plikter i sykefraværsløpet først skulle skje i tilknytning til ”dialogmøte 2”. Flere høringsinstanser, både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden, er imidlertid kritiske til forslaget. De viser til at forslaget innebærer at arbeidsgiver ikke vil få noe varsel om sanksjonsbruk for overtredelser av plikter i første del av sykefraværsløpet, og dermed heller ikke noe insitament til rette opp mangelen slik at gebyr unngås. Det vises også til at reaksjonen etter høringsforslaget vil kunne komme lenge etter pliktbruddet.

Departementet har forståelse for høringsinstansenes innvendinger, og er enig i at arbeidsgiver tidligere i sykefraværsoppfølgingen bør gis tydelig oppfordring til å overholde lovbestemte plikter og eventuelt gis mulighet til å rette opp i pliktbrudd før gebyr ilegges. En slik ordning vil synliggjøre at det overordnede målet ikke er sanksjonene i seg selv, men at pliktene tas på alvor. Departementet foreslår på bakgrunn av dette å justere forslaget i høringsbrevet, slik at Arbeids- og velferdsetatens vurderinger av arbeidsgivers oppfølging gjøres mer fortløpende. Det foreslås videre at det formaliseres i sanksjonsbestemmelsen at arbeidsgiver skal gis et varsel om mulig sanksjon før denne ilegges.

Varsel og fortløpende sanksjonsvurdering fordrer imidlertid et system hvor Arbeids- og velferdsetaten i større grad involveres og mottar informasjon om oppfølgingen tidlig i prosessen.

Etter gjeldende rett har arbeidsgiver en plikt til å gi skriftlig melding til Arbeids- og velferdsetaten om ”dialogmøte 1”. I praksis skjer dette i mange tilfeller i dag gjennom innsending av oppfølgingsplanen. Videre har Arbeids- og velferdsetaten allerede utviklet rutiner for purring i forbindelse med noen av arbeidsgivers plikter i sykefraværsløpet. Etter ti ukers sykmelding sendes et brev til arbeidsgiver hvor det informeres om plikten til å sende inn oppfølgingsplan og til å gi Arbeids- og velferdsetaten melding om avholdt dialogmøte eller eventuelt begrunnelse for hvorfor slikt møte ikke er avholdt. Dersom planen ikke er utlevert innen 16 uker, sender Arbeids- og velferdsetaten purring til arbeidsgiver. Departementet mener at det kan bygges videre på disse reglene og rutinene.

Som det framgår i punkt 5.3.5.5 foreslår departementet at gjeldende plikt for arbeidsgiver i arbeidsmiljøloven til å gi skriftlig melding om ”dialogmøte 1” til Arbeids- og velferdsetaten, flyttes til og suppleres i folketrygdloven § 25-2. Av bestemmelsen skal det framgå at arbeidsgiver etter ”dialogmøte 1” skal gi Arbeids- og velferdsetaten skriftlig informasjon om oppfølgingen så langt, herunder om reglene i arbeidsmiljøloven om utarbeiding av oppfølgingsplan og avholdelse av ”dialogmøte 1” er overholdt. Det skal også gis informasjon om sykmelder er innkalt til og har deltatt i dialogmøtet. Arbeidsgiver skal samtidig sende inn selve oppfølgingsplanen. Departementet foreslår at dersom Arbeids- og velferdsetaten senest etter ni ukers sykmelding, ikke har mottatt disse opplysningene, skal det sendes ut et brev til arbeidsgiver hvor det informeres om pliktene, med kopi til arbeidstaker. I brevet skal det også opplyses om arbeidstakers plikter til medvirkning, og kopi til arbeidstaker skal sikre økt bevisstgjøring om arbeidstakers ansvar i prosessen.

Arbeidsgiver skal i brevet gis en frist på tre uker til å gi melding om de lovpålagte pliktene er oppfylt, samt sende inn planen. I brevet skal det samtidig opplyses om at dersom pliktene ikke overholdes innen fristen, kan Arbeids- og velferdsetaten fatte vedtak om et overtredelsesgebyr. Arbeidsgiver vil følgelig ha tre uker, og sterk oppfordring til å sende inn informasjon om gjennomført oppfølging eller eventuelt rette opp i forholdet, før Arbeids- og velferdsetaten fatter vedtak om ileggelse av gebyr. Departementets forslag ivaretar høringsinstansenes synspunkt om et formalisert varslingssystem før ileggelse av sanksjoner. Samtidig vil forslaget minske faren for at ”dialogmøte 2” får karakter av et ”sanksjonsmøte” istedenfor et forum for dialog mellom partene med fokus på tiltak som skal hindre utstøting fra arbeidslivet.

Departementet foreslår at nye sanksjonsregler tas inn folketrygdloven § 25-3 femte ledd.

Departementet påpeker at reglene må forstås slik at det vil være anledning til å ilegge gebyr også i tilfeller hvor det er åpenbart at de formelle oppfølgingspunktene ikke har noen realitet, for eksempel dersom det er klart at en oppfølgingsplan eller et dialogmøte er uten reelt innhold.

Det ble i høringsrunden foreslått å lovregulere at det ikke skal ilegges sanksjoner i tilfeller der det er utenfor arbeidsgivers kontroll at plan ikke er utarbeidet eller dialogmøte ikke er avholdt. Departementet er fortsatt av den oppfatning at det ikke skal sanksjoneres i slike tilfeller, men legger til grunn at det ikke er nødvendig å lovfeste dette. Departementet viser til at sanksjonsadgangen er fakultativ. Det forutsettes således at Arbeids- og velferdsetaten ikke ilegger overtredelsesgebyr i tilfeller der det er forhold utenfor arbeidsgivers kontroll som er årsak til at det ikke avholdes dialogmøte eller utarbeides plan.

Departementet viser i den forbindelse til at arbeidsgiver, i tilfeller der manglende medvirkning fra arbeidstaker vanskeliggjør oppfølgingen, har mulighet til å informere om dette i forbindelse med innsending av informasjonen til Arbeids- og velferdsetaten etter § 25-2. I slike tilfeller kan det dessuten være aktuelt for arbeidsgiver å be om et tidligere ”dialogmøte 2” i regi av Arbeids- og velferdsetaten, se punkt 5.4.5.4.

7.2.4.3 Sanksjoner senere i sykefraværsløpet

Også i tiden etter ”dialogmøte 1” må det stilles krav til arbeidsgivers oppfølging og deltakelse i prosessen med å få sykmeldte arbeidstakere tilbake i jobb. Det foreslås i punkt 5.4.5.2 å presisere at arbeidsgiver etter innkalling har plikt til å delta i dialogmøter i regi av Arbeids- og velferdsetaten. I punkt 5.2.5.2 foreslås det videre at arbeidsgiver skal oversende oppdatert oppfølgingsplan til Arbeids- og velferdsetaten senest en uke før dialogmøter i regi av etaten, dvs. både før ”dialogmøte 2” og før et eventuelt ”dialogmøte 3” (når en av aktørene har bedt om et slikt tredje dialogmøte).

For å underbygge betydningen av arbeidsgivers deltakelse i ”dialogmøte 2”, ble det i høringsbrevet foreslått at Arbeids- og velferdsetaten skal kunne sanksjonere arbeidsgiver ved manglende deltakelse i dette møtet. Det ble videre foreslått at Arbeids- og velferdsetaten skal kunne sanksjonere arbeidsgivere som ikke sender inn oppfølgingsplanen i forkant av møtet. Det har ikke vært motforestillinger i høringen mot disse forslagene. Høringsforslaget tok ikke opp spørsmålet om en eventuell tilsvarende sanksjonsadgang i forbindelse med et eventuelt ”dialogmøte 3”. Dette tredje dialogmøtet skal bare avholdes der arbeidstaker, arbeidsgiver, sykmelder eller Arbeids- og velferdsetaten tar aktivt initiativ til det. I tilfeller hvor det blir avviklet et slikt møte sent i sykefraværsløpet, og når risikoen for varig utstøting fra arbeidslivet må anses som særlig stor, mener departementet at det er like viktig at arbeidsgiver deltar som i ”dialogmøte 2”. Etter departementets oppfatning tilsier sammenhengen i regelverket at samme sanksjonsregler bør gjelde for de to dialogmøtene, og foreslår at dette reguleres i folketrygdloven § 25-3 femte ledd.

Om innkalling til dialogmøter i regi av Arbeids- og velferdsetaten, og varsel om sanksjoner i forbindelse med slike møter, se punkt 5.4.5.

7.2.4.4 Overtredelsesgebyr

I høringen la departementet fram konkrete forslag til nivå på overtredelsesgebyrene i forbindelse med ”dialogmøte 1”. I vurderingen ble det lagt til grunn at arbeidsgivers unnlatelse av å utarbeide oppfølgingsplan eller avholde dialogmøte innebærer brudd på tydelige, innarbeidede og overkommelige minimumsplikter knyttet til arbeidstakers sykefraværsløp. Kostnadene ved manglende sykefraværsoppfølging for arbeidstaker, arbeidsgiver og fellesskapet kan være meget store. Departementet vurderte i høringen at størrelsen på gebyrene måtte gjenspeile dette og underbygge betydningen av en god sykefraværsoppfølging.

Arbeidsgiverorganisasjonene har i høringsrunden argumentert for at nivået på de foreslåtte gebyrene overfor arbeidsgiver er for høyt. Hovedinnvendingene har gått på at forslagene innebærer en mangedobling sammenlignet med dagens nivå. Flere av arbeidsgiverorganisasjonene har også pekt på at nivået på sanksjonene mot arbeidsgiver framstår som ubalansert sett i forhold til de foreslåtte sanksjonene mot sykmelder. Departementet vil i den forbindelse understreke at aktørene i sykefraværsarbeidet har ulike roller, plikter og ansvar. Arbeidsgiver og arbeidstaker er de sentrale partene tidlig i sykefraværsløpet. Sanksjonene må ta hensyn til dette, både når det gjelder selve prosessen og nivået på de ulike kontrolltiltakene. En direkte sammenligning med andre aktører er ikke nødvendigvis noe naturlig utgangspunkt for vurderingen.

Departementets forslag til nytt sanksjonssystem innebærer at arbeidsgiver gis et varsel med en klar frist for å dokumentere at arbeidstaker er fulgt opp i henhold til loven. Arbeidsgiver får således mulighet til eventuelt å rette opp i manglende lovpålagt oppfølging. Videre vil departementet vise til at det på tidspunktet for ileggelse av eventuelle sanksjoner i forbindelse med ”dialogmøte 1”, har gått rundt tre måneder fra arbeidstaker ble sykmeldt. Dersom lovpålagt oppfølging ikke er gjennomført innen dette tidspunktet, finner departementet at det må kunne gis en tydelig reaksjon.

Departementet foreslår på bakgrunn av dette at størrelsen på gebyret for manglende overholdelse av reglene om oppfølgingsplan, herunder manglende innsending av planen, settes til seks rettsgebyr (om lag 5000 kroner). Tilsvarende gebyr kan gis ved manglende overholdelse av reglene om dialogmøte etter arbeidsmiljøloven, herunder manglende melding om hvorvidt sykmelder er innkalt og har deltatt i møtet. Dette innebærer at arbeidsgiver samlet (for hvert sykmeldingstilfelle) vil kunne ilegges gebyr tilsvarende 12 rettsgebyr i første del av sykefraværsløpet. Departementet foreslår at dette reguleres i folketrygdloven § 25-3 femte ledd.

Departementet foreslo i høringen at manglende utlevering av oppfølgingsplan etter innkalling til ”dialogmøte 2” eller manglende deltakelse i dette møtet, skulle sanksjoneres ved ileggelse av løpende tvangsmulkt. Et slikt system vil på mange måter kunne fungere som et tydelig insitament til ”å ordne opp i” manglende oppfølging, da mulkten løper til pliktene oppfylles. I forbindelse med avholdelse av et dialogmøte vil det imidlertid være mange aktører å ta hensyn til. En tvangsmulkt vil kunne gi grobunn for konflikter med hensyn til hvem som er årsaken til at møte ikke blir avholdt mv., og at mulkten dermed fortsetter å løpe. Departementet mener det er viktig å unngå regler som legger opp til en for stor grad av uklarhet og skjønn i forbindelse med slike skjæringstidspunkter. Hovedpoenget med sanksjonene er dessuten at reglene først og fremst skal være et ”ris bak speilet”, og at reglene i seg selv er nok til at partene følger opp. Departementet foreslår på bakgrunn av dette at også manglende innsending av plan til og manglende oppmøte i ”dialogmøte 2 og 3” sanksjoneres gjennom overtredelsesgebyr.

Siste frist for avholdelse av ”dialogmøte 2” er et halvt år etter at arbeidstaker ble sykmeldt. I tilfeller hvor arbeidstaker har vært borte fra arbeidet i så lang tid, er det av stor betydning at arbeidsgiver samarbeider og gir informasjon til Arbeids- og velferdsetaten med sikte på at arbeidstaker kan komme tilbake i arbeid. Det er av avgjørende betydning at arbeidsgiver involverer seg også på dette tidspunktet i prosessen. Plikten til å sende inn oppfølgingsplanen til Arbeids- og velferdsetaten, og til å delta i ”dialogmøte 2” og eventuelt ”3”, er sentrale plikter for arbeidsgiver. Departementet foreslår på bakgrunn av dette at størrelsen på gebyrene ved manglende innsending av oppfølgingsplan til ”dialogmøte 2 og 3”, samt manglende deltakelse i disse møtene, også settes til seks rettsgebyr (om lag 5000 kroner) for hvert pliktbrudd. Departementet foreslår at dette reguleres i folketrygdloven § 25-3 femte ledd.

7.3 Reaksjoner overfor arbeidstaker

7.3.1 Gjeldende rett

Etter folketrygdloven § 8-8 første ledd har arbeidstaker en lovbestemt medvirkningsplikt i forbindelse med eget sykefravær. Denne plikten består i å gi opplysninger om egen funksjonsevne og til å bidra til at hensiktsmessige tiltak for tilrettelegging av arbeidet og utprøving av funksjonsevnen kan utredes og iverksettes. Medvirkningsplikten gjelder både overfor arbeidsgiver og Arbeids- og velferdsetaten.

For å underbygge medvirkningsplikten, er det knyttet sanksjoner til brudd på denne. Etter folketrygdloven § 8-8 andre ledd faller retten til sykepenger bort dersom arbeidstaker uten rimelig grunn nekter å gi opplysninger eller medvirke til utredning, eller uten rimelig grunn nekter å ta imot tilbud om behandling, rehabilitering, tilrettelegging av arbeid og arbeidsutprøving eller arbeidsrettede tiltak. Manglende medvirkning etter bestemmelsen kan følgelig innebære stopp i sykepengeutbetalingen.

Videre er det i folketrygdloven § 8-4 gitt en bestemmelse om aktivitetsplikt for at arbeidstaker skal ha rett til sykepenger utover åtte ukers arbeidsuførhet. Med mindre medisinske årsaker er til hinder for det, eller arbeidstaker faller inn under unntakene i bestemmelsens tredje ledd, skal vedkommende være i ”arbeidsrelatert aktivitet” for fortsatt å ha rett til sykepenger.

Det nevnes videre at retten til sykepenger kan avslås, holdes tilbake eller stanses etter folketrygdlovens generelle bestemmelse i § 21-8 første ledd. Sykepenger kan holdes tilbake eller stanses dersom arbeidstaker uten rimelig grunn nekter å ta imot tilbud om behandling, rehabilitering eller arbeidsrettede tiltak.

7.3.2 Departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsrunden å videreføre dagens regler om bortfall av sykepenger i § 8-8 som sanksjonsmiddel ved arbeidstakers manglende medvirkning i sykefraværsarbeidet.

Departementet foreslo videre å presisere medvirkningspliktens innhold i folketrygdloven § 8-8, slik at det klart framkommer at denne omhandler plikt til å medvirke til utarbeiding av oppfølgingsplan og til å delta i lovbestemte dialogmøter.

7.3.3 Høringsuttalelsene

LO støtter departementets forslag til presisering av lovteksten i § 8-8. LO mener at det bør komme klart fram at arbeidstaker har medvirkningsplikt ved utforming av oppfølgingsplanen, men at det er arbeidsgivers ansvar at planen blir utarbeidet. LO viser videre til at det er åpenbart at arbeidstakers medvirkning er en forutsetning for arbeidsgivers tilrettelegging, men at det ved vurdering av plikten må tas hensyn til at arbeidstaker kan ha vektige grunner til å vegre seg mot eller ikke orke å delta i arbeidet med oppfølgingsplanen eller i dialogmøter. Det vises til at slike grunner ikke nødvendigvis gir seg utslag i en diagnose som gir en ”tungtveiende medisinsk årsak” til ikke å medvirke. LO uttaler at sett i forhold til den gradvise opptrapping av konsekvenser for sykmelder og arbeidsgiver ved manglende overholdelse av plikter, vil det være rimelig å innføre en gradvis reduksjon av utbetaling av sykepenger som alternativ til fullstendig bortfall. LO bemerker også at det må sørges for at sykepengene settes raskt i gang når arbeidstaker igjen medvirker, og at det ikke må stilles strengere krav til arbeidstakere som har fått sykepengene stoppet enn til andre arbeidstakere.

Unio ser nødvendigheten av en medvirkningsplikt for arbeidstaker, men viser til at årsakene til manglende oppfølging kan være flere og sammensatte. Unio mener at stans av sykepengene derfor må praktiseres restriktivt og kun etter en grundig utredning. Unio mener at tillitsvalgte/verneombud i mange tilfeller vil kunne bidra med viktig informasjon.

YS ønsker en gradvis reduksjon av utbetaling av sykepenger som alternativ til fullstendig bortfall. YS begrunner innspillet med at sanksjonene overfor arbeidstaker er for strenge sammenlignet med de øvrige aktørene. De viser videre til at det forutsettes at rettighetene til sykepenger settes i gang raskt dersom arbeidstaker igjen medvirker.

Akademikerne mener at sanksjonsbestemmelsene for blant annet arbeidstaker må innrettes slik at det må gis en advarsel som gir anledning til å korrigere adferden før sanksjoner iversettes.

NITO mener at forslaget til sanksjon mot arbeidstaker er streng og er i tvil om forslaget tar høyde for fleksibilitet for de sykmeldte arbeidstakerne som ikke er i stand til å møte de forpliktelsene det legges opp til. NITO oppfatter forslaget om presisering av medvirkningsplikten som en unødig skjerpelse for arbeidstakere som i utgangspunktet er i en vanskelig situasjon. NITO frykter at det i praksis ikke vil være lett å unngå stans i sykepenger i de tilfeller hvor medvirkning ikke er mulig på grunn av forhold på arbeidsplassen. NITO mener videre at det burde vært presisert i lovteksten at frigivelse av helseopplysninger kun skal være av det innhold arbeidsgiver trenger for å tilrettelegge arbeidsplassen/arbeidssituasjonen best mulig for arbeidstaker.

NHO viser til at stans av sykepenger er en streng, men nødvendig reaksjon da arbeidstaker gis rett til en ytelse fra fellesskapet gjennom folketrygden. NHO viser videre til at det bør vurderes å presisere at arbeidstakers manglende medvirkning kan innebære at arbeidsgiver kan ha saklig grunn til å si opp arbeidstaker.

KS mener at stans av sykepenger ikke er en for streng reaksjon for manglende medvirkning, da slik medvirkning er helt nødvendig for utførelsen av viktige arbeidsgiverplikter. Det vises til at sykepenger er en individuell rettighet som det er naturlig at bortfaller dersom mottaker ikke oppfyller de plikter som er pålagt for å få ytelsen. KS støtter derfor at dagens sanksjonsmiddel overfor arbeidstaker opprettholdes, og at arbeidstakers plikter presiseres i lovteksten. KS ønsker videre flere sanksjoner overfor arbeidstaker, gjerne i et trinnvist system: eksempelvis først et varsel, deretter gebyr på 20 prosent av månedslønnen og så til slutt helt bortfall av sykepengene. KS mener et slikt system i større grad vil praktiseres av Arbeids- og velferdsetaten.

HSH mener det ikke er en for streng reaksjon ved manglende medvirkning at sykepengene stoppes for en kort periode. HSH viser til at arbeidsgiver er helt avhengig av medvirkning fra arbeidstaker for å utarbeide oppfølgingsplan og avholde dialogmøte, herunder å få klarhet i hvilke tilretteleggingstiltak som er nødvendige. HSH viser også til at sykepenger er en individuell rettighet som det er naturlig å miste dersom arbeidstaker ikke oppfyller forpliktelsene. HSH støtter også forslaget om at arbeidstakers plikter tydeliggjøres. HSH mener at legitime grunner til å nekte medvirkning må kunne dokumenteres. HSH bemerker at varsel om stans i sykepengene bør lovfestes. HSH viser også til at de forutsetter økt bruk av sanksjoner overfor arbeidstaker, men påpeker at de foreslåtte endringene ikke tilsier at dette kommer til å skje. HSH mener at det bør vurderes andre sanksjonstiltak overfor arbeidstaker som ikke samarbeider, eventuell en trinnvis opptrapping som for sykmelder og arbeidsgiver.

SAMFO støtter forslaget om presisering av arbeidstakers medvirkningsplikt. De viser samtidig til at det er nødvendig at Arbeids- og velferdsetaten i større grad tar i bruk sanksjonsmuligheten. SAMFO stiller seg imidlertid tvilende til hvordan arbeidsgiver skal dokumentere manglende medvirkning fra arbeidstaker i oppfølgingsarbeidet.

Arbeids- og velferdsdirektoratet vurderer at det normalt ikke vil være vanskelig å konstatere manglende medvirkning i forbindelse med møter mv. som etaten selv innkaller til eller i forbindelse med tiltak de selv foreslår overfor den sykmeldte. Direktoratet viser til at utfordringen for Arbeids- og velferdsetaten blir å avdekke manglende medvirkning der den sykmeldte ikke medvirker på arbeidsplassen eller overfor sykmelder.

7.3.4 Departementets vurderinger og forslag

7.3.4.1 Videreføring av bestemmelsen i folketrygdloven § 8-8

Arbeidsgiver, sykmelder og Arbeids- og velferdsetaten har viktige roller og plikter i sykefraværsoppfølgingen. Arbeidstaker er imidlertid hovedpersonen i eget sykefraværsløp. Dialog og tilrettelegging ved arbeidstakers sykdom er ikke mulig uten arbeidstakers bidrag. Det er derfor av stor betydning at arbeidstaker ansvarliggjøres når det gjelder å bidra til at de tiltak som iverksettes for rask tilbakeføring blir så effektive som mulig. I folketrygdloven §§ 8-4 og 8-8 stilles det klare krav til arbeidstakers aktivitet og medvirkning i prosessen, og det er gitt regler om konsekvenser ved manglende overholdelse av pliktene. Etter departementets oppfatning er det ikke urimelig å kreve at arbeidstaker medvirker i tilbakeføringsarbeidet som grunnlag for retten til å opprettholde sykepenger.

Sanksjonsbestemmelsen i folketrygdloven § 8-8 er i dag lite benyttet. Arbeids- og velferdsetaten har ikke registerdata som viser hvor ofte sykepenger stanses med manglende medvirkning som begrunnelse, men opplyser at omfanget ikke er særlig stort. En av årsakene til at bestemmelsen i liten grad anvendes, kan være at sanksjonen innebærer stopp av en ytelse til livsopphold og følgelig er et drastisk virkemiddel. På den annen side viser erfaringene fra Arbeids- og velferdsetaten at i de fleste tilfeller hvor etaten har informasjon om manglende medvirkning fra arbeidstaker, fører varsel om stans av sykepenger til at pliktene følges opp. Dette indikerer at (trusselen om) stans av sykepengene virker, og at dette er en hensiktsmessig sanksjon.

Departementet foreslår derfor at dagens sanksjonsregel i folketrygdloven § 8-8 andre ledd, det vil si mulig stans i sykepengeutbetaling, videreføres.

Flere av høringsinstansene på både arbeidstaker- og arbeidsgiversiden har reist spørsmål ved om det heller bør etableres et regime med mer gradvis bortfall av sykepenger i tilfeller der arbeidstaker ikke følger opp sine plikter. Det vises blant annet til at dette i større grad vil stå i forhold til de reaksjoner arbeidsgiver og sykmelder vil kunne bli møtt med for brudd på regelverket. Noen høringsinstanser på arbeidsgiversiden mener videre at et system med mer gradvis bortfall av sykepenger vil kunne bidra til at Arbeids- og velferdsetaten i større grad tar i bruk sanksjoner overfor arbeidstaker.

Etter departementets syn skiller imidlertid arbeidstakers plikt til medvirkning seg prinsipielt fra de andre aktørenes plikter. Arbeidstaker er ikke en profesjonell part, som sykmelder og arbeidsgiver. Videre knytter sanksjonen seg til retten til å opprettholde en trygdeytelse. Departementet viser til at det vanlige er at man enten er kvalifisert for å motta en trygdeytelse eller at man ikke er det. Departementet finner det således ikke hensiktsmessig å foreslå et mer trinnvist sanksjonssystem som skal innebære gradvis reduksjon av sykepengene.

7.3.4.2 Presisering av ordlyden i folketrygdloven § 8-8

Etter ordlyden i folketrygdloven § 8-8 første ledd innebærer medvirkningsplikten at den sykmeldte må gi opplysninger om egen funksjonsevne. Den sykmeldte må bidra til at hensiktsmessige tiltak for å tilrettelegge arbeidet og for å utprøve funksjonsevnen blir utredet og iverksatt. Sanksjonsbestemmelsen i andre ledd dreier seg om å gi opplysninger eller medvirke til utredning, eller ta imot tilbud om behandling, rehabilitering, tilrettelegging av arbeid og arbeidsutprøving eller arbeidsrettede tiltak. Etter departementets syn henspeiler ordlyden i begge ledd i for stor grad på forholdet mellom arbeidstaker og Arbeids- og velferdsetaten og i for liten grad på det viktige sykefraværsarbeidet som må foregå i en tidlig fase mellom arbeidsgiver og arbeidstaker.

I tråd med høringsforslaget foreslår derfor departementet å presisere i folketrygdloven § 8-8 at arbeidstakers plikter etter første og andre ledd også omfatter plikten til å medvirke til utarbeiding av oppfølgingsplan og til å delta i ”dialogmøte 1, 2 og ev. 3”. Departementet vurderer at også alvorligheten i sanksjonsmiddelet (stans av sykepenger) tilsier en slik presisering og tydeliggjøring av viktige medvirkningsplikter. Departementet mener videre at presiseringen av pliktene til medvirkning ved utarbeiding av planen og deltakelse i møtene, vil tydeliggjøre noen sentrale elementer som er enkle å kontrollere og følge opp for Arbeids- og velferdsetaten. Etter departementets syn må forslaget anses som en presisering av gjeldende rett og det innebærer således ikke noen realitetsendring.

7.3.4.3 Informasjon om arbeidstakers medvirkning mv.

Arbeids- og velferdsetaten har oversikt over manglende deltakelse i ”egne tiltak”, og vil i forbindelse med dette som regel løse saken gjennom varsel om stans av sykepenger slik det er beskrevet ovenfor. Med hensyn til den første delen av sykefraværsløpet, herunder arbeidstakers deltakelse i bedriftsinterne tiltak mv., er Arbeids- og velferdsetaten avhengig av informasjon fra arbeidsgiver og sykmelder om arbeidstakers medvirkning. Arbeids- og velferdsetaten mottar i dag sjelden slike opplysninger, noe som antagelig er en medvirkende årsak til at etaten i begrenset grad stanser sykepengeutbetalingen.

Som det er redegjort for i punkt 5.3.5.5, foreslår departementet at arbeidsgiver i etterkant av ”dialogmøte 1” skal ha plikt til å informere Arbeids- og velferdsetaten om det er utarbeidet oppfølgingsplan, avholdt dialogmøte mv. I denne forbindelse vil arbeidsgiver også ha mulighet (men ikke plikt) til å opplyse om arbeidstaker har deltatt i ”dialogmøte 1” eller bidratt til utarbeiding av oppfølgingsplan. Det vises videre til at dersom arbeidsgiver ikke sender inn pliktig informasjon senest etter ni ukers sykmelding, vil Arbeids- og velferdsetaten sende ut et brev til arbeidsgiver hvor det informeres om vedkommendes plikter. Som det framgår av punkt 7.2.4.2 foreslås det at det sendes en kopi av dette brevet til arbeidstaker, og at det i brevet også skal opplyses om arbeidstakers plikter til medvirkning. Formålet med dette er å sikre økt bevisstgjøring om arbeidstakers ansvar i prosessen.

Som det framgår i punkt 5.4.5.4, foreslår departementet dessuten å presisere i loven at Arbeids- og velferdsetaten, arbeidstaker, arbeidsgiver eller sykmelder kan ta initiativ til ”dialogmøte 2” på et tidligere tidspunkt enn lovens frist ved 26 ukers sykmelding. Dersom arbeidsgiver mener at arbeidstaker ikke i tilstrekkelig grad medvirker i tilbakeføringsarbeidet, vil arbeidsgiver således kunne ta initiativ til at det avholdes ”dialogmøte 2” i regi av Arbeids- og velferdsetaten på et framskyndet tidspunkt. En tydeliggjøring av muligheten til å framskynde møtet, vil kunne bidra til at arbeidsgivere i større grad ber om det der dette er nødvendig. Dette vil igjen kunne synliggjøre eventuell manglende medvirkning fra arbeidstaker for Arbeids- og velferdsetaten.

Departementet understreker at stans i sykepengeutbetaling er et alvorlig skritt. Derfor må det forut for en eventuell stans, være en grundig prosess blant annet for å få klarhet i om arbeidstaker har hatt en rimelig grunn til ikke å medvirke. Ved manglende medvirkning vil Arbeids- og velferdsetaten sende ut et varsel om stans i sykepengeutbetalingen, hvor den sykemeldte gis mulighet til å komme med innsigelser. Varselet skal angi konkret hva den manglende medvirkningen består i, og avhengig av saksforholdet, hva den sykmeldte må gjøre for å unngå at Arbeids- og velferdsetaten stanser sykepengene. Hvorvidt den sykmeldte etter loven kan anses å ha rimelig grunn for ikke å ha medvirket, beror på en konkret vurdering. I vurderingen av arbeidstakers medvirkning må det tas hensyn til vedkommendes reduserte arbeidsevne, herunder diagnose mv.

7.4 Reaksjoner overfor sykmelder

7.4.1 Gjeldende rett

Etter arbeidsmiljøloven § 4-6 fjerde ledd skal legen eller annen sykmeldende behandler delta i ”dialogmøte 1” i regi av arbeidsgiver, dersom både arbeidsgiver og arbeidstaker, eller arbeidstaker alene ønsker det. Bestemmelsen viser til folketrygdloven § 25-5 første ledd andre punktum. I folketrygdloven § 25-5 er det lovfestet at Arbeids- og velferdsetaten både kan oppfordre til og gi sykemelder en plikt til å delta i samarbeidsmøter:

”Dersom Arbeids- og velferdsetaten finner det ønskelig at en lege eller en annen som har en pasient under behandling, deltar i et møte i et rådgivende samarbeidsorgan, skal vedkommende oppfordres til å møte. Dersom både arbeidsgiver og arbeidstaker, eller arbeidstaker alene ønsker det, skal legen eller annen sykmeldende behandler delta i dialogmøtet som skal gjennomføres senest innen 12 uker, jf. arbeidsmiljøloven § 4-6 fjerde ledd.

En behandler som tross oppfordring unnlater å møte, kan pålegges frammøteplikt dersom dette anses for å ha avgjørende betydning for den videre framdrift av saken. Det skal tas hensyn til behandlerens arbeidssituasjon og andre forhold av betydning som gjør det vanskelig å møte.”

Forarbeidene til bestemmelsen gjør det klart at den, i tillegg til ”dialogmøte 1”, også gjelder deltakelse i ”dialogmøte 2”. Deltakelse i ”dialogmøte 2” er også regulert i folketrygdloven § 8-7 åttende ledd, hvor det framgår at lege eller annet helsepersonell skal delta hvis det er hensiktsmessig.

Sykmelders brudd på oppmøtepliktene i samarbeidsmøter og dialogmøter kan sanksjoneres etter folketrygdloven § 25-6. En behandler som unnlater å møte kan fratas retten til å praktisere for trygdens regning.

7.4.2 Departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsrunden at sykmelder som ikke møter opp til lovbestemte dialogmøter i regi av arbeidsgiver eller Arbeids- og velferdsetaten skal fratas retten til refusjon for utfylling av sykmeldingsblankett (L1) i 14 dager. Refusjonen utgjør 14 kroner per blankett, og for en allmennlege utgjør denne refusjonen i gjennomsnitt om lag 200 kroner i løpet av 14 dager.

Departementet foreslo videre at dersom første reaksjon ikke hadde effekt, skulle det ilegges et gebyr. Vilkåret for ileggelse av gebyret ble foreslått å være at sykmelder i minst tre perioder i løpet av det siste kalenderåret var fratatt refusjon for utfylling av sykmeldingsblankett (L1) i 14 dager. Departementet foreslo å sette gebyret tilsvarende tolv rettsgebyr (om lag 10 000 kroner).

Dersom ileggelse av gebyret heller ikke bidro til deltakelse i lovbestemte dialogmøter, foreslo departementet at det skulle vurderes å utelukke sykmelder fra å utstede legeerklæringer i opptil ett år, som grunnlag for ytelser fra folketrygden.

Departementet foreslo at vurderingen av eventuelle sanksjoner overfor sykmelder skulle gjøres i forbindelse med ”dialogmøte 2”.

7.4.3 Høringsuttalelsene

LO er primært opptatt av at myndighetene tar i bruk positive virkemidler som bygger på dialog. Dette for å motivere aktørene til medvirkning i arbeidet med et inkluderende arbeidsliv. LO mener likevel det er nødvendig å bruke sanksjoner ved gjentatte brudd på aktørenes plikter. LO påpeker imidlertid at sanksjonssystemet ikke må bli så omfattende at Arbeids- og velferdsetatens ressurser til administrering går på bekostning av oppfølging og bistand av arbeidstakere og arbeidsgivere. LO foreslår at når legen fratas retten til refusjon, bør det være tre ganger i løpet av en periode på tolv måneder, ikke ett kalenderår. Videre mener LO at trinn tre i sanksjonssystemet ikke bare må utelukke sykmelder fra å utstede legeerklæringer, men også sykmeldinger.

Unio mener at sanksjonsbestemmelsene for alle aktører må innrettes slik at det gis en advarsel som gir anledning til å korrigere adferden, før sanksjoner ilegges.

YS ser behovet for sanksjoner ved gjentatte brudd på plikter som alle aktørene er pålagt, men mener at de foreslåtte sanksjonene er omfattende og vil føre til betydelige ekstraoppgaver for Arbeids- og velferdsetaten. YS mener videre at det må gis forhåndsvarsel ved manglende overholdelse av regelverket.

Akademikerne mener at utvikling av en positiv oppfølgingskultur tilrettelegges bedre gjennom veiledet korreksjon enn straff. For alle parter må sanksjoner utformes slik at man forut for enhver sanksjon gir et forhåndsvarsel om manglende overholdelse av regelverket og forbedringspotensial. Akademikerne er derfor sterkt kritisk til at forslaget til det trinnvise sanksjonssystemet for sykmelder får virkning fra første regelbrudd. Forslaget vil også føre til feil ressursbruk i Arbeids- og velferdsetaten, og svekke samarbeidsklimaet mellom Arbeids- og velferdsetaten og sykmelder. Akademikerne påpeker at høringsforslaget ikke inneholder den utredningen og gjennomgangen av sanksjonssystemet som burde kunne forventes, og savner en drøftelse av følgende:

• Hvordan ordningen skal praktiseres når sykmelder er fastlønnet og kommunen eller annen arbeidsgiver er mottaker av refusjonen.

• Første trinn i sanksjonssystemet foreslås å være tilbakeholding av refusjon for legens arbeid med andre sykmeldte en periode. Det er ingen logikk i denne sanksjonsformen, da det dreier seg om manglende oppgjør for utført arbeid som ikke har direkte sammenheng med regelbruddet.

Akademikerne viser også til at det foreslåtte sanksjonssystemet står i motstrid til prinsippene bak helsepersonellovens reaksjonssystem, der målet er pasientsikkerhet og kvalitet, ikke straffehensyn. Akademikerne understreker også at helsepersonelloven inneholder viktige rettsikkerhetsbestemmelser, og stiller seg kritiske til den mangelfulle beskrivelsen av dette i høringsnotatet. Akademikerne viser videre til at leger også har behandlingsansvar overfor sine pasienter og plikt til å yte øyeblikkelig hjelp. Sykmeldende lege må derfor i hvert enkelt tilfelle vurdere om dialogmøtene kan prioriteres framfor andre oppgaver. Akademikerne mener relevante begrunnelser for manglende deltakelse må aksepteres av Arbeids- og velferdsetaten. Akademikerne forutsetter at all aktivitet i Arbeids- og velferdsetaten knyttet til avtaler og oppfølging av dialogmøtene skal legge unntaksbestemmelsen i folketrygdloven § 25-5 til grunn.

Den norske legeforenings høringsuttalelse er i det vesentlige lik Akademikernes uttalelse. Legeforeningen viser også til rettsikkerhetsbestemmelsen i helsepersonelloven, og understreker at de tidligere har etterlyst tilsvarende bestemmelser for reaksjoner etter folketrygdloven.

Norsk Manuellterapeutforening støtter forslaget til et trinnvist sanksjonssystem, men med visse justeringer. De mener at første trinn er ressurskrevende, og at de økonomiske konsekvensene for sykmelder er liten. Foreningen foreslår at det heller bør gis en skriftlig advarsel. Videre foreslår de at størrelsen på andre trinn bør være relatert til timesatsen for sykmelders deltakelse, da leger kan kreve høyere honorar enn manuellterapeuter. De støtter ikke forslag til tredje trinn i sanksjonssystemet, og begrunner dette med at tap av retten til å utstede legeerklæringer vil kunne gå ut over andre pasienter. Norsk Manuellterapeutforening viser til begrepsbruken når det gjelder ”lege eller annen sykmeldende behandler”, og foreslår at man heller anvender begrepet ”sykmelder” for å tydeliggjøre hvem regelverket sikter til.

NITO støtter forslagene, og er positive til at sykmelder får en mer aktiv samarbeids- og rådgivende rolle. NITO viser til at forslagene forhåpentligvis vil gi et tydelig og effektivt signal til sykmelder om betydningen av vedkommendes medvirkning og oppfølging i henhold til lovpålagte plikter.

NHO er i det vesentlige enige i departementets forslag til sanksjoner overfor sykmelder. NHO mener forslagene gir tydelige signaler om betydningen av sykmelders medvirkning, og at sanksjonsmidlene er så milde at de ikke får særlige økonomiske konsekvenser.

KS ser at dagens sanksjoner har vært så strenge at de i praksis ikke har vært tatt i bruk, og deler departementets vurdering om et trinnvist sanksjonssystem. KS mener imidlertid at første trinn om tap i refusjon av 14 kroner per blankett er for lavt til at det innebærer et reelt insitament til deltakelse. Når det gjelder trinn 2, mener KS at det foreslåtte gebyret er for høyt, og at det bør settes til 2000 kroner istedenfor 10 000 kroner. KS er enige i trinn 3, om at sykmelder som har fått et visst antall gebyrer for unnlatt oppmøte, blir utelukket fra å utstede legeerklæringer for opptil ett år. Videre er KS enige i departementets forslag om at folketrygdlovens øvrige sanksjonsbestemmelser overfor sykmelder videreføres, og at tiltakene for økt bruk av gradert sykmelding bør få tid til å virke før man vurderer eventuelle sanksjoner overfor sykmeldere som systematisk foreslår hel framfor gradert sykmelding.

HSH erfarer at dagens sanksjoner overfor sykmelder har vært så strenge at de i praksis ikke har vært brukt. HSH deler departementets vurdering om et trinnvist sanksjonssystem overfor sykmelder. HSH mener imidlertid at første trinn om at det ikke gis refusjon for utfylling av sykmeldingsblankett i 14 dager er en for ”snill” reaksjon til å gi et reelt insitament til deltakelse. Når det gjelder trinn 2, foreslår HSH at gebyret på 10 000 kroner isteden settes til eksempelvis 2000 kroner. HSH støtter departementets forslag til trinn 3, om utelukkelse av retten til å utstede legeerklæringer i opptil ett år. HSH er enige i at de øvrige sanksjonsbestemmelsene overfor sykmelder videreføres. HSH mener imidlertid at sanksjoner på bakgrunn av manglende gradert sykmelding bør kunne iverksettes straks.

Spekter mener at nivået på ”sanksjonstrinn 1” overfor sykmelder er så lavt at det vil lønne seg å spekulere i å ikke delta i dialogmøter for tre tilfeller per år. Spekter påpeker også at høringsforslaget ikke tilsier at Arbeids- og velferdsetaten vil benytte sanksjoner overfor sykmeldere i større grad enn tidligere.

Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon ser at det er behov for et system som kan stimulere sykmelder til å være mer aktiv i oppfølgingsarbeidet mot sykmeldte arbeidstakere. Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon mener imidlertid at forslaget framstår som svært ressurskrevende og tungvint, særlig i forhold til Arbeids- og velferdsetaten og HELFO.

Trondheim kommune er opptatt av at alle parter utfører sine plikter i oppfølgingsarbeidet på en god måte. Trondheim kommune er imidlertid tvilende til om sanksjoner er veien å gå for å skape en god oppfølgingskultur. Videre mener Trondheim kommune at det kan oppleves som urimelig at sanksjonene iverksettes lenge etter lovbruddene. De tar også opp at forslaget til sanksjoner vil føre til mye byråkrati i Arbeids- og velferdsetaten.

Private Barnehagers Landsforbund støtter ikke høringsforslagene til sanksjoner.

Arbeids- og velferdsdirektoratet påpeker at dokumentasjon er helt avgjørende for å kunne håndheve sanksjonsregimet. Dette gjelder særlig der manglende etterlevelse er knyttet til den tidlige fasen av sykefraværsløpet og dermed ligger flere måneder tilbake i tid når sanksjonen skal iverksettes. I perioder der Arbeids- og velferdsetaten ikke er inne i saken (i mange tilfeller i perioden før dialogmøte 2), må etaten få inn opplysninger som dokumenterer manglende oppfølgingsaktivitet hos aktørene. Direktoratet tar også opp at Arbeids- og velferdsetatens rolle som den som ilegger sanksjoner, vil kunne komme i konflikt med den gode dialogen med sykmelder.

Helsedirektoratet viser til høringsforslaget om at sykmelder skal delta i dialogmøtene, med mindre pasienten ikke ønsker det eller det ikke anses hensiktsmessig. Direktoratet viser til at dette vil ha prioritetsmessige konsekvenser når det gjelder sykmelders innretning av praksis. Helsedirektoratet påpeker videre at sykmelder, i forbindelse med deltakelse i dialogmøter, vil stå overfor prioriteringsmessige utfordringer når det gjelder pliktene knyttet til øyeblikkelig helsehjelp. Videre vil enkelte sykmeldere kunne ha en særskilt sammensetning av sin pasientliste som medfører mange dialogmøter. Dette vil føre til uforholdsmessig belastning og plikt for disse sykmelderne. Helsedirektoratet viser til høringsforslaget om at det skal tas hensyn til behandlers arbeidssituasjon og andre forhold av betydning, og etterlyser en konkretisering av når og etter hvilke kriterier bestemmelsen skal forstås. Helsedirektoratet mener at forslagene i høringen bør vektlegge de ”mildere” sanksjonene. Dette vil være et adekvat virkemiddel for de få sykmelderne som ikke innretter sin praksis etter faglig forsvarlig arbeid. Helsedirektoratet stiller spørsmål ved om de foreslåtte trinnvise sanksjonene vil bidra til å nå målene i IA-avtalen. Det å frata sykmelder retten til refusjon for utfylling av sykmeldingsblanketten, kan ha en funksjon, men risikoen for at de to neste trinnene i sanksjonsforslaget inntrer kan være store hvis man betrakter sykmelders økende ansvar for deltakelse i alle dialogmøtene for alle potensielt langtidssykmeldte på sin liste. Helsedirektoratet viser til at dersom en sykmelder blir fratatt retten til å utstede legeerklæring, jf. trinn 3 i det foreslåtte sanksjonssystemet, kan de andre pasientene til sykmelderen bli skadelidende. Helsedirektoratet viser til at reaksjoner overfor sykmeldere kan reguleres i helselovgivningen.

7.4.4 Departementets vurderinger og forslag

7.4.4.1 Innledning

Sykmelder har en sentral rolle i forbindelse med målene i IA-avtalen og protokollen om økt felles innsats for å forebygge sykefravær, øke jobbnærværet og hindre utstøting og frafall fra arbeidslivet. Det vises til punkt 5.6.5 om sykmelders deltakelse i dialogmøter, hvor departementet understreker at sykmelders medisinske vurderinger kan være av avgjørende betydning for arbeidstakers sykefraværsløp. Det er derfor viktig at det stilles krav til sykmelders oppfølging av sykmeldte arbeidstakere.

Det følger av protokollen til IA-avtalen at sykmeldere i samråd med den enkelte sykmeldte bør vektlegge arbeidsevne og aktivitet for i størst mulig grad å ta i bruk gradert sykmelding. En av utfordringene når gradert sykmelding skal vurderes, er at sykmelder i utgangspunktet kun har arbeidstakers informasjon om forholdene på arbeidsplassen.

Sykmelders deltakelse i dialogmøter i regi av arbeidsgiver og Arbeids- og velferdsetaten er viktig for å gi sykmelder et bredere beslutningsgrunnlag slik at ”alle steiner kan snus” for å nå målet om økt bruk av gradert sykmelding, og dermed økt jobbnærvær. Som nevnt under punkt 5.6.5 er det et klart forbedringspotensial når det gjelder sykmelders deltakelse i dialogmøter. For å sikre deltakelse fra sykmelder i dialogmøtene, mener departementet det er behov for hensiktsmessige og balanserte sanksjonsregler når plikten til deltakelse ikke overholdes.

7.4.4.2 Overtredelsesgebyr

Dagens sanksjonsbestemmelser overfor sykmelder benyttes i svært liten grad. Dette antas blant annet å ha sammenheng med at det aktuelle sanksjonsmidlet, å frata sykmelder retten til å praktisere for trygdens regning, er for inngripende som første reaksjon. Departementet mener derfor at det er behov for å nyansere sanksjonssystemet. Systemet må ikke oppleves for strengt, samtidig som det bør fungere som et reelt ”ris bak speilet”.

Et nytt sanksjonssystem kan tenkes oppbygd på flere måter. Departementet vil i den forbindelse understreke at etablering av et sanksjonsregime ikke er noe mål i seg selv, men skal være en del av et helhetlig regelverk som bidrar til å nå målet om raskere og bedre oppfølging av sykmeldte. Bedre oppfølging vil igjen kunne bidra til økt bruk av gradert sykmelding.

I høringen foreslo departementet et trinnvist sanksjonssystem overfor sykmelder som ikke møter til lovbestemte dialogmøter. Forslaget bygde på ekspertgruppens forslag til sanksjonsbestemmelser. Første reaksjon i høringsforslaget (fratakelse av retten til refusjon for utfylling av sykmeldingsblankett (L1) i 14 dager) er lite inngripende. Høringen viser at flere høringsinstanser mener at reaksjonen ”svir for lite” og følgelig har lite for seg. Samtidig er reaksjonen ressurskrevende å administrere for Arbeids- og velferdsetaten. Departementet er enig i dette og forslår derfor ikke å opprettholde dette forslaget.

Videre tok departementets høringsforslag utgangspunkt i at en eventuell sanksjon i prinsippet skulle kunne ilegges fra første registrerte pliktbrudd. Blant annet på bakgrunn av innspill i høringsrunden, er departementet kommet til at sanksjonssystemet i sterkere grad bør rettes mot sykmeldere som systematisk ikke følger opp sine plikter overfor arbeidstakere de har sykmeldt. Sykmeldere vil kunne ha mange pasienter som kan være tilknyttet ulike Arbeids- og velferdskontor. Vurdering og ileggelse av sanksjoner for hvert enkelt tilfelle kan innebære at saker ”krysser” hverandre. Det vil kunne være problematisk for Arbeids- og velferdsetaten å få tilstrekkelig oversikt over sanksjoneringen, og det kan være vanskelig å følge ”totalbildet” av sykmelders oppfølging. Departementet mener således at det bør etableres en terskel som innebærer at gjentatte pliktbrudd vil gi grunnlag for sanksjonering. Et slikt system vil ta hensyn til det store flertallet av sykmeldere som samvittighetsfullt søker å ivareta sine forpliktelser, samtidig som det ikke vil kreve uforholdsmessig store ressurser til kontroll og håndhevelse for Arbeids- og velferdsetaten. Departementet foreslår på bakgrunn av dette at sanksjonering overfor sykmelder skal ta utgangspunkt i manglende deltakelse i et visst antall dialogmøter.

Dette betinger at Arbeids- og velferdsetaten får opplysninger om og registrerer sykmelders deltakelse i dialogmøter etter arbeidsmiljø- og folketrygdloven. For å lette saksbehandlingen i Arbeids- og velferdsetaten, er det viktig at informasjonen om de ulike aktørene i sykefraværsløpet formidles til etaten så samlet og hensiktsmessig som mulig. Som det framgår av punkt 5.3.5.5, foreslår departementet at informasjon om sykmelders deltakelse i ”dialogmøte 1” skal komme til Arbeids- og velferdsetaten gjennom arbeidsgivers innrapportering etter ni ukers sykmelding. Sykmelder skal også selv oppgi på den (reviderte) sykmeldingsblanketten, om han eller hun har deltatt i ”dialogmøte 1”. Arbeids- og velferdsetaten kan derfor kryssjekke informasjonen fra arbeidsgiver mot informasjonen fra sykmelder. ”Dialogmøte 2” og et eventuelt ”dialogmøte 3” holdes i regi av Arbeids- og velferdsetaten, som derfor enkelt vil registrere om sykmelder deltar i disse møtene.

Departementet forslår at dersom Arbeids- og velferdsetaten har registrert manglende deltakelse i ti dialogmøter som sykmelder er innkalt til i løpet av en 24-månedersperiode (uavhengig av om dette gjelder ”dialogmøte 1, 2 eller 3”), skal etaten sende sykmelder et varsel. I varselet skal det framgå at dersom sykmelder ikke har gyldig forfallsgrunn (se punkt 7.4.4.4) for sju av disse møtene, kan Arbeids- og velferdsetaten ilegge sykmelder et gebyr. Flere høringsinstanser har vært opptatt av å få formalisert en slik varslingsrutine i folketrygdloven. Etter lovforslaget skal sykmelder få en klar oppfordring til å komme med tilsvar før eventuelle sanksjoner ilegges. Varselet vil også bidra til å avklare eventuelle spørsmål om ”gyldig fravær”, dvs. om sykmelders arbeidssituasjon og andre forhold av betydning har gjort det vanskelig for sykmelder å møte, jf. forslag til ny § 25-5 a i folketrygdloven. Departementet legger til grunn at varselet fra Arbeids- og velferdsetaten også skal regnes som forhåndsvarsel etter forvaltningsloven § 16.

Det gjøres altså en samlet sanksjonsvurdering av sykmelders manglende deltakelse i ”dialogmøtene 1, 2 og 3”. Departementet ønsker å understreke at dersom det etter første varsel viser seg at sykmelder har gyldig fraværsgrunn i for eksempel fire av de ti møtene, vil det ikke bli ilagt gebyr. De registrerte møtene uten gyldig forfallsgrunn vil imidlertid fortsatt kunne regnes med i forbindelse med et eventuelt nytt varsel, og vedtak fra Arbeids- og velferdsetaten. Det presiseres i denne forbindelse at det fortsatt vil være et vilkår at alle fravær som skal være grunnlag for en eventuell sanksjon må ligge innefor en periode på 24 måneder. Det innebærer at fravær fra dialogmøter som er avholdt lengre tilbake i tid enn 24 måneder, ikke vil regnes med i vurderingen av om det skal sanksjoneres.

Et system med ileggelse av sanksjoner for gjentatte brudd på pliktene til deltakelse i møtene, samt en lang referanseperiode, vil kunne medføre at sanksjoner overfor sykmeldere ilegges lenge etter (det første) pliktbruddet. Videre vil en lang referanseperiode etter omstendighetene kunne gjøre det vanskelig for sykmelder å dokumentere om det eventuelt forelå gyldig grunn for manglende deltakelse. Samtidig er det som nevnt et overordnet mål å forbeholde sanksjonene for de sykmeldere som systematisk ikke overholder sine plikter. Forslaget om et ”tak” på sju møter og en referanseperiode på 24 måneder er ment å balansere disse hensynene.

I høringsforslaget ble det foreslått et gebyrnivå på om lag 10 000 kroner. Flere høringsinstanser mener at dette beløpet er for høyt. Departementet viser til at ileggelse av gebyr vil knytte seg til flere brudd på plikten til å delta i dialogmøter. Departementet mener at størrelsen på gebyret må gjenspeile og underbygge betydningen av en god sykefraværsoppfølging. På denne bakgrunn foreslår departementet, som i høringsrunden, at gebyret settes til tolv rettsgebyr som utgjør om lag 10 000 kroner.

Det foreslås at bestemmelsen om ileggelse av gebyr ved manglende deltakelse i dialogmøter inntas i folketrygdloven ny § 25-5 a.

7.4.4.3 Tap av retten til å utstede sykmeldinger

I høringsforslaget ble det foreslått at sykmelder, som er ilagt sanksjoner som tap av retten til refusjon for utfylling av sykmeldingsblankett og gebyr, og som fortsatt ikke deltar i dialogmøtene, i opptil ett år kan utelukkes fra å utstede legeerklæringer som grunnlag for ytelser fra folketrygden.

Det har i høringsrunden ikke kommet vesentlige innvendinger til forslaget, og departementet foreslår i hovedsak at det opprettholdes. Det kan imidlertid være hensiktsmessig å korrigere forslaget noe, slik at det blir en enda tydeligere sammenheng mellom sanksjonsmiddelet og sanksjonsgrunnlaget. På bakgrunn av dette mener departementet at sykmelder ved gjentatt manglende deltakelse i dialogmøter bør kunne utelukkes fra å kunne utstede sykmeldinger, ikke legeerklæringer generelt.

Det å frata en lege eller annen sykmelder retten til å sykmelde er en streng reaksjon og bør reserveres tilfeller hvor sykmelder tross gjentatte oppfordringer og ilagte (mildere) sanksjoner likevel neglisjerer sine plikter til å ta del i dialogmøtene. Departementet foreslår på bakgrunn av dette at det settes som vilkår for fratakelse av sykmeldingsretten at sykmelder må være ilagt to gebyrer som refererer seg til manglende deltakelse innenfor en 24 måneders periode. Dersom vilkåret er til stede vil det være hjemmel til å utelukke sykmelder fra retten til å utstede sykmeldinger som grunnlag for ytelser fra folketrygden i opptil ett år. Departementet understreker at bestemmelsen bare skal brukes der det framstår som åpenbart at sykmelder ikke tar pliktene til oppfølging på alvor.

Departementet foreslår at bestemmelsen om dette plasseres i ny § 25-5 a i folketrygdloven.

7.4.4.4 Forhold som gjør det vanskelig for sykmelder å delta i dialogmøtene

Som det framgår av punkt 5.6.5.4, utstedes om lag 80 prosent av sykmeldingene av fastlegene, og de resterende av privatpraktiserende spesialister eller sykehusleger og andre sykmeldere. Det ligger i sykmelders arbeid at deres jobbhverdag kan innebære uforutsette hendelser. Når det skal sanksjoneres for manglende deltakelse i dialogmøtene, er det derfor behov for en regel som gir visse føringer for tilfeller der sykmelder faktisk ikke har mulighet til å møte i dialogmøter hvor han/hun er innkalt.

Etter folketrygdloven § 25-5 andre ledd skal det, i forbindelse med vurderingene av ”behandleres plikt til å delta i samarbeidsmøter”, tas hensyn til behandlerens arbeidssituasjon og andre forhold av betydning som gjør det vanskelig å møte. Departementet foreslår at tilsvarende regel skal gjelde i forbindelse med vurderingen av reaksjoner overfor sykmelder som ikke har deltatt i dialogmøter vedkommende er innkalt til. Det foreslås at en bestemmelse om dette inntas i ny § 25-5 a i folketrygdloven. Departementet viser til at bestemmelsen skal forstås slik at sykmelders arbeidssituasjon og andre relevante forhold etter en konkret vurdering kan gi grunnlag for ”gyldig forfall”, slik at manglende deltakelse ikke innebærer noe pliktbrudd.

Departementet ønsker å understreke at deltakelse på dialogmøter er en naturlig del av sykmelders arbeid. En av oppgavene knyttet til det å sykmelde, er nettopp å følge opp den sykmeldte slik loven foreskriver. Generelt stor arbeidsbelastning vil derfor ikke være gyldig grunn til ikke å delta i et lovpålagt dialogmøte som sykmelder er innkalt til. Etter departementets oppfatning må det foreligge noe ekstraordinært for at sykmelder skal ha gyldig fravær, for eksempel at sykmelder må foreta en øyeblikkelig medisinsk vurdering eller behandling. Et annet eksempel kan være en ny pasient som trenger øyeblikkelig tilsyn eller som på slutten av en time kommer opp med en ny problemstilling som ikke kan vente, alvorlige forhold som pasienten har vegret seg mot å ta opp med sykmelder og som sykmelder må ta seg tid til når det ”endelig” bringes opp mv. Sykmelders medisinskfaglige vurdering skal i denne sammenheng tillegges vekt. Samtidig viser departementet til at pliktene til deltakelse i dialogmøter er lovpålagte plikter. Sykmelder må derfor ta ansvar for å organisere virksomheten slik at det som hovedregel er mulig å overholde disse pliktene.

Som det framgår under beskrivelsen av de lovbestemte dialogmøtene, legges det opp til fleksibilitet når det gjelder hvor dialogmøtene kan holdes, om det gjøres over telefon, videomøter mv. Sykmelders plikt til å delta i dialogmøtene må vurderes i lys av dette. Det legges også til grunn at sykmelder skal tas med i vurderingen når møter skal berammes, og at møter kan omberammes dersom noe uforutsett skjer. Disse forholdene er viktige momenter i vurderingen av om sykmelder har gyldig forfallsgrunn til et dialogmøte.

7.5 Klage på vedtak om sanksjoner

Enkelte høringsinstanser har pekt på at det bør opprettes en egen klageinstans/klageordning i Arbeids- og velferdsetaten for klagesaker knyttet til ileggelse av sanksjoner i forbindelse med sykefraværsoppfølgingen.

Folketrygdloven § 21-12 regulerer klage og anke i trygdesaker. Vedtak om stans av sykepenger for arbeidstaker og ileggelse av gebyr til arbeidsgiver for overtredelse av plikter til sykefraværsoppfølging kan påklages i henhold til Arbeids- og velferdsetatens klagebehandlingssystem. Departementet foreslår å opprette en hjemmel for sanksjoner overfor sykmelder i folketrygdloven ny § 25-5 a. Vedtak etter denne bestemmelsen vil kunne påklages etter samme system.

De fleste vedtak etter folketrygdloven kan dessuten ankes inn for Trygderetten, og eventuelt bringes inn for de ordinære domstolene. Det er gjort enkelte unntak fra anke til Trygderetten, jf. folketrygdloven § 21-12 fjerde ledd. Blant annet gjelder dette vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning etter § 25-6 og utelukkelse fra å utstede legeerklæring etter § 25-7, jf. forskrift om unntak fra anke til Trygderetten § 1 bokstav d. Slike vedtak kan imidlertid bringes inn for de ordinære domstolene. Sanksjoner overfor sykmelder ligger også utenfor det saksområdet Trygderetten ble opprettet for å behandle. Departementet vil derfor i forskrifts form, som for dagens bestemmelser om sanksjonering overfor sykmelder, unnta ny § 25-5 a fra anke til Trygderetten.