2 Bakgrunnen for forslagene

2.1 Ekspertgrupperapport til Arbeidsdepartementet

Arbeids- og inkluderingsdepartementet oppnevnte 27. november 2009 en faglig ekspertgruppe for å vurdere mulige tiltak for å redusere sykefraværet, heretter omtalt som ekspertgruppen. Bakgrunnen for oppnevnelsen var en konstatering av at målsetningen i Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv fra 2005 (IA-avtalen) om 20 prosent reduksjon i sykefraværet ikke var nådd, og at det var en betydelig økning i sykefraværet gjennom 2009.

Ekspertgruppen ble ledet av seniorforsker og professor Arnstein Mykletun (Nasjonalt folkehelseinstitutt, Bergen). Øvrige medlemmer var forskningsdirektør og professor Hege R. Eriksen (Uni helse, Universitetet i Bergen), seniorforsker og professor Knut Røed (Frischsenteret, Oslo), fastlege Gisle Schmidt (Oslo), fastlege Anette Fosse (Mo i Rana), overlege Grete Damberg (Arbeids- og velferdsetaten, Oslo), fylkesdirektør Ellen Christine Christiansen (Arbeids- og velferdsetaten, Oslo) og assisterende direktør og professor Bjørn Guldvog (Helsedirektoratet, Oslo). I tilknytning til ekspertgruppen ble det oppnevnt en referansegruppe med representanter fra partene i arbeidslivet. Referansegruppen kom med innspill til ekspertgruppens arbeid og ble holdt orientert om arbeidet underveis. Sekretariatet for ekspertgruppen besto av representanter fra Arbeidsdepartementet, Finansdepartementet, Arbeids- og velferdsdirektoratet og Statens arbeidsmiljøinstitutt.

Ekspertgruppen leverte sin rapport til Arbeidsdepartementet 1. februar 2010. Hovedforslaget i rapporten var iverksetting av en ”aktiviserings- og nærværsreform” med sikte på at gradert sykmelding reelt sett skulle bli hovedregelen ved sykefravær, kombinert med forslag om endringer i arbeidsgivers medfinansiering av sykepenger. Ekspertgruppen foreslo blant annet å framskynde stoppunktene i sykefraværsoppfølgingen, en presisering, og dels skjerping, av reglene om arbeidsgivers tilretteleggingsplikt og arbeidstakers medvirkningsplikt, samt en bedring av sykefraværsoppfølgingen gjennom kontroll og sanksjoner.

2.2 Ny intensjonsavtale om et mer inkluderende arbeidsliv med tilhørende protokoll

Ekspertgruppens rapport inngikk i grunnlagsmaterialet for de felles drøftingene mellom regjeringen og hovedorganisasjonene i arbeidslivet om en ny avtale om inkluderende arbeidsliv og andre tiltak som kan bidra til å redusere sykefraværet. Den 24. februar 2010 ble regjeringen og partene enige om en ny intensjonsavtale om et mer inkluderende arbeidsliv for perioden 1. mars 2010 - 31. desember 2013, samt protokoll om felles innsats for å forebygge og redusere sykefraværet og styrke inkluderingen (heretter omtalt som protokollen). I den nye intensjonsavtalen ble målet fra den tidligere avtalen om 20 prosent reduksjon i sykefraværet i forhold til nivået i andre kvartal 2001 opprettholdt. En reduksjon på 20 prosent innebærer at sykefraværet på nasjonalt nivå ikke skal overstige 5,6 prosent. Etter utgangen av fjerde kvartal 2010 var det samlede sykefraværet 7,0 prosent, om lag 6,4 prosent lavere enn etter fjerde kvartal 2001. Det er følgelig fortsatt et stykke igjen til avtalens målsetning om en reduksjon på 20 prosent.

I protokollen var det enighet om flere tiltak som burde gjennomføres for å bidra til å nå IA-avtalens delmål om sykefraværsreduksjon, blant annet tidligere innsats for å få arbeidstaker tilbake i jobb, understrekning av betydningen av tilrettelegging, medvirking og tilknytning til arbeidet ved sykdom og en gjennomgang og styrking av reglene om sanksjoner ved brudd på regelverket. Tiltakene fordrer flere endringer i arbeidsmiljøloven og folketrygdloven.

2.3 Høring

2.3.1 Generelt

Arbeidsdepartementet sendte 1. juli 2010 på høring forslag til endringer i arbeidsmiljøloven og folketrygdlovens bestemmelser om oppfølging av sykmeldte og sanksjonering ved brudd på pliktene i forbindelse med sykefraværsarbeidet. Høringsfristen var 1. oktober 2010.

Departementets høringsbrev inneholdt forslag om endringer i reglene om viktige ”stoppunkter” i sykefraværsløpet. Det ble blant annet foreslått å framskynde fristen for utarbeiding av oppfølgingsplan og avholdelse av dialogmøte i regi av arbeidsgiver. Videre ble det foreslått at arbeidsgiver skulle sende oppfølgingsplanen til sykmelder når den er utarbeidet, samt enkelte endringer i reglene om sykmelders deltakelse i dialogmøter i regi av arbeidsgiver eller Arbeids- og velferdsetaten. Departementet foreslo å presisere i loven at arbeidstaker, arbeidsgiver eller sykmelder skal kunne ta initiativ til at Arbeids- og velferdsetaten skal avholde ”dialogmøte 2” tidligere enn sistefristen på 26 uker etter sykmelding. Det ble dessuten foreslått å lovfeste muligheten for et tredje dialogmøte i tiden etter “dialogmøte 2”. Det ble også framlagt forslag til sanksjonsregler overfor arbeidstaker, arbeidsgiver og sykmelder ved brudd på plikter i sykefraværsoppfølgingen. Videre ble det i høringsbrevet foreslått å avvikle ordningen med aktiv sykmelding, samt en endring i folketrygdlovens regler om sykmeldte som ikke har noen arbeidsgiver.

Det ble presisert at lovforslagene ville gjelde uavhengig av om virksomhetene har inngått IA-avtale eller ikke. I høringsbrevet ble det også gjort rede for arbeidsmiljølovens regler om arbeidsgivers tilretteleggingsplikt og arbeidstakers medvirkningsplikt, uten at det ble foreslått endringer i bestemmelsene.

Høringsbrevet ble sendt til følgende 106 instanser:

Akademikerne

ALT

Arbeiderbevegelsens Arbeidsgiverforening

Arbeidersamvirkenes Landsforening

Arbeids- og velferdsdirektoratet

Arbeidsforskningsinstituttet

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Arbeidsmiljøsenteret

Arbeidsretten

Arbeidssøkerforbundet (AFO)

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

Bedriftsforbundet

Chr. Michelsens Institutt for Videnskap og Åndsfrihet

Coop Norge

Den Norske Advokatforening

Den norske jordmorforening

Direktoratet for arbeidstilsynet

Domstoladministrasjonen

Finansdepartementet

Finansnæringens Arbeidsgiverforening

Finansnæringens Fellesorganisasjon

Fiskeri- og kystdepartementet

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet

Forskningsstiftelsen Fafo

Forsvarsdepartementet

Frischsenteret

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon

Handelshøgskolen BI Oslo

Helse- og omsorgsdepartementet

HR Norge

Høgskolen i Agder

Høgskolen i Lillehammer

Høgskolen i Molde

Høgskolen i Oslo

Høgskolen i Telemark

Høgskolen i Østfold

Høgskolen i Stavanger

Institutt for privatrett (UIO)

Institutt for samfunnsforskning

Institutt for offentlig rett (UIO)

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

Juss-Buss

Justis- og politidepartementet

Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon

Kommunal- og regionaldepartementet

KS

Kulturdepartementet

Kunnskapsdepartementet

Landbrukets Arbeidsgiverforening

Landbruks- og matdepartementet

Landsorganisasjonen i Norge

Lederne

Luftfartens funksjonærforening

Maskinentreprenørenes Forbund

Miljøverndepartementet

NITO

Nordlandsforskning

Norges Apotekerforening NAF

Norges Bondelag

Norges byggforskningsinstitutt

Norges Farmaceutiske Forening

Norges Handelshøyskole

Norges Rederiforbund

Norges Skogeierforbund

Norges Taxiforbund

Norsk Bonde- og Småbrukarlag

Norsk Flygelederforening

Norsk Flygerforbund

Norsk Flytekniker Organisasjon

Norsk institutt for by- og regionforskning

Norsk Journalistlag

Norsk Kabinforening

Norsk Landbrukssamvirke

Norsk Sjøoffisersforbund

Norsk Skogbruksforening

Norsk Skuespillerforbund

Norske Meierifolks Landsforening

NTNU

Nærings- og handelsdepartementet

Næringslivets Hovedorganisasjon

Næringslivets sikkerhetsorganisasjon

Olje- og energidepartementet

Oslo kommune

Petroleumstilsynet

Regjeringsadvokaten

RF Rogalandsforskning

Riksmeklingsmannen

Samferdselsdepartementet

SAMFO – Arbeidsgiverorganisasjon for samvirkeforetak

Samfunns- og næringslivsforskning

Senter for seniorpolitikk

Sparebankforeningen i Norge

Statens arbeidsmiljøinstitutt STAMI

Departementenes servicesenter

Statens seniorråd

Statistisk Sentralbyrå

Stortingets ombudsmann for forvaltningen

Transportbrukernes Fellesorganisasjon

Unio

Universitetet i Bergen

Universitetet i Oslo

Universitetet i Tromsø

Utenriksdepartementet

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund YS

Departementet har mottatt 57 høringsuttalelser, de fleste fra arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner, ulike departementer og andre offentlige etater. I punkt 2.3.2 gis en kort oversikt over hovedsynspunktene i høringen. Det vil bli redegjort mer detaljert for høringsinstansenes syn i forbindelse med gjennomgangen av de konkrete forslagene.

2.3.2 Hovedsynspunkter i høringen

2.3.2.1 Stoppunkter, aktiv sykmelding mv.

I protokollen til IA-avtalen var det enighet om å framskynde to sentrale stoppunkter i sykefraværsløpet; tidspunktet for utarbeiding av oppfølgingsplan og tidspunktet for ”dialogmøte 1”. Dette ble fulgt opp i departementets høringsforslag. Høringsinstansene er i det vesentlige enige i forslagene om å framskynde disse stoppunktene. Det ble i høringen, i tråd med protokollen, videre foreslått at oppfølgingsplanen skal sendes sykmelder når den er utarbeidet, og at lege eller annen sykmelder skal delta i ”dialogmøte 1”, med mindre arbeidstaker ikke ønsker det eller det ikke anses hensiktsmessig. Det er i høringsrunden heller ikke kommet vesentlige innsigelser mot disse forslagene. Høringsinstansene er videre positive til forslaget om å presisere i loven at arbeidstaker, arbeidsgiver eller sykmelder skal kunne ta initiativ til at Arbeids- og velferdsetaten skal avholde ”dialogmøte 2” tidligere enn sistefristen på 26 uker etter sykmelding. Høringsinstansene er også generelt positive til forslaget om lovfesting av muligheten for et tredje dialogmøte.

Det ble i høringen foreslått at arbeidsgiver ikke lenger skal måtte gi skriftlig melding om ”dialogmøte 1” til Arbeids- og velferdsetaten. Departementet har mottatt flere merknader til dette forslaget. Flere høringsinstanser, både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden, har påpekt at Arbeids- og velferdsetaten ikke må få en for ”tilbaketrukket rolle” i den første delen av sykefraværsløpet. Videre har flere instanser merknader til et forslag om endring av reglene for sykmelders plikt til å delta i ”dialogmøte 2”.

I protokollen var det enighet om at ordningen med aktiv sykmelding skulle avvikles. Dette ble fulgt opp i departementets høringsforslag. Et flertall av høringsinstansene har gitt sin støtte til dette forslaget. Enkelte instanser har imidlertid anført at det er særlige utfordringer med å gjennomføre gradert sykmelding i visse bransjer, og at ordningen med aktiv sykmelding derfor bør opprettholdes.

2.3.2.2 Sanksjoner

I protokollen til IA-avtalen var det enighet om at reglene om sanksjoner overfor alle aktører ved brudd på regelverket ved arbeidstakers sykdom skulle gjennomgås og styrkes som virkemiddel i det helhetlige sykefraværsarbeidet, uten at dette ble konkretisert ytterligere. Også ekspertgruppen viste i sin rapport til at det er nødvendig med en innstramming av kontroll‐ og sanksjonsregimet, og la fram konkrete forslag til sanksjonsregler. I høringsbrevet ble gjeldende sanksjonsbestemmelser overfor alle aktører gjennomgått, og det ble lagt fram forslag til sanksjonsregler overfor arbeidstaker, arbeidsgiver og sykmelder ved brudd på plikter i sykefraværsoppfølgingen. Organisasjonene på både arbeidstaker- og arbeidsgiversiden har kommet med flere synspunkter på departementets forslag.

Flere høringsinstanser er opptatt av at oppfølgingen av de ulike aktørene må bygge på positive insitamenter og dialog. På arbeidstakersiden vises det blant annet til at det er viktig at myndighetene tar i bruk positive virkemidler slik at aktørene motiveres til medvirkning, men at det likevel er nødvendig med sanksjonering ved gjentatte brudd på oppfølgingspliktene. På arbeidsgiversiden vises det blant annet til at god oppfølgingskultur og holdningsendring bør være retningsgivende for valg av virkemidler, og at samhandling og tillit mellom aktørene er viktig for å nå målet om redusert sykefravær. Det vises samtidig til at erfaringene fra sykefraværsoppfølgingen tydeliggjør behovet for ytterligere markering av aktørenes plikter, blant annet gjennom sanksjoner dersom pliktene misligholdes. Flere høringsinstanser viser til at høringsforslaget ikke gir et godt nok grunnlag til å innarbeide en oppfølgingskultur som styrker sykefraværsarbeidet, og at sanksjonene overfor de ulike aktørene må utformes på en slik måte at de ikke tar fokus fra oppfølgingen av arbeidstaker.

Høringen viser at både arbeidstaker- og arbeidsgiversiden generelt er opptatt av at det må være en rettferdig balanse mellom de ulike aktørene i sanksjonssystemet, samt at alle parter må få et varsel før det ilegges sanksjoner. Enkelte høringsinstanser er dessuten opptatt av at sanksjonsreglene bør gi mulighet for en trinnvis opptrapping av sanksjoner. Det påpekes også at sanksjoner ikke må ilegges så sent i tid etter pliktbruddene at de ikke får noen korrigerende effekt.

Videre har flere høringsinstanser, både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden, vist til at sanksjonssystemet ikke må bli så omfattende at Arbeids- og velferdsetatens ressurser bindes opp på bekostning av oppfølging og bistand til arbeidstaker og arbeidsgiver. Det vises også til at utvidede sanksjonsmuligheter vil fordre strenge krav til saksbehandling, kontradiksjon og overprøving. Enkelte høringsinstanser mener at høringsforslagene vil kunne svekke samarbeidsklimaet mellom de ulike aktørene og Arbeids- og velferdsetaten.

Flere av de store arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene tar i høringsrunden opp at regelverket om sanksjoner ikke bør behandles i dette lovarbeidet, men utredes nærmere.

I høringen viste departementet til at det er første gang det tas sikte på å fastsette et helhetlig sanksjonsregelverk knyttet til de ulike aktørenes ansvar i sykefraværsarbeidet. Høringsinstansene ble derfor bedt om å vurdere forslagene til sanksjoner særlig grundig. Høringen viser at forslagene til sanksjonsregler er blitt møtt med skepsis. Departementet legger derfor i proposisjonen fram justerte forslag til sanksjonsregler. Det har i forbindelse med justeringene vært dialog med partene i arbeidslivet.