6 Aktiv sykmelding
6.1 Innledning
Ekspertgruppen pekte i sin rapport på at fortsatt kontakt med arbeidsplassen og utnyttelse av gjenværende arbeidsevne ved sykdom kan være avgjørende for å forebygge varig utstøting fra arbeidsplassen. Det er derfor viktig at sykmeldte arbeidstakere, så langt det er mulig, er i arbeidsrelatert aktivitet. Disse hensynene er også framhevet i protokollen til IA-avtalen.
6.2 Gjeldende rett
Utgangspunktet for rett til sykepenger etter folketrygdloven er arbeidsuførhet, jf. folketrygdloven § 8-4 første ledd. Dersom arbeidstaker delvis kan utføre sine vanlige oppgaver eller nye arbeidsoppgaver etter tilrettelegging gjennom bedriftsinterne tiltak, skal det imidlertid ytes graderte sykepenger, jf. folketrygdloven § 8-6 andre ledd. Gradert sykmelding innebærer at arbeidstaker er delvis i arbeid og mottar graderte sykepenger beregnet på grunnlag av reduksjonen i arbeidsevne- og/eller inntektstap, jf. folketrygdloven § 8-13.
Etter § 8-6 tredje ledd kan det, dersom arbeidstaker ikke kan utføre sine vanlige arbeidsoppgaver under aktivisering og arbeidstrening hos vedkommende arbeidsgiver ytes fulle sykepenger i en tidsbegrenset periode (aktiv sykmelding). Sykepenger kan ytes i en periode på opptil fire uker dersom medlemmet forventes å kunne gjenoppta sitt ordinære arbeid på heltid eller deltid etter en slik periode. Dersom rehabiliteringen, utprøving av funksjonsevnen, opplæring i nye arbeidsoppgaver eller annen tilrettelegging tar lengre tid, kan det ytes sykepenger i opptil 8 uker. Det kan ytes sykepenger for en lengre periode enn fire og åtte uker dersom arbeidstrening eller annen tilrettelegging gjennom bedriftsinterne tiltak fortsatt er nødvendig og hensiktsmessig for at medlemmet skal kunne beholde arbeidet.
6.3 Protokollen til IA-avtalen
I protokollen var partene i arbeidslivet og myndighetene enige om at ordningen med aktiv sykmelding bør avvikles.
6.4 Departementets høringsforslag
Departementet foreslo i høringsbrevet å oppheve reglene i § 8-6 tredje ledd, slik at ordningen med aktiv sykmelding avvikles.
6.5 Høringsuttalelsene
LO viser til at partene i protokollen ble enige om avvikling av ordningen med aktiv sykmelding. LO peker også på at for enkelte yrker vil gradert sykmelding, der man forutsettes å fungere i sin ordinære jobb, i noen tilfeller være umulig å gjennomføre fordi det settes helsekrav til stillingen.
Unio viser til at det er allmenn enighet om at ordningen med aktiv sykmelding ikke har bidratt til å få ned sykefraværet, men tvert imot har ført til forlengelse av sykefraværsløpet. Aktiv sykmelding gir ingen økonomiske eller andre insentiver til å få arbeidstaker tilbake i arbeid og bidrar til å tilsløre partenes ansvar.
YS slutter seg i stor grad til departementets høringsforslag om at ordningen med aktiv sykmelding avvikles til fordel for økt bruk av gradert sykmelding, men gjør samtidig oppmerksom på synspunktene fra sitt forbund i offshoresektoren, SAFE.
Akademikerne slutter seg til konklusjonen om at ordningen med aktiv sykmelding avvikles til fordel for økt bruk av gradert sykmelding.
Den norske legeforening støtter også forslaget om avvikling av ordningen.
Industri Energi mener at overgang fra aktiv sykmelding til gradert sykmelding vil få konsekvenser for store deler av arbeidslivet. Industri Energi viser til at man går mer over til arbeidstidsordninger som ikke passer for gradering. Industri Energi opplever en sterk økning i virksomheter som har helkontinuerlige skift hvor det er vanskelig og dyrt, og derfor liten vilje til å ta på seg ekstra utgifter til gradert sykmelding. Gradert sykmelding vil føre til ekstrautgifter for arbeidsgiver. Kostnadsøkningen vil legge press på faktorer som allerede i dag er et arbeidsmiljøproblem, for eksempel restitusjon og hvile. Mange pendlere vil ikke kunne bli omplassert. Industri Energi anbefaler at forslaget om å avvikle ordningen bør tilpasses offshorebransjen og den skiftgående delen av arbeidslivet.
SAFE viser til at det kan være vanskelig å praktisere gradert sykmelding for offshorearbeidere og for pendlere. Aktiv sykmelding, der den ansatte kommer i tillegg til eksisterende bemanning, ser ut til å være beste løsning. Virksomhetene har i hovedsak tolv timers helkontinuerlige skift, og her vil det være vanskelig å tilrettelegge for gradert sykmelding. Landanleggene har også krevende skiftplaner som setter begrensinger for tilretteleggingsmulighetene. SAFE viser også til at det er problemer knyttet til kapasitet på antall helikopterseter, livbåter, lugarmangel, samsoving, nattarbeid osv. Flyttbare innrettninger har få helikopteravganger. Dette medfører at aktiv sykmelding er det mest aktuelle tiltaket når arbeidstakere blir syke. SAFE mener at aktiv sykmelding kan brukes i forbindelse med ledig kapasitet om bord og andre arbeidsoppgaver som bedriften kan tilby den ansatte i tilretteleggingsøyemed. SAFE påpeker at for deres bransje er det av stor betydning at muligheten til å bruke aktiv sykmelding ikke faller bort.
NHO viser til at ordningen med aktiv sykmelding ikke har bidratt til at arbeidstakere har kommet raskere tilbake til arbeid, slik formålet var. Tvert imot har personer med aktiv sykmelding kommet senere tilbake i ordinært arbeid. NHO støtter på denne bakgrunn forslaget om å avvikle ordningen med aktiv sykmelding.
KS viser til at partene ved signering av protokollen var enige om at ordningen med aktiv sykmelding skal avvikles og støtter departementets høringsforslag. KS viser blant annet til ekspertgrupperapporten som påpekte at reduksjon av bruken av aktiv sykmelding i 2004 bidro til reduksjon av det totale sykefraværet, samt analyse fra Arbeids- og velferdsetaten som har vist at personer med aktiv sykmelding kommer senere tilbake i ordinært arbeid enn personer med ordinær sykmelding.
HSH støtter forslaget om at ordningen med aktiv sykmelding avvikles og viser til departementets uttalelse om at insentivene til å legge til rette for tilbakeføring til ordinært arbeid motvirkes av at folketrygden dekker lønn for arbeidsaktivitet eller arbeidstrening. HSH viser i tillegg til at avvikling av ordningen med aktiv sykmelding innebærer at et av de eksklusive virkemidlene for IA-virksomheter faller bort. Det er derfor avgjørende at de gjenværende virkemidlene for IA-virksomheter er tilgjengelig for alle IA-virksomheter, og at disse virkemidlene oppleves som så attraktive at flere vil ønske å tegne IA-avtale.
Spekter viser til at det er besluttet å fjerne aktiv sykmelding som virkemiddel i forhandlingene om IA-avtale og protokoll med den begrunnelse at tiltaket ikke virker etter hensikten, og at gradert sykmelding langt på vei vil erstatte tiltaket. Spekter viser til at enkelte av deres medlemsvirksomheter har uttrykt bekymring for dette, fordi gradert sykmelding ikke passer i en del tilfeller. Dersom den sykmeldte er 100 prosent sykmeldt vil det kunne oppstå tilfeller hvor verdien av kontakt med arbeidsplassen og arbeidsutprøving i egen eller annen stilling bortfaller. Spekter vil følge opp dette blant sine medlemmer i tiden som kommer, men ber samtidig departementet vurdere om det kan finnes tiltak som kan fylle rommet mellom ordningen med gradert sykmelding og aktiv sykmelding.
Trondheim kommune støtter ikke forslaget om å fjerne ordningen med aktiv sykmelding. Trondheim kommune påpeker blant annet at ordningen med aktiv sykmelding er mer fleksibel og mindre byråkratisk enn gradert sykmelding. Videre at det med gradert sykmelding forventes at sykmeldte skal delta på lik linje med friske kolleger, og at sykmeldte skal utføre arbeidsoppgaver i ordinær mengde i den graden de er friske, noe som kan føre til at graderte går over til hel sykmelding. Trondheim kommune viser til at et argument for å avvikle ordningen, er at de som går på aktiv sykmelding bruker lengre tid på å komme tilbake i fullt arbeid. Trondheim kommune reiser spørsmålet om de som går på aktiv sykmelding kanskje trenger lang tid til å komme tilbake, og ikke ”passer inn” i ordningen med gradert sykmelding. Det vises til at denne gruppen uten mulighet til aktiv sykmelding kanskje ikke vil komme tilbake i arbeid.
Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon viser til at aktiv sykmelding foreslås avviklet med bakgrunn i undersøkelser som viser at ordningen ikke har ført til lavere fravær. Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon mener at ordningen kan være et fornuftig virkemiddel knyttet opp til andre begrunnelser. Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon påpeker at med aktiv sykmelding kan arbeidsgiver engasjere vikar i hele stillingen, og ved utstrakt bruk av gradering vil mange små arbeidsgivere få store problemer med å dekke opp med deltidsvikarer helt ned til små stillingsandeler, for eksempel virksomheter som har en av hver stillingskategori. I tillegg påpeker de at det er viktig å unngå å passivisere sykmeldte arbeidstakere som er friske nok til å være til stede på arbeidsplassen og gjøre en viss innsats.
Coop Norge støtter ikke departementets forslag om å avvikle ordningen med aktiv sykmelding. Coop Norge ønsker muligheten for å tilrettelegge for alternative forefallende oppgaver som ligger utenfor arbeidsbeskrivelsen, og mener at det er vanskelig å få gjennomslag for oppmøte for arbeidsrettede tiltak der sykmeldte er ”vanlig sykmeldt”.
Universitetet i Bergen mener at aktiv sykmelding er et fleksibelt og hensiktsmessig virkemiddel, som er spesielt anvendelig når både arbeidstaker og arbeidsgiver ser det som positivt å kunne gjennomføre utprøving av arbeidsevnen. Universitet i Bergen ønsker derfor at virkemiddelet videreføres.
Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter forslaget om å avvikle ordningen med aktiv sykmelding. Direktoratet viser til at aktiv sykmelding i større grad skal erstattes av gradert sykmelding, at gradert sykmelding gir svært mange muligheter og kan praktiseres på mange andre måter enn som redusert arbeidstid. Gradering fører i seg selv til sterkere fokus mot ordinært arbeid. Direktoratet mener det bør vurderes om gradering av sykepenger bør være hovedregelen etter åtte uker.
Helsedirektoratet støtter forslaget om å avvikle ordningen med aktiv sykmelding. Helsedirektoratet anser at andre tiltak som tidligere oppfølging, bedre samhandling mellom aktørene og økt bruk av gradert sykmelding vil ivareta intensjonene som lå til grunn for aktiv sykmelding.
UDI støtter forslaget om å avvikle ordningen med aktiv sykmelding.
Jernbaneverket støtter ikke departementets forslag om å avvikle ordningen med aktiv sykmelding. I Jernbaneverket er det mange operative medarbeidere med spesialkompetanse innen blant annet trafikkstyring på stasjoner og fjernstyringssentraler. Det stilles strenge helsekrav til de som innehar disse funksjonene, og på grunn av nevnte spesialkompetanse er det få andre oppgaver de kan gjennomføre. Jernbaneverket mener at konsekvensen ved å fjerne ordningen med aktiv sykmelding, er at disse gruppene må tas helt ut av tjeneste.
6.6 Departementets vurderinger og forslag
Reglene om aktiv sykmelding ble innført i 1993. Hovedmålsettingen med ordningen var å forhindre lange perioder med passivitet. Dette skulle oppnås gjennom å motivere den sykmeldte til å opprettholde kontakten med arbeidsplassen ved at vedkommende fikk prøve seg i arbeid uten å miste rett til sykepenger. Tanken var at dersom både arbeidstaker og arbeidsgiver ble sikret økonomisk i tilfeller hvor det forelå en konkret plan for tiltak på arbeidsplassen, ville det bidra til at arbeidstaker kom raskere tilbake til arbeidet. En slik utvidet adgang til sykepenger skulle gjøre det enklere å sette i gang tiltak på arbeidsplassen for personer som er sykmeldt, men som kan utføre noe arbeid.
Av Rikstrygdeverkets rapport RTV 10/2003 framgår det imidlertid at personer med aktiv sykmelding kom senere tilbake til ordinært arbeid enn personer med vanlig sykmelding. På denne bakgrunn, og i tråd med IA-partenes felles erklæring 3. desember 2003, ble reglene om aktiv sykmelding endret for å sikre en mer målrettet bruk av ordningen. Bestemmelsen om at legen alltid skal vurdere gradert sykmelding først, og presiseringen av at det skal ytes graderte sykepenger dersom den sykmeldte kan utføre en del av sine vanlige arbeidsoppgaver, trådte i kraft 1. juli 2004. Adgangen til å gi aktiv sykmelding ble dessuten redusert til åtte uker, og loven ble differensiert slik at perioden for aktiv sykmelding som utgangspunkt ble fire uker for lettere tilfeller.
Departementet påpekte i forbindelse med endringene den gang at ordningen ikke fungerte tilfredsstillende, og at årsaken kunne være at lege, arbeidsgiver og arbeidstaker påvirkes av utilsiktede insentivvirkninger; legen har liten grunn til å gjøre sykmeldingen kort av hensyn til om pasienten mister kontakt med jobben, det er lite press på den sykmeldte til friskmelding da han/hun uansett er på jobb, og arbeidsgiver har ingen økonomiske insentiver til å legge til rette for friskmelding da folketrygden betaler sykepenger.
Av Rikstrygdeverkets rapport RTV 06/2006 framgår det at endringene i sykmeldingsreglene fra 1. juli 2004 påvirket fastlegenes sykmeldingspraksis i betydelig grad. Fastlegene sykmeldte færre pasienter, friskmeldte pasientene tidligere og økte bruken av graderte sykmeldinger. Gjennom hele 2004 var det en betydelig økning i bruken av graderte sykmeldinger. Andelen graderte sykefraværstilfeller økte fra om lag 11 prosent i 2003 til om lag 17 prosent i 2005. Bruken av aktiv sykmelding har blitt redusert siden 2003 og var i 2010 nede i 1,2 prosent av sykefraværstilfellene.
Ekspertgruppen viser i sin rapport nettopp til at reduksjonen i bruken av aktiv sykmelding i 2004 bidro til reduksjon av det totale sykefraværet. Som ledd i overgangen til økt bruk av gradert sykmelding foreslo derfor ekspertgruppen å avvikle dagens ordning med aktiv sykmelding. Også partene i arbeidslivet og myndighetene var i protokollen enige om at ordningen skulle avvikles. Departementet vurderte på denne bakgrunn ordningen, og foreslo i høringsbrevet at bestemmelsen om aktiv sykmelding skulle oppheves.
Enkelte høringsinstanser har kommet med innvendinger til forslaget om å avvikle ordningen. Det vises blant annet til at gradert sykmelding i enkelte yrker vil være umulig å gjennomføre fordi det stilles strenge helsekrav til stillingene, og at mange typer arbeidstidsordninger og arbeidssteder ikke passer for gradering.
Departementet viser til at lovens system i folketrygdloven § 8-6 som nevnt legger opp til at sykmelder alltid skal vurdere gradert sykmelding før en periode med aktiv sykmelding kan bli aktuelt. Det er i andre ledd presisert at det skal ytes graderte sykepenger dersom den sykmeldte delvis kan utføre sine vanlige oppgaver eller nye arbeidsoppgaver etter tilrettelegging gjennom bedriftsinterne tiltak (eksempelvis ved enten å arbeide redusert tid eller ved å bruke lengre tid for å utføre disse oppgavene). Dersom dette likevel ikke er mulig, kan arbeidstaker under aktivisering og arbeidstrening være aktivt sykmeldt med full lønnskompensasjon i fire uker.
Det er følgelig et vilkår for aktiv sykmelding at den sykmeldte ikke kan utføre sine vanlige arbeidsoppgaver etter at arbeidsgivers plikt etter arbeidsmiljøloven § 4-6 til å tilrettelegge arbeidet eller til å tilby annet passende og ledig arbeid ved arbeidsgivers sykdom er uttømt. Aktiv sykmelding er derfor ikke ment å være en ordning hvor arbeidstaker mottar sykepenger mens vedkommende utfører enkelte tilrettelagte arbeidsoppgaver. Ordningen skal benyttes som et alternativ dersom gradering ikke er mulig og i forbindelse med utprøving av arbeidsevnen, opplæring i nye arbeidsoppgaver, arbeidstrening og lignende.
Bruk av aktiv sykmelding istedenfor ordinær sykmelding vil kunne bidra til at arbeidstakere lettere opprettholder tilknytningen til arbeidsplassen. Som nevnt over fungerer imidlertid ikke ordningen etter hensikten og gir ikke de nødvendige insentivene for tilbakeføring til ordinært arbeid. Departementet kan derfor ikke se at ordningen bidrar til å avhjelpe utfordringer i tilfeller hvor det er vanskelig å tilrettelegge/gi gradert sykmelding, jf. enkelte høringsinstansers merknader. Ordningen støtter heller ikke opp under målet om økt bruk av gradert sykmelding i kombinasjon med bedre tilrettelegging på arbeidsplassen. Departementet anser det derfor ikke hensiktsmessig å opprettholde ordningen.
Departementet foreslår på denne bakgrunn å oppheve bestemmelsen i folketrygdloven § 8-6 tredje ledd, slik at ordningen med aktiv sykmelding avvikles.