3 Norsk tiltredelse til vrakfjerningskonvensjonen
3.1 Vrakfjerningskonvensjonen
Vrakfjerningskonvensjonen ble vedtatt på diplomatkonferansen i Nariobi 18. mai 2007 i regi av FNs sjøfartsorganisasjon International Maritime Organisation (IMO). Konvensjonen trådte i kraft 14. april 2015, tolv måneder etter at ti stater hadde sluttet seg til konvensjonen, i henhold til konvensjonens artikkel 18 (1). Vrakfjerningskonvensjonen har nå 41 tilsluttede stater: Albania, Antigua og Barbuda, Bahamas, Belgia, Belize, Bulgaria, Cookøyene, Danmark, Finland, Frankrike, India, Iran, Jordan, Kenya, Kina, Komorene, Kongo, Kroatia, Kypros, Liberia, Malaysia, Malta, Marokko, Marshalløyene, Nederland, Nigeria, Niue, Nord-Korea, Palau, Panama, Portugal, Romania, Saint Kitts og Nevis, Singapore, Storbritannia, Sveits, Sverige, Sør-Afrika, Tonga, Tuvalu og Tyskland.
Vrakfjerningskonvensjonen gir kyststater folkerettslig hjemmel til å fjerne vrak i kyststatens økonomiske sone, i tilfeller hvor kyststaten ellers ikke har folkerettslig hjemmel til å gripe inn. Som kyststat har Norge i dag kun adgang til å fjerne vrak av skip med norsk flagg idet disse skipene er underlagt norsk flaggstatsjurisdiksjon, samt unntaksvis vrak av skip med fremmed flagg ved fare for alvorlig forurensning. Konvensjonspartene kan vedta at konvensjonen også skal gjelde for vrak som befinner seg på territoriet, herunder sjøterritoriet. En slik utvidelse har ingen konsekvenser for statenes folkerettslige adgang til å håndtere vrak, men gir bedre muligheter til å få dekket kostnadene ved vrakhåndtering. Vrakfjerningskonvensjonen regulerer forholdet mellom konvensjonsstater, men kan likevel få betydning for skip registrert i andre stater når konvensjonens regler anvendes på alle skip der kyststaten har jurisdiksjon etter alminnelige havrettslige regler.
Vrakfjerningskonvensjonen fastsetter at skipsføreren og driftsansvarlige skal ha meldeplikt til kyststaten hvis skipet har vært involvert i en sjøulykke som har forårsaket et vrak. Kyststaten skal lokalisere vraket og vurdere om vraket utgjør fare, slik at det er grunn til å merke eller fjerne det. Det er i utgangspunktet skipseieren som skal fjerne vraket, men kyststaten kan også gjøre det selv, for skipseierens regning, dersom denne ikke fjerner vraket innen fastsatt frist, og ellers i hastetilfeller. Ettersom skipene i utgangspunktet er underlagt flaggstatsjurisdiksjon i økonomisk sone, må flaggstatene gi regler om meldeplikt og sikre at flaggstatens skip overholder kyststatenes pålegg om vrakfjerning mv. Kyststaten skal på sin side rådføre seg med flaggstaten om tiltak som treffes.
Skipseieren er ansvarlig for kostnadene ved lokalisering, merking og fjerning av vrak, uavhengig av om det foreligger skyld eller ikke, men innenfor et begrensningsbeløp. Skip over 300 bruttotonn skal imidlertid ha forsikring som dekker ansvaret, og sertifikat som viser at det har slik forsikring. Krav om dekning av kostnader til lokalisering, merking og fjerning av vrak kan reises direkte mot forsikringsselskapet. Vrakfjerningskonvensjonens ansvars- og forsikringsregler vil ofte ikke komme til anvendelse, ettersom ansvars- og forsikringsreglene i andre IMO-konvensjoner har forrang. Generelt bedrer likevel ansvars- og forsikringsreglene statenes muligheter til å få dekket sine kostnader. Internasjonale regler om forsikringskrav og sertifikater innebærer også en fordel for skips- og forsikringsnæringene.
Vrakfjerningskonvensjonens definisjoner av «skip», «vrak», «fjerning» og «fare» er vide. «Skip» omfatter ethvert sjøgående fartøy av enhver type, unntatt flytende plattformer som er på feltet og driver leting etter, utvinning av eller produksjon av mineralressurser på havbunnen. «Vrak» omfatter, foruten sunkne og strandede skip og skip som er i ferd med å synke eller strande, deler av sunkne og strandede skip, gjenstander som har vært om bord på sunkne og strandede skip, og gjenstander som er mistet på sjøen fra et skip etter en sjøulykke. «Fjerning» omfatter alle former for forebygging, reduksjon eller eliminering av faren som har oppstått ved et vrak. Farebegrepet omfatter blant annet forurensning, navigasjonshindringer og trusler mot infrastruktur og næringsinteresser.
Det er ikke satt noen vilkår for tiltredelse til vrakfjerningskonvensjonen. Tiltredelse skjer ved å deponere et dokument om dette hos IMOs generalsekretær, som er depositar, jf. artikkel 17 (1) (b) og artikkel 20. For stater som tiltrer konvensjonen etter dens ikrafttredelse, trer konvensjonen i kraft tre måneder etter den dagen da denne staten deponerer dokumentet, jf. artikkel 18 (2). Oppsigelse er regulert i artikkel 19. En konvensjonsstat kan si opp konvensjonen når som helst etter at det er gått ett år fra den dagen da konvensjonen trådte i kraft for denne staten. Oppsigelse skjer gjennom deponering av et dokument om dette hos generalsekretæren. En oppsigelse skal få virkning ett år etter den dagen da dokumentet ble mottatt av generalsekretæren, eller senere dersom det er angitt i oppsigelsesdokumentet. Endring av konvensjonen er regulert i artikkel 14, og tvisteløsning mellom stater er regulert i artikkel 15. Artikkel 15 gjelder ikke for territoriet, herunder sjøterritoriet, jf. artikkel 4 (4) a) iii).
Vrakfjerningskonvensjonen på engelsk og i uoffisiell norsk oversettelse er inntatt som vedlegg til denne proposisjonen.
3.2 Høringsinstansenes syn
Spørsmålet om Norge bør tiltre vrakfjerningskonvensjonen, har vært på høring både i 2010/2011 og i 2016, og høringsinstansene som har uttalt seg, er i all hovedsak positive eller uttaler at de ikke har innsigelser til norsk tiltredelse. I høringen fra 2016 gjelder dette: Nærings- og fiskeridepartementet, Fiskeridirektoratet, Kystverket, Sjøfartsdirektoratet, Sjöfartsverket, Bergen og Omland havnevesen, Cefor, Norsk olje og gass og Rederiforbundet. Både Cefor og Rederiforbundet viser til næringenes interesse i internasjonale ansvars- og forsikringsregler.
Cefor uttaler:
«For P&I klubber generelt er det viktig med internasjonalt ensartede regler for å sikre forutberegnelighet for kostnader tilknyttet havarier. Vrakfjerningskonvensjonen sikrer slik ensartethet i den utstrekning statene tilslutter seg den. Vi håper derfor konvensjonen får bred tilslutning.»
Rederiforbundet uttaler:
«Ikrafttredelse av vrakfjerningskonvensjonen vil være et viktig skritt for å bidra til internasjonale regler knyttet til fjerning av vrak. Konvensjonen inngår derfor i ratifikasjonskampanjen til det internasjonale rederiforbundet (International Chamber of Shipping (ICS) og til den internasjonale sjørettsforeningen (CMI). […]
Rederiforbundet støtter norsk tiltredelse til konvensjonen. For næringen er det avgjørende viktig med internasjonalt ensartede regler. Det bidrar til forutberegnelighet for næringen og styrker dermed også skadelidtes muligheter for erstatning.»
Kystverket er positive til norsk tiltredelse til vrakfjerningskonvensjonen, men bemerker at økonomiske og administrative konsekvenser for etaten ikke er vurdert i høringsnotatet.
I høringen i 2010/2011 støtter dessuten Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Havforskningsinstituttet, Klima- og forurensningsdirektoratet, Statens strålevern, De Sjøkyndiges Forbund, Fiskebåtredernes Forbund, Landsorganisasjonen i Norge, Norsk Havneforening, Næringslivets Hovedorganisasjon og Stiftelsen Bergens Sjøfartsmuseum norsk tiltredelse til konvensjonen.
Nærings- og handelsdepartementet viser i sin høringsuttalelse fra 2011 til at konvensjonen gir bedre muligheter til dekning av offentlige utgifter:
«Implementering av vrakfjerningskonvensjonen vil bedre muligheten for det offentlige til å få dekket kostnader i forbindelse med eventuell vrakfjerning sammenlignet med dagens ordning. Dette vil være forenlig med Sjølovkomiteens uttalelser om at «reglene om ansvarsbegrensning i sjøfartsforhold bør (…) være utformet slik at kostnaden ved oppryddingstiltak etter de aller fleste typer av sjøulykker som kan inntreffe langs norskekysten, vil kunne kreves dekket av rederen via den ansvarsforsikring som gjelder for skipet. Dette vil være vesentlig for å sikre at nødvendig oppryddingstiltak vil bli gjennomført i tide i samsvar med de prinsipper som ligger til grunn for annen lovgivning, særlig forurensningsloven.», jf. NOU 2002: 15 side 36–37.»
Også Miljøverndepartementet viser i denne høringen til at konvensjonen vil bidra til å redusere risikoen for at stater må bære kostnadene som følger av håndtering av vrak, og at konvensjonen vil kunne ha en preventiv funksjon. Fiskeridirektoratet viser til at tiltredelse vil bidra til en mer effektiv håndtering av vrak i økonomisk sone. Bergen og Omland havnevesen ser det som viktig at en eventuell anvendelse av konvensjonen i norsk territorialfarvann og indre farvann ikke må medføre utvidet plikt til vrakfjerning for lokale havnemyndigheter og kommuner, og forutsetter at myndigheten som eventuelt pålegges kostnader, også gis mulighet til å kreve refusjon. Ut over dette går ikke Bergen og Omland havnevesen mot norsk tiltredelse til konvensjonen.
Norsk Maritimt Museum har i sin høringsuttalelse fra 2011 anbefalt at konvensjonen ikke gjennomføres i norsk rett, subsidiært anmodet om en vurdering av forholdet til historiske vrak. Museet legger til grunn at konvensjonen kan gi et selvstendig grunnlag for inngrep i historiske vrak, og utaler at det stiller seg undrende til at forholdet til UNESCOs Convention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage ikke er regulert. Museet går ikke mot norsk tiltredelse i sin høringsuttalelse fra 2016.
Høringsinstansenes syn på geografisk virkeområde er behandlet i punkt 4.2.
3.3 Departementets vurdering
Departementet foreslår at Norge tiltrer vrakfjerningskonvensjonen. Konvensjonen vil bedre statens muligheter til å håndtere vrak i økonomisk sone. Statens muligheter til å få dekket kostnader til lokalisering, merking og fjerning av vrak vil også bli bedret gjennom konvensjonens regler om objektivt ansvar og forsikringsplikt og gjennom adgangen til å reise krav om dekning av kostnader direkte mot forsikringsselskapet. Internasjonale regler om ansvar og forsikring er dessuten en fordel for skips- og forsikringsnæringene.
Ettersom iverksettelse i norsk rett nødvendiggjør lovendring, må Stortinget samtykke til tiltredelsen, jf. Grunnloven § 26 andre ledd.
Departementet foreslår at Norge ved tiltredelsen tar forbehold om at konvensjonen ikke skal få anvendelse i fiskevernsonen ved Svalbard og i fiskerisonen ved Jan Mayen, og at Norge erklærer at konvensjonen skal få anvendelse på Fastlands-Norge med tilhørende sjøterritorium, jf. artikkel 3 (2). Konvensjonens geografiske virkeområde er behandlet nærmere i punkt 4.