5 Håndtering av vrak

5.1 Gjeldende rett

5.1.1 Melding om vrak

Norge, som flaggstat, har gitt rederiet og skipsføreren på norske skip meldeplikt om sjøulykke i sjøloven § 475 første ledd og forskrift 27. juni 2008 nr. 744 om melde- og rapporteringsplikt ved sjøulykker og andre hendelser til sjøs. Etter sjøloven § 475 første ledd plikter skipsføreren eller rederiet straks å gi den myndighet Kongen bestemmer, melding om sjøulykke. Meldeplikten gjelder blant annet for sjøulykker med norske skip uansett hvor ulykken har inntruffet, jf. § 472 første ledd bokstav a. Plikten gjelder likevel ikke for sjøulykker som bare involverer militære fartøy, jf. § 472 tredje ledd. Sjøulykke er definert i § 472 a fjerde og sjette ledd. Hjemmel for å gi utfyllende forskrifter er gitt i § 486 a. Melde- og rapporteringsforskriften regulerer skipsførerens og rederiets meldeplikt nærmere. Melde- og rapporteringsforskriften gjelder for norske skip uansett hvor ulykken har inntruffet, men som hovedregel likevel ikke for militære fartøyer, jf. forskriften § 1 andre ledd bokstav a og fjerde ledd.

For oversiktens skyld nevnes at skipssikkerhetsloven § 47 andre ledd, som også gjelder for norske skip uansett hvor de befinner seg, jf. § 3 første ledd, har regler om meldeplikt for skade eller sykdom som rammer den som har sitt arbeid om bord. Videre er det flere bestemmelser i lov- og forskriftsverket som regulerer meldeplikt for hendelser utenfor kysten, men som ikke gjelder for norske skip uansett hvor skipene befinner seg. Sjøloven § 475, skipssikkerhetsloven § 47 og melde- og rapporteringsforskriften gjelder for øvrig også for utenlandske skip utenfor kysten av Norge, jf. sjøloven § 472, skipssikkerhetsloven § 3 og melde- og rapporteringsforskriften § 1. For ordens skyld nevnes det dessuten at også andre enn skipsføreren og rederiet kan ha meldeplikt.

5.1.2 Lokalisering og merking av vrak

Kystverket har ansvaret for den statlige beredskapen ved ulykker i norske farvann, herunder blant annet lokalisering og merking av vrak. Kystverket er dessuten nasjonal koordinator for navigasjonsvarsler, jf. forskrift 23. september 2015 nr. 1094 om bruk av sjøtrafikksentralenes tjenesteområde og bruk av bestemte farvann (sjøtrafikkforskriften) § 4. Etter havne- og farvannsloven § 9 andre ledd skal kommunen sørge for sikkerhet og fremkommelighet i havner og i kommunens sjøområde. Etter havne- og farvannsloven § 11 første ledd, jf. fastsettelse 4. desember 2009 nr. 1458 av offisiell sjøkartmyndighet, er Statens kartverk den offisielle sjøkartmyndigheten og utsteder eller godkjenner offisielle nautiske kart og nautiske publikasjoner. Departementet kan gi forskrift om at tillatelser, pålegg eller annen informasjon som har betydning for sikker navigasjon eller ferdsel, skal meldes til den offisielle sjøkartmyndigheten og den som er nasjonal koordinator for navigasjonsvarsler (dvs. Kystverket), jf. havne- og farvannsloven § 11 andre ledd. Nærmere bestemmelser om bruk av farvann og navigasjonsveiledning er gitt i havne- og farvannsloven kapittel 3. Her nevnes bare at når nasjonal koordinator for navigasjonsvarsler har mottatt melding om fare for sikker navigasjon eller ferdsel etter havne- og farvannsloven § 18 første ledd, skal koordinatoren straks vurdere å sende ut nødvendig navigasjonsvarsel for det aktuelle området, jf. § 18 andre ledd.

Havne- og farvannslovens geografiske virkeområde er angitt slik i § 2:

«§ 2 Lovens virkeområde

Loven gjelder her i riket, herunder i territorialfarvannet og indre farvann. For elver og innsjøer gjelder loven likevel bare så langt de er farbare med fartøy fra sjøen. Departementet kan i forskrift gi loven en videre anvendelse for elver og innsjøer enn det som følger av annet punktum.

Loven gjelder for Svalbard og Jan Mayen i den utstrekning Kongen bestemmer. Kongen kan gjøre unntak fra loven og fastsette slike særlige regler som de stedlige forholdene tilsier.

Kongen i statsråd kan bestemme at loven helt eller delvis skal gjelde i Norges økonomiske sone og i jurisdiksjonsområder etablert i medhold av lov 17. desember 1976 nr. 91 om Norges økonomiske sone.

Departementet kan gi forskrifter om at sjø- og landområder samt arbeid, anlegg og tiltak knyttet til forsvarsmessige formål unntas fra loven.»

I forskrifter 17. desember 2010 nr. 1607 og 10. oktober 2014 nr. 1287 om utvidelse av det geografiske virkeområdet for lov 17. april 2009 nr. 19 om havner og farvann er bare havne- og farvannsloven §§ 13, 20 og 22 gitt anvendelse i økonomisk sone. Etter dette legges det til grunn at de ovennevnte bestemmelsene, havne- og farvannsloven § 9 andre ledd, § 11 og § 18, ikke gjelder i økonomisk sone.

5.1.3 Fjerning av vrak

Det folkerettslige utgangspunktet er at Norge har kyststatsjurisdiksjon over territorialfarvannet (dvs. sjøterritoriet og indre farvann) og flaggstatsjurisdiksjon over norske skip uansett hvor de befinner seg. De gjeldende folkerettslige reglene for vrakhåndtering er oppsummert slik i Fiskeri- og kystdepartementets høringsbrev 3. november 2010 punkt 3:

«I indre farvann og i territorialfarvannet kan kyststaten fastsette nasjonale regler for håndtering av vrak uansett flaggstatsnasjonalitet.

I økonomisk sone har kyststaten i utgangspunktet begrenset lovgivnings- og tvangsjurisdiksjon. I relasjon til skipsfart gjelder her prinsippet om havets frihet, dvs. at flaggstaten i utgangspunktet utøver eksklusiv jurisdiksjon over sine skip.

Et unntak fra prinsippet om havets frihet følger av Internasjonal konvensjon om inngrep på det frie hav i tilfelle av oljeforurensningsulykker 29. november 1969 (Inngrepskonvensjonen). Konvensjonen gir kyststaten et rettslig grunnlag for å håndtere vrak i økonomisk sone dersom det foreligger en sjøulykke som snarlig kan forventes å resultere i «major harmful consequences» for statens kystlinje eller relaterte interesser, jf. artikkel 1 nr. 1. Konvensjonen ble ved Protokoll vedrørende inngrep på det frie hav i tilfelle av forurensning av sjøen ved andre stoffer enn olje 2. november 1973 (Inngrepsprotokollen) utvidet fra kun å gjelde oljesøl til også å omfatte annen form for havforurensning fra skip. Inngrepskonvensjonen er begrenset til å gjelde vrak som utgjør en svært alvorlig miljørisiko, og gir ikke kyststaten fullmakt til å fjerne vrak som utgjør en navigasjonsrisiko eller risiko for mindre alvorlig forurensningsskade. Dette innebærer at reglene har et begrenset anvendelsesområde. Reglene er et utslag av et nødrettsprinsipp som også regnes som internasjonal sedvanerett, og kyststaten vil derfor også kunne gripe inn overfor skip flagget i stater som ikke er parter. Inngrepskonvensjonen gir hjemmel for vrakfjerningsplikt, men ikke for kostnadsrefusjon.»

Både forurensningsloven, havne- og farvannsloven og havressursloven gir hjemmel for fjerning av vrak og andre gjenstander utenfor kysten av Norge og har bestemmelser om dekning av offentlige kostnader til dette. Med unntak av havne- og farvannsloven har disse lovene forskriftshjemler som omfatter vrakfjerning. Det geografiske virkeområdet for lovene er ulikt, men ingen av lovene gir i dag hjemmel for fjerning av vrak av utenlandske skip i økonomisk sone. Lovenes geografiske virkeområde er imidlertid ikke til hinder for at det gis en forskrift om vrakfjerning som omfatter økonomisk sone.

Havne- og farvannsloven § 35 gir hjemmel for pålegg om fjerning av vrak av hensyn til fremkommelighet mv.:

Ǥ 35 Vrakfjerning mv.

Myndigheten etter loven kan gi pålegg om at den ansvarlige for fartøy, kjøretøy eller gjenstand som har sunket, strandet, er forlatt eller henlagt, skal rydde opp eller fjerne fartøyet mv. innen en nærmere angitt tidsfrist når hensynet til god fremkommelighet, trygg ferdsel eller hensynet til annen bruk eller forvaltning av farvannet krever det. Hvis pålegget etter første punktum ikke etterkommes innen fristen, kan den ansvarlige i stedet pålegges å dekke rimelige utgifter som noen har hatt til opprydding eller fjerning.

Som ansvarlig etter bestemmelsen her regnes også den som var registrert eier eller eier av fartøyet, kjøretøyet eller gjenstanden på det tidspunkt fartøyet mv. sank, strandet, ble forlatt eller henlagt, eller på det tidspunkt pålegget gis.

Plikten etter første ledd gjelder tiltak som står i et rimelig forhold til de skader og ulemper som skal unngås.»

Dersom et pålegg ikke blir etterkommet av den ansvarlige eller det må handles omgående av hensyn til sikkerheten eller fremkommeligheten i farvannet, kan det offentlige selv fjerne vraket for den ansvarliges regning, jf. havne- og farvannsloven § 36. Havne- og farvannsloven §§ 35 og 36 gjelder ikke i økonomisk sone, se henvisninger i punkt 5.1.2.

Vrakfjerning av hensyn til miljøet er regulert i forurensningsloven. Forurensningsloven hjemler vrakfjerning både der vraket i seg selv eller gjenstander eller stoffer fra vraket innebærer avfall, og der stoffer eller væsker fra vraket fører til forurensning.

Forurensningsloven § 28 første ledd gir hovedregelen om forbud mot å etterlate seg avfall slik at det kan virke skjemmende eller være til skade eller ulempe for miljøet, mens § 28 tredje ledd gir plikt til å sørge for nødvendig opprydning. Begrepet avfall omfatter etter hovedregelen i § 27 første ledd første punktum «løsøregjenstander eller stoffer som noen har kassert, har til hensikt å kassere eller er forpliktet til å kassere». Etter lovendring 9. desember 2016 nr. 89 er det ikke tvilsomt at skipsvrak skal regnes som avfall, jf. Prop. 89 L (2015–2016) punkt 5.1 og spesialmerknaden til § 28. Pålegg om fjerning og opprydding av avfall og dekning av utgifter er nærmere regulert i forurensningsloven § 37.

Forurensningsloven § 7 gir hovedregelen om forbud mot forurensning og tiltak:

«§ 7 (plikt til å unngå forurensning)

Ingen må ha, gjøre eller sette i verk noe som kan medføre fare for forurensning uten at det er lovlig etter §§ 8 eller 9, eller tillatt etter vedtak i medhold av § 11.

Når det er fare for forurensning i strid med loven, eller vedtak i medhold av loven skal den ansvarlige for forurensning sørge for tiltak for å hindre at den inntrer. Har forurensningen inntrådt skal han sørge for tiltak for å stanse, fjerne eller begrense virkningen av den. Den ansvarlige plikter også å treffe tiltak for å avbøte skader og ulemper som følge av forurensningen eller av tiltakene for å motvirke den. Plikten etter dette ledd gjelder tiltak som står i et rimelig forhold til de skader og ulemper som skal unngås.

[…]

Forurensningsmyndigheten kan pålegge den ansvarlige å treffe tiltak etter annet ledd første til tredje punktum innen en nærmere angitt frist.»

Med forurensning menes blant annet «tilførsel av fast stoff, væske eller gass til luft, vann eller i grunnen […] som er eller kan være til skade eller ulempe for miljøet», jf. § 6.

I forurensningsloven § 74 er forurensningsmyndigheten gitt hjemmel til selv å fjerne eller rydde opp avfall og til å iverksette tiltak mot forurensning:

«§ 74 (umiddelbar gjennomføring ved forurensningsmyndigheten)

Har forurensningsmyndigheten gitt pålegg i medhold av § 7 fjerde ledd eller § 37 første eller annet ledd som ikke etterkommes av den ansvarlige, kan forurensningsmyndigheten sørge for iverksetting av tiltakene.

Forurensningsmyndigheten kan også sørge for iverksetting av tiltakene dersom slikt pålegg kan medføre at iverksettelsen av tiltakene forsinkes eller dersom det er uvisst hvem som er ansvarlig.

Ved iverksetting av tiltak etter første og annet ledd kan forurensningsmyndigheten gjøre bruk av og om nødvendig volde skade på den ansvarliges eiendom.

Forurensningsmyndigheten kan gi nærmere forskrifter om gjennomføring av tiltak etter første og annet ledd.

Inngrep mot akutt forurensning eller fare for akutt forurensning på det frie åpne hav og i ytre norsk sjøterritorium skal skje i samsvar med mellomfolkelig overenskomst som Norge har sluttet seg til. Forurensningsmyndigheten kan gi forskrift om slikt inngrep og om gjennomføring av slik overenskomst i norsk rett.»

Regler om dekning av det offentliges utgifter etter § 74 mv. er gitt i § 76. Reglene suppleres av sjølovens ansvarsregler, se punkt 6.1.

Akutt forurensning er regulert i forurensningsloven kapittel 6. Med akutt forurensning menes forurensning av betydning, som inntrer plutselig, og som ikke er tillatt etter bestemmelse i eller i medhold av loven, jf. § 38.

Forurensningsloven § 88 gir departementet hjemmel til å gi bestemmelser til utfylling og gjennomføring av loven.

Forurensningslovens geografiske virkeområde er angitt slik i § 3 andre og tredje ledd:

«Med de begrensninger som følger av folkeretten gjelder loven

• 1. for forurensningskilder og avfall og kilder for avfall som befinner seg her i riket,

• 2. for forurensninger som truer med å inntreffe her i riket,

• 3. for forurensningskilder som befinner seg i eller forurensning som truer med å inntreffe i Norges økonomiske sone dersom forurensningskilden er norsk fartøy eller innretning, eller forøvrig i den utstrekning Kongen bestemmer. Lovens anvendelse for undersøkelse etter, utvinning og utnytting av undersjøiske naturforekomster på den norske del av kontinentalsokkelen, herunder avslutning av slik virksomhet, er regulert i § 4.

Loven gjelder ikke for Svalbard. For Jan Mayen og bilandene gjelder loven i den utstrekning Kongen bestemmer. Forurensningsmyndigheten kan for disse områder fastsette de endringer i loven som de stedlige forhold tilsier.»

Havressursloven § 28 forbyr unødvendig etterlatelse av gjenstander i sjøen eller på sjøbunnen som kan skade marint liv, hemme høsting, skade høstingsredskaper eller sette fartøy i fare. Den som overtrer forbudet, plikter å rydde opp etter seg eller fjerne gjenstandene. Fiskeridirektoratet kan gi pålegg om rydding eller fjerning. Dersom pålegg ikke blir fulgt, kan direktoratet sette i verk nødvendige tiltak for den ansvarliges regning og risiko. § 67 gir hjemmel for forskrifter til gjennomføring av loven.

Havressurslovens geografiske virkeområde er angitt slik i § 4:

«§ 4 Stadleg verkeområde

Lova gjeld på norsk fartøy, på norsk landterritorium unnateke Jan Mayen og Svalbard, i norsk sjøterritorium og indre farvatn, på den norske kontinentalsokkelen og i område oppretta med heimel i lov 17. desember 1976 nr. 91 om Norges økonomiske sone §§ 1 og 5.

Kongen kan fastsetje at heile eller delar av lova skal gjelde på norsk landterritorium på Jan Mayen, Svalbard, Bouvetøya, Peter Is øy og Dronning Maud Land.

Utanfor område som er nemnde i første og andre ledd, gjeld lova for norske rettssubjekt så langt dette ikkje strir mot jurisdiksjonen til ein annan stat, og for dei som er omfatta av § 5 andre ledd.»

Havressurslovens personelle virkeområde er angitt slik i § 5:

«§ 5 Personelt verkeområde

Lova gjeld for alle innanfor det stadlege område til lova. I område som er oppretta med heimel i lov 17. desember 1976 nr. 91 om Norges økonomiske sone §§ 1 og 5, gjeld forskrifter etter lova her likevel berre for utlendingar og utanlandske føretak når det er fastsett i forskriftene.

For utlendingar og utanlandske føretak gjeld lova i område utanfor nokon stats jurisdiksjon når dette følgjer av internasjonal avtale. I slike område gjeld lova også for statslause fartøy og for fartøy som kan sidestillast med slike.»

Departementet nevner for øvrig at også småbåtloven § 38 første ledd forbyr forurensning av det ytre miljø «ved utslipp eller dumping fra fritidsbåt eller ved forbrenning av skadelige stoffer eller på annen måte». Etter andre ledd skal båteieren og båtføreren treffe rimelige tiltak for å begrense virkningene av forurensning. Kongen kan gi forskrifter med nærmere bestemmelser om forbudet mot forurensning og om pliktene etter andre ledd, herunder bl.a. hvordan fritidsbåter skal håndteres for å unngå forurensning, og hvilke tiltak som skal settes i verk dersom forurensning oppstår, jf. tredje ledd bokstav b og c. Det geografiske virkeområdet for kapittel 5 Forurensning, der bestemmelsen inngår, er ikke angitt i loven.

Vrakloven gir også regler om bistand til strandede skip og vrak. Vrakloven kommer først og fremst til anvendelse ved berging. Det vises særlig til at vrakloven i hovedsak har regler om hvordan mannskapet, vraket og vrakgodset skal ivaretas. Fjerning av vrak for å hindre forurensning og vanskeligheter for navigasjonen og næringsinteresser mv. er regulert i andre lover.

Et unntak fra utgangspunktet om at norske myndigheter ikke kan vedta fjerning av vrak av utenlandske skip i økonomisk sone, følger av forskrift 19. september 1997 nr. 1061 om inngrep på åpent hav og i Norges økonomiske sone i tilfelle av havforurensning eller fare for forurensning av olje eller andre stoffer som følge av en sjøulykke (forskrift om inngrep ved forurensende sjøulykke). Forskriften gjennomfører inngrepskonvensjonen og er gitt med hjemmel i forurensningsloven § 74 femte ledd, § 3 andre ledd nr. 3 og § 6 første ledd nr. 3. Forskriften gjelder ifølge hovedregelen i § 1 første ledd «skip i norsk økonomisk sone eller på åpent hav når den norske kyst, herunder kysten rundt Svalbard og Jan Mayen, eller dermed forbundne interesser er truet av forurensning av olje eller andre stoffer som følge av en sjøulykke eller handlinger i tilknytning til en slik ulykke, som med rimelighet kan ventes å medføre skadelige følger av betydelig omfang». Forskriften gir blant annet regler om vilkår for tiltak og bestemmelser om rådslagning og varsling. I forskriften § 3 andre ledd er fjerning av skipet nevnt som et mulig tiltak.

5.2 Vrakfjerningskonvensjonen

5.2.1 Melding om vrak

Melding om vrak er regulert i vrakfjerningskonvensjonen artikkel 5. Etter artikkel 5 (1) første punktum skal en konvensjonsstat kreve at skipsføreren og driftsansvarlige for et skip under dens flagg umiddelbart melder fra til kyststaten når skipet har vært innblandet i en sjøulykke som forårsaker et vrak. Meldeplikten er nærmere presisert i artikkel 5 (1) andre punktum og 5 (2).

5.2.2 Lokalisering og merking av vrak

Lokalisering av vrak er regulert i vrakfjerningskonvensjonen artikkel 7. Når kyststaten blir oppmerksom på et vrak, skal den ta i bruk alle praktisk mulige midler, herunder egnede myndigheter i stater og organisasjoner, for å advare sjøfarende og relevante stater om vrakets tilstand og posisjon som en hastesak, jf. artikkel 7 (1). Har kyststaten grunn til å tro at et vrak utgjør en fare, skal den sørge for at alle praktisk mulige tiltak treffes for å fastslå vrakets nøyaktige posisjon, jf. artikkel 7 (2).

Merking av vrak er regulert i vrakfjerningskonvensjonen artikkel 8. Har kyststaten fastslått at et vrak utgjør en fare, skal denne staten sørge for at alle rimelige tiltak treffes for å merke vraket, jf. artikkel 8 (1). Når vraket merkes, skal alle praktisk mulige tiltak treffes for å sikre at merkingen er i samsvar med det internasjonalt anerkjente bøyemerkingssystemet som er i bruk i området der vraket befinner seg, jf. artikkel 8 (2). Kyststaten skal kunngjøre nærmere opplysninger om merkingen av vraket ved hjelp av alle egnede midler, herunder egnede sjøfartspublikasjoner, jf. artikkel 8 (3).

5.2.3 Fjerning av vrak

Tiltak for å tilrettelegge for fjerning av vrak er regulert i vrakfjerningskonvensjonen artikkel 9.

Dersom kyststaten fastslår at et vrak utgjør en fare, skal denne staten umiddelbart underrette skipets flaggstat og den registrerte eieren, samt rådføre seg med flaggstaten og andre stater som er berørt av vraket, om tiltak som skal treffes i forbindelse med vraket, jf. artikkel 9 (1).

Etter artikkel 9 (2) skal den registrerte eieren fjerne vrak som er fastslått å utgjøre en fare. Den registrerte eieren kan inngå en avtale med et bergingsselskap eller en annen person om å fjerne vraket, på vegne av eieren, jf. artikkel 9 (4) første punktum. Kyststaten kan fastsette vilkår for fjerningen bare i den grad det er nødvendig for å sikre at vraket fjernes på en måte som er i samsvar med hensynet til sikkerhet og vern av det marine miljøet, jf. artikkel 9 (4) andre punktum. Når fjerningen er begynt, kan kyststaten gripe inn bare i den grad det er nødvendig for å sikre at vraket fjernes effektivt på en måte som er i samsvar med hensynet til sikkerhet og vern av det marine miljøet, jf. artikkel 9 (5).

Statenes rett til selv å fjerne vraket er regulert i artikkel 9 (7) og (8). Etter artikkel 9 (7) kan kyststaten selv fjerne vraket dersom den registrerte eieren ikke fjerner vraket innen fristen som er fastsatt i samsvar med artikkel 9 (6) bokstav a eller den registrerte eieren ikke kan kontaktes. Etter artikkel 9 (8) kan kyststaten dessuten fjerne vraket når umiddelbare tiltak er påkrevd, forutsatt at kyststaten har underrettet skipets flaggstat og den registrerte eieren. Kyststaten plikter etter både artikkel 9 (7) og artikkel 9 (8) å fjerne vraket på den mest praktiske og hurtige tilgjengelige måten i samsvar med hensynet til sikkerhet og vern av det marine miljøet.

I artikkel 9 (6) er det gitt bestemmelser om underretninger fra kyststaten til den registrerte eieren: Kyststaten skal fastsette en rimelig frist for vrakfjerningen der det tas hensyn til faren, jf. artikkel 9 (6) bokstav a. Kyststaten skal underrette den registrerte eieren skriftlig om fristen og angi at kyststaten kan fjerne vraket for den registrerte eierens regning dersom vraket ikke fjernes innen fristen, jf. artikkel 9 (6) bokstav b. Dessuten skal kyststaten underrette den registrerte eieren skriftlig om at kyststaten akter å gripe inn umiddelbart ved omstendigheter der faren blir særlig alvorlig, jf. artikkel 9 (6) bokstav c. Av artikkel 9 (11) fremgår det at kyststaten skal fremlegge opplysningene nevnt i artikkel 9 for den som er oppgitt å være registrert eier i melding om vrak etter artikkel 5 (2).

Etter artikkel 9 (3) skal den registrerte eieren eller en annen interessent legge frem bevis for forsikring eller annen økonomisk sikkerhet som er påkrevd etter artikkel 12.

I artikkel 9 (9) påtar konvensjonsstatene seg å treffe egnede tiltak i den nasjonale lovgivningen for å sikre at registrerte eiere, underlagt konvensjonsstatens jurisdiksjon, overholder artikkel 9 (2) og (3). I artikkel 9 (10) samtykker konvensjonsstatene til at kyststaten handler i henhold til artikkel 9 (4) til (8) der det er påkrevd.

En forutsetning for at artikkel 9 skal komme til anvendelse, er at kyststaten har fastslått at vraket utgjør en fare. Fare er i artikkel 1 (5) definert som forhold eller trussel som utgjør en navigasjonsrisiko eller –hindring, eller som med rimelighet kan forventes å føre til omfattende skadelige virkninger for det marine miljøet eller skade på kystlinjen eller tilhørende interesser til en eller flere stater. Med tilhørende interesse menes interessene til en kyststat som er direkte berørt eller truet av et vrak, for eksempel maritim virksomhet som utgjør et vesentlig middel til livsopphold, turistattraksjoner og andre økonomiske interesser, kystbefolkningens helse og det berørte områdets velvære, herunder vern av marine levende ressurser og plante- og dyreliv, og offshore- eller undervannsinfrastrukturer, jf. artikkel 1 (6). I artikkel 6 er det angitt en rekke kriterier som staten bør ta hensyn til ved farevurderingen. Kriteriene er ikke uttømmende, jf. artikkel 6 bokstav o, som viser til «eventuelle andre omstendigheter som kan gjøre det nødvendig å fjerne vraket».

Etter artikkel 2 (2) skal tiltak som treffes av kyststaten, stå i forhold til faren. Tiltakene skal ikke være mer omfattende enn det som med rimelighet er nødvendig for å fjerne vraket, og de skal opphøre så snart vraket er fjernet, jf. artikkel 2 (3). Videre skal tiltakene ikke gripe unødvendig inn i rettighetene og interessene til andre stater eller berørte fysiske og juridiske personer. Når virkningene av en sjøulykke omfatter en annen stat enn den berørte kyststaten, skal konvensjonsstatene bestrebe seg på å samarbeide, jf. artikkel 2 (5).

For vrak som befinner seg på territoriet, herunder sjøterritoriet, gjelder konvensjonen etter artikkel 3 (2) tredje punktum med forbehold for vedkommende stats rettigheter og forpliktelser til å treffe tiltak «unntatt lokalisering, merking og fjerning i samsvar med denne konvensjon». Etter artikkel 4 (4) bokstav a alternativ (ii) får ikke artikkel 9 (1), (5), (7), (8), (9) og (10) anvendelse på territoriet, herunder sjøterritoriet. I artikkel 4 (4) bokstav b heter det at artikkel 9 (4) i den grad den får anvendelse på territoriet, skal lyde:

«Med forbehold for den berørte [kyst]statens nasjonale lovgivning kan den registrerte eieren inngå avtale med et bergingsselskap eller en annen person om å fjerne vraket som er fastslått å utgjøre en fare, på vegne av eieren. Før slik fjerning begynner, kan den berørte [kyst]staten fastsette vilkår for denne fjerningen bare i den grad det er nødvendig for å sikre at vraket fjernes på en måte som er i samsvar med hensynet til sikkerhet og vern av det marine miljøet.»

5.3 Forslaget i høringsnotatet

5.3.1 Melding om vrak

I Fiskeri- og kystdepartementets høringsnotat 3. november 2010 punkt 6.2 ble gjennomføringen av flaggstatens plikt til å pålegge skipsføreren og driftsansvarlige for et skip meldeplikt overfor kyststaten, jf. vrakfjerningskonvensjonen artikkel 5 (1), vurdert slik:

«Der hendelsen som resulterer i et vrak skjer utenfor norsk jurisdiksjonsområde, og hvor skipsfører eller driftsansvarlig må melde fra til den stat hvor hendelsen finner sted, finnes det i dag ingen regler i norsk rett som ivaretar vrakfjerningskonvensjonens krav. Skip som fører norsk flagg er imidlertid underlagt norsk jurisdiksjon og lovgivningsmyndighet, og en lovregulering som pålegger konvensjonens krav der skipet er utenfor norsk jurisdiksjonsområde vil derfor være tilstrekkelig.

En effektiv håndhevelse av de plikter som påhviler skipets eier eller dets driftsansvarlige forutsetter at flaggstaten er informert om hendelser utenfor norsk jurisdiksjonsområde. Som nevnt påhviler det den berørte staten å informere flaggstaten, jf. konvensjonens artikkel 9 nr. 1.»

Flaggstatens plikt til å pålegge skipsføreren og driftsansvarlige meldeplikt overfor kyststaten ble bare nevnt kort i Samferdselsdepartementets høringsnotat 15. juni 2016. I dette høringsnotatet ble imidlertid sjøloven § 475 første ledd foreslått endret, slik at driftsansvarlige fikk meldeplikt til den myndighet Kongen bestemmer, på linje med skipsføreren og rederiet. Etter en sammenligning mellom kravene til meldinger etter vrakfjerningskonvensjonen artikkel 5 (2) og melde- og rapporteringsforskriften ble det dessuten foreslått en ny § 8 i melde- og rapporteringsforskriften om meldingens og rapportens innhold.

5.3.2 Lokalisering og merking av vrak

I Samferdselsdepartementets høringsnotat punkt 4.2.3 er det redegjort slik for ansvaret som Samferdselsdepartementet, med Kystverket som utøvende etat, har for den statlige beredskapen i norske farvann, og for behovet for regelendringer:

«Samferdselsdepartementet, med Kystverket som utøvende etat, har ansvaret for den statlige beredskapen mot akutt forurensning og fremkommeligheten i norske farvann. I denne forbindelse har Kystverket som nevnt det operative ansvaret for vrakhåndtering. Kystverkets vaktlag mottar i dag meldinger om hendelser som medfører eller kan medføre akutt forurensning, og andre hendelser som kan utgjøre en fare for øvrig. Alle fartøy som er i havsnød, eller som er sunket, vil dermed rapporteres til vaktlaget. Hvilke tiltak og oppfølgning som iverksettes, vil være avhengig av den konkrete vurdering i hvert enkelt tilfelle. Navigasjonsvarsler vil sendes ut dersom dette ut fra navigasjonssikkerhet er nødvendig. Dette er i tråd med vrakfjerningskonvensjonen artikkel 7 nr. 1 hvor det fremgår at staten skal advare sjøfarende. Dersom et vrak kan representere en fare for navigasjonssikkerheten, vil Kystverket sørge for merking av vraket. Dette gjennomføres i praksis av det aktuelle regionkontor med bistand fra Kystverket rederi. Regionkontoret påser at merkingen er i samsvar med gjeldende regelverk. Videre vil det bli foretatt melding til blant annet Etterretning for Sjøfarende (EfS). Dette samsvarer med konvensjonen artikkel 8 om merking av vrak. Ifølge konvensjonen artikkel 9 fremgår en rekke plikter for staten i forbindelse med å tilrettelegge for fjerning av vrak. Dette er plikter som i praksis stort sett følges opp av Kystverket i deres operative arbeid.

Kystverkets håndtering av vrak ivaretar stort sett kravene som pålegges statene i henhold til vrakfjerningskonvensjonen. Enkelte tilpasninger kan tenkes, dette vil eventuelt gjennomføres ved instruks og ikke ved lovendring.»

5.3.3 Fjerning av vrak

I høringsnotatet ble plikten til å fjerne vrak (jf. artikkel 9 (2)) og til å legge frem bevis for forsikring eller annen økonomisk sikkerhet (jf. artikkel 9 (3)) foreslått gjennomført i en ny § 210 g i sjøloven. Bestemmelsen skulle gjelde både vrak i norsk konvensjonsområde og vrak av norskregistrerte skip i andre konvensjonsstaters konvensjonsområde:

«§ 210 g Plikt til å fjerne vrak og fremlegge dokumentasjon

Den registrerte eieren har plikt til å fjerne vrak når det er fastslått av den myndighet Kongen bestemmer, at vraket utgjør en fare. Den registrerte eieren skal også fremlegge bevis for pliktig forsikring eller annen sikkerhetsstillelse etter § 210 d. Har en annen konvensjonsstat fastslått at et vrak innenfor sitt konvensjonsområde utgjøre en fare, gjelder plikten til å fjerne vrak og fremlegge bevis for pliktig forsikring eller annen sikkerhetsstillelse tilsvarende når skipet seiler under norsk flagg.

Departementet kan ved forskrift gi nærmere regler om oppfyllelse av den registrerte eierens plikter etter første ledd.»

I høringsnotatet ble det også lagt til grunn, og dels foreslått, at det geografiske virkeområdet for visse bestemmelser i forurensningsloven og havne- og farvannsloven ble utvidet, slik at de gjeldende hjemlene for fjerning av vrak (se punkt 5.1.3) skulle gjelde for hele det foreslåtte konvensjonsområdet.

I punkt 2.1 ble det uttalt at det ved gjennomføringen av vrakfjerningskonvensjonen ikke var tilsiktet noen endring i de ulike myndighetenes ansvar for vrakhåndtering, og at det fortsatt ville være den myndigheten som var ansvarlig for det aktuelle farvannet, som var ansvarlig for å håndtere spørsmålet om fjerning av vraket. Som det fremgår av punkt 5.3.2, ble det i punkt 4.2.3 lagt til grunn at Kystverkets håndtering av vrak stort sett ivaretok vrakfjerningskonvensjonens krav til statene, og at eventuelle tilpasninger kunne gjennomføres ved instruks i stedet for ved lovendring. Det ble i punkt 4.2.2 lagt til grunn at Kystverkets vurdering av om det enkelte vraket faktisk utgjorde en fare, samsvarte med vrakfjerningskonvensjonens farevurdering. I punkt 4.2.2 ble også hjemlene for vrakfjerning i vrakfjerningskonvensjonen sammenlignet med hjemlene i havne- og farvannsloven, forurensningsloven og svalbardmiljøloven. Det ble antatt at det etter alle de tre lovene kunne pålegges vrakfjerning i flere tilfeller enn etter vrakfjerningskonvensjonen. Dette talte for at det burde legges opp til et tosporet system for kostnadsrefusjon, se nærmere om dette i punkt 7.3.

Kyststatens plikt etter vrakfjerningskonvensjonen artikkel 9 (1) til å underrette skipets flaggstat og den registrerte eieren, samt rådføre seg med skipets flaggstat og andre stater som er berørt av vraket, om tiltak som skal treffes overfor vraket, ble foreslått gjennomført ved et nytt tredje punktum i vrakloven § 3 femte ledd. Plikten skulle påhvile «politiet eller den myndigheten Kongen bestemmer». Vrakloven ble dessuten foreslått gitt anvendelse for skip som befinner seg i norsk økonomisk sone, fiskevernsonen ved Svalbard og fiskerisonen ved Jan Mayen, gjennom en ny bestemmelse i lovens § 15.

5.4 Høringsinstansenes syn

5.4.1 Melding om vrak

I høringen fra 2010/2011 går Nærings- og handelsdepartementet inn for at vrakfjerningskonvensjonens regler om meldeplikt ved ulykker i andre staters konvensjonsområde lovfestes i sjøloven, og at det foretas enkelte endringer i melde- og rapporteringsforskriften:

«Vi er enig i at gjeldende norsk intern rett om når melding må skje og meldingens innhold kan legges til grunn med presiseringer om i) mengde og type olje som fraktes skal meldes uten opphold, og ikke innen 72 timer, jf. [melde- og rapporteringsforskriften] § 8, og ii) at sjøulykken har resultert i et vrak. Når det gjelder spørsmålet om gjennomføring i norsk rett av vrakfjerningskonvensjonens regler om meldeplikt for norskregistrerte skip utenfor norsk jurisdiksjonsområde, finnes det ingen interne regler om melde- og rapporteringsplikt for skipsføreren eller driftsansvarlig. Siden norskregistrerte skip er underlagt norsk jurisdiksjon og norsk rett, vil en lovregulering som pålegger konvensjonens krav der skipet er utenfor territorialfarvann være tilstrekkelig. Vi legger til grunn at en slik lovregulering bør skje innenfor sjøloven.»

I den samme høringen går også Sjøfartsdirektoratet inn for at vrakfjerningskonvensjonens regler om meldeplikt gjennomføres i melde- og rapporteringsforskriften. Direktoratet uttaler at meldeplikten bør gjelde for norske skip uansett hvor de befinner seg, og at dette er i tråd med skipssikkerhetsloven.

I den samme høringen uttaler Cefor seg om meldeplikt til norske myndigheter ved ulykker utenfor norsk konvensjonsområde, og støtter dette:

«Etter konvensjonen skal konvensjonsstaten kreve at skipsføreren eller driftsansvarlig for skip som fører dets flagg, uoppfordret og uten opphold varsler den berørte staten når skipet har vært involvert i en sjøulykke som resulterer i et vrak. Departementet foreslår at denne meldeplikten til norske myndigheter utvides til å gjelde hendelser utenfor norsk jurisdiksjonsområde som norskflaggede skip er involvert i. Begrunnelsen er at en effektiv håndhevelse av de plikter som påhviler skipets eier eller dets driftsansvarlige forutsetter at flaggstaten er informert om hendelser utenfor norsk jurisdiksjonsområde. Etter konvensjonens artikkel 9 nr. 1 påhviler det den berørte staten å informere flaggstaten.

Cefor kan ikke se at en slik rapporteringsplikt for rederiene vil påføre dem noen byrde av betydning og tiltrer derfor departementets forslag.»

Rederiforbundet og Fiskebåtredernes Forbund deler Cefors standpunkt.

Stiftelsen Bergens Sjøfartsmuseum uttaler i den samme høringen at det er en fordel at det gis opplysninger om ulykker som resulterer i et vrak. Sammen med obligatorisk nummerering vil identiteten til vraket og andre opplysninger bli kjent, og opplysninger knyttet til både forurensningslovgivningen og kulturminnelovgivningen kan dekkes samtidig. Museet viser også til at kravene til IMO-nummerering på de fleste metallfartøyer over 100 brutto registertonn innebærer bedre mulighet til å identifisere sunkne fartøyer.

5.4.2 Lokalisering og merking av vrak

Kartverket støtter uttalelsene i Samferdselsdepartementets høringsnotat om merking av vrak (se punkt 5.3.2) og understreker samtidig viktigheten av oppdaterte norske sjøkart. Kartverket viser til at navigasjonskritiske vrak kan bli liggende relativt lenge før de fjernes.

5.4.3 Fjerning av vrak

Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Fiskeridirektoratet, Klima- og forurensningsdirektoratet, Kystverket og Sjøfartsdirektoratet støtter i sine høringsuttalelser fra 2011 et tosporet system. Klima- og forurensningsdirektoratet uttaler:

«Klif vurderer at forurensningsloven går lenger enn vrakfjerningskonvensjonen. Vi har dermed ingen innsigelser til innføringen av vrakfjerningskonvensjonen i norsk rett. Vi har heller ikke noen motforestillinger mot et tosporet system der de tilfeller etter forurensningsloven som favner videre enn vrakfjerningskonvensjonens regler fortsatt følger dagens system for kostnadsrefusjon.»

Cefor, Rederiforbundet og NHO Sjøfart går mot et tosporet system og tar til orde for at havne- og farvannslovens, forurensningslovens og svalbardmiljølovens hjemler for vrakfjerning harmoniseres med vrakfjerningskonvensjonen. Cefor uttaler:

«Vi mener at Norge må harmonisere lovverket slik at inngrepshjemlene under konvensjonen vil gjelde likt for norsk- og utenlandskflaggede skip enten skipet er innenfor eller utenfor territorialgrensen. Dette vil gi kjente, omforente og klare kriterier for inngrep, større forutberegnelighet og samsvarer med hvordan andre konvensjonsstater praktiserer vrakfjerning.

Departementet foreslår en videreføring av de mer vidtgående hjemlene for vrakfjerning som følger av havne- og farvannsloven, forurensningsloven og svalbardmiljøloven i tillegg til de nye reglene om og hjemlene for vrakfjerning som særlig foreslås innført ved et nytt kapittel 10 a i sjøloven. Forholdet mellom farebegrepet («hazard» som definert i konvensjonens artikkel 1 nr. 5) under konvensjonen og de ulike inngrepshjemlene i nevnte eksisterende lover drøftes ganske inngående under punkt 4.2.2 i høringsnotatet. Så vidt forstås legger departementet opp til å innføre det man kaller et «tosporet system» hvor man får ett system som følger konvensjonens regler med forsikringsplikt, direktekrav, sertifikatplikt osv. som vil gjelde for alle vrak der konvensjonens farebegrep er oppfylt (her kalt «konvensjonssporet»). I tillegg skal det gjelde et system som følger de eksisterende reglene om refusjon m.m. i havne- og farvannsloven, forurensningsloven og svalbardmiljøloven for vrak som ikke oppfyller konvensjonens farebegrep, men som fanges opp av ett eller flere av de på mange områder mer vidtgående vilkårene i de nevnte lovene, f.eks. der et vrak er «skjemmende» i forurensningslovens forstand («intern-sporet»).

[…]

Departementet drøfter ikke hvorvidt de to sporene skal gjelde fullt ut for både norsk- og utenlandskflaggede skip både innenfor og utenfor territorialfarvannet, eller hvorvidt man f.eks. kun kan bruke konvensjonssporet overfor utenlandskflaggede skip (hva enten innenfor eller utenfor) overensstemmende med forpliktelsene under vrakfjerningskonvensjonen. Det drøftes heller ikke hvorvidt man kan få uheldige virkninger hvis kun norskflaggede skip skal være gjenstand for et tosporet system, internsporet.

Etter vårt syn har det ikke vært meningen at konvensjonsstatene skal kunne velge et tosporet system. Velger man å innføre konvensjonens inngrepshjemler, eventuelt også ved å anvende «opt-in» i territorialfarvannet, så bør man holde seg til konvensjonens intensjon og system.

Konvensjonens artikkel 4 nr. 4 angir hvilke bestemmelser som staten ikke er forpliktet til å innføre dersom man velger «opt-in» i territorialfarvannet. Det følger ikke av henvisningene i denne bestemmelsen at man kan avvike fra, eller utvide farekriteriet i artikkel 1 eller de sentrale vilkårene i artikkel 2 nr. (1) – (3). Artikkel 3 nr. 2 fjerde punktum som departementet viser til i denne sammenheng, sier kun at stater som «opter inn» ikke frasier seg myndighet til å treffe andre tiltak overfor vrak enn tiltak som gjelder lokalisering, merking og fjerning av vrak.

Ved innføring av et tosporet system, vil internsporet gjelde ulikt for norsk- og utenlandskflaggede skip og dermed føre til en rekke uheldige virkninger. Herunder vil det gi en urimelig forskjellsbehandling mellom norsk- og utenlandskflaggede skip. Videre vil det tosporede system gi grunnlag for tvister om hvorvidt man er innenfor det ene eller det andre sporet.»

Rederiforbundet slutter seg til Cefors merknader og uttaler dessuten at forutsetningen for Rederiforbundets støtte til at vrakfjerningskonvensjonen gis anvendelse på territoriet, er at man ikke velger andre løsninger enn det som følger av konvensjonens intensjon og system. Også NHO Sjøfart slutter seg til Cefors merknader. NHO Sjøfart uttaler at det er uheldig om forslaget om et tosporet system blir gjennomført, og at «den foreslåtte forskjellsbehandlingen av norske og utenlandske skip» vil svekke den norskflaggede flåtens konkurransekraft.

Kystverket har flere merknader til forslaget om utvidelse av det geografiske virkeområdet for aktuelle bestemmelser i forurensningsloven:

«Kystverket merker seg at det legges opp til å fastsette en kongelig resolusjon om utvidelse av det geografiske virkeområdet for de aktuelle bestemmelser i forurensningsloven slik at forurensningsloven omfatter territorialfarvannet rundt Jan Mayen. Kystverket bemerker at det i forbindelse med dette er naturlig å ta stilling til hvorvidt utvidelsen av virkeområdet skal gjelde kun for skipsvrak eller også omfatte andre forhold som faller inn under de aktuelle bestemmelsene i forurensningsloven, for eksempel forurensning, akutt forurensning eller fare for akutt forurensning og forsøpling generelt, som reguleres i §§ 7, 28, 37 og 74. Det bør også vurderes hvorvidt utvidelsen bør omfatte øvrige relevante bestemmelser som har sammenheng med håndhevelsen av de nevnte bestemmelsene, herunder §§ 39, 49, 50, 51, 75 og 76. Dette er bestemmelser som forvaltes av Kystverket når det gjelder akutt forurensning og skipsvrak, og som er vesentlige for Kystverkets forvaltning og oppfølgning av den ansvarliges forpliktelser samt ved iverksettelse av tiltak på vegne av den ansvarlige når det gjelder akutt forurensning og skipsvrak som omfattes av forurensningslovens virkeområde slik det er angitt i dag. Forholdet til forurensningsloven kapittel 8 bør også vurderes nærmere.»

Bergen og Omland havnevesen og KS Bedrift bemerker at det ikke er foreslått endringer i gjeldende regler for fjerning av vrak. KS Bedrift konstaterer at oppryddingsarbeid kan medføre betydelige utfordringer og kostnader for norske havner. Oslo Havn KF understreker i høringsuttalelsen fra 2011 behovet for at havne- og farvannsloven § 35 ikke svekkes:

«Hvis man skal la konvensjonen gjelde i indre farvann må det sikres at nasjonale regler for håndtering av vrak ikke bare tar høyde for å fjerne vrak uansett flaggstatsnasjonalitet, men regelverket må være utformet slik at det setter tidsbegrensninger for fjerning av vrak, både når de er til hinder ved navigasjon og når de utgjør en forurensningsfare. Dette betyr muligens en skjerpelse av havne- og farvannslovens § 35 og en tydeligere kobling mot forurensningslovens § 28. Vi må ikke komme i en situasjon hvor dagens § 35 i havne- og farvannsloven blir svekket på noen av de punktene den omfatter.»

Kystverket deler i sin høringsuttalelse fra 2011 Fiskeri- og kystdepartementets vurdering av at det ikke er behov for å endre farevurderingene:

«Et annet spørsmål er om kriteriene i artikkel 1 nr. 5 og 6 [definisjonene av fare og tilhørende interesser] er samsvarende med norsk rett eller om det her kreves lovregulering. Dette er kriterier som Kystverket per i dag benytter i sine risikovurderinger når det skal avgjøres om det enkelte vrak utgjør en fare og om det foreligger grunnlag for å kreve vraket fjernet etter forurensningsloven, svalbardmiljøloven eller havne- og farvannsloven. I tillegg benytter Kystverket en database for miljøsårbare områder som kriterium for hvilken miljørisiko vraket kan innebære. I henhold til dette samsvarer Kystverkets vurderinger av om et vrak utgjør en fare med vrakfjerningskonvensjonens farebegrep. Kystverket er enig med departementet om at det ikke synes behov for endringer i forhold til någjeldende praksis ved en eventuell innføring av vrakfjerningskonvensjonen.»

Stiftelsen Bergens Sjøfartsmuseum bemerker i sin høringsuttalelse fra 2011 at opplysningene det skal tas hensyn til ved vurderingen av fare etter artikkel 6, stort sett sammenfaller med opplysningene i Sjøfartsdirektoratets database. Oslo Havn KF tar i 2011 til orde for retningslinjer for fare- og forholdsmessighetsvurderingene:

«Når en skal vurdere om en konkret situasjon/vrak utgjør en fare og således vil kreve en risikovurdering, vil det være opp til den berørte kyststat å foreta farevurderingen (risikoanalysen). Dette vil bryte noe i forhold til at det er eiere som selv er ansvarlig for oversikt over egen risiko, men ved at Kyststaten også har det operative ansvaret for vrakfjerningen vil dette være den koblingen mot vrakfjerningen og tydeliggjøring av de pålegg/rettigheter og plikter som følger vrakfjerningskonvensjonen. Hvis det er forurensning forbundet med vraket vil situasjonen være tydeligere knyttet til de virkemidler forurensningsloven gir, samme kraften må gis annen nasjonal lovgivning slik at vrak som ikke nødvendigvis utgjør en forurensningsfare også håndteres like strengt.[…]

Hva som ligger i begrepene fordelene ved fjerning og evt. ulemper ved og ikke fjerne vrak, må tydeliggjøres, skal f.eks. økonomiske ulemper ved vrakfjerningen være et forhold som taler for ikke fjerning hvis andre forhold trekker i retning av fjerning, med andre ord, hva skal vektingen bak de ulike elementene som taler for og imot være og hvordan skal disse komme til uttrykk i nasjonalt lovverk og hvordan skal knytningen være mot forsikringen av fartøyet. Dette er forhold som må tas med i vurderingene.»

Kystverket uttaler i høringen fra 2011 at forholdet til kulturminneloven bør vurderes. Ut fra Kystverkets kjennskap til loven er vrak eldre enn hundre år vernet, slik at vrakfjerning krever dispensasjon fra kulturminnemyndighetene. Kystverket antar i utgangspunktet at alle vrak Kystverket vurderer å fjerne, er fra andre verdenskrig eller senere, slik at kulturminneloven er mindre relevant.

Også Norsk Maritimt Museum har merknader om historiske vrak:

«Norsk Maritimt Museum forvalter historiske skipsfunn som kulturminner, jf. definisjonen i kulturminneloven § 14. Vi er følgelig opptatt av at vrakfjerningskonvensjonen ikke vil innskrenke mulighetene til å ivareta kulturhistoriske verdier.

I forbindelse med foreløpig høring i 2010 om norsk tiltredelse til vrakfjerningskonvensjonen uttalte NMM i brev av 14. februar 2011 til Fiskeri- og kystdepartementet at «Ut fra de foreliggende dokumentene forstår vi det slik at konvensjonen først og fremst er rettet mot skip som blir til vrak etter at konvensjonen er tiltrådt. Men den er ikke avgrenset til å gjelde slike vrak. Det vil si at den kan gi et selvstendig grunnlag for inngrep i historiske vrak. Vi stiller oss derfor meget undrende til at vrakfjerningskonvensjonens artikkel 16, om forholdet til andre konvensjoner og internasjonale avtaler, ikke understreker forholdet til UNESCOs Convention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage. Vrakfjerningskonvensjonen ser følgelig ut til å være egnet til å begrense mulighetene for å ivareta kulturhistoriske verdier».

Konvensjonen trådte i kraft 14. april 2015 uten at artikkel 16 hadde blitt endret.

I høringsnotat fra Samferdselsdepartementet av juni 2016 påpekes det at Norge allerede har gjeldende regler for vrakfjerning og at tiltredelse av konvensjonen ikke medfører endring i de ulike myndigheters vrakhåndtering. Vi går da ut i fra at kulturminnelovens § 1 tredje ledd «Når det etter annen lov treffes vedtak som påvirker kulturminneressursene, skal det legges vekt på denne lovs formål» også gjelder ved en tiltredelse av vrakfjerningskonvensjonen og at de kulturhistoriske verdiene fortsatt ivaretas.

Vi mener at en spesifisering av dette er nødvendig.»

Politidirektoratet går mot forslaget til nytt tredje punktum i vrakloven § 3 femte ledd av flere årsaker:

«For vurderingen av forslaget til nytt tredje punktum i § 3 femte ledd, finner Politidirektoratet det naturlig å se dette i lys av politiets ansvar og oppgaver etter politiloven § 27 første ledd og den organiserte redningstjenesten ved skipsfartsulykke. Politiet er en sentral aktør ved håndteringen av selve ulykkeshendelsen, før et skip blir et vrak. Ansvaret omfatter deltakelse i redningsinnsats for å beskytte liv og helse og koordinering av denne på land i egenskap av Lokal redningssentral (LRS). Hovedredningssentralene (HRS) vil normalt ha ansvaret for tiltak som rettes mot skip i havsnød og redningsinnsatsen på sjø. Nødvendige tiltak rettet direkte mot fartøyet for å kunne gjennomføre redning, må etter direktoratets syn klart falle utenfor det saklige virkeområdet for vrakfjerningskonvensjonen og vrakloven.

Ved forurensningsfare og eventuell annen type fare som et fartøy representerer ved en ulykkes- eller katastrofehendelse, har politiet ansvar for å iverksette polisiære tiltak for å redusere risiko og beskytte befolkningen, eksempelvis sperring, vakthold og tilrettelegging i innsatsområdet slik at andre fagressurser uhindret kan komme til ulykkesstedet. Videre skal politiet besørge nødvendige varslinger til og utkalling av ansvarlige lokale og sentrale myndigheter og innsatsressurser som iverksetter tiltak iht. eget ansvarsområde. Inntil annen myndighet har overtatt ansvaret, skal politiet organisere og koordinere den innsatsen som andre myndigheter skal utføre og utfører, jf. politiloven § 27 tredje ledd. Andre myndigheters ansvar vil eksempelvis omfatte tiltak for å hindre eller begrense forurensning, sikring av navigasjon mv., brannbekjempelse og eksplosjonsvern. Tiltak som er nødvendige å iverksette mot et fartøy i samsvar med konvensjonens formål og virkeområde for å hindre eller begrense forurensning, sikre navigasjon mv. vil derfor, uavhengig av om slike iverksettes som ledd i håndtering av en ulykke eller når fartøyet er blitt et vrak, tilligge andre kompetente fagmyndigheters ansvarsområde.

Den foreslåtte bestemmelsen i vrakloven § 3 femte ledd nytt tredje punktum tillegger politiet en sentral posisjon i tilfeller der et vrak utgjør en fare, jf. forslag til ny § 210 a femte og sjette ledd i sjøloven. Politidirektoratet kan ikke se at høringsnotatet omtaler bakgrunn eller begrunnelse for hvorfor politiet pålegges den ansvarsrollen som her er foreslått. En slik drøftelse burde etter vårt syn vært medtatt.

For Politidirektoratet er det lite ønskelig og formålstjenlig at politiet pålegges denne ansvarsrollen. Dette gjelder også dersom Kongen bestemmer at pliktene tillegges annen myndighet, og politiets rolle således blir sekundær. En slik ansvarsrolle ligger etter vårt syn ikke naturlig innenfor politiets ansvar etter politiloven § 27 eller politiets samfunnsoppdrag, som er å bekjempe kriminalitet og skape trygghet for borgerne. Særlig mener vi at det er lite naturlig at politiet skal ha plikt til «å rådføre seg med skipets flaggstat og andre stater som er berørt av vraket, når det gjelder tiltak som treffes i forbindelse med vraket, i samsvar med den internasjonale Nairobi-konvensjonen 2007 om fjerning av vrak». Etter vårt syn er dette neppe et fagområde som politiet har eller bør ha kompetanse til å ivareta.

Plikten til å underrette er nært forbundet med plikten til å rådføre seg med flaggstat om tiltak. Vi finner det derfor ikke naturlig at politiet skal ha plikt til å «varsle skipets registrerte eier». Dersom politiet i det hele tatt skal gis en rolle i forbindelse med iverksettelse av tiltak etter vrakfjerningskonvensjonen, mener vi at denne ikke bør strekke seg lenger enn en eventuell plikt til å varsle norske nasjonale myndigheter for videre oppfølging i samsvar med pliktene i artikkel 9 nr. 1, for eksempel Kystverket eller Sjøfartsdirektoratet. En slik varslingsplikt vil samsvare med politiets ansvar etter politiloven § 27 tredje ledd.

[…]

Det er direktoratets oppfatning at politiet i vrakloven ikke skal tilligges plikter relatert til etterlevelse av vrakfjerningskonvensjonen. Politiets varslingsplikter til relevante fagmyndigheter er allerede tilstrekkelig ivaretatt på annen måte.»

Politidirektoratet har videre merknader til ordlyden i forslaget til nytt tredje punktum i vrakloven § 3 femte ledd og om økonomiske og administrative konsekvenser for Politiet og vraklovens tidsmessighet.

Om forholdet mellom ulike myndigheters ansvar for vrakfjerning uttaler Sjöfartsverket:

«Sjöfartsverket har tidigare yttrat sig över ett svenskt tillträde till Nairobikonventionen och har i det arbetet kommit fram till att om flera myndigheter delar ansvaret är det viktigt att ansvarsområdena tydliggörs i lagstiftningen för att undvika tveksamheter vid en insats.

För det fall att en myndighets ansvarsområden utökas måste också frågan om behov av utökade resurser, kompetens och beredskap lyftas. Då det sannolikt blir fråga om ett fåtal insatser som en myndighet enligt konventionen behöver göra, samtidigt som en insats när den väl ska genomföras blir kostsam, bör man utreda hur finansieringen av insatsen ska ske.»

5.5 Departementets vurderinger

5.5.1 Melding om vrak

Som det fremgår av punkt 5.2.1, skal konvensjonspartene ilegge skipsførere og driftsansvarlige på skip som fører deres flagg, meldeplikt overfor den berørte kyststaten når skipet har vært innblandet i en sjøulykke som har forårsaket et vrak, jf. vrakfjerningskonvensjonen artikkel 5. Departementet foreslår at meldeplikten gjennomføres ved et nytt tredje ledd i sjøloven § 475. Etter departementets vurdering bør meldeplikten gjennomføres i lov siden meldeplikten gjelder overfor fremmede stater og derfor er av en annen karakter enn gjeldende bestemmelser om meldeplikt. Departementet foreslår imidlertid at vrakfjerningskonvensjonen artikkel 5 (2), som regulerer hvilke opplysninger som skal gis i meldingen, gjennomføres ved endring av melde- og rapporteringsforskriften, med hjemmel i sjøloven § 486 a.

Vrakfjerningskonvensjonen artikkel 5 synes også å få konsekvenser for Norge som kyststat. Ettersom driftsansvarlige skal ha meldeplikt etter vrakfjerningskonvensjonen artikkel 5 (1), foreslår departementet å føye til driftsansvarlige som pliktsubjekt i § 475 første ledd, slik Samferdselsdepartementet også foreslo i høringsnotatet. For øvrig legger departementet til grunn at behovet for å presisere eller utvide meldeplikten overfor norske myndigheter som følge av konvensjonen vil bli vurdert i senere forskriftsarbeid.

Departementet viser til forslaget til endringer i sjøloven § 475 og spesialmerknaden til bestemmelsen.

5.5.2 Lokalisering og merking av vrak

Vrakfjerningskonvensjonen artikkel 7 om lokalisering av vrak og artikkel 8 om merking av vrak innebærer plikter bare for staten. Dersom det skulle vise seg å være behov for endringer av gjeldende statlig praksis, kan disse derfor gis ved instruks. Departementet legger til grunn at beredskapen i territorialfarvannet ved fastlandet og i økonomisk sone er god og ivaretar konvensjonens krav.

5.5.3 Fjerning av vrak

Etter departementets oppfatning gir ikke vrakfjerningskonvensjonen grunn til å snevre inn gjeldende hjemler for fjerning av vrak, slik Cefor, Rederiforbundet og NHO Sjøfart synes å ta til orde for. Det fremgår av vrakfjerningskonvensjonen artikkel 16 at ingen bestemmelser i konvensjonen skal berøre rettighetene og forpliktelsene til noen stat i henhold til havrettskonvensjonen og folkerettslig sedvanerett på havrettens område. I artikkel 3 (2) tredje punktum heter det at konvensjonens anvendelse på territoriet gjelder med forbehold for vedkommende stats rettigheter og forpliktelser til å treffe tiltak «unntatt lokalisering, merking og fjerning i samsvar med denne konvensjon». Slik departementet forstår bestemmelsen, åpner den for at offentlige myndigheter kan fjerne vrak på territoriet i andre tilfeller enn de vrakfjerningskonvensjonen regulerer. Fjernes vrak etter et annet rettslig grunnlag, vil imidlertid ikke vrakfjerningskonvensjonens regler om ansvar og forsikring komme til anvendelse. Departementet har for øvrig vanskelig for å se hvordan gjennomføringen av vrakfjerningskonvensjonen som foreslås her, skal kunne føre til diskriminering av norske skip i forhold til utenlandske. Det er særlig overfor utenlandske skip at norske myndigheter får utvidete hjemler til å fjerne vrak.

Foruten at det må gis regler om vrakfjerning i Norges konvensjonsområde, må det gis regler om at norske skip plikter å følge andre konvensjonsstaters pålegg om vrakfjerning og fremleggelse av bevis for forsikring eller annen økonomisk sikkerhet, jf. vrakfjerningskonvensjonen artikkel 9 (9). I høringsnotatet var det foreslått en bestemmelse om dette i sjøloven § 210 g første ledd tredje punktum. Departementet foreslår at reglene i stedet inntas i kapittel 18 i sjølovens del V Sjøulykker, se lovforslaget § 471. Bakgrunnen for dette er at del III Ansvar, der nye kapittel 10 a om ansvaret for kostnader til lokalisering, merking og fjerning av vrak etter vrakfjerningskonvensjonen inngår, gjelder økonomisk ansvar og forsikring. Plikt til å fjerne vrak av norske skip i andre staters konvensjonsområde hører etter departementets syn mer naturlig hjemme i lovens del V Sjøulykker.

Når det gjelder vrakfjerning i Norges konvensjonsområde, foreslår departementet at vrakfjerningskonvensjonens bestemmelser gjennomføres i forskrift, med hjemmel i forurensningsloven, havne- og farvannsloven og havressursloven. Av høringsnotatet fremgår det at hjemlene for vrakfjerning i forurensningsloven og havne- og farvannsloven omfatter situasjoner hvor det ikke synes å være grunnlag for vrakfjerning etter vrakfjerningskonvensjonen. Slik departementet forstår vrakfjerningskonvensjonen og alminnelige folkerettslige prinsipper, må pålegg om fjerning av vrak av utenlandske skip utenfor territorialfarvannet være i tråd med vrakfjerningskonvensjonen (eller inngrepskonvensjonen), og etter departementets syn bør hjemlene for vrakfjerning utenfor territorialfarvannet utformes i tråd med dette. Disse hjemlene bør dessuten bare gjelde vrak av skip fra konvensjonsstater. For øvrig antar departementet at det vil være en fordel i seg selv om vrakfjerningskonvensjonens regler om vrakfjerning gjennomføres på tilsvarende måte som inngrepskonvensjonen. Departementet legger til grunn at både vilkår for vrakfjerning og regler om farevurdering, forholdsmessighetsvurdering, underretting, rådslagning og plikt til å fremlegge bevis for forsikring eller annen økonomisk sikkerhet kan gis i forskrift. I forskriftsarbeidet kan det dessuten vurderes om det er behov for presiseringer når det gjelder historiske vrak. Departementet legger imidlertid til grunn at reglene som gjennomfører vrakfjerningskonvensjonen, ikke gis med tilbakevirkende kraft. Selv om norske myndigheter har folkerettslig hjemmel for å fjerne vrak på territoriet uavhengig av vrakfjerningskonvensjonens regler, antar departementet at forskriften også bør gjelde for territoriet, av hensyn til ansvars- og forsikringsreglene i konvensjonen. Som det fremgår av punkt 6.5, antar departementet at ansvars- og forsikringsreglene bare gjelder for lokalisering, merking og fjerning av vrak som er foretatt i henhold til konvensjonens regler. Departementet antar at en forskrift vil gjøre konvensjonsbestemmelsene lettere tilgjengelig og slik legge til rette for at de følges.

Departementet foreslår en ny forskriftshjemmel om vrakfjerning i havne- og farvannsloven § 35 nytt fjerde ledd. For øvrig legger departementet til grunn at forurensningsloven § 88 og havressursloven § 67 gir hjemmel til å fastsette forskrifter om vrakfjerning, og at det derfor ikke er behov for endringer i forskriftshjemlene i disse lovene. Departementet legger til grunn at hjemmelslovenes geografiske virkeområde ikke er til hinder for en slik forskrift, se punkt 5.1.2 og 5.1.3.

Departementet går etter dette ikke videre med forslaget om endringer i vrakloven. Som det fremgår av punkt 5.1.3, antar departementet at vrakloven i hvert fall først og fremst gjelder berging, og ikke fjerning av vrak av de hensynene som vrakfjerningskonvensjonen skal ivareta. Statens plikt etter vrakfjerningskonvensjonen artikkel 9 (1) til å underrette skipets flaggstat og den registrerte eieren og til å rådføre seg med skipets flaggstat og andre stater som er berørt av vraket, kunne for øvrig også vært gjennomført ved instruks.

Slik departementet ser det, er også den foreslåtte bestemmelsen i sjøloven § 210 g første ledd første og andre punktum om vrakfjerningsplikt og fremleggelse av bevis for pliktig forsikring eller annen sikkerhetsstillelse i norsk konvensjonsområde unødvendig ved siden av en forskrift om vrakfjerning med hjemmel i forurensningsloven, havne- og farvannsloven og havressursloven. Etter departementets oppfatning taler dessuten det at reglene om vrakfjerning skal gjelde for både norske og utenlandske skip i norsk territorium og i norsk økonomisk sone, for at forurensningsloven, havne- og farvannsloven og havressursloven brukes som hjemmelslover i stedet for sjøloven.