4 Vrakfjerningskonvensjonens geografiske virkeområde

4.1 Vrakfjerningskonvensjonen

I vrakfjerningskonvensjonen artikkel 1 (1) er «konvensjonsområde» definert som «en statsparts økonomiske sone, som er fastsatt i samsvar med folkeretten, eller, dersom en statspart ikke har fastsatt en slik sone, et område som ligger utenfor og grenser til vedkommende stats sjøterritorium som vedkommende stat har fastslått i samsvar med folkeretten, og som strekker seg høyst 200 nautiske mil fra grunnlinjene som sjøterritoriets bredde er målt fra». Med mindre noe annet fremgår av konvensjonen, får konvensjonen anvendelse på vrak i konvensjonsområdet, jf. artikkel 3 (1). Etter artikkel 3 (2) første punktum kan en konvensjonsstat utvide anvendelsen av konvensjonen til vrak som befinner seg på statens territorium, herunder sjøterritoriet. For stater som har benyttet seg av denne muligheten, skal den berørte statens konvensjonsområde omfatte statens territorium, herunder sjøterritoriet, jf. artikkel 3 (3).

Når en konvensjonsstat har gitt underretning om at konvensjonen får anvendelse på vrak som befinner seg på territoriet, er dette med forbehold for statens rettigheter og forpliktelser til å treffe tiltak i forbindelse med vrak som befinner seg på territoriet, unntatt lokalisering, merking og fjerning i samsvar med konvensjonen, jf. artikkel 3 (2) tredje punktum. Artikkel 10, 11 og 12 (som gjelder ansvar og forsikring) får ikke anvendelse på slike tiltak, unntatt på tiltakene nevnt i artikkel 7, 8 og 9 (lokalisering, merking og fjerning av vrak), jf. artikkel 3 (2) fjerde punktum. I artikkel 4 (4), jf. 3 (2) første punktum, er det angitt flere konvensjonsbestemmelser som ikke får anvendelse på territoriet. Dette er artikkel 2 (4), der det heter at anvendelsen av konvensjonen i konvensjonsområdet ikke skal gi en konvensjonsstat rett til å hevde eller utøve suverenitet eller suverene rettigheter over noen annen på det frie hav, flere ledd i artikkel 9 (fjerning av vrak, se punkt 5.2.3) og artikkel 15 (tvisteløsning mellom stater).

I artikkel 3 er det dessuten gitt nærmere bestemmelser om konvensjonsstaters underretninger om utvidet geografisk virkeområde, muligheter for å trekke slike underretninger tilbake og virkningstidspunkt for underretninger.

4.2 Forslaget i høringsnotatet

I Samferdselsdepartementets høringsnotat punkt 1 ble det uttalt at de fleste av høringsinstansene i høringen i 2010/2011 hadde gått inn for at konvensjonen burde gjøres gjeldende på territoriet, og at det derfor ble tatt sikte på å benytte denne muligheten. I punkt 3.2 ble det forklart at formålet med å utvide konvensjonsområdet til territoriet var at vrakfjerningskonvensjonens regler om erstatning og forsikring skulle få anvendelse der:

«Under utarbeidelsen av konvensjonen var det uenighet med hensyn til om konvensjonen skulle kunne gis anvendelse i territorialfarvannet. «Opt in»-løsningen i vrakfjerningskonvensjonen artikkel 3 nr. 2 er et kompromiss. Norge var blant dem som mente at vrakfjerningskonvensjonen burde få anvendelse også på territoriet, herunder territorialfarvannet, og som under diplomatkonferansen arbeidet for at det ble tatt inn en «opt-in»-løsning i konvensjonen. Fra norsk side har man ment at vrakfjerningskonvensjonen vil ha relativt liten betydning for Norge som kyststat, med mindre konvensjonen også ga mulighet til å få dekket utgiftene til vrakfjerning i farvannene nærmere land enn den økonomiske sone under den særskilte forsikringsordningen etter konvensjonen. Den norske posisjonen under forhandlingene må ses i sammenheng med at det i våre farvann særlig er i territorialfarvannet og indre farvann at vrak kan utgjøre en navigasjonsfare eller miljøfare.»

I punkt 3.3 i høringsnotatet ble det kort slått fast at både økonomisk sone, fiskevernsonen ved Svalbard og fiskerisonen ved Jan Mayen var omfattet av konvensjonsområdet, jf. artikkel 1 (1):

«Av [definisjonen i vrakfjerningskonvensjonen 1 (1)] følger at konvensjonen vil gjelde i Norges økonomiske sone, jf. første alternativ i konvensjonsteksten ovenfor. Av annet alternativ følger det videre at vrakfjerningskonvensjonen også vil gjelde i en tilsvarende sone som økonomisk sone, men opprettet for andre eller mer begrensede formål innenfor rammen av havretten. Dette innebærer at fiskevernsonen ved Svalbard og fiskerisonen ved Jan Mayen defineres som «konvensjonsområde» i henhold til artikkel 1 nr. 1 annet alternativ og således omfattes av vrakfjerningskonvensjonens virkeområde.»

Videre i punkt 3.3 ble det drøftet om det bør opprettes soner utenfor bilandene for at vrakfjerningskonvensjonen skal komme til anvendelse der. Avslutningsvis ble det konkludert slik:

«Ved ikrafttredelse for Norge følger det av konvensjonens egen definisjon av konvensjonsområdet at den ikke vil få anvendelse i farvannene utenfor bilandene, med mindre Norge aktivt oppretter en sone i samsvar med folkeretten for et slikt formål. Det utføres ikke noen form for sonejurisdiksjon i disse områdene i dag, og det synes derfor ikke hensiktsmessig å la konvensjonen komme til anvendelse i disse farvannene. På denne bakgrunn foreslås det at det ikke opprettes ytterligere soner ved gjennomføringen av vrakfjerningskonvensjonen i norsk rett. Spørsmålet om ytterligere soner bør etter departementets syn vurderes i en større sammenheng enn det gjennomføringen av vrakfjerningskonvensjonen gir grunnlag for.»

Spørsmålet om vrakfjerningskonvensjonen bør komme til anvendelse i bilandene med tilhørende sjøterritorium, som en del av Norges territorium, er ikke uttrykkelig drøftet i Samferdselsdepartementets høringsnotat.

4.3 Høringsinstansenes syn

Utenriksdepartementet og Kystverket støtter høringsnotatets tolkning av definisjonen av konvensjonsområde i vrakfjerningskonvensjonen artikkel 1 (1).

Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Fiskeridirektoratet, Havforskningsinstituttet, Kystverket, Sjøfartsdirektoratet, Statens strålevern, De Sjøkyndiges Forbund, Cefor, Fiskebåtredernes Forbund, Norsk Havneforening og Rederiforbundet støtter i sine høringsuttalelser fra 2011 forslaget om at konvensjonens virkeområde utvides til territoriet.

Sjøfartsdirektoratet uttaler:

«Skip som ikke faller inn under IMO-ansvarskonvensjoner kan operere langs kysten i uskyldig gjennomfart i norsk territorialfarvann uten forsikring. Norge har hatt flere store uhell i territorialfarvannet innenfor de senere år som har skapt problemer med hensyn til fjerning av vrak og dekning av kostnader. Sjøfartsdirektoratet er derfor av den oppfatning at det ville være en stor fordel, dersom det ble gjennomført forsikringsplikt også innenfor territorialfarvannet med såkalt direktekrav (direct action). Når det gjelder indre farvann har Sjøfartsdirektoratet ingen synspunkter på dette.»

Cefor uttaler:

«I likhet med departementet er det Cefors anbefaling at Norge benytter seg av muligheten til å la konvensjonen gjelde i norsk territorialfarvann og indre farvann i tillegg til den økonomiske sone som er konvensjonens fastsatte virkeområde. De fleste havarisituasjoner som resulterer i vrak som bør fjernes vil være i territorialfarvannet og indre farvann.»

I høringen fra 2016 uttaler Kystverket:

«Kystverket er positivt til at vrakfjerningskonvensjonen gis anvendelse i norsk territorium og sjøterritorium ved at muligheten til å velge en såkalt «opt in»-løsning. Dette sikrer at man kan benytte konvensjonens bestemmelser om forsikringsplikt og direktekrav også ved hendelser i norsk indre farvann og territorialfarvann. Dette vil ha betydning for mulighetene for å få refundert det offentliges kostnader for tiltak som iverksettes på vegne av eier og som faller inn under konvensjonen slik som merking og vrakfjerning.»

Rederiforbundet gir i denne høringen forbeholden støtte til forslaget:

«Vi viser til at Rederiforbundet i vår tidligere høring fra 2011 uttalte at vi mener at Norge bør benytte seg av muligheten for å la konvensjonen også gjelde i territorialfarvannet og i indre farvann – «opt inn» løsningen. Det mener vi fortsatt, men det er som nevnt med den forutsetning at man ikke her velger andre løsninger enn det som følger av konvensjonens intensjon og system.»

I høringsuttalelsen fra 2011 begrunner Rederiforbundet sin støtte særlig med at formålet med internasjonal regulering er å oppnå ensartede regler, og at konvensjonen derfor bør gjelde der vrakene hyppigst befinner seg.

4.4 Departementets vurderinger

Departementet deler høringsnotatets forståelse av at fiskevernsonen ved Svalbard og fiskerisonen ved Jan Mayen er omfattet av definisjonen av konvensjonsområdet i vrakfjerningskonvensjonen artikkel 1 (1). Fiskevernsonen og fiskerisonen er imidlertid ikke omfattet av sjøloven §§ 227, 190 og 206, som angir det geografiske virkeområdet for bestemmelsene som gjennomfører 2010 HNS-konvensjonen, 2001 bunkerskonvensjonen og 1992 ansvarskonvensjonen. Vrakfjerningskonvensjonen er avgrenset mot disse konvensjonene (se punkt 8.1). Departementet foreslår derfor at det ved tiltredelsen tas forbehold mot at vrakfjerningskonvensjonen skal få anvendelse i fiskevernsonen ved Svalbard og fiskerisonen ved Jan Mayen. På sikt bør det imidlertid vurderes om vrakfjerningskonvensjonen kan gis anvendelse i disse sonene. Dette skyldes at de hensynene som taler for å tiltre konvensjonen, også taler for anvendelse i fiskevernsonen ved Svalbard og fiskerisonen ved Jan Mayen.

Departementet foreslår at Norge bruker muligheten etter artikkel 3 (2) til å utvide anvendelsen av vrakfjerningskonvensjonen til vrak som befinner seg på norsk territorium, herunder sjøterritoriet. Det er her vrakfjerning etter vrakfjerningskonvensjonen synes å være mest aktuelt, og det er i norske myndigheters interesse at vrakfjerningskonvensjonens regler om ansvar og forsikring gjelder her. Erklæringen begrenses til å gjelde Fastlands-Norge og tilhørende sjøterritorium. Det ville vært ønskelig å utvide anvendelsen også til Svalbard og Jan Mayen. Etter vrakfjerningskonvensjonen artikkel 1 (1), jf. artikkel 3 (2), er det primære geografiske virkeområdet imidlertid sonene, og det er derfor tvilsomt om konvensjonen kan gis anvendelse på territoriet ved Svalbard og Jan Mayen uten at den gjelder i fiskevernsonen og fiskerisonen. Departementet foreslår derfor ikke at vrakfjerningskonvensjonen gis anvendelse på territoriet ved Svalbard og Jan Mayen nå, men at dette vurderes når forbeholdet for fiskevernsonen ved Svalbard og fiskerisonen ved Jan Mayen eventuelt trekkes.

Det synes ikke aktuelt å gi vrakfjerningskonvensjonen anvendelse i bilandene, det vil si Dronning Maud Land og Peter I Øy i Antarktis og Bouvetøya. Utenfor bilandene har ikke Norge opprettet 200-milssoner, og det er dessuten mindre skipstrafikk. Departementet viser til det vedlagte forslaget til forbehold og erklæring ved tiltredelse og til forslaget til sjøloven § 210 h første ledd.