6 Økonomisk ansvar for lokalisering, merking og fjerning av vrak

6.1 Gjeldende rett

Kostnadene ved lokalisering, merking og fjerning av vrak kan være betydelige. Det rettslige grunnlaget for dekning av kostnadene til lokalisering, merking og fjerning av vrak på territoriet ved fastlandet og i norsk økonomisk sone vil, foruten alminnelige erstatningsrettslige regler, være regler om erstatning og refusjon i forurensningsloven, havne- og farvannsloven og havressursloven samt ansvarsregler i sjøloven.

Etter forurensningsloven § 37 første ledd kan kommunen gi pålegg om at den som har etterlatt, tømt eller oppbevart avfall i strid med § 28, skal dekke rimelige utgifter som noen har hatt til fjerning eller opprydning. Kystverket er delegert myndighet etter § 37 annet ledd hva angår skip. Forurensningsloven § 76 gir hjemmel for dekning av det offentliges utgifter, skade eller tap etter § 74 eller vederlag etter § 75. Videre kan det på nærmere vilkår kreves erstatning etter kapittel 8 for skade, tap, ulempe eller utgifter som følge av rimelige tiltak for å hindre, begrense, fjerne eller avbøte forurensningsskade, jf. § 57 bokstav b. Utgifter, skade og tap som oppstår ved tiltak som gjennomføres etter havne- og farvannsloven § 36 første ledd, kan kreves dekket av den ansvarlige etter § 36 fjerde ledd. Det offentlige har panterett i vraket for sine kostnader ved en eventuell fjerning, jf. havne- og farvannsloven § 56. Følges ikke pålegg etter havressursloven § 28 andre ledd, kan Fiskeridirektoratet sette i verk nødvendige tiltak for den ansvarliges regning og risiko, jf. tredje ledd. Utgifter ved slike tiltak er tvangsgrunnlag for utlegg.

Etter sjøloven § 151 svarer rederen for skade som er forårsaket ved feil eller forsømmelse i tjenesten av skipsfører, mannskap, los, slepebåt eller andre som utfører arbeid i skipets tjeneste. Rederen kan kreve det som er betalt, erstattet av den som har voldt skaden. Lovgivningens regler om adgang til å nedsette skadevolderens ansvar overfor skadelidte gjelder likevel tilsvarende for rederens krav. En fordring mot rederen og skipseieren m.fl. som gjelder krav på erstatning for fjerning av vrak, er sikret ved lovbestemt sjøpanterett i skipet etter sjøloven § 51 første ledd nr. 5, jf. andre ledd.

Ansvaret for kostnadene ved fjerning og annen håndtering av vrak kan begrenses etter reglene i sjøloven kapittel 9. Begrensningsretten (også kalt «globalbegrensning») innebærer at det gjelder et samlet tak på erstatningsansvaret etter én hendelse, et begrensningsbeløp. Sjøloven kapittel 9 gjennomfører Konvensjon om begrensning av ansvaret for sjørettslige krav, 1976, som endret ved endringsprotokollen av 1996 (1996 begrensningskonvensjonen). Norge tok forbehold ved ratifikasjonen for krav i anledning heving, fjerning, ødeleggelse eller uskadeliggjørelse av et skip som er sunket, strandet, forlatt eller blitt vrak, samt alt som er eller har vært om bord i skipet, slik at konvensjonens ansvarsgrenser ikke gjelder for disse kravene. I sjøloven § 175 a, jf. § 172 a, er det derfor fastsatt egne, høyere ansvarsgrenser for slike krav for skip over 300 bruttotonn, se også Ot.prp. nr. 79 (2004–2005) punkt 3.2.2 og spesialmerknaden til § 172 a. I Samferdselsdepartementets høringsnotat er det lagt til grunn at alle krav etter vrakfjerning som er av betydning, vil være omfattet av disse høyere ansvarsgrensene. For skip på 300 bruttotonn eller mindre gjelder begrensningsbeløpene etter 1996 begrensningskonvensjonen, som er gjennomført i sjøloven § 175, jf. § 172, jf. sjøloven § 172 tredje ledd. De lovbestemte handlepliktene (se punkt 5.1.3) er ikke omfattet av globalbegrensningsreglene i sjøloven, jf. HR-2017-331 «MV Server».

For øvrig er Den internasjonale konvensjon 1992 om erstatningsansvar for oljesølskade (1992 ansvarskonvensjonen) gjennomført i sjøloven kapittel 10 avsnitt II, og Den internasjonale konvensjon 2001 om erstatning for bunkersoljesølskade (2001 bunkerskonvensjonen) er gjennomført i sjøloven kapittel 10 avsnitt I. Den internasjonale konvensjon om ansvar og erstatning for skade i forbindelse med sjøtransport av farlige og skadelige stoffer, 1996, som endret ved protokoll av 2010 (2010 HNS-konvensjonen), er gjennomført i sjøloven kapittel 11, men i dette kapitlet er foreløpig bare § 223 satt i kraft. Vrakfjerning vil etter omstendighetene kunne dekkes etter disse bestemmelsene. For eksempel vil vrakfjerning som har til formål å avverge eller begrense forurensningsskade forårsaket av bunkersolje, på nærmere vilkår kunne dekkes etter sjøloven §§ 183 flg. Hovedtrekkene i konvensjonene, som alle er utarbeidet av FNs internasjonale sjøfartsorganisasjon IMO, er stort sett like, og det samme gjelder gjennomføringen i sjøloven. Departementet nevner for øvrig at det er vedtatt fondskonvensjoner til flere av ansvarskonvensjonene, men det er ikke vedtatt fondskonvensjoner til vrakfjerningskonvensjonen.

6.2 Vrakfjerningskonvensjonen

Vrakfjerningskonvensjonens ansvarsregler følger i hovedsak ansvarsreglene i 1992 ansvarskonvensjonen, 2001 bunkerskonvensjonen og 2010 HNS-konvensjonen. Forholdet til disse konvensjonene og andre ansvarsregler er regulert i artikkel 11, se punkt 8.1.

Etter hovedregelen om ansvar i artikkel 10 (1) skal den registrerte eieren være ansvarlig for kostnadene ved lokalisering, merking og fjerning av vrak etter artikkel 7, 8 og 9. Ansvarsfritak gjelder dersom den registrerte eieren beviser at sjøulykken som forårsaket vraket, skyldes en krigshandling, lignende handling under væpnet konflikt, borgerkrig, opprør eller en naturbegivenhet av usedvanlig, uunngåelig og uimotståelig karakter, i sin helhet skyldes en handling eller unnlatelse utført av en tredjeperson med hensikt å volde skade, eller i sin helhet skyldes uaktsomhet eller annen rettsstridig handling av en regjering eller annen myndighet i forbindelse med ansvaret for vedlikehold av fyr eller andre hjelpemidler for navigeringen.

Etter artikkel 10 (2) skal bestemmelsene i konvensjonen ikke påvirke retten til ansvarsbegrensning som den registrerte eieren har etter et nasjonalt eller internasjonalt regime som kommer til anvendelse, slik som Konvensjon om begrensning av ansvaret for sjørettslige krav, 1976, med endringer (dvs. 1996 begrensningskonvensjonen).

Etter artikkel 10 (3) kan krav om kostnadsdekning etter første ledd ikke gjøres gjeldende mot den registrerte eieren på annen måte enn etter bestemmelsene i konvensjonen. Dette skal ikke avskjære rettighetene og pliktene til en konvensjonsstat som har gitt underretning etter artikkel 3 (2) vedrørende vrak som befinner seg på dens territorium, herunder sjøterritoriet, unntatt lokalisering, merking og fjerning i samsvar med konvensjonen.

Etter artikkel 10 (4) skal artikkel 10 ikke avskjære retten til regress mot tredjeparter.

Av artikkel 3 (2) fjerde punktum, jf. tredje punktum, fremgår det at artikkel 10, 11 og 12 ikke får anvendelse på tiltak i forbindelse med vrak som befinner seg på en konvensjonsstats territorium, herunder sjøterritoriet, bortsett fra lokalisering, merking og fjerning i samsvar med artikkel 7, 8 og 9.

6.3 Forslaget i høringsnotatet

I Samferdselsdepartementets høringsnotat ble det foreslått en bestemmelse om ansvar i sjøloven § 210 a første ledd. Etter bestemmelsen skulle den registrerte eieren uansett skyld være ansvarlig for kostnader ved lokalisering, merking og fjerning av vrak.

Videre ble det foreslått en bestemmelse i sjøloven § 210 b som fastslo at reglene om ansvarsfritak og om lemping av ansvaret i § 192 skulle gjelde tilsvarende. Hensikten med henvisningen var at reglene skulle tolkes og anvendes likt. I § 184 var det en tilsvarende henvisningsbestemmelse om ansvarsfritak ved bunkersoljesøl. Når det gjelder lemping, la departementet til grunn at følgende synspunkter fra NOU 1973: 46 s. 21 også ville gjelde ved gjennomføringen av vrakfjerningskonvensjonen:

«Annet ledd inneholder som nevnt en regel om lemping av ansvaret når skadelidte har medvirket til skaden. I konv. art. 111 para. 3 heter det at eierens ansvar kan («may») nedsettes om han beviser at skadelidte har medvirket forsettlig eller uaktsomt til skaden. Dette må etter komitéens mening sees som en henvisning til nasjonal rett, og man har i utkastet tatt inn en henvisning til alminnelige erstatningsregler.»

I sjøloven § 210 c første ledd ble det foreslått en bestemmelse om ansvarskanalisering og regress. Etter første punktum skulle erstatningskrav mot skipets registrerte eier for kostnader ved lokalisering, merking og fjerning av vrak bare kunne gjøres gjeldende etter reglene i kapittel 10 a om ansvar og erstatning etter vrakfjerningskonvensjonen. Etter andre punktum skulle reglene om ansvarskanalisering og regress i § 193 andre og tredje ledd gjelde tilsvarende. Etter tredje punktum skulle regelen i § 193 om at ansvar ikke kunne gjøres gjeldende, likevel ikke gjelde for den som var omfattet av definisjonen av registrert eier.

I spesialmerknaden til forslaget ble det vist til at vrakfjerningskonvensjonen, i likhet med 2001 bunkerskonvensjonen, ikke inneholder regler om ansvarskanalisering. Ved gjennomføringen av 2001 bunkerskonvensjonen ble det likevel innført regler om ansvarskanalisering, ettersom manglende ansvarskanalisering ville kunne gi problemer i forbindelse med tiltak for å hindre eller begrense forurensning, jf. Ot.prp. nr. 77 (2006–2007) s. 16. Reglene om ansvarskanalisering beskytter bergere og andre som iverksetter tiltak for å avverge eller begrense skade, men også besetningsmedlemmer og andre i skipseierens tjeneste, los, mv. Departementet la til grunn at denne begrunnelsen tilsa at det innføres tilsvarende regler om ansvarskanalisering ved gjennomføringen av vrakfjerningskonvensjonen. På samme måte som at ansvarssubjektene etter 2001 bunkerskonvensjonen ikke omfattes av ansvarskanalisering, jf. § 185 første ledd tredje punktum, foreslo departementet at heller ikke ansvarssubjektene etter vrakfjerningskonvensjonen skulle være omfattet av regelen om ansvarskanalisering. Når det gjelder regress, ble det i spesialmerknaden vist til at vrakfjerningskonvensjonen artikkel 10 (4) har sitt motstykke i 2001 bunkerskonvensjonen artikkel 3 (6). Etter departementets syn var det nærliggende å anse bestemmelsene som rene tolkningsregler, som klargjorde virkeområdet for bestemmelsene og omfanget av ansvaret for øvrig. Det ble dermed lagt til grunn at bestemmelsene ikke gir et rettsgrunnlag for regresskrav, og at eventuell regress må ha sitt grunnlag i andre rettsregler.

I § 210 c andre ledd ble det foreslått en bestemmelse om at reglene i sjøloven kapittel 9 (som blant annet omfatter §§ 172 a og 175 a) skulle gjelde for begrensning av ansvaret for den registrerte eieren. I spesialmerknaden ble det vist til at vrakfjerningskonvensjonen etter artikkel 10 (2) ikke skal påvirke retten til ansvarsbegrensning som den registrerte eieren har etter et nasjonalt eller internasjonalt regime som kommer til anvendelse, slik som Konvensjon om begrensning av ansvaret for sjørettslige krav, 1976, med endringer (1996 begrensningskonvensjonen). Videre ble det vist til at ansvarsgrensene i § 175 a, jf. § 172 a, er innført i samsvar med forpliktelsene etter 1996 begrensningskonvensjonen, ettersom Norge har tatt forbehold for krav i anledning heving, fjerning, ødeleggelse eller uskadeliggjørelse av et skip som er sunket, strandet, forlatt eller blitt vrak, samt alt som er eller har vært om bord i skipet. Det ble antatt at krav mot den registrerte eieren om dekning av kostnader ved lokalisering, merking og fjerning av vrak vil komme inn under de høyere ansvarsgrensene i disse paragrafene. Dette ville dermed være de aktuelle ansvarsgrensene i forbindelse med lokalisering, merking og fjerning av vrak så langt ansvaret faller inn under reglenes materielle virkeområde.

Som et nytt tredje ledd i vrakloven § 11 ble det også foreslått en regel om at utgifter som var påløpt det offentlige etter vrakloven, kunne kreves erstattet av skipets registrerte eier og forsikringsgiveren i samsvar med reglene i sjøloven kapittel 10 a.

Synspunkter i høringsnotatet om et tosporet system for det økonomiske ansvaret er gjengitt i punkt 5.3.3 og punkt 7.3. Forslag om forholdet til andre ansvarsregler er omtalt i punkt 8.2.

6.4 Høringsinstansenes syn

Rederiforbundet og Cefor støtter forslaget til ordlyd i høringsnotatets lovforslag § 201 c om ansvarskanalisering, regress og ansvarsbegrensning.

Kystverket går inn for at ansvarsgrensene etter § 175 a forhøyes. Selv om ansvaret faller inn under de høyere nasjonale grensene etter sjøloven § 175 a, jf. § 172 a, er det Kystverkets erfaring at vrakfjerningskostnadene i praksis kan overstige begrensningsbeløpet, slik at det ikke oppnås full kostnadsrefusjon. Dette gjelder særlig hvis det er nødvendig å iverksette omfattende tiltak mot forurensning fra fartøyet og deretter iverksette vrakfjerning. Mulighetene for å begrense kostnadsansvaret kan også, etter det Kystverket erfarer, medføre at den ansvarlige blir tilbakeholden med å iverksette egne tiltak når det er sannsynlig at de samlede kostnadene kommer til å overstige begrensningsbeløpet.

6.5 Departementets vurderinger

Departementet foreslår regler om det økonomiske ansvaret for lokalisering, merking og fjerning av vrak etter vrakfjerningskonvensjonen i sjøloven §§ 210 a, 210 b og 210 c. Innholdsmessig er bestemmelsene i tråd med høringsnotatets forslag, og det vises til begrunnelsen for dette som er gjengitt i punkt 6.3.

I § 210 a foreslås det en bestemmelse om objektivt ansvar. Bestemmelsen gjennomfører hovedregelen om objektivt ansvar i vrakfjerningskonvensjonen artikkel 10 (1), men til forskjell fra forslaget til § 210 a første ledd i høringsnotatet fremgår det at ansvaret gjelder for tiltak gjennomført i samsvar med vrakfjerningskonvensjonen.

Bestemmelsen om ansvarsfritak og lemping i § 210 b tilsvarer forslaget i høringsnotatet § 210 b. Når det gjelder ansvarsfritak, gjennomfører bestemmelsen vrakfjerningskonvensjonen artikkel 10 (1), og departementet viser til høringsnotatets begrunnelse. Det er ikke gitt regler om lemping i vrakfjerningskonvensjonen. Departementet antar at det sjeldent vil forekomme at skadelidte, som her vil være offentlige myndigheter, forsettlig eller uaktsomt skal ha medvirket til skaden, ut over tilfellene som er omtalt i vrakfjerningskonvensjonen artikkel 10 (1). Departementet har derfor vært i tvil om det er grunn til å gi reglene om lemping i § 192 andre ledd tilsvarende anvendelse, men foreslår likevel dette ut fra at det i spesielle tilfeller vil kunne være urimelig om et krav ikke skal kunne lempes, og for å unngå tvil om alminnelige lempingsregler da kommer til anvendelse.

Forslaget til § 210 c første og andre ledd om ansvarskanalisering og regress bygger på forslaget i høringsnotatet § 210 c første ledd. Reglene om at ansvaret ikke kan gjøres gjeldende, skal ikke gjelde overfor skipets registrerte eier. Departementet antar at dette uansett ville følge av en alminnelig tolkning av bestemmelsen, men foreslår å presisere det siden det er presisert i § 185 første ledd tredje punktum og i høringsnotatets forslag til § 210 c første ledd tredje punktum. For øvrig viser departementet til begrunnelsen for bestemmelsen i høringsnotatet.

I § 210 c tredje ledd foreslås det at reglene i kapittel 9 skal gjelde for begrensning av ansvaret til skipets registrerte eier. Bestemmelsen bygger på forslaget i høringsnotatet § 210 c andre ledd og gjennomfører artikkel 10 (2). Departementet viser til begrunnelsen i høringsnotatet. Sjøloven § 210 c tredje ledd får ingen konsekvenser for gjeldende plikter til å fjerne vrak, jf. HR-2017-331 «MV Server». Når det gjelder forholdet til ansvarsreglene etter de andre ansvarskonvensjonene, vises det til kapittel 8.

Departementet følger ikke opp forslaget til nytt tredje ledd i vrakloven § 11 ettersom departementet ikke går videre med de andre forslagene til endringer i vrakloven, se punkt 5.5.3.