10 Helselovgivningen

10.1 Innledning

Situasjonen i Ukraina innebærer at helse- og omsorgstjenesten i Norge allerede må forberede seg på å ivareta behovet for helse- og omsorgstjenester for et stort antall mennesker som har ankommet landet. Ukrainske fordrevne som ankommer Norge, har samme rett til helsetjenester som ordinære asylsøkere, jf. punkt 10.2.1, hvor det redegjøres nærmere for dette. Hvis antallet fordrevne blir svært høyt, vil det kunne oppstå ressurs- og kapasitetsutfordringer for kommunal helse- og omsorgstjeneste, fylkeskommunal tannhelsetjeneste og statlig spesialisthelsetjeneste. I en slik situasjon vil helse- og omsorgstjenesten måtte foreta omstillinger og krevende prioriteringer.

Gjeldende helselovgivning er utarbeidet for å ivareta behovene i en normalsituasjon. Selv om dette omfatter å håndtere større ulykker eller andre beredskapshendelser, tar dagens regelverk på enkelte områder ikke fullt ut høyde for en situasjon hvor det over kort tid ankommer svært mange fordrevne med rett til helse- og omsorgstjenester. Departementet mener derfor at det i den foreliggende situasjon vil være nødvendig å legge til rette for at det ved behov kan foretas midlertidige endringer i nærmere bestemte plikt- og rettighetsbestemmelser, jf. punkt 10.5, hvor det redegjøres nærmere for forslag til aktuelle lovendringer.

Departementet viser også til at Helse- og omsorgsdepartementet i høringsnotat av 28. mars 2022 foreslo midlertidig endring av forskrift 13. februar 2009 nr. 205 om tuberkulosekontroll (tuberkuloseforskriften). Forskriften § 3-2 fastsatte da at tuberkuloseundersøkelse for flyktninger og asylsøkere skulle være gjennomført innen fjorten dager etter innreise. På bakgrunn av gjennomført høring ble forskriften § 3-2 midlertidig endret ved kongelig resolusjon 8. april 2022, slik at undersøkelse skal være gjennomført «så snart som mulig, og senest innen fire uker» etter innreise. Slik endring vil gi mer fleksibilitet i perioder med stor undersøkelsespågang. Endringen gjelder til 1. oktober 2022.

10.2 Gjeldende rett

10.2.1 Overordnet om rett til helsehjelp for fordrevne fra Ukraina som ankommer Norge

10.2.1.1 Rettigheter for asylsøkere og deres familiemedlemmer

I perioden fra ankomne fra Ukraina registreres med en søknad om beskyttelse og frem til de får vedtak om midlertidig kollektiv beskyttelse fra Utlendingsdirektoratet, anses de ankomne som asylsøkere, jf. punkt 5.

Som asylsøkere blir de medlemmer i folketrygden med en begrenset trygdedekning så lenge søknaden om beskyttelse er under behandling, og inntil endelig vedtak er fattet, jf. forskrift om trygdedekning for asylsøkere og deres familiemedlemmer, gitt med hjemmel i folketrygdloven § 2-16. Den begrensede trygdedekningen (medlemskapet) gir blant annet rett til stønad ved helsetjenester etter bestemmelsene i folketrygdloven kapittel 5. Trygdedekningen gjelder fra det tidspunktet asylsøknaden er registrert, jf. ordlyden «som søker asyl» i § 1 i forskriften. Rett til stønad ved helsetjenester etter folketrygdloven kapittel 5 innebærer at asylsøkere skal betale vanlig egenandel for helsetjenester, på linje med personer som er medlemmer i folketrygden som bosatt i Norge.

Med medlemskap i folketrygden har asylsøkere «fulle rettigheter» til nødvendig helsehjelp fra kommunen og spesialisthelsetjenesten etter pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 2, jf. § 2 bokstav b i forskrift 16. desember 2011 nr. 1255 om rett til helse- og omsorgstjenester til personer uten fast opphold i riket, gitt med hjemmel i pasient- og brukerrettighetsloven § 1-2.

Som asylsøkere med medlemskap i folketrygden skal utgifter til sykehusopphold dekkes av folketrygden, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 5-3 andre ledd. Det betyr at de ikke skal betale for behandlingen selv, på linje med personer som er medlemmer i folketrygden som bosatt i Norge.

Asylsøkere med medlemskap i folketrygden har rett til å stå på liste hos fastlege, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 c.

Asylsøkere i statlig mottak eller som har tilbud om opphold i statlig mottak, har ikke krav på omsorgstjenester etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 a andre ledd, med mindre de er bosatt i kommune i henhold til særlig avtale mellom utlendingsmyndighetene og den enkelte kommune, jf. § 6 i forskrift om rett til helse- og omsorgstjenester til personer uten fast opphold i riket.

10.2.1.2 Rettigheter for personer fra Ukraina med midlertidig kollektiv beskyttelse

Når ankomne fra Ukraina får vedtak fra Utlendingsdirektoratet om midlertidig kollektiv beskyttelse med (minst) ett års varighet, vil de regnes som medlemmer i folketrygden som bosatt i Norge etter folketrygdloven § 2-1. Da får de samme rettigheter til å motta helsetjenester og stønad til dekning av helseutgifter som andre personer som er medlemmer i folketrygden som bosatt i Norge.

For å ha rett til å stå på liste hos fastlege er det et vilkår at man er bosatt i en norsk kommune. Etter § 2 første ledd i forskrift 29. august 2012 nr. 843 om pasient- og brukerrettigheter i fastlegeordningen regnes man som «bosatt» dersom man er registrert i folkeregisteret som bosatt i en norsk kommune. Etter folkeregisterloven §§ 4-1 og 4-2 blir man som hovedregel registrert som bosatt i Norge om man oppholder seg eller har til hensikt å oppholde seg lovlig i en norsk kommune i minst seks måneder. Opphold av minst seks måneders varighet regnes som bosetting, selv om oppholdet er midlertidig.

10.2.1.3 Rettigheter for ankomne fra Ukraina som ikke søker beskyttelse

Personer fordrevet fra Ukraina har ingen plikt til å søke om beskyttelse etter utlendingsloven. Ukrainske borgere som har biometrisk pass, kan reise visumfritt til hele Schengen-området, herunder Norge, og oppholde seg her visumfritt i 90 dager. Dersom de skal oppholde seg i Norge utover den visumfrie perioden, må de imidlertid ha et annet grunnlag for opphold.

Ankomne fra Ukraina som ikke ønsker å søke beskyttelse, og som dermed ikke blir omfattet av den midlertidige kollektive beskyttelsen, vil ikke kunne bli medlemmer i folketrygden, siden oppholdsgrunnlaget har en varighet som er kortere enn ett år. De vil heller ikke regnes for å ha fast opphold i riket, jf. § 2 bokstav a i forskrift om rett til helse- og omsorgstjenester til personer uten fast opphold i riket. De har dermed bare rett til øyeblikkelig hjelp og annen helsehjelp som er helt nødvendig og ikke kan vente, jf. forskriften § 5. Av forskriften § 4 fremgår imidlertid at barn under 18 år har tilnærmet fulle rettigheter.

Ankomne fra Ukraina som ikke har bosted i riket, må som hovedregel betale for sykehusopphold mv. selv, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 5-3 første ledd. Siden de ikke blir medlemmer i folketrygden, kan de i tillegg avkreves betaling for helsetjenester fra kommunen utover ordinær (fastsatt) egenandel. Hvis de oppholder seg i Norge utover den visumfrie perioden uten annet oppholdsgrunnlag, gjelder det samme med tanke på rettigheter til helsetjenester og betaling.

10.2.2 Spesialisthelsetjenesteloven

Etter lov 2. juli 1999 nr. 61 om spesialisthelsetjenesten m.m. (spesialisthelsetjenesteloven) skal de statlige regionale helseforetakene sørge for at befolkningen tilbys spesialisthelsetjenester i og utenfor institusjon, jf. § 2-1 a første ledd. Bestemmelsens andre ledd angir hvilke prioriteringskriterier som tjenesten skal innrettes i henhold til. Spesialisthelsetjenester som nevnt i første ledd kan ytes av de regionale helseforetakene selv, eller ved at de inngår avtale med andre tjenesteytere, jf. syvende ledd.

Av § 2-2 fremgår det at helsetjenester som tilbys eller ytes i henhold til spesialisthelsetjenesteloven, skal være forsvarlige. Spesialisthelsetjenesten skal tilrettelegge sine tjenester slik at personell som utfører tjenestene, blir i stand til å overholde sine lovpålagte plikter, og slik at den enkelte pasient eller bruker gis et helhetlig og koordinert tjenestetilbud. Denne forsvarlighetsplikten for tjenesten må ses i sammenheng med den individuelle forsvarlighetsplikten som følger av lov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell m.v. (helsepersonelloven) § 4.

Helseforetaket skal utarbeide en individuell plan «for pasienter med behov for langvarige og koordinerte tilbud», jf. spesialisthelsetjenesteloven § 2-5. Helseforetaket skal samarbeide med andre tjenesteytere om planen for å bidra til et helhetlig tilbud for pasientene.

Det fremgår av § 2-5 a at det skal oppnevnes koordinator for pasienter med behov for komplekse eller langvarige og koordinerte tjenester etter loven. Koordinator skal sørge for nødvendig oppfølging av den enkelte pasient, sikre samordning av tjenestetilbudet i forbindelse med institusjonsopphold og overfor andre tjenesteytere, samt sikre fremdrift i arbeidet med individuell plan.

I tillegg følger det av § 2-5 c første ledd at helseinstitusjoner som omfattes av loven, skal «oppnevne kontaktlege for pasienter som har alvorlig sykdom, skade eller lidelse, og som har behov for behandling eller oppfølging av spesialisthelsetjenesten av en viss varighet». Det fremgår at kontaktlegen skal være involvert i behandlingen eller oppfølgingen av pasienten.

I kapittel 3 er det fastsatt en rekke særlige plikter og oppgaver, blant annet plikt til å yte øyeblikkelig hjelp, jf. § 3-1.

10.2.3 Helse- og omsorgstjenesteloven

Etter lov 24. juni 2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven) skal kommunen «sørge for at personer som oppholder seg i kommunen, tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester», jf. § 3-1 første ledd. Av bestemmelsens andre ledd fremgår det at kommunens ansvar «omfatter alle pasient- og brukergrupper, herunder personer med somatisk eller psykisk sykdom, skade eller lidelse, rusmiddelproblem, sosiale problemer eller nedsatt funksjonsevne». Helse- og omsorgstjenester som omfattes av loven, «kan ytes av kommunen selv eller ved at kommunen inngår avtale med andre offentlige eller private tjenesteytere», jf. femte ledd.

Kommunen skal blant annet tilby helsefremmende og forebyggende tjenester (herunder helsetjeneste i skoler og helsestasjonstjeneste), svangerskaps- og barselomsorgstjenester, hjelp ved ulykker og andre akutte situasjoner (herunder legevakt, heldøgns medisinsk akuttberedskap mv.) og utredning, diagnostisering og behandling (herunder fastlegeordning), jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 første ledd.

Krav til forsvarlighet fremgår av § 4-1 første ledd, som lyder:

«Helse- og omsorgstjenester som tilbys eller ytes etter loven her skal være forsvarlige. Kommunen skal tilrettelegge tjenestene slik at:

• a. den enkelte pasient eller bruker gis et helhetlig og koordinert helse- og omsorgstjenestetilbud,

• b. den enkelte pasient eller bruker gis et verdig tjenestetilbud,

• c. helse- og omsorgstjenesten og personell som utfører tjenestene blir i stand til å overholde sine lovpålagte plikter og

• d. tilstrekkelig fagkompetanse sikres i tjenestene.»

Denne forsvarlighetsplikten for tjenesten må ses i sammenheng med den individuelle forsvarlighetsplikten som følger av helsepersonelloven § 4.

Av helse- og omsorgstjenesteloven § 7-1 fremgår det at kommunen skal utarbeide en individuell plan for pasienter og brukere med behov for langvarige og koordinerte tjenester.

Kommunens plikt til å tilby koordinator følger av § 7-2, hvor første ledd lyder:

«For pasienter og brukere med behov for langvarige og koordinerte tjenester etter loven her, skal kommunen tilby koordinator. Koordinatoren skal sørge for nødvendig oppfølging av den enkelte pasient eller bruker, samt sikre samordning av tjenestetilbudet og fremdrift i arbeidet med individuell plan.»

Ved lov 11. juni 2021 nr. 78 om endringer i velferdstjenestelovgivningen (samarbeid, samordning og barnekoordinator) innføres en plikt for kommunen til å sørge for barnekoordinator, jf. ny § 7-2 a hvor første ledd lyder:

«For familier som har eller venter barn med alvorlig sykdom, skade eller nedsatt funksjonsevne, og som vil ha behov for langvarige og sammensatte eller koordinerte helse- og omsorgstjenester og andre velferdstjenester, skal kommunen oppnevne en barnekoordinator dersom foreldrene eller den som samtykker på vegne av barnet, ønsker dette.»

Det tas sikte på at bestemmelsen skal tre i kraft 1. august 2022.

10.2.4 Pasient- og brukerrettighetsloven

Tjenestenes plikt etter spesialisthelsetjenesteloven og helse- og omsorgstjenesteloven må ses i sammenheng med lov 2. juli 1999 nr. 63 om pasient- og brukerrettigheter (pasient- og brukerrettighetsloven).

Loven gir for det første den enkelte rett til øyeblikkelig helsehjelp og rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester. Utover disse grunnleggende rettighetene inneholder loven en rekke materielle eller prosessuelle rettigheter som får betydning for tjenestens pliktoppfyllelse.

Den enkeltes rett til nødvendig hjelp fra kommunens helse- og omsorgstjeneste følger av § 2-1 a. Bestemmelsens første til tredje ledd lyder:

«Pasient og bruker har rett til øyeblikkelig hjelp fra kommunen, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-5.

Pasient og bruker har rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen.

Pasient og bruker har rett til et verdig tjenestetilbud i samsvar med helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 første ledd, bokstav b.»

Tilsvarende reguleres den enkeltes rett til nødvendig hjelp fra spesialisthelsetjenesten av loven § 2-1 b, jf. bestemmelsens første og andre ledd som lyder:

«Pasienten har rett til øyeblikkelig helsehjelp, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 3-1.

Pasienten har rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten. Spesialisthelsetjenesten skal i løpet av vurderingsperioden etter § 2-2 første ledd fastsette en frist for når pasienten senest skal få nødvendig helsehjelp. Fristen skal fastsettes i samsvar med det faglig forsvarlighet krever. De regionale helseforetakene kan bestemme hvilke institusjoner som skal fastsette tidsfrist når pasienten er henvist til tverrfaglig spesialisert behandling for rusmiddelmisbruk. Retten til nødvendig helsehjelp gjelder de tjenestene som spesialisthelsetjenesten har ansvaret for å yte og finansiere, jf. spesialisthelsetjenesteloven §§ 2-1 a og 4-4.»

Pasient- og brukerrettighetsloven §§ 2-2 og 2-3 regulerer henholdsvis rett til vurdering og rett til fornyet vurdering av spesialisthelsetjenesten, jf. nærmere om disse bestemmelsene under punkt 10.5.3.2, 10.5.3.3 og 10.5.3.5. Pasientens rett til fritt behandlingsvalg er regulert i § 2-4, jf. nærmere om denne bestemmelsen under punkt 10.5.3.4.

Rett til individuell plan er regulert i § 2-5 som lyder:

«Pasient og bruker som har behov for langvarige og koordinerte helse- og omsorgstjenester, har rett til å få utarbeidet individuell plan i samsvar med bestemmelsene i helse- og omsorgstjenesteloven, spesialisthelsetjenesteloven og lov om etablering og gjennomføring av psykisk helsevern.»

Det redegjøres nærmere for bestemmelsen under punkt 10.5.3.6. Bestemmelsen må ses i sammenheng med tjenestenes plikt til å tilby individuell plan, jf. ovenfor.

Pasientens rett til kontaktlege i spesialisthelsetjenesten følger av § 2-5 a, jf. nærmere om denne bestemmelsen under punkt 10.5.3.7.

Ved lov 11. juni 2021 nr. 78 om endringer i velferdstjenestelovgivningen (samarbeid, samordning og barnekoordinator) lovfestes retten til koordinator og retten til barnekoordinator, jf. ovenfor hvor det redegjøres for motsvarende plikt for henholdsvis den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten. Det redegjøres nærmere for disse bestemmelsene under punkt 10.5.3.8.

Asylsøkere har i utgangspunktet fulle helserettigheter etter forskrift 16. desember 2011 nr. 1255 om rett til helse- og omsorgstjenester til personer uten fast opphold i riket. Forskriften er gitt med hjemmel i pasient- og brukerrettighetsloven § 1-2. Av denne lovbestemmelsen fremgår at «Kongen kan i forskrift gjøre unntak fra lovens kapittel 2 for personer som ikke er norske statsborgere eller ikke har fast opphold i riket.» Som redegjort for i punkt 10.2.1 vil fordrevne fra Ukraina som har ankommet Norge, som hovedregel ha fulle rettigheter, enten fordi de i den første perioden etter ankomst har status som asylsøkere, eller fordi de på et senere tidspunkt vil være å anse for medlemmer i folketrygden som bosatt i Norge etter folketrygdloven § 2-1. I punkt 10.2.1 er det også redegjort for retten til å stå på liste hos fastlege.

10.2.5 Tannhelsetjenesteloven

Fylkeskommunen har etter lov 3. juni 1983 nr. 54 om tannhelsetjenesten (tannhelsetjenesteloven) ansvar for å sørge for at tannhelsetjenester i rimelig grad er tilgjengelige for alle som bor eller midlertidig oppholder seg i fylket, jf. § 1-1. Dette gjelder også asylsøkere og personer som omfattes av ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse, uavhengig av om de oppholder seg i eller utenfor mottak. Ansvaret innebærer at fylkeskommunen må påse at det finnes tilstrekkelig behandlingskapasitet i fylket. Et minstekrav til tilgjengelighet og forsvarlig helsehjelp må være at akutte behov for tannhelsehjelp blir dekket uten hensyn til ventelister og prioriteringer, også i ekstraordinære situasjoner. Dette gjelder blant annet ved smertetilstander og ved akutte infeksjoner, hvor det er påkrevd med behandling for å begrense skadeomfanget.

Fylkeskommunen har ansvar for å samordne den offentlige tannhelsetjenesten og privat sektor, slik at de samlede tannhelseressursene i fylket utnyttes best mulig, jf. § 1-4. Ansvaret kan blant annet oppfylles ved at fylkeskommunen inngår avtaler med private tannleger. I mottakskommuner der det ikke finnes private tannleger eller tannhelsetjenesten har små klinikker, kan fylkeskommuner avtale samarbeid. Fylkeskommunene bør i tillegg kartlegge kapasiteten i universitetsklinikker, odontologiske kompetansesentre og forsvaret.

Fylkeskommunen har plikt til å gi et regelmessig og oppsøkende tannhelsetilbud til prioriterte persongrupper, som har rett til nødvendig tannhelsehjelp, jf. §§ 2-1 og 1-3. Dette gjelder blant annet barn og unge i alderen 0 til 18 år, som har rett til gratis tannhelsehjelp.

Det er ikke hjemmel i tannhelsetjenesteloven for å gjøre unntak for persongrupper basert på nasjonalitet eller oppholdsstatus.

10.2.6 Grunnloven og Norges folkerettslige forpliktelser

Staten er forpliktet til å iverksette tiltak for å sikre retten til liv, jf. Grunnloven § 93. Forpliktelse til å sikre liv og helse følger også av den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 2 nr. 1, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 6 nr. 1, FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) artikkel 12 nr. 1 og FNs barnekonvensjon artikkel 24. Diskrimineringsvernet eller forbud mot usaklig forskjellsbehandling følger blant annet av Grunnloven og de overnevnte konvensjonene. For nærmere redegjørelse vises det til kapittel 3 og departementets vurdering under punkt 10.5.6.

10.3 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet midlertidige endringer i pasient- og brukerrettighetsloven, spesialisthelsetjenesteloven og helse- og omsorgstjenesteloven, ved at det i nevnte lover inntas hjemmel for at departementet ved forskrift kan gjøre helt eller delvis unntak fra enkelte plikt- og rettighetsbestemmelser.

Departementet foreslo at det skulle være adgang til å gjøre helt eller delvis unntak fra følgende rettighetsbestemmelser i pasient- og brukerrettighetsloven:

• § 2-1 b andre ledd andre punktum om fastsettelse av frist for når pasienten senest skal få nødvendig helsehjelp, og fjerde ledd om rett til nødvendig helsehjelp uten opphold ved slikt fristbrudd

• § 2-2 første ledd første punktum om informasjon om rett til nødvendig helsehjelp, første ledd fjerde punktum om informasjon om tidspunkt for når utredning eller behandling skal settes i gang, og andre ledd om plikt til å kontakte HELFO

• § 2-3 om rett til fornyet vurdering

• § 2-4 om rett til fritt behandlingsvalg

• § 2-5 om rett til individuell plan

• § 2-5 a om rett til kontaktlege

• § 2-5 b om rett til koordinator

• § 2-5 c om rett til barnekoordinator

Departementet foreslo også adgang til å gjøre helt eller delvis unntak fra motsvarende pliktbestemmelser i tjenestelovene. I tråd med dette foreslo departementet at det i spesialisthelsetjenesteloven skulle være adgang til å gjøre helt eller delvis unntak fra følgende bestemmelser:

• § 2-5 om individuell plan

• § 2-5 a om koordinator

• § 2-5 c om kontaktlege

I helse- og omsorgstjenesteloven foreslo departementet at det skulle være adgang til å gjøre helt eller delvis unntak fra følgende bestemmelser:

• § 7-1 om individuell plan

• § 7-2 om koordinator

• § 7-2 a om barnekoordinator

I høringsnotatet er det presisert at adgangen til å gjøre slike unntak skal være begrenset til situasjoner der det som følge av et høyt antall ankomster til Norge av personer fordrevet fra Ukraina, er nødvendig for å legge til rette for hensiktsmessige omstillinger og prioriteringer ved ytelse av helse- og omsorgstjenester, eller for å bidra til å sikre at helse- og omsorgstjenestens kapasitet ikke overskrides.

Departementet understreket imidlertid at de grunnleggende pliktene og rettighetene til helse- og omsorgstjenester fortsatt skal ivaretas. Etter høringsforslaget skulle det ikke være adgang til å gjøre unntak fra plikt og rett til grunnleggende helse- og omsorgstjenester som øyeblikkelig hjelp og nødvendige helse- og omsorgstjenester. Det skulle heller ikke være adgang til å gjøre unntak fra plikt til å yte forsvarlige helse- og omsorgstjenester, verken på tjenestenivå eller individnivå. Departementet la videre til grunn at midlertidige unntak fra konkrete plikt- og rettighetsbestemmelser i utgangspunktet burde gjelde for befolkningen generelt.

10.4 Høringsinstansenes syn

10.4.1 Innledning

Av de som har avgitt høringsuttalelse har 32 hatt merknader til den del av høringsforslaget som gjelder helselovgivningen. Dette er Statsforvalter i Agder, Statsforvalter i Innlandet, Barneombudet, Diskrimineringsnemda, Folkehelseinstituttet, Helsedirektoratet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Skattedirektoratet, Statens helsetilsyn, Utlendingsdirektoratet, Helse Midt-Norge RHF, Nasjonalt senter for erfaringskompetanse innen psykisk helse, Bergen kommune, Evje og Hornnes kommune, Kristiansand kommune, Narvik kommune, Oslo kommune, Rana kommune, Sandefjord kommune, Skien kommune, Sunndal kommune, Arbeidsgiverforeningen Spekter, Den norske legeforening, Fagforbundet, KS, Landsgruppen av helsesykepleiere NSF, LO, Unio, Kreftforeningen, Løvemammaene, Norges Røde Kors og Stine Sofies Stiftelse.

Med henvisning til at det vil kunne oppstå ressurs- og kapasitetsutfordringer innenfor helse- og omsorgstjenestene ved ankomst av et svært høyt antall fordrevne, støtter de fleste av høringsinstansene i utgangspunktet at det foreslås midlertidige lovhjemler som åpner for at det kan gjøres unntak fra konkrete rettighets- og pliktbestemmelser. Mange av høringsinstansene har imidlertid merknader til vilkårene for når det skal være adgang til å gjøre unntak fra rettighets- og pliktbestemmelser. Mange har også merknader knyttet til de konkrete rettighets- og pliktbestemmelser det foreslås at det skal kunne gjøres unntak fra, og flere argumenterer for at det ikke bør være adgang til å gjøre unntak fra bestemmelser om individuell plan, koordinator og barnekoordinator.

En rekke høringsinstanser påpeker også at kapasiteten i den kommunale helse- og omsorgstjenesten generelt, og fastlegeordningen spesielt, er under sterkt press etter to år med pandemihåndtering. Det påpekes at det i høringsnotatet ikke foreslås tiltak eller regelverksendringer som i særlig grad vil være egnet til å øke eller frigjøre kapasitet i den kommunale helse- og omsorgstjenesten.

10.4.2 Grunnleggende vilkår for å ta i bruk de midlertidige lovhjemlene

I høringsnotatet foreslo departementet lovhjemler som åpner for at det ved forskrift kan gjøres midlertidig unntak fra konkrete plikt- og rettighetsbestemmelser når dette, som følge av et høyt antall ankomster til Norge av personer fordrevet fra Ukraina, er nødvendig for å legge til rette for hensiktsmessige omstillinger og prioriteringer ved ytelse av helse- og omsorgstjenester, eller for å bidra til å sikre at tjenestens kapasitet ikke overskrides.

Flere høringsinstanser har påpekt at vilkårene for å fastsette slike midlertidige unntak er uklare eller skjønnsmessige.

Barneombudet påpeker at dersom det fastsettes unntak som gjør at tjenester vil bli redusert sammenlignet med dagens tilbud, vil det være viktig at det også gjøres gode vurderinger av hva inngrepene vil føre til. Det vises til at de som yter tjenester til barn og unge «må være forberedt på hvilke konsekvenser lovendringene kan ha for tilbudet de gir til barn, slik at de kan vurdere behovet for kompenserende tiltak for å lette byrden». Videre uttaler Barneombudet:

«Barneombudet vil også peke på at flere av unntaksbestemmelsene som foreslås, setter som vilkår at det må foreligge ‘et høyt antall ankomster til Norge av personer fordrevet fra Ukraina’. Videre legger unntaksbestemmelsene opp til en vurdering av om det er nødvendig for at tjenestene skal kunne gjennomføre sine oppgaver på en ‘formålstjenlig og forsvarlig måte’.

Barneombudet kan ikke se at departementet nærmere har beskrevet hva som ligger i disse vilkårene. Det vil derfor etter vårt syn være vanskelig å vurdere når unntaksbestemmelsene skal anvendes. Selv om vurderingene vil kunne variere mellom kommuner og tjenester, mener vi departementet bør legge enkelte føringer for hva som skal til for at vilkårene er oppfylt.»

Også Bergen kommune og Den norske legeforening har merknader i tråd med dette. Bergen kommune uttaler at høringsnotatet ikke beskriver hvordan kapasitetsutfordringer eller prioriteringsbehov kan gjøre det nødvendig å gjøre unntak fra reglene om individuell plan og koordinatorer, eller når terskelen «nødvendig» er nådd. Legeforeningen presiserer at unntakene fra pasientenes rettigheter ikke må gå lenger enn strengt nødvendig og at unntak må vurderes forløpende. Foreningen uttaler:

«Terskelen for å gjøre unntak fra alminnelige pasientrettigheter bør være høy. Utfra forslaget i høringsnotatet er det uklart hvor terskelen ligger. Selve lovteksten angir at det er ‘når det er nødvendig’ på grunn av et ‘høyt antall ankomster’. Begge disse begrepene er skjønnsmessige og gjør det uklart når hjemmelen skal kunne benyttes. Notatet angir få holdepunkter for hvordan nødvendighetsvurderingen skal gjøres.»

Fagforbundet uttaler at regjeringen foreslår relativt vide unntak fra flere bestemmelser i helselovgivningen. Det uttales at flere av forslagene er ukontroversielle, men at forslagene samlet sett vil innebære en betydelig reduksjon av pasienters rettigheter, særlig i spesialisthelsetjenesten.

Folkehelseinstituttet støtter at midlertidige unntak fra konkrete plikt- og rettighetsbestemmelser i utgangspunktet bør gjelde for befolkningen generelt, men understreker at som følge av «særpreg ved sammensetningen av de fordrevne (barn, kvinner og eldre) og forholdet til andre grupper i sammenlignbare situasjoner, er det viktig med løpende vurderinger for å hindre eventuell diskriminering».

Når det gjelder eventuell bruk av unntakshjemlene legger Helsedirektoratet til grunn at Helse- og omsorgsdepartementet innhenter oppdatert informasjon fra direktoratet i forbindelse med vurderinger av eventuell bruk av kompetansen til å fastsette midlertidig forskrift. Videre uttaler direktoratet:

«Hvorvidt slike midlertidige endringer vil være nødvendige for å legge til rette for hensiktsmessige omstillinger og prioriteringer ved ytelse av helse- og omsorgstjenester, eller for å bidra til å sikre at helse- og omsorgstjenestens kapasitet ikke overskrides, vil bero på en konkret vurdering av situasjonsbildet. Her vil Helsedirektoratets rolle være sentral. Videre bør direktoratet involveres når det gjelder nærmere utforming av midlertidige forskriftsbestemmelser.»

Kreftforeningen mener det bør komme tydelig frem av unntaksbestemmelsene at hovedregelen er at helsetjenesten skal følge de normale pasientrettighetene når det er mulig.

KS understreker at regelverket må legge til rette for at kommunene kan forvalte sine ressurser på den mest hensiktsmessige måten i en periode med stort trykk på helse- og omsorgstjenestene. Det vises til at unntak fra retten til individuell plan, koordinator og barnekoordinator vil kunne bidra til frigjøring av ressurser og bedre kapasiteten i tjenestene. Videre uttales det:

«Departementet foreslår å innføre hjemler for at det ved forskrift kan gjøres helt eller delvis unntak fra enkelte plikt- og rettighetsbestemmelser i pasient- og brukerrettighetsloven, spesialisthelsetjenesteloven og helse- og omsorgstjenesteloven. KS mener at situasjonen tilsier at behovet kan oppstå raskt i enkelte kommuner. Vi ber derfor regjeringen vurdere å forskriftsfeste unntaksbestemmelsene nå, i tillit til at kommunene ikke misbruker muligheten, men kun gjør unntak når situasjonen tilsier at det er nødvendig.»

Løvemammaene uttaler at denne type unntaksordning er problematisk fordi «kommuner ser sitt snitt til å bruke det som en unnskyldning for ikke å tilby/levere disse tjenestene.» Løvemammaene mener at forslaget om unntak fra plikt og rettigheter i helse- og omsorgstjenesteloven er diskriminerende, og det er verken nødvendig eller forholdsmessig. Videre uttales det:

«Løvemammaene vil derfor oppfordre departementet til å se på andre løsninger enn såkalt ‘omstilling’ og unntak fra plikter og rettigheter, som å øke finansieringen og ressursene for å ivareta både innbyggernes og flyktningenes helse- og omsorgsbehov. Så fort det innføres unntak fra plikter og rettigheter er det nettopp menneskene som trenger de som mest, som blir skadelidende.»

10.4.3 Konkrete rettighets- og pliktbestemmelser det kan gjøres unntak fra

I høringsforslaget listet departementet opp hvilke plikt- og rettighetsbestemmelser som det på gitte vilkår skulle være adgang til å gjøre unntak fra, jf. redegjørelsen i punkt 10.3.

Når det gjelder forslaget om at det skal kunne fastsettes forskrift om at fristen for vurdering forlenges utover dagens krav om ti virkedager (pasient- og brukerrettighetsloven § 2-2) og forslaget om at det skal kunne fastsettes midlertidig unntak fra spesialisthelsetjenestens plikt til å sette en frist for når pasienten senest skal få nødvendig helsehjelp (pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 b), uttaler Barneombudet:

«Barneombudet stiller seg kritisk til at det gjennom forskrift skal kunne gis bestemmelser som kan forlenge vurderingen av barn og unges rett til nødvendig helsehjelp. Det er nå registrert en alvorlig økning i antall henvisninger til barne- og ungdomspsykiatrien (BUP), høyere grad av alvorlighet, oppstart ved yngre alder enn før, økende forekomst av spiseforstyrrelser og stor pågang og økende ventetid. Dette tilsier at barns rett til helsehjelp ikke må svekkes.

De foreslåtte mulighetene til å fastsette unntaksbestemmelser i forskrift kan føre til svært alvorlige konsekvenser for barn som har behov for rask psykisk helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten. Vi savner at departementet vurderer om mindre inngripende tiltak kan iverksettes i stedet for å forlenge vurderingstiden for barn og unge, og at disse vurderingene synliggjøres. Alternative tiltak for å bøte på kapasitetsutfordringer i en presset situasjon vil eksempelvis kunne være å innhente pensjonert personell eller omdisponere personell.»

Kreftforeningen uttaler:

«Kreftrammede og andre alvorlige syke har behov for forutsigbare og helhetlige tjenester. Samtlige av de foreslåtte endringene kan rokke ved dette, men det er spesielt retten til vurdering innen 10 dager, retten til kontaktlege, koordinator og individuell plan som for denne gruppen peker seg ut. Derfor må unntakslovgivningen skille tydelig mellom de som er alvorlig syke og de som ikke er alvorlig syke for å sikre riktig prioritering i ett presset helsevesen.»

Når det gjelder forslaget om at det skal kunne gjøres unntak fra retten til fornyet vurdering, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-3, uttaler Fagforbundet:

«Ved en slik endring er det nødvendig å presisere at pasientene senere må kunne få en ny vurdering når rettigheten gjeninnføres.»

Flere høringsinstanser har også kommentert høringsforslaget om at det ved forskrift skal kunne gjøres unntak fra rett til henholdsvis individuell plan, koordinator og barnekoordinator (pasient- og brukerrettighetsloven §§ 2-5, 2-5 b og 2-5 c). Blant annet Barneombudet er kritisk til dette og viser til at retten til barnekoordinator skal bidra til å sikre viktige og sentrale rettigheter til noen av de mest utsatte barna i samfunnet. Ombudet kan heller ikke se at departementet har vurdert mindre inngripende tiltak, eller tydeliggjort de avgjørende begrunnelsene for departementets forslag. Ombudet mener at retten til koordinator og barnekoordinator bør bestå, og fraråder unntak fra dette.

Bergen kommune uttaler:

«Individuell plan og koordinator er rettigheter som er gitt til personer som har store belastninger i livene sine, og er tiltak for å redusere sårbarheter og risiki ved ukoordinert helsehjelp til sammensatte problemer. En hjemmel til å gjøre unntak fra denne rettigheten skal derfor være klar og godt begrunnet. Når både begrunnelsen og vilkårene er uklare, og forslaget i tillegg retter seg mot verktøy som er egnet til å gi bedre utnyttelse av ressursene ser ikke kommunen at en adgang til å fastsette unntak er godt begrunnet.»

Fagforbundet uttaler:

«De nye forslagene til koordinator og barnekoordinator som trer i kraft 1. august 2022 vil bidra til å forbedre tjenestene. En midlertidig utsettelse av retten til en koordinator kan kanskje være hensiktsmessig, men å utsette retten til en barnekoordinator med den begrunnelsen at det kommer en strøm med asylsøkere er vanskelig å støtte. Barn på flukt har et særlig vern, og barn som har et behov for helsetjenester har kanskje i enda større grad behov for den funksjonen en barnekoordinator vil utgjøre. Skal man gjøre unntak fra denne rettigheten er det svært viktig at man har et fullgodt alternativ som kan ivareta disse barna.»

Likestillings- og diskrimineringsombudet støtter at eventuelle midlertidige unntak ikke bare skal gjelde for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse, men for befolkningen generelt. I forlengelsen av dette uttaler imidlertid ombudet:

«Problemet med en slik innskrenking som rammer alle, og som kan virke nøytral, er at den særlig vil ramme de som har størst behov for langvarige og koordinerte helse- og omsorgstjenester – det vil si personer med de mest omfattende og psykososiale funksjonsnedsettelser – med særlig behov for tilpassede tjenester.»

Ombudets uttalelse knytter seg særlig til forslaget om at det kan besluttes unntak fra rett til å få og plikt til å tilby individuell plan, og det vises i den forbindelse til at det av likestillings- og diskrimineringslovens § 20 følger at personer med funksjonsnedsettelse har rett til egnet individuell tilrettelegging av kommunale tjenestetilbud etter helse- og omsorgstjenesteloven av varig karakter for den enkelte. Denne retten skal sikre et likeverdig tilbud. Ombudet viser til at retten til individuell plan er et lovpålagt verktøy tjenestene skal benytte for å sikre at individuelt tilrettelagt tilbud blir oppfylt. Ombudet viser videre til at det av FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD), følger at disse skal få de helsetjenestene de trenger spesielt på grunn av sin nedsatte funksjonsevne. Oppsummert uttaler ombudet:

«Dersom forslaget om unntak fra rett til individuell plan for alle vedtas, bør departementet sikre at dette kompenseres på en måte som kan redusere økt risiko for brudd på retten til et individuelt tilrettelagt tilbud etter likestillings- og diskrimineringslovens paragraf 20 for personer med langvarige og omfattende psykososiale funksjonsnedsettelser, samt økt risiko for brudd på tilpassede helsetjenester i tråd CRPD artikkel 25.»

Nasjonalt senter for erfaringskompetanse innen psykisk helse uttaler:

«Vi har stor forståelse for at krigen i Ukraina og de lidelser den påfører sivilbefolkningen medfører plikt til å ta imot fordrevne, og til å gi disse et godt tilbud i Norge. Vi har også stor forståelse for at dette nødvendigvis vil påvirke eksisterende tilbud og rettigheter.

Vi mener likevel at en ikke skal frata en sårbar gruppe mennesker med alvorlige og sammensatte psykiske lidelser og ruslidelser, hardt tiltrengte rettigheter og tilbud selv i en presset situasjon.

Vi er bekymret for konsekvensene av enkelte av de tiltakene som foreslåes, særlig fjerning av rettigheter til Individuell Plan (IP) og koordinator, samt fjerning av rettigheter for nødvendig helsehjelp innen fastsatt frist.»

Oslo kommune mener de foreslåtte endringene på helseområdet er hensiktsmessige. Kommunen mener imidlertid at unntaket som er foreslått for rett til barnekoordinator bør vurderes strengere enn øvrige unntak, da barn med behov for barnekoordinator kan være særlig utsatt eller sårbare ved manglende koordinering av tilbudene.

I sin høringsuttalelse påpeker Statens helsetilsyn at høringsnotatet omtaler de plikter og rettigheter som det foreslås å gi mulighet for midlertidig unntak fra, som «plikter/rettigheter av mer organisatorisk eller prosessuell art». Helsetilsynet viser til at noen av disse rettighetene er viktige rettsikkerhetsgarantier og sentrale når det gjelder å sørge for at pasienter får forsvarlig behandling. Det understrekes derfor at plikten til å yte forsvarlige tjenester ikke kan ses adskilt fra de prosessuelle og organisatoriske rammene som skal understøtte forsvarlighet i tjenestene. Helsetilsynet advarer derfor mot å forstå de nevnte bestemmelsene som kun prosessuelle og organisatoriske rettigheter.

Når det gjelder forslaget om adgang til å gjøre unntak fra retten til å få en frist for nødvendig helsehjelp i spesialisthelsetjenesten, viser tilsynet til at det i så fall vil oppstå en risiko for at pasienter faller ut av systemet eller at alvorlige tilstander ikke fanges opp. Tilsynet uttaler derfor:

«Vi vil derfor påpeke at det blir viktig at helsetjenesten skaffer seg god oversikt over det enkelte pasientforløp, og har oversikt over de pasientene som venter på behandling. Dersom de pasientadministrative systemene ikke er gode nok verktøy for å gjøre tilpasninger og ivareta pasientsikkerheten, kan det føre til svikt.»

Også Statsforvalter i Innlandet påpeker dette.

Når det gjelder forslaget om adgang til å gjøre unntak fra retten til vurdering, viser Helsetilsynet til at bestemmelsen understøtter at tjenesten skal bli forsvarlig. Dersom det gis unntak fra bestemmelsen påpeker tilsynet at det vil være viktig at helsetjenestene har systemer for å følge med på pasientene som venter på å få en vurdering, og at de pasientene som har behov for rask vurdering og de som får en forverring mens de venter, fanges opp.

Helsetilsynet støtter forslaget om at det skal være adgang til å gjøre unntak fra retten til individuell plan, koordinator og barnekoordinator. I forlengelsen av dette uttaler imidlertid tilsynet:

«[F]or de sykeste pasientene/brukerne og de med svært omfattende og sammensatte tjenestebehov, kan forsvarligheten av tjenestetilbudet være direkte knyttet til hvordan de ulike tjenestene koordineres, og at tjenestene koordineres av noen med tilstrekkelig kunnskap og kompetanse. Før man eventuelt gir forskrift om unntak fra retten til individuell plan/koordinator/barnekoordinator er det derfor viktig å se på hvordan man da skal sørge for at de som er avhengig av denne formen for planlegging og koordinering av tjenestene, skal få forsvarlige tjenester.»

Helsetilsynet viser også til at dersom prosessuelle og organisatoriske rettigheter som rett til vurdering og frist, individuell plan og koordinator fravikes, vil også muligheten til å klage svekkes. Tilsynet legger til grunn at «klagetemaet i saker som omhandler rett til vurdering, frist, individuell plan og koordinator vil bli om pasienter får rett til nødvendig helsehjelp ‘innen forsvarlig tid’ og om hjelpen som tilbys er forsvarlig. Etter vår vurdering blir det krevende å vurdere hva som er forsvarlig for den enkelte pasient og bruker, dersom de prosessuelle rettighetene blir erstattet av overordnede prioriteringsråd.»

Statsforvalter i Agder vurderer at de foreslåtte tiltakene i stor grad vil ramme pasienter og brukere med store sammensatte behov, og uttaler:

«Det er nettopp disse pasientgruppene som trenger individuell plan, koordinator og kontaktlege. De foreslåtte endringene er, som det står i høringsnotatet, av mer strukturell og prosessuell karakter og vil etter vår vurdering i liten grad frigjøre kapasiteter i den operative, utøvende tjeneste.»

Stine Sofies Stiftelse viser til at barnekoordinator er ment å være en hjelp for barn og familier som lever med store utfordringer og belastninger i sine liv. Ytterligere økt press på velferdstjenestene vil innebære økt risiko for at belastningen vil bli enda større. Stiftelsen mener derfor at det er spesielt viktig at det ikke gis anledning til å gjøre unntak fra retten til koordinator eller barnekoordinator.

10.4.4 Kapasiteten i den kommunale helse- og omsorgstjenesten – fastlegeordningen

Som redegjort for i punkt 10.3 ble det i høringsnotatet foreslått midlertidige endringer som åpner for at det i pasient- og brukerrettighetsloven, spesialisthelsetjenesteloven og helse- og omsorgstjenesteloven, ved forskrift kan gjøre helt eller delvis unntak fra enkelte plikt- og rettighetsbestemmelser. Utover at flere av disse plikt- og rettighetsbestemmelsene også vil få anvendelse på kommunalt nivå, foreslo ikke departementet ytterligere lov- eller forskriftsendringer som kun retter seg mot kommunalt nivå. Departementet foreslo heller ikke lov- eller forskriftsendringer knyttet til fastlegeordningen. En rekke høringsinstanser har i sine uttalelser kommentert disse problemstillingene.

Bergen kommune uttaler at departementets forslag ikke har fokus på kommunehelsetjenesten. Det vises til at nødvendig helsehjelp til flyktninger i all hovedsak vil bli gitt i kommunehelsetjenesten og at for hver pasient som får helsehjelp i spesialisthelsetjenesten, vil om lag ti ganger så mange få helsehjelp i kommunen. Videre uttales det:

«At det ikke foreslås endringer i lovreguleringen av fastlegeordningen, er kommunen særlig spørrende til. Allerede før flyktningestrømmen har det for mange kommuner ikke vært mulig å oppfylle kravet til å tilby fastlege til alle sine innbyggere. Det må forventes at ankomst av et stort antall flyktninger vil forverre denne situasjonen kraftig. Omtalen av fastlegeordningen i høringsutkastet etterlater et inntrykk av at departementet ikke har forstått krisen i fastlegeordningen.»

Kommunen uttaler videre at departementet i liten grad verken ser eller vurderer hvilke hensyn som må ivaretas i kommunehelsetjenesten generelt, og fastlegeordningen spesielt, og at forslagene kan komme til å øke belastningen på kommunehelsetjenesten og ikke frigjøre ressurser.

Den norske legeforening uttaler at departementet ikke synes å ta med i vurderingen at den kommunale helse- og omsorgstjenesten, og særlig fastlegeordningen, allerede er under sterkt press. Det vises til at i underkant av 150 000 personer står uten fastlege, og at kapasiteten i ordningen reduseres stadig. Legeforeningen uttaler videre:

«Utover at departementet vil ‘vurdere løsninger som medfører at personer som ikke har fastlege prioriteres foran personer med fastlege ved bytte av fastlege’, synes dette i liten grad å være vurdert. Vi etterlyser flere konkrete tiltak, som det haster å få på plass. Herunder bør det sees på om tiltakene som ble innført i forbindelse med pandemien, som konsultasjoner på kveld- og helg til kveldstakst, bør gjeninnføres.»

Evje og Hornnes kommune viser til at for mange kommuner har det allerede før flyktningstrømmen vært store utfordringer i fastlegetjenesten. Med økt ankomst av flyktninger må det forventes at utfordringene vil vedvare, og trolig øke. Kommunen ber derfor om at det gjøres nye vurderinger av om gjeldende regelverk er tilstrekkelig, og at det samtidig også ses på mulig reduksjon i oppgaver innenfor forsvarlighetskravet.

Kristiansand kommune støtter departementenes forslag til tilpasninger for å møte flyktningsituasjonen som man står i. Det uttales at forslagene er egnede, men kommunen er usikker på om de er tilstrekkelige og det understrekes at man fortsatt har utfordringer på kapasitetsiden knyttet til pandemien. Videre uttales det:

«Kristiansand kommune reagerer på at man forutsetter at kommunene kan ta imot et svært høyt antall flykninger, innenfor en kort tidsramme, uten tilstrekkelig økonomisk kompensasjon. Dette gjelder ikke bare fastlegeordninger som er under press, men et bredt spekter av tjenester hvor man vil få prioriteringsutfordringer, og mulige rekrutteringsutfordringer. Dette trenger ikke disse tjenestene nå, etter to år med pandemi.»

Når det gjelder de lovhjemler som departementet foreslår, uttaler kommunen:

«Slik Kristiansand kommune ser det vil en «suspensjon» av disse pasientrettighetene kunne medføre noe mindre administrativ aktivitet, men ikke noe av vesentlig betydning for kommunene. Man ser dog at dette kan ha større betydning for helseforetakene. Disse vil med slike regeltilpasninger planlegge bedre, og ta ned tjenester i henhold til de prioriteringene som gjøres. For kommunene vil dette kunne ha motsatt effekt, ved at man ser for seg at begrensninger i rettighetene som beskrevet, vil kunne medføre at pasienter som ellers ville blitt behandlet i sykehus, må vente lengre, og således ta ut tjenester i kommunene i stedet. Dette er i liten grad problematisert i høringsnotatet, men er en kjent problemstilling for kommunene.»

Kommunen påpeker at når det gjelder fastlegeordningen, så vil det bli en stor utfordring for kommunen å tildele plass på en fastleges liste.

Narvik kommune uttaler:

«Den største bekymringen knytter seg forsåvidt ikke til lovendringer, men til kapasitet. Det legges ikke opp til å senke terskel for forventet kvalitet i tjenestene, utover noe romsligere skjønn med hensyn til ventetid før tjeneste kan iverksettes. Kommunenes helse- og omsorgstjenester har i liten grad adgang til omprioritering av personell, ressurser og tjenestetilbud i perioder med stor pasientpågang. I vår kommune er vi særlig bekymret for kapasitet i fastlegeordningen og psykososiale tjenester. Vi gjør nå grep for å øke kapasitet, men det er begrenset tilgang på relevant personell i markedet.»

Folkehelseinstituttet stiller spørsmål ved om det er tilstrekkelig kapasitet til å gi de fordrevne god nok helsehjelp innen psykisk helse. Det vises til at det å ha opplevd krig på nært hold, det å ha vært på flukt og å være usikker på situasjonen til gjenværende familie og venner, i seg selv er store psykiske belastninger. Når det i tillegg kommer usikkerhet knyttet til arbeid, økonomi, bolig, hvor lenge situasjonen varer, språk og kulturforskjeller, kan utfordringene bli store.

Kreftforeningen er bekymret for at kapasitetsproblemer i fastlegeordningen kan ramme kreftrammede flyktninger som har behov for omgående oppstart eller fortsatt kreftbehandling i spesialisthelsetjenesten. Det vises til at for å kunne motta riktig hjelp og behandling i spesialisthelsetjenesten, er det en forutsetning at vedkommende har blitt henvist av fastlegen.

Landsgruppen av helsesykepleiere NSF har stor bekymring for kapasiteten til helsestasjons- og skolehelsetjenesten slik den fremstår i dag. Det vises til at tjenesten har vært omdisponert, at det er kritisk helsesykepleiermangel, og at barn og unge har blitt fratatt sin lovpålagte tjeneste i 2 år. I forlengelsen av dette påpekes det at blant flyktningene fra Ukraina er det flest barn, unge og mødre, som vil ha rett til den samme lovpålagte kommunale helsetjeneste. Dette vurderes å ville gi ytterligere press på samme tjeneste.

Når det gjelder psykososial hjelp og håndtering av kapasitetsutfordringer, uttaler Likestillings- og diskrimineringsombudet:

«Det er imidlertid kjent at det allerede er store kapasitetsutfordringer når det gjelder å møte behov og rettigheter til personer som trenger mer omfattende og langvarig psykisk helsehjelp. Mye tyder på at problemene har økt under koronapandemien. Etter det vi er kjent med er det også store samordningsproblemer mellom spesialisthelsetjenestene og de kommunale tjenestene når det gjelder psykiske helsetjenester.

I lys av dette er ombudet er kritisk til departementet baserer seg på at behov for økt kapasitet for spesialisert psykisk helsehjelp vil kunne løses tilfredsstillende gjennom styrket samarbeid – uten tilførsel av ekstra ressurser.»

Unio viser til at det personellet som nå trengs for å håndtere denne krisen allerede er «på strekk» som følge av pandemien. Det vises til at flyktninghelsetjenesten mange steder er nedbemannet over tid på grunn av lave ankomsttall de senere årene. Unio ser med meget stor bekymring på de ressurs- og kapasitetsutfordringer helse- og omsorgstjenesten vil oppleve med et høyt antall flyktninger over en kort tidsperiode.

Norges Røde Kors uttaler at de er til stede på 40 lokasjoner i 16 distrikter med aktiviteter for flyktninger og at de gjennom dette arbeidet har registrert et stort behov for psykisk helsehjelp og annen psykososial oppfølging. Videre uttales det at kapasitet og tilgang på personell som har kompetanse på dette opp mot flyktningers særlige behov, er svært variabel i de forskjellige kommunene i landet. Norges Røde Kors påpeker at det vil være viktig å ha fokus på dette i arbeidet fremover.

10.4.5 Bruk av studenter og pensjonert helsepersonell – vilkår for autorisasjon eller lisens som helsepersonell

Den norske legeforening uttaler at dersom helsefagstudenter eller pensjonert helsepersonell skal mobiliseres som foreslått, må også arbeids- og lønnsvilkårene på plass. Det uttales at pensjonsytelser som under pandemien bør vurderes gjeninnført. KS og Sandefjord kommune mener at departementet bør legge til rette for at det blir enklere å mobilisere helsefagstudenter eller pensjonert helsepersonell for arbeid innenfor helse- og omsorgstjenestene.

Folkehelseinstituttet uttaler:

«Under pandemihåndteringen hadde kommunene stor nytte av arbeidskraften til pensjonert helsepersonell. Da ble regelverket endret slik at pensjonistene kunne jobbe mye uten å tape pensjon. Vi har registrert at flere kommuner ønsker en tilsvarende ordning for håndteringen av flyktningsituasjonen.»

Helse Midt-Norge RHF uttaler at de tiltak som er beskrevet for å mobilisere pensjonert personell til å ivareta ekstraordinært personellbehov som følge av ankomstene fra Ukraina, også bør kunne gjøres gjeldende i spesialisthelsetjenesten.

Fagforbundet viser til at det blant ankomne antagelig også vil være helsepersonell. Forbundet ønsker ikke å svekke kravene til autorisasjon eller lisens, men uttaler at det bør vurderes om det er mulig å etablere flere ordninger for kompletterende utdanning for folk med fluktbakgrunn og andre kompetansehevende tiltak. Det vises også til at det kan være hensiktsmessig å styrke direktoratets kapasitet med hensyn til saksbehandling av søknader om autorisasjon og lisens. Arbeidsgiverforeningen Spekter støtter at det ikke gjøres endringer i krav til autorisasjon og lisens for helsepersonell.

10.5 Departementets vurdering

10.5.1 Innledning

I punkt 10.5.2 redegjør departementet for kapasitetsutfordringer i helse- og omsorgstjenesten på kortere og lengre sikt ved svært høye ankomsttall. Videre redegjøres det for hvilke igangsatte og planlagte tiltak som kan være aktuelle for å avbøte utfordringene.

Dernest vurderer departementet ulike områder innenfor helse- og omsorgstjenestelovgivningen hvor det på tross av igangsatte eller planlagte tiltak foreslås å fastsette midlertidige lovhjemler som åpner for at det ved forskrift kan gjøres unntak fra konkrete plikt- og rettighetsbestemmelser i situasjoner der det er nødvendig på grunn av høye ankomster av fordrevne fra Ukraina, jf. punkt 10.5.3.

I punkt 10.5.4 og 10.5.5 vurderes behov for eventuelle regelverksendringer for henholdsvis tannhelsetjenesteloven og fastlegeordningen.

I punkt 10.5.6 vurderes foreslåtte lovendringer opp mot Grunnloven og Norges folkerettslige forpliktelser.

10.5.2 Kapasitetsutfordringer i helse- og omsorgstjenesten på kortere og lengre sikt – igangsatte og mulige tiltak for å avbøte utfordringene

Som redegjort for i punkt 10.4 har en rekke høringsinstanser påpekt at kapasiteten i den kommunale helse- og omsorgstjenesten generelt, og fastlegeordningen spesielt, er under sterkt press etter to år med pandemihåndtering. Dette gjelder blant annet Barneombudet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Folkehelseinstituttet, Statsforvalter i Agder, Bergen kommune, Evje og Hornnes kommune, Kristiansand kommune, Narvik kommune, Sunndal kommune, Den norske legeforening, Landsgruppen av helsesykepleiere NSF, Unio og Kreftforeningen. Flere av disse vurderer også at det i høringsnotatet ikke foreslås tiltak eller regelverksendringer som i særlig grad vil være egnet til å øke eller frigjøre kapasitet, og da særlig i den kommunale helse- og omsorgstjenesten.

Departementet ser at ankomst av et stort antall fordrevne fra Ukraina, vil kunne gi kapasitetsutfordringer innenfor ulike deler av helse- og omsorgstjenesten. Departementet legger imidlertid til grunn at den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten fortsatt vil klare å sørge for grunnleggende forsvarlige helse- og omsorgstjenester selv om svært mange fordrevne fra Ukraina ankommer Norge. Dette vil si at tjenestene også da vil klare å sørge for øyeblikkelig hjelp, og i all hovedsak også sørge for nødvendige helse- og omsorgstjenester. Plikt til å yte forsvarlige tjenester skal ligge fast.

For å avhjelpe kapasitetsutfordringer foreslår imidlertid departementet endringer i pasient- og brukerrettighetsloven, spesialisthelsetjenesteloven og helse- og omsorgstjenesteloven, ved at det i nevnte lover inntas hjemmel for at departementet ved forskrift kan gjøre helt eller delvis unntak fra enkelte plikt- og rettighetsbestemmelser. Dersom det besluttes å fastsette slike unntak vil dette frigjøre noe kapasitet ved at enkelte administrative eller prosessuelle ordninger oppheves. Dette vil også gi tjenestene større frihet til å foreta hensiktsmessige omstillinger og prioriteringer ved ytelse av helse- og omsorgstjenester.

Departementet følger nøye med på kapasiteten i helse- og omsorgstjenesten. Det er tett og jevnlig kontakt mellom helsemyndighetene, statsforvaltere og kommuner, og departementet mottar ukentlige rapporter fra Helsedirektoratet og statsforvalterne. I all hovedsak rapporterer kommunene om tilstrekkelig kapasitet og at utviklingen er stabil. Det er samtidig flere kommuner som melder om en utfordrende situasjon knyttet til kapasitet i allmennlegetjenesten og psykososial oppfølging.

Det gjøres fortløpende vurderinger av tiltak som kan øke eller avlaste kapasitet i den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Kommunene har gode rutiner for krisehåndtering. De viktigste vurderingene og tiltakene skjer lokalt. Kapasitetsutfordringer bør i størst mulig grad håndteres gjennom ordinære prioriteringsmekanismer i helse- og omsorgstjenesten. Dette er det gode systemer for.

I tillegg er god samhandling mellom kommuner og mellom disse og spesialisthelsetjenesten viktig, slik at man lokalt finner løsninger for å avlaste hverandre. Dette kan eventuelt skje i samråd med eller med bistand fra statsforvalterne.

Helsedirektoratet har under pandemien utviklet prioriteringsveiledere for kommuner med kapasitetsproblemer. Disse kan ved behov oppdateres i lys av situasjonen med fordrevne fra Ukraina. Direktoratet har fått i oppdrag å gjennomgå veilederen til kommuner om helsetjenester til asylsøkere og flykninger med sikte på tydelige råd om prioritering av tjenester og hvordan tjenestene skal innrette seg ved en betydelig økning i ankomster.

Kommunene rapporterer at tilgangen på personell er en hovedutfordring. Av høringsinstansene har blant annet Den norske legeforening, KS, Sandefjord kommune, Folkehelseinstituttet og Helse Midt-Norge RHF understreket viktigheten av å kunne benytte helsefagstudenter eller pensjonert helsepersonell, jf. redegjørelse under punkt 10.4.4 og punkt 10.4.5. Ved behov vil departementet vurdere om det kan være hensiktsmessig å mobilisere slikt personell for arbeid innenfor helse- og omsorgstjenestene. Som redegjort for i punkt 6.3 er det innført tiltak for å mobilisere pensjonert personell til å ivareta et ekstraordinært personellbehov som følge av ankomsten av fordrevne fra Ukraina. Arbeids- og inkluderingsdepartementet har foretatt en endring av forskrift om kombinasjon av avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse og arbeidsinntekt (pensjonsgivende inntekt) som innebærer at offentlig AFP ikke avkortes når avlønningen skjer etter en særskilt sats for pensjonistlønn for tjeneste som er nødvendig for å ivareta et ekstraordinært personellbehov i forbindelse med ankomsten av personer fordrevet fra Ukraina. Pensjonistlønnen avkorter heller ikke alderspensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning.

Helse- og omsorgsdepartementet har 12. april 2022 sendt på høring forslag om endringer i forskrift 17. februar 2017 nr. 192 om kompetansekrav for leger i den kommunale helse- og omsorgstjenesten (kompetanseforskriften) og forskrift 18. juni 1998 nr. 590 om rett til trygderefusjon for leger, spesialister i klinisk psykologi og fysioterapeuter (trygderefusjonsforskriften). For å legge til rette for tilstrekkelig legebemanning i den kommunale helse- og omsorgstjenesten vil disse endringene åpner for at leger som ikke er spesialister i allmennmedisin eller under spesialisering i allmennmedisin kan tilsettes i vikariat med varighet mer enn ett år og motta trygderefusjon. Departementet vurderer også andre nye tiltak.

Rapportering fra kommunene tilsier at det bør rettes særlig oppmerksomhet mot kapasitet innen psykososial hjelp og allmennlegetjenester. Dette understrekes som nevnt også av blant annet Barneombudet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Folkehelseinstituttet, Statsforvalter i Agder, Bergen kommune, Evje og Hornnes kommune, Kristiansand kommune, Narvik kommune, Sunndal kommune, Den norske legeforening, Landsgruppen av helsesykepleiere NSF, Unio og Kreftforeningen. Innenfor den kommunale helse- og omsorgstjenesten bør sykepleiere, helsesykepleiere og psykologer som benyttes i skolehelsetjenesten ikke disponeres bort fra elevene. Regjeringen har 1. april foreslått endringer i statsbudsjettet som innebærer en målrettet styrking av det psykososiale hjelpeapparatet, både gjennom styrking av kompetansemiljø som allerede arbeider med relevante problemstillinger og mer praktisk bistand til kommunene, jf. Prop. 78 S (2021–2022).

Regjeringen vil komme tilbake til konsekvenser av ankomsten av fordrevne fra Ukraina i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2022.

Det er foreløpig usikkert på hvilken måte ankomster av ukrainske fordrevne vil påvirke spesialisthelsetjenesten. Det legges til grunn at de som ankommer vil bli fordelt til kommuner over hele landet, og dermed slik at belastningen på spesialisthelsetjenesten vil bli fordelt på mange helseforetak. Det vil imidlertid kunne oppstå kapasitetsutfordringer innen visse fagområder, som for eksempel pediatri, psykisk helse, kreft og infeksjonssykdommer. Her forventes samarbeid i og mellom helseregionene for å løse eventuelle kapasitetsutfordringer.

Av relevante tiltak kan nevnes overflytting av pasienter ved kapasitetsbegrensning og allokering av personell til områder med kapasitetsbegrensning hvis det finnes riktig kompetanse i andre deler av spesialisthelsetjenesten. Departementet forutsetter at helseforetakene og de regionale helseforetakene rapporterer tegn til kapasitetsutfordringer til departementet, og at de ovennevnte fagområdene vies ekstra oppmerksomhet.

De regionale helseforetakene og helseforetakene arbeider nå med å øke kapasiteten for tuberkulosekontroller (blodprøver og røntgenundersøkelser).

Et tiltak for å øke kapasiteten i helse- og omsorgstjenesten, kunne være å lempe på kravene for lisens eller autorisasjon i henhold til helsepersonelloven. Departementet legger imidlertid til grunn at det ikke vil være aktuelt å endre kravene for å gi lisens eller autorisasjon til helsepersonell. Blant annet Fagforbundet og Arbeidsgiverforeningen Spekter har uttalt at de deler departementets vurdering. Helsepersonellovens ordning med lisens eller autorisasjon skal bidra til sikkerhet for pasienter og kvalitet i helse- og omsorgstjenesten, samt tillit til helsepersonell og helse- og omsorgstjenesten. Dette tilsier at kravene for å få lisens eller autorisasjon ikke kan settes lavere enn det som ellers gjelder. Opprettholdelse av kravene for å gi lisens eller autorisasjon må også ses i sammenheng med plikten til å sørge for forsvarlige tjenester som er pålagt både den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten, og den individuelle forsvarlighetsplikten som følger av helsepersonelloven.

Helsepersonell som kan dokumentere sin kompetanse, og som ønsker å arbeide som helsepersonell i Norge, vil kunne oppnå lisens eller autorisasjon dersom det etter en konkret vurdering kan legges til grunn at gjennomført utdanning og bestått utenlandsk eksamen kan anerkjennes som jevngod med tilsvarende norsk utdanning og eksamen, jf. helsepersonelloven § 48 a første ledd bokstav c. For helsepersonell utdannet utenfor EU/EØS stilles det i tillegg ulike tilleggskrav som må være oppfylt før autorisasjon kan tildeles. Alle søkere med utdanning fra utenfor EU/EØS må gjennomføre språktest og kurs i nasjonale fag. Farmasøyter må fullføre et kurs i legemiddelhåndtering, mens tannleger, leger og sykepleiere må gjennomføre både kurs i legemiddelhåndtering og en egen fagprøve.

Departementet har bedt Helsedirektoratet om å formidle informasjon til tjenestene og andre relevante aktører om fordrevnes muligheter til å jobbe som helsepersonells medhjelper, altså uten lisens eller autorisasjon.

Departementet har også bedt direktoratet om å legge til rette for at fordrevne fra Ukraina kan fritas for enkelte dokumentasjonskrav. Dette vil gjøre det enklere å søke om lisens eller autorisasjon. Departementet har også bedt direktoratet om å etablere en godkjenningsordning for helseyrker for flyktninger uten tilstrekkelig dokumentasjon på fullført utdanning. Godkjenningsordningen skal være basert på NOKUTs UVD-ordning. Denne ordningen gjelder for personer som har utenlandsk høyere utdanning, det vil si utdanning på universitets- og høyskolenivå, men som ikke kan få utdanningen sin godkjent på grunn av manglende, mangelfull eller ikke verifiserbar dokumentasjon. Ordningen er spesielt rettet mot flyktninger og personer i en flyktninglignende situasjon. Departementet har også bedt direktoratet om å foreslå et opplegg for offentlig finansiering knyttet til oppfyllelse av tilleggskravene, som søkere med utdanning fra utenfor EU/EØS ellers må dekke kostnadene for selv.

Departementet gjør også oppmerksom på at en interdepartemental arbeidsgruppe bestående av Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet vurderer ulike tiltak som kan gjøre det raskere og enklere for utenlandsk helsepersonell å få autorisasjon som helsepersonell i Norge. Arbeidsgruppen skal etter planen fullføre sitt arbeid før sommeren, og tiltak foreslått av gruppen vil også kunne ha betydning for fordrevne fra Ukraina.

10.5.3 Pasient- og brukerrettighetsloven, spesialisthelsetjenesteloven og helse- og omsorgstjenesteloven

10.5.3.1 Generell vurdering av behov for å kunne fravike gjeldende plikt- og rettighetsbestemmelser

En situasjon med et høyt antall ankomster til Norge av personer fordrevet fra Ukraina over en kort tidsperiode vil kunne medføre ressurs- og kapasitetsutfordringer for helse- og omsorgstjenesten. Som nevnt har blant annet Barneombudet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Folkehelseinstituttet, Statsforvalter i Agder, Bergen kommune, Evje og Hornnes kommune, Kristiansand kommune, Narvik kommune, Sunndal kommune, Den norske legeforening, Landsgruppen av helsesykepleiere NSF, Unio og Kreftforeningen påpekt at kapasiteten i den kommunale helse- og omsorgstjenesten generelt, og fastlegeordningen spesielt, er under sterkt press etter to år med pandemihåndtering.

Innenfor dagens lovgivning har særlig spesialisthelsetjenesten, og til en viss grad også den kommunale helse- og omsorgstjenesten, adgang til å omprioritere personell, ressurser og tjenestetilbud i perioder med stor pasientpågang. Departementet viser til at plikten til å yte «forsvarlige tjenester» og «nødvendige helse- og omsorgstjenester» er skjønnsmessige begreper som åpner for omprioriteringer. Dette vil kunne ha som konsekvens at pasienter eller brukere må vente lenger på tjenester enn i en normalsituasjon, uten at dette er et lovbrudd.

Selv om departementet vurderer at tjenestene selv i en situasjon med svært høy ankomst av fordrevne fra Ukraina vil klare å tilby grunnleggende helse- og omsorgstjenester av forsvarlig kvalitet og omfang til alle, kan det imidlertid tenkes at tjenestene ikke vil klare å overholde enkelte plikter og rettigheter av mer organisatorisk eller prosessuell art, for eksempel enkelte fristbestemmelser. I tråd med påpeking i høringsuttalelse fra Statens helsetilsyn vil imidlertid departementet presisere at flere av disse rettighetene er viktige rettsikkerhetsgarantier og sentrale når det gjelder å sørge for at pasienter får forsvarlig behandling. Departementet vil derfor understreke at plikten til å yte forsvarlige tjenester ikke kan ses adskilt fra de prosessuelle og organisatoriske rammene som skal understøtte forsvarlighet i tjenestene. Departementet legger likevel til grunn at pasient- og brukerrettighetsloven gir pasienter og brukere en rekke rettigheter knyttet til tilgang til eller organisering av ytelse av helse- og omsorgstjenester som i en krisesituasjon kan legge begrensninger på muligheten til å prioritere ressursene på en hensiktsmessig måte. Selv om for eksempel individuell plan, koordinator, kontaktlege og barnekoordinator er ordninger som skal bidra til å sikre forsvarlige og koordinerte tjenester, legger disse ordningene samtidig beslag på personellressurser hos tjenestene i form av administrasjon og saksbehandling. Dette vil i en krisesituasjon kunne begrense tjenestenes mulighet til å foreta nødvendige og hensiktsmessige prioriteringer. Blant annet KS viser til at unntak fra retten til individuell plan, koordinator og barnekoordinator vil kunne bidra til frigjøring av ressurser og bedre kapasiteten i tjenestene. Etter departementets vurdering kan det derfor bli behov for midlertidig å gjøre helt eller delvis unntak fra enkelte plikt- og rettighetsbestemmelser i lov- og forskriftsverk. De konkrete forslagene drøftes under.

Departementet opprettholder forslaget i høringen om at adgangen til å gjøre slike unntak skal være begrenset til situasjoner der det som følge av et høyt antall ankomster til Norge av personer fordrevet fra Ukraina er nødvendig å kunne foreta omstillinger eller prioriteringer for å bidra til å sikre at helse- og omsorgstjenestens kapasitet ikke overskrides.

Blant annet Barneombudet, Bergen kommune og Den norske legeforening har påpekt at det er uklart når det skal sies å foreligge «et høyt antall ankomster til Norge av personer fordrevet fra Ukraina». Videre påpekes det at høringsnotatet ikke beskriver hvordan kapasitetsutfordringer eller prioriteringsbehov som følge av dette, kan gjøre det «nødvendig» å gjøre unntak fra reglene.

Det er ikke mulig å tallfeste hva som i denne forstand skal sies å være «et høyt antall ankomster til Norge av personer fordrevet fra Ukraina». Antallet ankomster fra Ukraina må ses i sammenheng med det antall flyktninger og asylsøkere som ellers ankommer Norge. Ordlyden viser at det må være snakk om ankomster fra Ukraina av et slikt omfang at dette gjør at det er nødvendig med unntak fra plikt- og rettighetsbestemmelser for å kunne foreta omstillinger eller prioriteringer for å bidra til å sikre at helse- og omsorgstjenestens kapasitet ikke overskrides. Det vil slik sett være et krav om årsakssammenheng mellom høye ankomster fra Ukraina og nødvendigheten av å gjøre enkelte unntak fra plikt- og rettighetsbestemmelser. Hvorvidt dette skal sies å være tilfellet vil måtte bero på en konkret vurdering av situasjonsbildet. De foreslåtte lovhjemlene innebærer ikke at det skal gjøres unntak, men det åpnes for at det kan besluttes helt eller delvis unntak fra de konkrete plikt- og rettighetsbestemmelser som listes opp i lovhjemlene hvis situasjonen tilsier det. Departementet legger i den forbindelse til grunn at det forut for eventuell bruk av unntakshjemlene vil være nødvendig med oppdatert situasjonsbeskrivelse og konkrete vurderinger fra Helsedirektoratet, hvor også beskrivelse og vurderinger fra blant annet statsforvalterne og kommunene bør inngå, jf. i den forbindelse også høringsuttalelsen fra Helsedirektoratet.

Flere høringsinstanser har påpekt at plikt- eller rettighetsbestemmelser om individuell plan, koordinator og barnekoordinator, er bestemmelser som skal sikre forsvarlige og koordinerte tjenester til pasienter og brukere med store og sammensatte velferdstjenestebehov, herunder personer med funksjonsnedsettelser, barn eller sårbare pasient- og brukergrupper. Dette gjelder blant annet Barneombudet, Bergen kommune, Fagforbundet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Nasjonalt senter for erfaringskompetanse innen psykisk helse, Oslo kommune, Statens helsetilsyn og Stine Sofies Stiftelse. Høringsinstansene argumenterer derfor for at det ikke bør kunne gjøres unntak fra bestemmelser om individuell plan, koordinator og barnekoordinator eller for at det i hvert fall skal mer til for å gjøre unntak fra slike bestemmelser sammenlignet med de øvrige bestemmelser som foreslås listet opp i lovforslaget.

Departementet vil til dette understreke at det i tråd med ovennevnte må vurderes konkret hvilke av de opplistede plikt- og rettighetsbestemmelser som det i så fall skal gjøres unntak fra. I en slik vurdering vil det måtte vektlegges hvilke pasient- og brukergrupper som særlig vil rammes dersom det fastsettes unntak og hvor viktig den konkrete plikt- og rettighetsbestemmelse er for å sikre nødvendige og forsvarlige tjenester. Slik sett skal det i utgangspunktet mer til før man vil konkludere med at vilkårene er oppfylt for å gjøre unntak fra rett til å få og plikt til å tilby individuell plan, koordinator eller barnekoordinator enn for eksempel unntak fra rett og plikt til fastsettelse av frist for når pasienten senest skal få nødvendig helsehjelp, rett til fornyet vurdering eller rett til fritt behandlingsvalg.

Departementet legger også til grunn at eventuelle unntak fra plikt- og rettighetsbestemmelser ikke skal gå lenger enn det som er nødvendig for å oppnå de formålene som unntakene begrunnes med. Slik sett vil det også måtte vurderes om eventuelle unntak fra plikt- og rettighetsbestemmelser skal begrenses til utvalgte pasient- eller brukergrupper, for eksempel at et eventuelt unntak fra rett til å få og plikt til å tilby koordinator begrenses til å gjelde overfor voksne pasienter og brukere eller til grupper som vurderes å ha mindre behov for koordinator. Sammenlignet med høringsforslaget foreslår departementet å tydeliggjøre dette ved at det i bestemmelsen presiseres at det kan gjøres unntak «helt eller delvis». Ved vurderingen av om det skal gjøres unntak må det også vurderes om formålet kan oppnås ved iverksetting av andre tiltak. Ved valg mellom flere mulige tiltak må det velges tiltak som er minst mulig inngripende eller begrensende for pasient- og brukerrettigheter.

Departementet presiserer også at adgangen til eller behovet for unntak, må vurderes fortløpende. Dersom det ikke lenger er behov for å gjøre unntak, må unntaket oppheves.

Som nevnt ovenfor har flere høringsinstanser påpekt at plikt- eller rettighetsbestemmelser om individuell plan, koordinator og barnekoordinator, er bestemmelser som skal sikre forsvarlige og koordinerte tjenester til pasienter og brukere med store og sammensatte velferdstjenestebehov, herunder personer med funksjonsnedsettelser, barn eller sårbare pasient- og brukergrupper. Det er imidlertid slik at disse ordningene legger beslag på personellressurser hos tjenestene i form av administrasjon og saksbehandling, og innføring av unntak fra plikt- og rettighetsbestemmelser i tråd med lovforslaget, vil kunne frigjøre kapasitet. Unntak vil også stille tjenestene enda friere til å foreta nødvendige og hensiktsmessige omprioriteringer eller endringer i hvordan tjenesteytelsen organiseres. I tillegg vil slike unntak hindre at tjenestene løpende begår lovbrudd, for eksempel fordi man ikke klarer å overholde lovpålagte frister som følge av stor pasientpågang. Departementet understreker imidlertid at de grunnleggende pliktene og rettighetene til helse- og omsorgstjenester skal ivaretas. Det vil ikke være adgang til å gjøre unntak fra plikt og rett til grunnleggende helse- og omsorgstjenester som øyeblikkelig hjelp og nødvendige helse- og omsorgstjenester. Det kan heller ikke gjøres unntak fra plikt til å yte forsvarlige helse- og omsorgstjenester, verken på tjenestenivå eller individnivå.

Departementet vil i den forbindelse påpeke at innføring av slike unntak ikke vil bety at tjenestene skal være avskåret fra å gi tilbud med tilsvarende innhold som rettigheten det er gjort unntak fra. Enkelte pasienter og brukere med alvorlig sykdom, skade eller nedsatt funksjonsevne, har som følge av dette behov for langvarige og sammensatte eller koordinerte helse- og omsorgstjenester og andre velferdstjenester. I slike tilfeller kan kravet om å fortsatt skulle tilby nødvendige og helse- og omsorgstjenester av forsvarlig kvalitet og omfang, innebære at tjenestene likevel må tilby for eksempel individuell plan, koordinator eller barnekoordinator. Som påpekt av enkelte høringsinstanser, blant annet Statens helsetilsyn, kan forsvarligheten av tjenestetilbudet for de sykeste pasientene og brukerne og de med svært omfattende og sammensatte tjenestebehov, være direkte knyttet til hvordan de ulike tjenestene koordineres, og at tjenestene koordineres av noen med tilstrekkelig kunnskap og kompetanse. Selv om det ved forskrift gjøres unntak fra rett til å få og plikt til å tilby individuell plan, koordinator eller barnekoordinator, vil tjenestene måtte vurdere hvordan de skal sørge for at de som er avhengig av denne formen for planlegging og koordinering av tjenestene, skal få forsvarlige tjenester.

Departementet viser også til at dersom det ved forskrift gjøres unntak fra prosessuelle og organisatoriske rettigheter som rett til vurdering og frist, individuell plan, koordinator og barnekoordinator, vil vurderingene ved en klage endres noe. Departementet legger til grunn at gjenstand for klage i denne type saker da vil bli om pasienter får rett til nødvendig helsehjelp innen forsvarlig tid og om hjelpen som tilbys er forsvarlig.

Departementet legger til grunn at de midlertidige unntakene fra konkrete plikt- og rettighetsbestemmelser som lovforslaget åpner for, i utgangspunktet bør gjelde for befolkningen generelt. Personer omfattet av ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse har i utgangspunktet fulle helserettigheter. Likhetsbetraktninger tilsier da at slike unntak skal gjelde for hele befolkningen og ikke være begrenset til kun å gjelde overfor personer omfattet av ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse. Departementet viser i den forbindelse også til at barn og unge utgjør en stor andel av de fordrevne. Som nevnt ovenfor åpner hjemlene for at det ved forskrift kan fastsettes at unntak fra gjeldende plikt- og rettighetsbestemmelser skal avgrenses mot bestemte pasient- og brukergrupper. Dette kan for eksempel bety at et eventuelt unntak fra rett til å få og plikt til å tilby koordinator begrenses til å kun gjelde overfor voksne pasienter og brukere eller til grupper som i en periode vurderes å ha mindre behov for koordinator.

KS har i sin høringsuttalelse pekt på at behovet for å gjøre unntak kan oppstå raskt i enkelte kommuner. KS har derfor bedt regjeringen vurdere å forskriftsfeste unntaksbestemmelsene allerede nå, i tillit til at kommunene kun gjør unntak når situasjonen tilsier at det er nødvendig.

Departementet kan ikke se at situasjonen er slik at det allerede nå skulle være grunnlag for å fastsette forskrift som åpner for unntak fra lovfestede plikt- og rettighetsbestemmelser. Forutsatt at Stortinget vedtar de foreslåtte unntakshjemlene, vil det forut for eventuell bruk av unntakshjemlene som nevnt uansett være nødvendig med oppdatert situasjonsbeskrivelse og konkrete vurderinger fra Helsedirektoratet, hvor også beskrivelse og vurderinger fra blant annet statsforvalterne og kommunene bør inngå. Departementet vil i den forbindelse igjen understreke at eventuell fastsettelse av forskrift som gjør unntak fra konkrete plikt- og rettighetsbestemmelser, uansett ikke vil bety at tjenestene må unnlate å gi et tilsvarende tilbud.

10.5.3.2 Rett til fastsettelse av frist for når pasienten senest skal få nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten

Det følger av pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 b andre ledd første punktum at pasienter har rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten. Det følger videre av pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 b andre ledd andre punktum at spesialisthelsetjenesten skal fastsette en frist for når pasienten senest skal få nødvendig helsehjelp. Fristen skal settes i løpet av vurderingsperioden, jf. § 2-2. Av § 2-1 b andre ledd tredje punktum fremgår det at fristen skal settes i samsvar med det faglig forsvarlighet krever. Dersom det regionale helseforetaket ikke har sørget for at en pasient med rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten får den nødvendige helsehjelpen innen fastsatt tidspunkt, har pasienten rett til nødvendig helsehjelp uten opphold, om nødvendig fra privat tjenesteyter, jf. § 2-1 b fjerde ledd.

I en presset situasjon vil spesialisthelsetjenesten måtte prioritere det som ikke kan vente uten alvorlige konsekvenser. Dette vil kunne føre til at mange pasienter som har rett til helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten vil måtte vente lenger på helsehjelpen de har krav på, enn i en normalsituasjon. Samtidig vil uforutsigbarhet om antall ankomne på kort og lang sikt som vil trenge øyeblikkelig hjelp eller nødvendige helsetjenester, gjøre det vanskeligere å planlegge aktiviteten.

Departementet foreslår derfor at det ved forskrift kan gjøres midlertidig unntak fra spesialisthelsetjenestens plikt til å sette en frist for når pasienten senest skal få nødvendig helsehjelp, jf. forslag til ny § 2-5 d bokstav a i pasient- og brukerrettighetsloven. I henhold til den nye bestemmelsen vil det være adgang til å fastsette unntak når det som følge av et høyt antall ankomster til Norge av personer fordrevet fra Ukraina er nødvendig å kunne foreta omstillinger eller prioriteringer for å bidra til å sikre at spesialisthelsetjenestens kapasitet ikke overskrides. Pasienten vil fortsatt ha rett til å få helsehjelp innen forsvarlig tid.

Dersom det i tråd med dette gjøres midlertidig unntak fra retten til å få fastsatt en frist, vil pasientens rett til alternativt tilbud ved fristbrudd også falle bort, jf. forslag til ny § 2-5 d bokstav b i pasient- og brukerrettighetsloven. Dette vil i så fall innebære at de som før fastsettelse av et midlertidig unntak har fått vedtak om at de har rett til nødvendige spesialisthelsetjenester med en frist, ikke lenger vil kunne påberope seg denne fristen i den perioden unntaket gjelder. Dersom det fastsettes unntak vil pasienten ikke ha rett til å få helsehjelp innen fristen, men fortsatt ha krav på å få nødvendig helsehjelp innen forsvarlig tid. Spesialisthelsetjenesten vil videre ikke ha plikt til å kontakte HELFO.

Som påpekt av blant annet Fagforbundet, Statens helsetilsyn og Statsforvalteren i Innlandet vil unntak fra retten til å få en frist for nødvendig helsehjelp i spesialisthelsetjenesten, innebære en risiko for at pasienter faller ut av systemet eller at alvorlige tilstander ikke fanges opp. Departementet vil derfor understeke at formålet med unntak fra plikt- og rettighetsbestemmelser som nevnt er å gi tjenestene større fleksibilitet ved tjenesteytelsen, men at tjenestene uansett må ha oversikt over det enkelte pasientforløp og hvilke pasienter som venter på behandling.

10.5.3.3 Rett til å få henvisning vurdert av spesialisthelsetjenesten

Departementet foreslår også at det i pasient- og brukerrettighetsloven lovfestes en adgang til at det ved forskrift kan fastsettes enkelte unntak fra retten til vurdering etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-2, jf. forslag til ny § 2-5 d bokstav c. I henhold til den nye bestemmelsen vil det være adgang til å fastsette unntak når det som følge av et høyt antall ankomster til Norge av personer fordrevet fra Ukraina er nødvendig å kunne foreta omstillinger eller prioriteringer for å bidra til å sikre at spesialisthelsetjenestens kapasitet ikke overskrides.

Det følger av pasient- og brukerrettighetsloven § 2-2 at pasienter som henvises til spesialisthelsetjenesten innen 10 virkedager etter at henvisningen er mottatt, skal få informasjon om han eller hun har rett til nødvendig helsehjelp. Vurderingen skal skje på grunnlag av henvisningen. Det innebærer at spesialisthelsetjenesten innen 10 virkedager skal ha foretatt en vurdering basert på henvisningen av om pasienten har behov for videre utredning eller behandling. Retten til vurdering gjelder enhver pasient som henvises til spesialisthelsetjenesten.

Mottak av henvisning utløser vurderingsplikt for spesialisthelsetjenesten. Dersom kapasiteten i helsetjenesten blir svært presset, kan det være at det vil bli vanskelig å gjøre vurderinger innen 10 dager slik loven legger opp til. Samtidig må det legges til grunn at spesialisthelsetjenesten har rutiner som sikrer at mottatte henvisninger vurderes raskt.

Pasientopplysninger må registreres i de pasientadministrative systemene, og opplysninger skal rapporteres til Norsk pasientregister (NPR) i henhold til Helsedirektoratets registreringsveiledere. Blant annet skal det registreres mottaksdato, vurderingsdato og om pasienten har rett til nødvendig helsehjelp. Videre skal frist og oppstart av behandling eller utredning registreres.

Det er ønskelig at tjenesten fortsetter å rapportere administrativ informasjon til NPR slik at vi får kunnskap om situasjonen og endringer, og dermed også har en oversikt over antallet pasienter som venter på spesialisthelsetjenester.

For å gi spesialisthelsetjenesten større handlingsrom i den foreliggende situasjonen, vil det med hjemmel i ny § 2-5 d bokstav c i pasient- og brukerrettighetsloven kunne fastsettes forskrift om at fristen for vurdering forlenges utover dagens krav om 10 dager. Ved mistanke om alvorlig eller livstruende sykdom vil pasienten fortsatt ha rett til raskere vurdering.

I pasient- og brukerrettighetsloven § 2-2 første ledd fjerde punktum fremgår det at dersom pasienten vurderes til å ha behov for helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten, skal pasienten samtidig informeres om tidspunkt for når utredning eller behandling skal settes i gang.

Det må forventes at det fremover vil bli mer utfordrende for helsetjenesten å planlegge på kort og lang sikt. Det taler for at spesialisthelsetjenesten bør ha mulighet til å vurdere hvordan det er mest hensiktsmessig å organisere innkalling av pasientene som skal få helsehjelp. På den annen side vil pasienten ha behov for å få beskjed om vedkommende har rett til helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten, og når vedkommende kan forvente å få time. Manglende registrering kan også føre til at sykehusene mister oversikten over pasientene. Dette vil også kunne gjøre det vanskeligere å foreta en riktig prioritering.

Departementet foreslår imidlertid at det med hjemmel i ny § 2-5 d bokstav d i pasient- og brukerrettighetsloven kan fastsettes unntak fra § 2-2 første ledd fjerde punktum om informasjon om tidspunkt for når utredning eller behandling skal settes i gang. Departementet legger imidlertid til grunn at det med hjemmel i ny § 2-5 d bokstav d i pasient- og brukerrettighetsloven ikke vil være aktuelt å fastsette forskrift som innebærer bortfall av plikten til å informere om at pasienten vurderes å ha behov for helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten. For å ta høyde for at spesialisthelsetjenesten kan komme i en situasjon hvor den ikke vil ha tilstrekkelig oversikt, kan det med hjemmel i slik lovbestemmelse i pasient- og brukerrettighetsloven være aktuelt å tilpasse gjeldende ordning slik at det kun må informeres om tidspunkt for oppstart av utredning eller behandling dersom dette er mulig. Dette vil åpne for at spesialisthelsetjenesten kan informere pasienten om at den på et senere tidspunkt vil komme tilbake med et tidspunkt for når utredning eller behandling skal settes i gang.

Det fremgår videre av pasient- og brukerrettighetsloven § 2-2 andre ledd at dersom spesialisthelsetjenesten ikke er i stand til å finne et tidspunkt (time) før fristen som er satt for når pasienten senest skal få helsehjelp, skal HELFO umiddelbart kontaktes, jf. § 2-1 b fjerde ledd.

Dersom det med hjemmel i ny § 2-5 d bokstav c og bokstav d i pasient- og brukerrettighetsloven blir aktuelt å fastsette forskrift som innebærer ovennevnte endringer i plikten til å sette frist og til å gi tilbakemelding om konkret tidspunkt for utredning eller behandling, antar departementet at det vil være lite hensiktsmessig å opprettholde bestemmelsen om plikten til å kontakte HELFO. Som det fremgår ovenfor om rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten, foreslår departementet at det gis hjemmel for forskrift som innebærer at spesialisthelsetjenesten ikke må fastsette tidspunkt for oppstart av utredning eller behandling. Som følge av dette må det i så fall også vurderes om det kan bli behov for ved forskrift å gjøre unntak fra § 2-2 andre ledd, jf. forslag til ny § 2-5 e bokstav d i pasient- og brukerrettighetsloven om at det kan gjøres unntak fra § 2-2 andre ledd om plikt til å kontakte HELFO.

Som påpekt av enkelte høringsinstanser skal rett til å få henvisning vurdert av spesialisthelsetjenesten blant annet understøtte at tjenesteytelsen skal bli forsvarlig. Departementet vil derfor understeke at dersom det gis unntak fra bestemmelsen, vil helsetjenestene måtte påse at de har systemer for å følge med på pasientene som venter på å få en vurdering, og at de pasientene som har behov for rask vurdering og de som får en forverring mens de venter, fanges opp.

10.5.3.4 Rett til fritt behandlingsvalg

Pasient- og brukerrettighetsloven § 2-4 gir pasienter rett til fritt behandlingsvalg. Bestemmelsen regulerer både pasientenes rett til å velge hvor henvisningen skal sendes og hvor helsehjelpen skal finne sted. Retten til å velge gjelder alle pasienter som blir henvist til spesialisthelsetjenesten, og gjelder i utgangspunktet hele landet. Retten skiller ikke mellom institusjonstype, og i utgangspunktet gjelder rettigheten alle typer virksomheter. For private tilbud gjelder blant annet godkjenningskrav etter forskrift 29. oktober 2015 nr. 1232 om private virksomheters adgang til å yte spesialisthelsetjenester mot betaling fra staten § 2, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 4-3. Et grunnleggende vilkår for valgretten er at virksomheten som velges kan gi pasienten det tilbudet som pasienten har behov for. Retten til fritt behandlingsvalg gjelder i forbindelse med planlagt undersøkelse eller behandling i spesialisthelsetjenesten.

Departementet mener at spesialisthelsetjenesten i den foreliggende situasjon har behov for et stort handlingsrom for å kunne styre pasientflyten og til å benytte tilgjengelige ressurser på best mulig måte. Departementet foreslår derfor at det i pasient- og brukerrettighetsloven lovfestes en adgang til at det ved forskrift kan fastsettes unntak fra retten til fritt behandlingsvalg etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-4, jf. forslag til hjemmel i ny § 2-5 d bokstav g. I henhold til den nye bestemmelsen vil det være adgang til å fastsette unntak når det som følge av et høyt antall ankomster til Norge av personer fordrevet fra Ukraina er nødvendig å kunne foreta omstillinger eller prioriteringer for å bidra til å sikre at spesialisthelsetjenestens kapasitet ikke overskrides.

Departementet legger imidlertid til grunn at retten til fritt behandlingsvalg fortsatt bør gjelde psykisk helsevern, tverrfaglig spesialisert rusbehandling og intensiv habilitering av barn i godkjente virksomheter etter spesialisthelsetjenesteloven § 4-3. I tillegg bør retten til fritt behandlingsvalg også gjelde for pasienter som ved fastsettelse av slik forskrift allerede er under utredning eller behandling i godkjent virksomhet etter § 4-3.

For ordens skyld gjør departementet oppmerksom på at Helse- og omsorgsdepartementet 1. april 2022 sendte på høring forslag til endringer i regelverket for å avvikle godkjenningsordningen i fritt behandlingsvalg fra 1. januar 2023. Forslaget innebærer at private leverandører ikke lenger kan få godkjenning for å levere spesialisthelsetjenester mot betaling fra staten. Videre innebærer endringene at godkjenningen til å yte spesialisthelsetjenester mot betaling fra staten bortfaller fra tidspunktet for ikrafttredelse. Pasienter med rett til nødvendig helsehjelp i spesialisthelsetjenesten vil fremdeles ha rett til å velge mellom offentlige virksomheter og private virksomheter som har avtale med regionale helseforetak.

10.5.3.5 Rett til fornyet vurdering

Det følger av pasient- og brukerrettighetsloven § 2-3 at pasienter har rett til fornyet vurdering av sin helsetilstand av spesialisthelsetjenesten etter henvisning fra lege. Retten gjelder bare én gang for samme tilstand. Ved behov for tverrfaglig spesialisert behandling for rusmiddelavhengighet gjelder retten til fornyet vurdering også etter henvisning fra helse- og omsorgstjenesten i kommunen og sosialtjenesten.

Departementet mener det i den foreliggende situasjon er viktig at spesialisthelsetjenesten har handlingsrom til å benytte tilgjengelige ressurser til de formål som har størst nytte. Departementet foreslår derfor at det i pasient- og brukerrettighetsloven lovfestes en adgang til at det ved forskrift kan fastsettes unntak fra retten til fornyet vurdering etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-3, jf. forslag til hjemmel i ny § 2-5 d bokstav f. I henhold til den nye bestemmelsen vil det være adgang til å fastsette unntak når det som følge av et høyt antall ankomster til Norge av personer fordrevet fra Ukraina er nødvendig å kunne foreta omstillinger eller prioriteringer for å bidra til å sikre at spesialisthelsetjenestens kapasitet ikke overskrides.

10.5.3.6 Rett til individuell plan

Pasienter og brukere som har behov for langvarige og koordinerte helse- og omsorgstjenester, har etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-5 rett til å få utarbeidet individuell plan. Det påligger en tilsvarende plikt på den kommunale helse- og omsorgstjenesten, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 7-1, og spesialisthelsetjenesten, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 2-5. Formålet med planen er å bidra til et helhetlig tilbud for pasientene.

Departementet mener det i den foreliggende situasjon er viktig at den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten har tilgjengelig handlingsrom til å prioritere ressursene til det formål som har størst nytte. Departementet viser for øvrig til punkt 10.5.3.1 og det som der uttales om unntak fra plikt- og rettighetsbestemmelser om individuell plan.

Departementet foreslår derfor at det i pasient- og brukerrettighetsloven lovfestes en adgang til at det ved forskrift kan fastsettes unntak fra retten til individuell plan etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-5, jf. forslag til hjemmel i ny § 2-5 d bokstav h. I henhold til den nye bestemmelsen vil det være adgang til å fastsette unntak når det som følge av et høyt antall ankomster til Norge av personer fordrevet fra Ukraina er nødvendig å kunne foreta omstillinger eller prioriteringer for å bidra til å sikre at helse- og omsorgstjenestens kapasitet ikke overskrides.

Departementet foreslår at tilsvarende lovbestemmelse inntas også i helse- og omsorgstjenesteloven, jf. ny § 7-2 b bokstav a, og spesialisthelsetjenesteloven, jf. ny § 2-5 d bokstav a, hvor tjenestene pålegges en plikt til å tilby individuell plan.

10.5.3.7 Rett til kontaktlege

Pasienter som har alvorlig sykdom, skade eller lidelse, og som har behov for behandling eller oppfølging av spesialisthelsetjenesten av en viss varighet, har etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-5 a rett til å få oppnevnt kontaktlege. Det følger av spesialisthelsetjenesteloven § 2-5 c at kontaktlegen skal være involvert i behandlingen eller oppfølgingen av pasienten. Helseinstitusjon som omfattes av spesialisthelsetjenesteloven, skal peke ut kontaktlege for pasienten så snart som mulig etter at det er vurdert at pasienten har rett til kontaktlege, senest første virkedag etter innleggelse eller poliklinisk undersøkelse. Pasienten skal så snart som mulig få vite hvem som er hans eller hennes kontaktlege, og det skal orienteres om hvilket ansvar og hvilke oppgaver kontaktlegen har. Kontaktlegen skal være pasientens faste medisinskfaglige kontakt.

Kontaktlegeordningen skal bidra til å sikre forsvarlige og koordinerte tjenester til pasienter med store og komplekse helsehjelpsbehov. Det er imidlertid slik at denne ordningen legger beslag på personellressurser hos tjenesten i form av administrasjon og koordinering. Innføring av unntak fra plikt- og rettighetsbestemmelser i tråd med lovforslaget, vil kunne frigjøre kapasitet. Unntak vil også stille tjenestene enda friere til å foreta nødvendige og hensiktsmessige endringer i hvordan tjenesteytelsen organiseres. Departementet mener det i den foreliggende situasjon er viktig at spesialisthelsetjenesten har tilgjengelig handlingsrom til å prioritere ressursene til det formål som har størst nytte.

Departementet foreslår at det i pasient- og brukerrettighetsloven lovfestes en adgang til at det ved forskrift kan fastsettes unntak fra retten til kontaktlege etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-5 a, jf. forslag til hjemmel i ny § 2-5 d bokstav i. I henhold til den nye bestemmelsen vil det være adgang til å fastsette unntak når det som følge av et høyt antall ankomster til Norge av personer fordrevet fra Ukraina er nødvendig å kunne foreta omstillinger eller prioriteringer for å bidra til å sikre at spesialisthelsetjenestens kapasitet ikke overskrides.

Departementet foreslår at tilsvarende lovbestemmelse også inntas som ny § 2-5 d bokstav c i spesialisthelsetjenesteloven hvor tjenesten pålegges en plikt til å oppnevne kontaktlege, jf. loven § 2-5 c.

10.5.3.8 Koordinator og barnekoordinator

Det fremgår av spesialisthelsetjenesteloven § 2-5 a at det for pasienter med behov for komplekse eller langvarige og koordinerte tjenester etter spesialisthelsetjenesteloven, skal oppnevnes koordinator. Kommunens plikt til å tilby koordinator følger av helse- og omsorgstjenesteloven § 7-2. Ved lov 11. juni 2021 nr. 78 om endringer i velferdstjenestelovgivningen (samarbeid, samordning og barnekoordinator) innføres en plikt for kommunen til å sørge for barnekoordinator, jf. ny § 7-2 a.

Ved lov 11. juni 2021 nr. 78 foreslås det også å lovfeste en tilsvarende rett til koordinator i spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-5 b, og en rett til barnekoordinator i den kommunale helse- og omsorgstjenesten, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-5 c. Det tas sikte på at bestemmelsene i lov 11. juni 2021 nr. 78 skal tre i kraft 1. august 2022.

Departementet mener det i den foreliggende situasjon er viktig at den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten har tilgjengelig handlingsrom til å prioritere ressursene til det formål som har størst nytte. Departementet viser for øvrig til punkt 10.5.3.1 og det som der uttales om unntak fra plikt- og rettighetsbestemmelser om henholdsvis koordinator og barnekoordinator.

Departementet foreslår at det i pasient- og brukerrettighetsloven lovfestes en adgang til at det ved forskrift kan fastsettes unntak fra retten til koordinator etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-5 b, og retten til barnekoordinator i den kommunale helse- og omsorgstjenesten etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-5 c, jf. forslag til hjemmel i ny § 2-5 d bokstav j og bokstav k. I henhold til den nye bestemmelsen vil det være adgang til å fastsette unntak når det som følge av et høyt antall ankomster til Norge av personer fordrevet fra Ukraina er nødvendig å kunne foreta omstillinger eller prioriteringer for å bidra til å sikre at helse- og omsorgstjenestens kapasitet ikke overskrides.

Departementet foreslår at tilsvarende lovbestemmelse inntas også i helse- og omsorgstjenesteloven, jf. ny § 7-2 b bokstav b og bokstav c, og spesialisthelsetjenesteloven, jf. ny § 2-5 d bokstav b, hvoretter det kan gjøres unntak fra tjenestenes plikt til å tilby koordinator og barnekoordinator etter helse- og omsorgstjenesteloven §§ 7-2 og 7-2 a og koordinator etter spesialisthelsetjenesteloven § 2-5 a.

10.5.4 Tannhelsetjenesteloven

Som nevnt har fylkeskommunen etter tannhelsetjenesteloven plikt til å gi et regelmessig og oppsøkende tannhelsetilbud til prioriterte persongrupper, herunder barn og unge. Disse har rett til gratis, nødvendig tannhelsehjelp, uten at det er fastsatt konkrete tidsfrister. Det må antas at mange av de fordrevne fra Ukraina vil være barn og en del av disse vil trolig ha et behov for tannbehandling. Ved svært høye ankomsttall vil mange fylkeskommuner oppleve kapasitetsutfordringer.

Det er ikke hjemmel for å suspendere fylkeskommunens plikter eller innsnevre pasienters rettigheter etter tannhelsetjenesteloven. Departementet ser imidlertid ikke behov for lov- eller forskriftsendringer på tannhelsetjenestefeltet. Det fremgår direkte av tannhelsetjenesteloven § 1-3 andre ledd at dersom ressursene ikke er tilstrekkelige for å gi et tilbud til alle i de prioriterte gruppene, skal barn og unge gå foran. Departementet viser til at fylkeskommunen kan justere innkallingsintervaller for tannhelsekontroller og på den måten gjøre tilpasninger i kapasiteten. Fylkeskommunene kan også inngå samarbeid med private tannleger for å øke behandlingskapasiteten og kan samarbeide om tjenestetilbudet i mottakskommuner der det ikke finnes private tannleger eller hvor tannhelsetjenesten har små klinikker. Ingen av disse tiltakene vil forutsette lovendringer. Departementet viser også til Helsedirektoratets pandemiveileder om hvilke pasientgrupper og tilstander som bør prioriteres ved et redusert tjenestetilbud. Direktoratets anbefalinger vil også være relevante for den fylkeskommunale tannhelsetjenesten i en situasjon med store ankomster av fordrevne på kort tid.

10.5.5 Fastlegeordningen

I punkt 10.2.1 er det redegjort for hvilken rett til helsehjelp ukrainske fordrevne som ankommer Norge har på ulike stadier, og det vises til dette.

Av pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 c fremgår det at «[e]nhver som er bosatt i en norsk kommune, har rett til å stå på liste hos lege med fastlegeavtale. Det samme gjelder asylsøkere og deres familie når de er medlem av folketrygden.» Rett til å stå på fastleges liste er nærmere regulert i forskrift 29. august 2012 nr. 843 om pasient- og brukerrettigheter i fastlegeordningen. Dersom et stort antall ukrainske fordrevne ankommer i løpet av en kort periode, i tillegg til ankomst av ordinære asylsøkere, kan det for mange kommuner være vanskelig å oppfylle retten til å stå på fastleges liste.

Som redegjort for i punkt 10.4.4 har en rekke høringsinstanser påpekt at kapasiteten i den kommunale helse- og omsorgstjenesten generelt, og fastlegeordningen spesielt, er under sterkt press etter to år med pandemihåndtering. Flere av disse vurderer også at det i høringsnotatet ikke foreslås tiltak eller regelverksendringer som i særlig grad vil være egnet til å øke eller frigjøre kapasitet, og da særlig i den kommunale helse- og omsorgstjenesten.

Selv om det i dag er kapasitetsutfordringer i fastlegeordningen, mener departementet at slike utfordringer vil kunne håndteres med tiltak innenfor dagens lovregler. Departementet vil for eksempel vurdere løsninger som medfører at personer som ikke har fastlege prioriteres foran personer med fastlege ved bytte av fastlege, og at barn som får fosterforeldre i Norge automatisk får tildelt plass på samme fastlegeliste som fostermor eller fosterfar. Helse- og omsorgsdepartementet har 12. april 2022 sendt på høring forslag om endringer i forskrift 17. februar 2017 nr. 192 om kompetansekrav for leger i den kommunale helse- og omsorgstjenesten (kompetanseforskriften) og forskrift 18. juni 1998 nr. 590 om rett til trygderefusjon for leger, spesialister i klinisk psykologi og fysioterapeuter (trygderefusjonsforskriften). For å legge til rette for tilstrekkelig legebemanning i den kommunale helse- og omsorgstjenesten vil disse endringene åpne for at leger som ikke er spesialister i allmennmedisin eller under spesialisering i allmennmedisin kan tilsettes i vikariat med varighet mer enn ett år og motta trygderefusjon. Departementet vurderer også andre nye tiltak. Departementet kan dermed ikke se at det er behov for nye lovhjemler som gir unntak fra rettigheter og plikter innenfor fastlegeordningen.

Departementet opprettholder vurderingen fra høringsnotatet om at de forskriftshjemler som i dag foreligger for å regulere rettigheter og plikter i ordningen, er tilstrekkelige. Dersom det for eksempel skulle oppstå behov for å begrense retten til å stå på fastlegeliste ved opphold på mottak, er det allerede hjemmel for å gjøre dette i pasient- og brukerrettighetsloven, jf. § 1-2 første ledd hvor det fremgår at Kongen i forskrift kan gjøre unntak fra rett til helse- og omsorgstjenester for «personer som ikke er norske statsborgere eller ikke har fast opphold i riket». Departementet viser for øvrig til den redegjørelse som er inntatt i punkt 10.5.2 om kapasitetsutfordringer i helse- og omsorgstjenesten på kortere og lengre sikt, og igangsatte og mulige tiltak for å avbøte disse utfordringene, herunder fastlegeordningen.

10.5.6 Vurdering av forslagene opp mot Grunnloven og Norges folkerettslige forpliktelser

Departementet legger til grunn at de midlertidige lovendringer som i punkt 10.5.3 foreslås i pasient- og brukerrettighetsloven, spesialisthelsetjenesteloven og helse- og omsorgstjenesteloven, ikke er i strid med Grunnloven eller Norges folkerettslige forpliktelser om rett til liv og helse. Departementet viser i den forbindelse til at grunnleggende plikter og rettigheter til helse- og omsorgstjenester skal ivaretas, og at det innenfor disse midlertidige lovendringene ikke vil være adgang til å gjøre unntak fra plikt og rett til øyeblikkelig hjelp og nødvendige helse- og omsorgstjenester. Det kan heller ikke gjøres unntak fra plikt til å yte forsvarlige helse- og omsorgstjenester, verken på tjenestenivå eller individnivå. De midlertidige lovbestemmelsene åpner imidlertid for at det kan gjøres unntak fra enkelte plikter og rettigheter av mer organisatorisk eller prosessuell art, for eksempel enkelte fristbestemmelser. Adgangen til å gjøre slike unntak skal også være begrenset til situasjoner der det som følge av et høyt antall ankomster til Norge av personer fordrevet fra Ukraina er nødvendig for å legge til rette for hensiktsmessige omstillinger og prioriteringer ved ytelse av helse- og omsorgstjenester eller for å bidra til å sikre at helse- og omsorgstjenestens kapasitet ikke overskrides.

Departementet legger til videre til grunn at de midlertidige lovendringer som foreslås i punkt 10.5.3 ikke er i strid med Grunnloven eller Norges folkerettslige forpliktelser om diskrimineringsvern eller forbud mot usaklig forskjellsbehandling. Som det fremgår over, bør slike midlertidige unntak fra konkrete plikt- og rettighetsbestemmelser i utgangspunktet gjelde for befolkningen generelt. Personer omfattet av ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse har i utgangspunktet fulle helserettigheter. Likhetsbetraktninger tilsier da at slike unntak skal gjelde for hele befolkningen og ikke være begrenset til kun å gjelde overfor personer omfattet av ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse.

I sin høringsuttalelse har Likestillings- og diskrimineringsombudet, med henvisning til likestillings- og diskrimineringslovens § 20 og CRPD artikkel 25, påpekt at et likhetsprinsipp om at unntak skal gjelde for hele befolkningen, likevel kan ramme de som har størst behov for langvarige og koordinerte helse- og omsorgstjenester, jf. punkt 10.4.3. Departementet kan ikke se at det som følge av nevnte bestemmelser ikke skal være adgang til å gjøre midlertidige unntak fra retten til å få og plikten til å tilby til individuell plan, så fremt tjenestene ivaretar grunnleggende rett til nødvendige og helse- og omsorgstjenester av forsvarlig kvalitet og omfang. Departementet viser i den forbindelse til drøftelsen under punkt 10.5.3.1, 10.5.3.6 og 10.5.3.8, hvor det blant annet vises til at enkelte pasienter og brukere har behov for langvarige og sammensatte eller koordinerte helse- og omsorgstjenester og andre velferdstjenester som følge av alvorlig sykdom, skade eller nedsatt funksjonsevne. I slike tilfeller kan kravet om å skulle tilby nødvendige og helse- og omsorgstjenester av forsvarlig kvalitet og omfang, innebære at tjenestene likevel må tilby for eksempel individuell plan, koordinator eller barnekoordinator. Som påpekt kan forsvarligheten av tjenestetilbudet for de sykeste pasientene og brukerne og de med svært omfattende og sammensatte tjenestebehov, være direkte knyttet til hvordan de ulike tjenestene planlegges og koordineres. Selv om det ved forskrift gjøres unntak fra retten til å få og plikten til å tilby individuell plan, vil tjenestene måtte vurdere hvordan de skal sørge for at de som er avhengig av denne formen for planlegging og koordinering av tjenestene, skal få forsvarlige tjenester.