7 Integreringsloven

7.1 Innledning

Personer som får opphold etter utlendingsloven § 34, er omfattet av integreringslovens ordninger om introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. De høye ankomstene i løpet av et kort tidsrom medfører et behov for å gjøre tilpasninger i regelverket både for å bidra til raskere bosetting og for å bidra til at kommuner og fylkeskommuner kan håndtere situasjonen og tilpasse sitt tjenestetilbud.

7.2 Gjeldende rett

7.2.1 Opplæring i mottak og kompetansekartlegging før bosetting

Asylsøkere som bor i mottak og som er over 18 år, har plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf. integreringsloven § 5. Plikten gjelder ikke dersom asylsøkeren bor på ankomstsenter eller i transittmottak. Det følger av integreringsforskriften §§ 1 og 2 at plikten gjelder 175 timer opplæring i norsk og 25 timer opplæring i samfunnskunnskap. Kommunen skal sørge for opplæringen.

Når en person får innvilget oppholdstillatelse, er ikke vedkommende lenger asylsøker og inngår ikke lenger i målgruppen for opplæringen i mottak. Mange vil imidlertid starte den ordinære opplæringen i norsk og samfunnskunnskap etter integreringsloven kapittel 6 i mottak. Dette gjelder ikke for personer som får innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse, ettersom rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap først inntrer ved bosetting for denne gruppen, jf. integreringsloven § 26 andre ledd tredje punktum.

Etter integreringsloven § 6 første ledd skal vertskommuner for mottak kartlegge kompetansen til personer som bor i mottak, og som har fått en oppholdstillatelse som gjør at de vil være i målgruppen for introduksjonsprogram etter bosetting. Dette gjelder også for personer som får innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse, ettersom de omfattes av målgruppen for introduksjonsprogram når de blir bosatt. Øvrig bosettingsrelevant informasjon utover kompetanse innhentes av ordinære mottak.

Den enkelte har rett og plikt til å gjennomføre kartleggingen, jf. § 6 tredje ledd. Kartleggingen skal bidra til bosetting i en kommune med relevant tilbud om arbeid eller utdanning. Den skal også bidra til at introduksjonsprogrammet blir tilpasset den enkeltes behov. Kartleggingen skal minst omfatte hvilke språkkunnskaper og hvilken utdanning, arbeidserfaring og annen relevant kompetanse personen har.

7.2.2 Introduksjonsprogram og introduksjonsstønad

Innvandrere mellom 18 og 55 år har rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram, jf. integreringsloven § 8 første ledd. Rett og plikt forutsetter at personen har fått innvilget en oppholdstillatelse som nevnt i § 9, deriblant oppholdstillatelse som flyktning etter utlendingsloven § 28 eller midlertidig kollektiv beskyttelse etter utlendingsloven § 34, og at vedkommende er bosatt i kommunen etter avtale med integreringsmyndighetene. Personen må ha bodd i en kommune med en oppholdstillatelse som nevnt i § 9 i mindre enn to år når vedtak om program fattes, jf. § 8 første ledd tredje punktum. Kommunen kan også tilby introduksjonsprogram til flere, blant annet til innvandrere over 55 år og til innvandrere som er bosatt uten avtale med kommunen.

Kommunen skal treffe vedtak om og sørge for oppstart av introduksjonsprogrammet så snart som mulig og senest innen tre måneder etter bosetting, jf. § 12 andre ledd. Samtidig skal det utarbeides en integreringsplan, og kommunen og deltakeren skal inngå en integreringskontrakt, jf. §§ 15 og 16.

Nordiske borgere og utlendinger som omfattes av EØS-avtalen, omfattes ikke av målgruppen for introduksjonsprogrammet, jf. § 8 fjerde ledd. Oppholdstillatelse som innvilges på grunn av arbeid eller studier, gir heller ikke adgang til å delta i introduksjonsprogrammet.

Personer i målgruppen for introduksjonsprogrammet har rett og plikt til å gjennomføre kompetansekartlegging og karriereveiledning etter bosetting, jf. integreringsloven §§ 10 og 11. Rett og plikt til kompetansekartlegging gjelder ikke hvis personen har gjennomført kartleggingen i mottak før bosetting. Kompetansekartleggingen skal bidra til at introduksjonsprogrammet blir tilpasset den enkeltes behov og skal minst omfatte hvilke språkkunnskaper og hvilken utdanning, arbeidserfaring og annen relevant kompetanse personen har. Karriereveiledningen skal bidra til at den enkelte kan ta informerte valg om arbeid og utdanning, og at introduksjonsprogrammet blir tilpasset den enkeltes behov. Kommunen skal sørge for kompetansekartlegging, mens fylkeskommunen skal sørge for karriereveiledning.

Det følger av integreringsloven § 13 første ledd at kommunen skal sette et sluttmål for den enkeltes deltakelse i introduksjonsprogrammet. Hvilket sluttmål som settes for den enkelte, får betydning for varigheten av programmet. Programmets varighet er mellom tre måneder og tre år, med mulighet for forlengelse i inntil seks måneder eller ett år. De som minimum har utdanning på videregående nivå fra før, skal ha program på mellom tre og seks måneder, og programmet kan forlenges med inntil seks måneder.

Med minimum utdanning på videregående nivå fra før menes en utdanning som tilfredsstiller utdanningskravet etter GSU-listen. GSU-listen gir oversikt over hvilke videregående utdanninger fra land utenfor Norden som gir generell studiekompetanse, med angivelse av tilleggskrav i norsk og engelsk der det er aktuelt. Deltakeren behøver ikke å tilfredsstille språkkravet som følger av GSU-listen for å være omfattet av definisjonen. For deltakere fra en del land kreves det ett års høyere utdanning i tillegg til videregående opplæring for å tilfredsstille utdanningskravet i GSU-listen. Dette gjelder blant annet Ukraina. Utenlandske fag- og yrkesopplæringer godkjennes som sidestilt med norske fag- eller svennebrev når de har samme nivå, omfang og inneholder mange av de vesentlige faglige elementene som norske lærefag. Ordningen gjelder i dag for fem europeiske land, og Ukraina er ikke med i ordningen. Bestemmelsen omfatter også de som har mer utdanning enn videregående nivå.

Hurtigsporet er et standardisert tilbud i introduksjonsprogrammet som særlig kan være aktuelt for deltakere som skal ha kort programtid. Hurtigsporet er en eksisterende samarbeidsmodell mellom kommunene, NAV og arbeidsgivere om et arbeidsrettet løp for deltakere i introduksjonsprogrammet. Formålet med hurtigsporet er raskere overgang til arbeid for de som står nært arbeidsmarkedet. Det er et løp som kan tilbys deltakere som har med seg kompetanse som er etterspurt på det norske arbeidsmarkedet, eller som på annen måte er klare for arbeidslivet uten et lengre kvalifiseringsløp. Dersom en deltaker er aktuell for et hurtigspor, må kompetansen være kartlagt og NAV involveres tidlig.

Den lengste programtiden er forbeholdt deltakere som ikke har minimum utdanning på videregående nivå fra før, og som skal ha sluttmål om fullført videregående opplæring. Programmet for denne gruppen skal vare mellom tre måneder og tre år og kan forlenges med inntil ett år.

Programmet avsluttes ved oppnådd sluttmål eller varighet med tillegg av godkjent permisjon, jf. § 13 sjette ledd første og andre punktum. Kommunen bør i samarbeid med andre aktører legge til rette for at deltakere som ikke oppnår sitt sluttmål innenfor programtiden, unngår avbrudd i kvalifiseringen, jf. tredje punktum. Integreringsloven § 14 regulerer minstekrav til innholdet i introduksjonsprogrammet. Programmet skal minst inneholde opplæring i norsk, opplæring i samfunnskunnskap, kurs i livsmestring og arbeids- eller utdanningsrettede elementer. Deltakere som har barn under 18 år, skal delta på kurs i foreldreveiledning. Innholdet for øvrig skal tilpasses den enkeltes behov og det fastsatte sluttmålet.

Deltakere i introduksjonsprogram har rett til introduksjonsstønad etter integreringsloven kapittel 5. For de fleste utgjør stønaden to ganger folketrygdens grunnbeløp på årsbasis, jf. § 20. Deltakere under 25 år som ikke bor med foreldre, mottar 2/3 stønad. Deltakere under 25 år som bor med en eller begge foreldrene, mottar 1/3 stønad. Stønaden samordnes med andre offentlige ytelser.

Etter introduksjonsprogrammet kan personer som går over til høyere utdanning eller høyere yrkesfaglig utdanning, få støtte fra Lånekassen. Hovedregelen er at man må være norsk statsborger for å få lån og stipend i Lånekassen. Utenlandske statsborgere kan likevel få lån og stipend til utdanning i Norge dersom de har lovlig opphold i Norge. Hvilke utenlandske statsborgere som har rett til lån og stipend, reguleres i forskrift om utdanningsstøtte § 7. Etter denne bestemmelsen kan søkere som for eksempel har opphold på grunnlag av beskyttelse i Norge, ha rett til lån og stipend.

Utenlandske statsborgere som har rett til støtte etter § 7, får lån og stipend etter de samme reglene som norske statsborgere. Hva den enkelte har rett til av lån og stipend avhenger av hvilken utdanning man tar, og om man er heltids- eller deltidsstudent.

Se punkt 11 om øvrige økonomiske ytelser som kan være aktuelle etter avslutning av introduksjonsprogrammet.

7.2.3 Opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Opplæring i norsk og samfunnskunnskap er en del av det obligatoriske innholdet i introduksjonsprogrammet. Samtidig er opplæringen en egen ordning med en videre målgruppe. Innvandrere mellom 18 og 67 år har rett og plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf. integreringsloven § 26. Rett og plikt forutsetter at de har fått en oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, med unntak av oppholdstillatelser for arbeidsinnvandrere fra land utenfor EU/EØS og deres familiemedlemmer, som kun har plikt til å delta i opplæringen.

Det fremgår av § 26 andre ledd at retten og plikten som hovedregel inntrer når oppholdstillatelsen innvilges, eller ved ankomst til Norge for personer som har fått innvilget oppholdstillatelsen før innreise. Med «ankomst til Norge» menes tidspunktet personen registrerer seg hos politiet. Retten og plikten for personer som får innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse, inntrer først ved bosetting, jf. § 26 andre ledd tredje punktum.

Kommunen skal treffe vedtak om og sørge for opplæring i norsk og samfunnskunnskap til personer som inngår i målgruppen, jf. § 30. Dette gjelder også for personer i målgruppen som bor midlertidig på asylmottak i kommunen. Det kreves ikke at kommunen selv tilbyr opplæringen. Kommunen kan også sørge for opplæringen gjennom for eksempel samarbeid med andre kommuner eller ved å bruke godkjente tilbydere av opplæring. Fylkeskommunen skal sørge for opplæringen til personer som omfattes av målgruppen og som går i videregående opplæring etter opplæringsloven på full tid. Tilbud om opplæring i norsk og samfunnskunnskap skal gis så snart som mulig og senest innen tre måneder etter folkeregistrering i kommunen. Fylkeskommunens ansvar inntrer ved oppstart i videregående opplæring.

Det følger av § 31 at deltakere i opplæring i norsk skal oppnå et minimumsnivå i norsk. Veiledende minimumsnivåer i norsk for ulike grupper deltakere er fastsatt i integreringsforskriften § 28. Retten og plikten gjelder til deltakeren har oppnådd minimumsnivået, men likevel ikke lenger enn tre år med tillegg av godkjent permisjon, jf. integreringsloven § 32. Deltakere som minimum har utdanning på videregående nivå fra før, har ikke rett eller plikt i lenger enn 18 måneder med tillegg av godkjent permisjon.

Deltakerne skal gjennomføre 75 timer opplæring i samfunnskunnskap, jf. § 33. Opplæringen skal gjennomføres på et språk deltakeren forstår, og gjennomføres innen ett år etter at retten og/eller plikten inntrådte. Disse kravene gjelder ikke når fylkeskommunen har ansvar for opplæringen.

Integreringsloven regulerer et kompetansekrav for lærere. Det følger av § 39 at den som skal undervise i norsk etter integreringsloven, skal ha relevant faglig og pedagogisk kompetanse. Kravet er presisert i integreringsforskriften § 67, der det fremgår at den som skal undervise i norsk i kommunen, må (1) oppfylle kravene for tilsetting i undervisningsstilling i kapittel 14 i forskrift til opplæringsloven, jf. første ledd bokstav a, og (2) ha 30 studiepoeng i norsk som andrespråk, jf. første ledd bokstav b. Kravene gjelder ikke den som er tilsatt midlertidig eller på vilkår etter § 68, jf. § 67 andre ledd. Videre er det frem til 2029 dispensasjon fra kravet om 30 studiepoeng i norsk som andrespråk for den som var tilsatt i undervisningsstilling før 2021.

7.2.4 Andre ordninger for norskopplæring og norsktrening

I tillegg til den ordinære opplæringen i norsk og samfunnskunnskap som reguleres i integreringsloven kapittel 6, finnes det andre ordninger for norskopplæring og norsktrening. Ordningene som omtales nedenfor, er frivillige å delta i og ikke lovregulerte.

Norskopplæring gjennom norskopplæringsordningen tilbys av offentlig godkjente tilbydere i norsk. Opplæringen gis enten fysisk i mindre grupper, i en kombinasjon av fysiske og digitale tilbud eller i rene digitale tilbud. Det er et mindretall av tilbyderne som kun tilbyr nettbaserte kurs. I tillegg til felles undervisning gis det rom for individuell veiledning samt selvstendig arbeid i grupper og/eller individuelt. Nær alle tilbyderne forbereder deltakerne på å ta norskprøve etter endt kurs. Søknad om tilskudd kan fremmes i samarbeid med arbeidsgivere eller frivillige organisasjoner.

Godkjenning av tilbydere: Virksomheter eller frivillige organisasjoner kan søke Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) om godkjenning for å gi opplæring i norsk til voksne innvandrere. Det er også nødvendig å søke om å bli tilbyder av nettbasert opplæring i norsk. HK-dir behandler søknadene og utsteder godkjenning. En oversikt over godkjente tilbydere ligger på HK-dirs nettsider. Tilbydere må oppfylle en rekke kriterier for å få godkjenning. Dette innebærer blant annet at opplæringen må gis i overensstemmelse med integreringsloven, integreringsforskriften og læreplaner i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Det stilles også krav om at lærerne har kompetanse tilsvarende kravene i integreringsloven § 39.

Norsktrening: Norsktrening innebærer å legge til rette for at de som vil lære norsk, har noen å praktisere med. Norsktrening er ikke det samme som ordinær opplæring hos en kurstilbyder eller ved et voksenopplæringssted, og skal ikke være noen erstatning for det ordinære tilbudet om norskopplæring, men kan være et supplement. Norsktrening er for eksempel ikke ment å være en systematisk gjennomgang av grammatikk eller uttale. Den som leder norsktreningen, omtales som norsktrener og ikke lærer. Norsktrenerne er frivillige, og de mottar ikke lønn. Norsktrening tilbys gratis via frivillige organisasjoner, frivilligsentraler og folkebibliotek.

Norsktrening består av en rekke ulike fysiske eller digitale tilbud, som språkkafé, gågrupper og praktisk språktrening. Norsktrening kombineres ofte med informasjon om norsk samfunnsliv og ulike kurs eller aktiviteter som for eksempel jobbsøking.

Kompetansepluss: Kompetansepluss er en tilskuddsordning for opplæring i grunnleggende ferdigheter i blant annet norsk. Virksomheter og frivillige organisasjoner kan søke om penger gjennom ordningen, som skal bidra til at voksne får nødvendig kompetanse til å mestre krav og omstilling i arbeidslivet. Gjennom Kompetansepluss fagopplæring er det mulig å kombinere teoriopplæring for praksiskandidater med opplæring i grunnleggende ferdigheter eller norsk.

Nettbasert norskopplæring: Det har gjennom flere år blitt bevilget midler til utvikling av nettbaserte læringsressurser i norsk, og en rekke av disse er gratis tilgjengelige.

Kursene kan være rene nettkurs eller en kombinasjon av opplæring på nett og fysiske samlinger. Faglig anbefales det at rene nettkurs må følges av tett, personlig veiledning fra en lærer. Bruk av nettbaserte læremidler har vært sentralt for å gi deltakere i norskopplæring etter introduksjonsloven og integreringsloven et godt læringsutbytte under koronapandemien, og det ble derfor bevilget midler til å etablere en ny tilskuddsordning for å øke bruken av nettbasert norskopplæring. Tilskuddsordningen forvaltes av Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse.

Nettbasert opplæring kan gi fleksibilitet både for deltakere, lærere og opplæringssentre. Sentrene kan på denne måten nå flere deltakere, for eksempel de som ikke har mulighet til å delta i stedbasert opplæring fordi de bor langt unna, har uregelmessig arbeidstid, mangler barnepass, sliter med helseutfordringer, har svak økonomi eller av andre grunner ikke kan benytte seg av et ordinært kurstilbud. Nettbasert opplæring kan også gi hjelp til å organisere en helhetlig timeplan for introduksjonsprogramdeltakere, blant annet når deltakere skal ut i praksis, men fremdeles har behov for nivåbasert norskopplæring.

7.3 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at fylkeskommunens plikt til å anbefale hvor mange flyktninger som bør bosettes i den enkelte kommunen i fylket etter integreringsloven § 4 andre ledd, ikke skal gjelde når det som følge av høye ankomster er nødvendig å avvike fra ordinær bosettingsprosess for å sikre raskere bosetting.

Departementet foreslo videre at plikten til å gjennomføre kompetansekartlegging før bosetting etter integreringsloven § 6 ikke skal gjelde for personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34. Det ble foreslått en presisering om at et formål med kompetansekartleggingen etter bosetting skal være å bidra til å avklare om den enkelte er kvalifisert for tilgjengelige arbeidsplasser i kommunen. Departementet foreslo også at integreringsloven § 11 om karriereveiledning ikke skal gjelde personer som får oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34.

Videre ble det i høringsnotatet foreslått at personer som får oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34, skal ha rett, men ikke plikt, til å delta i introduksjonsprogram. Introduksjonsprogrammet skal ha varighet på seks måneder, der målet enten vil være ordinært arbeid, høyere utdanning eller høyere yrkesfaglig utdanning. Programmet skal bestå av arbeids- eller utdanningsrettede elementer og et språktilbud. Både lønnet arbeid, høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning kan inngå i programmet. Departementet foreslo at de som ikke har minimum utdanning på videregående nivå fra før, kan gå over på et mer ordinært introduksjonsprogram hvis de ikke kommer i ordinært arbeid i løpet av et program på seks måneder. Det ble foreslått at hovedregelen om at deltakere under 25 år skal ha sluttmål om fullført videregående opplæring, ikke skal gjelde for personer som får oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34. Som følge av det foreslåtte programinnholdet foreslo departementet unntak fra minstekravene til programmet i integreringsloven § 14, herunder fra kravene om opplæring i norsk og samfunnskunnskap, kurs i livsmestring og kurs i foreldreveiledning. Departementet foreslo at programmet kunne være på deltid. Det ble også foreslått en rett til introduksjonsprogram for personer som går rett ut i ordinært arbeid uten å delta i introduksjonsprogrammet, eller som går over til arbeid før introduksjonsprogrammet er avsluttet, men som mister jobben. Departementet foreslo å opprettholde kommunens frist for oppstart av programmet på tre måneder etter bosetting.

Departementet hørte to alternativer for språktilbud og opplæring i norsk og samfunnskunnskap:

Alternativ 1: Rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for personer som har fått opphold etter utlendingsloven § 34 inntrer først 12 måneder etter tidspunktet for bosetting, men med mulighet for et fleksibelt språktilbud utenfor den lovfestede ordningen forut for dette. Språktilbudet kan for eksempel være opplæring gjennom norskopplæringsordningen, norsk- eller engelsktrening i regi av frivillige organisasjoner, løsninger for nettbasert opplæring eller språkpraksis på en arbeidsplass.

Alternativ 2: Personer som har fått opphold etter utlendingsloven § 34 har rett, men ikke plikt til opplæring i norsk, og retten gjelder i ett år fra oppstartstidspunktet. I dette alternativet foreslo departementet at opplæringen i samfunnskunnskap utgår, at det gjøres unntak fra kompetansekravet for lærere, og at det åpnes for å tilby opplæringen uten å følge læreplanen i norsk etter integreringsloven. Det ble også foreslått å gjøre unntak fra plikten til å avlegge avsluttende prøver i norsk og samfunnskunnskap.

Departementet foreslo en forskriftshjemmel som åpner for at departementet kan gi midlertidig forskrift om tilpasning av integreringstiltak til personer som er innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse etter utlendingsloven § 34. Departementet foreslo at den midlertidige forskriften også skulle kunne innebære endringer som berører andre enn personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34, dersom kapasitetshensyn i kommunen og fylkeskommunen gjør det nødvendig.

7.4 Høringsinstansenes syn

7.4.1 Generelle betraktninger

Om lag 100 høringsinstanser uttalte seg om forslagene til endringer i integreringsloven. Flertallet av disse ser behovet for tilpasning i regelverket for å håndtere en uoversiktlig situasjon der det er usikkert hvor lenge de fordrevne fra Ukraina vil bli her.

KS vurderer at flere av de foreslåtte regelverksendringene vil bidra til å lette kommunenes oppgaver i en situasjon hvor ekstraordinært høye ankomster av flyktninger fra Ukraina kan sette hele det kommunale tjenesteapparatet under press. KS uttaler at de er fornøyd med at departementet på flere områder har imøtekommet KS’ tidligere innspill til behov for midlertidig regelverksendringer i integreringsloven, og støtter i all hovedsak departementets forslag.

Bærum kommune gir uttrykk for at de har forståelse for departementets ønske om å gjøre introduksjonsløpet mer fleksibelt. Slik blir introduksjonsløpet mulig å gjennomføre både for kommuner som ikke har bosatt flyktninger før eller har lite erfaring med dette, til tross for at det ventes store ankomster. Statsforvalteren i Rogaland gir uttrykk for at forslagene fra departementet er gode, og er enig i at de midlertidige endringene er nødvendige. De har derfor ingen innvendinger.

Flere høringsinstanser er opptatt av at behovet for tilpasninger samtidig balanseres godt opp mot den enkeltes rettigheter. Bærum kommune uttaler:

«[D]et er viktig at endringene ivaretar den store bredden i de enkeltes forutsettinger og motvirker utenforskap med tanke på utdanning og arbeid. Mange flyktninger er unge og trenger utdanning og å bygge kompetanse for en god start på voksenlivet. Noen vil også ha helseutfordringer som følge av krigsopplevelser og flukt, og vil ha behov for tid før de kan nyttiggjøre seg språk- og arbeidsrettede aktiviteter. For disse er det viktig at deres rettigheter ikke svekkes med de foreslåtte endringene. Særlig er rett til språkopplæring viktig.»

Enkelte av høringsinstansene stiller spørsmål ved departementets forventning om at de fordrevne fra Ukraina vil ha et kortvarig opphold i Norge. Statsforvalteren i Agder mener at reglene må ta høyde for at mange vil kunne bli boende i Norge over lengre tid, og uttaler at deres innspill bærer preg av dette. Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse fremhever også at det må planlegges for at behovet for beskyttelse kan bli av en viss lengde. Direktoratet anbefaler at departementet etterstreber å ta utgangspunkt i allerede etablerte strukturer og ordninger for deltakelse i introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap, men gjør tilpasninger i regelverket for å ivareta behov på kort og lengre sikt. Direktoratet uttaler:

«Erfaringer fra krigene på Balkan på 1990-tallet, der de fordrevne også fikk midlertidige tillatelser, viste at det er vanskelig å forutse hvorvidt de som kommer hit vil bli i Norge permanent eller returnere raskt til hjemlandet. Det samme gjelder for de fordrevne fra Ukraina. HK-dirs utgangspunkt er at personer med opphold etter utlendingsloven § 34 kan komme til å bli lenge. Dette tilsier full integrering fra første dag og at det bør iverksettes integreringstiltak som har som utgangspunkt at mange blir værende i Norge – kanskje for alltid.»

Mange av høringsinstansene er positive til departementets målsetting om at fordrevne fra Ukrainia skal komme raskt i arbeid eller annen aktivitet, og mener at departementet med de forslåtte endringer og øvrige tiltak legger til rette for dette. Flere av høringsinstansene mener at et hurtigspor der kommunen, NAV og arbeidsgiver samarbeider om et arbeidsrettet løp, kan være aktuelt for denne gruppen, og er positive til at opplæring i krav og forventninger i arbeidslivet, sikkerhetskultur og kunnskap om den norske arbeidslivsmodellen vil inngå i dette tilbudet. Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir) uttaler:

«Vi opplever at det er mange arbeidsgivere som signaliserer en velvilje til å bidra med inkludering, gjennom bruk av arbeidstrening eller annen form for kvalifisering på arbeidsplassen. Dette kan gi gode muligheter for deltakere som ikke kan gå rett i arbeid, men som kan ha utbytte av kvalifisering med ordinært arbeidsliv som arena. Slike arbeidsrettede løp krever individuell tilpasning og godt samarbeid mellom involverte parter. AVdir støtter at opplæring i krav og forventninger i arbeidslivet, sikkerhetskultur og kunnskap om den norske arbeidslivsmodellen skal være tema i arbeidet med veilederen om et fleksibelt hurtigspor for denne gruppen.»

Oslo kommune mener formålsparagrafen til loven bør endres for å blant annet tydeliggjøre målsettingen om økonomisk selvstendighet og uttaler:

«Formålsparagrafen til dagens lov sier at loven skal bidra til at innvandrere får gode norskkunnskaper, kunnskap om samfunnslivet, formelle kvalifikasjoner og varig tilknytning til arbeidslivet. Oslo kommune foreslår at formålet med den midlertidige loven er at flyktninger med midlertidig kollektiv beskyttelse skal kunne bli økonomisk selvstendige og få en forståelse for norsk samfunnsliv, kunnskap om det norske utdanningssystemet og norsk arbeidsliv, samt informasjon om potensielle muligheter for arbeid i regionalt arbeidsliv. Videre at flyktningene får anledning til å lære norsk språk og anledning til å tilegne seg formelle kvalifikasjoner som kan bidra til økt kompetanse som er relevant for den enkeltes liv generelt og som kan bidra til at flyktningen får lønnet arbeid.»

Flere av høringsinstansene påpeker samtidig at det er mye som må falle på plass for å oppnå de ønskede resultatene med bruk av et fleksibelt hurtigspor, og at man ikke må ha for høye forventinger til hvor mange som kan gå direkte ut i jobb eller nyttiggjøre seg av tilbudet. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet mener at et fleksibelt hurtigspor innenfor rammene av de foreslåtte midlertidige reglene er avhengig av flere forhold, og uttaler:

«Det nødvendige samarbeidet mellom kommunen, NAV og arbeidsgivere for å oppnå de ønskede resultatene av fleksible hurtigspor vil derav ikke være vesentlig annerledes. IMDi forutsetter at rammen for arbeidsmarkedstiltak i NAV blir styrket betydelig for at det lokalt skal være mulig å legge til rette for og gjennomføre fleksible hurtigspor. Den kommunale flyktningetjenesten og NAV vil i tillegg være avhengig av at arbeidsgivere tilgjengeliggjør ordinære arbeidsplasser som tiltaksarena i stort omfang.»

Arbeids- og velferdsdirektoratet er også opptatt av å ikke ha for høye forventninger til hvor mange dette vil gjelde og uttaler:

«Rammene for denne gruppen må ta høyde for at en del kompetanse ikke er direkte overførbar til det norske arbeidsmarkedet og noen yrker krever også godkjenning av utdanning eller autorisasjon. Også ulike migrasjonsrelaterte utfordringer knyttet til helse og sosiale forhold vil kunne være et hinder for arbeidsdeltakelse.»

Arbeids- og velferdsdirektoratet presiserer dessuten at mange fordrevne kan bli bosatt i kommuner uten arbeidsmuligheter, og uttaler:

«IMDi har bedt alle landets kommuner om å bosette flyktninger. Noen kommuner som har fått anmodning og sagt ja til bosetting er åpne på at det ikke er arbeidsmuligheter i kommunen. De har boliger og skole- og barnehagetilbud, de kan rigge et tilbud om introduksjonsprogram, men de har ikke arbeidsplasser. Dette gir et svært vanskelig utgangspunkt for vellykket integrering av flyktninger, spesielt når målet for denne særskilte gruppen er at de skal komme raskt ut i jobb.»

Lier kommune er generelt bekymret for at man legger til grunn at en stor andel av flyktningene fra Ukraina vil kunne gå direkte eller relativt kjapt ut i arbeid, og at man med det legger opp til at de har rett til et kortvarig introduksjonsprogram. Selv om mange av de som kommer kan ha høyere utdannelse, vil mulighetene for å komme i jobb også avhenge av personens ferdigheter i norsk, eventuelt engelsk (for de arbeidsplassene hvor engelsk er arbeidsspråk).

Enkelte av høringsinstansene er opptatt av at de foreslåtte tilpasningene fører til enda flere parallelle regelverk å forholde seg til for kommunene. Kommunene må allerede forholde seg til introduksjonsloven, integreringsloven med og uten overgangsregler for opplæring i norsk og samfunnskunnskap, samt begge lovene med koronatilpasninger. Grong kommune uttaler:

«En del av de lovendringene som foreslås, vil skape et komplekst og ulikt regelverk for deltakere og tjenesteytere. Noen går etter Integreringsloven med tilpasninger pga pandemi, noen etter integreringsloven uten tilpasninger. Vi har også deltakere innenfor Introduksjonsloven og nå foreslås det lovendringer på grunn av ankomst fra Ukraina. Alt dette skal omsettes i praksis gjennom bygging av et tjenestetilbud innenfor de tilskudd vi mottar. Vi er opptatt av at det vi leverer kan organiseres godt og oppleves meningsfylt for den enkelte deltaker. Med så store variasjoner, setter det tjenesteapparatet på prøve i tillegg til at vi skal rigge for et betydelig større antall.»

Noen av høringsintstanene er også bekymret for forskjellsbehandling mellom deltakere. MiRA-Senteret mener at lovverket i Norge er diskriminerende i utgangspunktet, og er kritisk til hvordan departementene legger opp til ytterligere forskjellsbehandling i lovverket. Likestillings- og diskrimineringsombudet er også kritisk til at forslaget legger opp til forskjellsbehandling av fordrevne fra Ukraina, og uttaler:

«Det departementet anser som integreringsfremmende for andre flyktninger bør gjøres gjeldende også for de ukrainske flyktningene. På samme måte bør det som ansees som integreringsfremmende for de ukrainske flyktningene gjøres gjeldende for andre flyktninger. Det gjelder for eksempel rask bosetting fremfor lang tid på mottak og rask tilgang til arbeidslivet.»

7.4.2 Fylkeskommunens ansvar

Statsforvalteren i Innlandet, Agder fylkeskommune, Innlandet fylkeskommune, Nordland fylkeskommune, Rogaland fylkeskommune, Troms og Finnmark fylkeskommune, Trøndelag fylkeskommune, Vestfold og Telemark fylkeskommune, Vestland fylkeskommune, Viken Fylkeskommune, Porsgrunn kommune ved NAV Porsgrunn uttalte seg om forslaget om at § 4 andre ledd ikke skal gjelde når det som følge av høye ankomster er nødvendig å avvike fra ordinær bosettingsprosess for å sikre raskere bosetting. De fleste støtter ikke forslaget.

Statsforvalteren i Innlandet viser til at det er viktig at Integrerings- og mangfoldsdirektoratet fortsatt benytter fylkeskommunenes kjennskap til kommunene som innspill i arbeidet med anmodninger til kommunene, selv om fylkeskommunen i en periode ikke skal ha den lovpålagte oppgaven.

Samtlige fylkeskommuner som har avgitt høringsuttalelse, er negative til forslaget og viser gjennomgående til at fylkeskommunens anbefaling om hvor mange som skal bosettes i den enkelte kommune i fylket bidrar til kunnskapsbasert bosettings- og kvalifiseringsarbeid til fordel for flyktningene og kommunene. Fylkeskommunene fremhever blant annet kjennskap til tilpassede utdanningstilbud, videregående opplæring, skoleskyss og oversikt over lokalt og regionalt arbeidskraftbehov som viktige faktorer.

Flere mener at det ikke vil være spesielt tidkrevende å ivareta fylkeskommunens ansvar i anmodningsprosessen. Trøndelag fylkeskommune trekker frem at det regionale leddet er ekstra viktig i en prosess med rask bosetting, og uttaler:

«I en prosess med rask bosetting vil det være ekstra viktig at det regionale leddet gjennom fylkeskommunen sine nye ansvarsområder i hht § 4 er påkoblet. Fylkeskommunen med sin innsikt og nettverk på blant annet arbeidsmarked og opplæring vil sikre et bedre grunnlag i den videre integreringsprosessen både på kort og lengre sikt. Målsettingen om rask overgang til utdanning eller arbeid vil bli sikrere. Erfaringene så langt er også at koblingen til fylkeskommunens ansvar her ikke er spesielt tidkrevende og at fylkeskommunen allerede bruker sitt etablerte kontaktnett på regionnivå.»

Noen av fylkeskommunene har forslag til hvordan prosessen kan forenkles. Viken Fylkeskommune foreslår blant annet at en utsending av foreslåtte tall til fylkeskommunene, med kort frist, kan bidra til enkelte justeringer og bedre kunnskapsbasert forankring av anmodningen. Troms og Finnmark fylkeskommune viser til at de har tett dialog med kommunene og til enhver tid vil ha et oppdatert kunnskapsgrunnlag fra kommunene. Dette kan sendes IMDi på forholdsvis kort varsel.

Agder fylkeskommune og Innlandet fylkeskommune etterlyser en presisering av hva som ligger i høye ankomster, og hvor høye prognoser som skal til for at dette skal være gjeldende. Vestland og Nordland fylkeskommune understreker at fylkeskommunene har behov for oversikt over hvor mange flyktninger som bli bosatt, blant annet for å kunne legge til rette for videregående opplæring.

7.4.3 Kompetansekartlegging og karriereveiledning

7.4.3.1 Kompetansekartlegging

Om lag 30 høringsinstanser uttalte seg om forslaget om at plikten til å gjennomføre kompetansekartlegging før bosetting etter integreringsloven § 6 ikke skal gjelde for personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34.

Flertallet av høringsinstansene som uttaler seg, støtter forslaget eller har forståelse for nødvendigheten av tiltaket, deriblant Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Utlendingsdirektoratet, Statsforvalteren i Agder, Statsforvalteren i Innlandet, KS, Agder fylkeskommune, Bergen kommune, Evje og Hornes kommune, Oslo kommune, Senja kommune, Rana kommune, Utdanningsforbundets nasjonale nettverksgruppe for voksenopplæringssentre, Porsgrunn voksenopplæringssenter, Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid, Arbeidsgiverforeningen Spekter og Caritas. Samtidig påpeker flere at kompetansekartlegging først etter bosetting vil ha konsekvenser for treffsikker bosetting. Arbeids- og velferdsdirektoratet påpeker at personer kan bli bosatt i kommuner som ikke har et arbeidskraftbehov som matcher deres kompetanse, noe som er særlig uheldig dersom andre kommuner har et udekket arbeidskraftbehov. LO er kritisk til å fravike plikten til kompetansekartlegging før bosetting, og viser også til at kompetansekartlegging er viktig med hensyn til hvilken kommune bosettingen finner sted i og mulig «matching» mot jobber som kan være aktuelle i kommunene.

Universitets- og høgskolerådet (UHR) støtter ikke forslaget og mener det er helt nødvendig at kompetansekartleggingen gjøres før bosetting for at de som har fått innvilget kollektiv beskyttelse, skal komme raskt i gang med livene sine i Norge. Universitetet i Agder (UiA) mener det er viktig at voksne som er i gang med høyere utdanning i Ukraina eller er kvalifisert for høyere utdanning i Norge, blir bosatt et sted med relevante utdanningstilbud. UHR og UiA mener kartlegging ikke behøver å være omfattende, men bør inneholde nivå på utdanning, fagområde og utdanningstilbøyelighet.

Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse uttaler at kompetansekartlegging før bosetting vil bidra til en mer målrettet og strategisk bosetting av flyktningene i henhold til kompetansebehov, og at tilgjengelige utdanningstilbud i de ulike regionene derfor bør veies opp mot hensynet til hurtig bosetting. Direktoratet viser til at det, med forbehold om Stortingets godkjenning, fra høsten 2020 vil bli opprettet 1000 nye studieplasser forbeholdt flyktninger. Sektoren er i gang med planleggingen av opptak og gjennomføring, og det vil være av positiv samfunnsøkonomisk betydning at tiltaket blir benyttet. NOKUT mener man er helt avhengig av å kjenne til fagområde, utdanningsnivå og språkkompetanse for å kunne fordele midlene og studieplassene på en måte som kommer flyktningene til gode. Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse anbefaler at flyktninger i aldersgruppen 20–29 år, som antakelig vil ha høyest andel aktuelle søkere til høyere utdanning, bosettes i kommuner i nærheten av høyere utdanningsinstitusjoner med et bredt utdanningstilbud dersom kompetansekartlegging ikke kan gjennomføres før bosetting. Direktoratet mener at man for å skape et godt læringsmiljø bør bosette grupper av flyktninger i aldersgruppen i nærhet av hverandre, og ikke enkeltvis. NHO mener det må vurderes om man kan øke kapasiteten i systemet, heller enn å fjerne vertskommunenes plikt til å gjennomføre kompetansekartlegging før bosetting.

Statsforvalteren i Agder og Porsgrunn voksenopplæringssenter forutsetter at kompetansekartlegging likevel gjennomføres før bosetting dersom personer blir boende lenge i mottak. Norsk folkehjelp mener det bør vurderes å foreta kompetansekartlegging før bosetting for personer som har et ønske om å studere, og at det bør vurderes å opprettholde gjeldende rett for personer som åpenbart har behov for kartlegging.

Enkelte høringsinstanser har innspill til hvordan kompetansekartleggingen kan gjennomføres. Trøndelag fylkeskommune støtter ikke forslaget og viser til at karrieresenteret har høy kompetanse på kompetansekartlegging og kan bidra til å avhjelpe og støtte kommuners arbeid der det kan være nødvendig. NAV Lister anbefaler IMDi å gi kommunene tilgang til å registrere i Kompass for Karrieresenterene slik at kommunene kan styre kartleggingen og oppfølgingen selv. Arbeids- og velferdsdirektoratet viser til at NAV-kontorene har god arbeidsmarkedskompetanse, verktøy og rutiner for kartlegging, og er positive til at NAV kan bistå kommunene i kartleggingsarbeidet av de bosatte med kollektiv beskyttelse. Arbeids- og velferdsdirektoratet mener det er viktig og nødvendig at opplysninger fra kompetansekartlegging registreres i et digitalt verktøy, og videre at opplysninger fra dette verktøyet kan innhentes og gjenbrukes av NAV når Arbeids- og velferdsdirektoratet skal bistå flyktningene med arbeidsrettede tjenester, tiltak mv. Arbeids- og velferdsdirektoratet viser til at kravet om behandlingsgrunnlag i personvernforordningen må være oppfylt for at opplysningene fra kompetansekartleggingen skal kunne utleveres og gjøres tilgjengelige for NAV. NHO uttaler at det finnes flere private aktører, eksempelvis i bemanningsbransjen, som har erfaring med og systemer for å gjennomføre den typen kompetansekartlegging det er behov for. Oslo kommune uttaler at kompetansekartlegging vil kreve økt bruk av realkompetansevurdering, som i dag ikke er en del av standardelementene i henhold til integreringsloven, og at fylkene må sikres finansiering til å gjennomføre dette i større grad enn i dag. Unio mener at tidlig kompetansekartlegging er viktig, og at kompetansekartleggingsverktøyet Kompass, som ble utviklet i forbindelse med flyktningkrisen i 2015, må forsterkes og videreutvikles. Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS) mener det bør vurderes om det kan gjennomføres en forenklet versjon av dagens kompetansekartlegging – uten at det forsinker bosetting.

LO, Arbeids- og velferdsdirektoratet og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet uttaler seg om forslaget om å lovfeste at kompetansekartleggingen skal bidra til å avklare om personer er kvalifisert for tilgjengelige arbeidsplasser i kommunen. LO mener forslaget er fornuftig. Arbeids- og velferdsdirektoratet viser til at NAV mottar henvendelser fra arbeidsgivere som har behov for arbeidskraft nasjonalt, regionalt og lokalt, og at Arbeids- og velferdsdirektoratet derfor er positive til å lovfeste at kompetansekartleggingen etter bosetting skal bidra til å avklare om vedkommende er kvalifisert for tilgjengelige arbeidsplasser i kommunen. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet foreslår at det bør fastsettes at kommunen vurderer om det er ledige relevante stillinger i arbeidsmarkedsregionen, i stedet for i kommunen.

7.4.3.2 Karriereveiledning

I underkant av 30 høringsinstanser uttalte seg om forslaget om at integreringsloven § 11 om karriereveiledning ikke skal gjelde personer som får oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34.

KS, Statsforvalteren i Agder, Agder fylkeskommune, Bømlo kommune, Rana kommune, Rogaland fylkeskommune, Troms og Finnmark fylkeskommune, Vestfold og Telemark fylkeskommune, Karriere Vestland ved Vestland fylkeskommune, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Arbeidsgiverforeningen Spekter og flertallet av Faglig forum for kommunalt flyktningarbeids medlemmer som har gitt innspill, støtter forslaget i sin helhet eller har forståelse for kapasitetsutfordringene. Flere av disse høringsinstansene understreker at karriereveiledning er viktig for at den enkelte skal kunne ta informerte valg om utdanning og arbeid, og for at introduksjonsprogrammet tilpasses den enkelte.

Brønnøy kommune ved voksenopplæring og flyktningtjenesten mener kommunene kan hjelpe til med karriereveiledning for å komme raskere i gang med introduksjonsprogram og videre ut i arbeid, ettersom de har erfaring og kompetanse på det fra før. Troms og Finnmark fylkeskommune påpeker at det på sikt vil være viktig med kompetansekartlegging og karriereveiledning også for denne gruppen, og at informasjon og veiledning vil kunne gis i større grupper på grunn av felles språk og felles migrasjonshistorie. Arbeids- og velferdsdirektoratet oppfordrer til at man bruker erfaringer fra blant annet integreringsmottakene, hvor NAV-veiledere og karriererådgivere i samarbeid har tilbudt gruppeveiledning. Arbeids- og velferdsdirektoratet påpeker at det også finnes mange gode digitale verktøy som gjør karriereveiledning mer tilgjengelig og fleksibel.

Om lag halvparten av høringsinstansene støtter ikke forslaget eller foreslår å modifisere det, deriblant Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse, Viken fylkeskommune, Oslo kommune, Drammen kommune, Innlandet kommune, Nordland Fylkeskommune, Porsgrunn kommune ved NAV Porsgrunn, Porsgrunn voksenopplæringssenter, Sunndal kommune, Trøndelag kommune, Skien kommune, Utdanningsforbundets nasjonale nettverksgruppe for voksenopplæring, Caritas og Norsk folkehjelp.

Nordland fylkeskommune og Sunndal kommune er bekymret for at endringen vil kunne svekke målet om likeverdige offentlige tjenester uavhengig av geografiske grenser. Innlandet fylkeskommune viser til at de bygger opp sine tilbud slik at sentrene skal kunne tilby likeverdige tjenester til alle innbyggere i de ulike regionene i fylket.

Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse viser til at de fylkeskommunale karrieresentrene har opparbeidet seg solid kompetanse og erfaring i karriereveiledning av nyankomne flyktninger etter ikrafttredelsen av integreringsloven. Direktoratet uttaler:

«Nyankomne flyktninger som kommer til Norge fra Ukraina vil ha et særlig stort informasjons- og veiledningsbehov både om utdanningssystemet, muligheter for utdanning og økt studiekapasitet for flyktninger ved høyere utdanningsinstitusjoner, kvalifisering, framgangsmåter for godkjenning av medbrakt kompetanse, jobbmuligheter, jobbsøkingsprosessen og krav til å kunne jobbe i ulike yrker i Norge, med mer. Kompetansekartlegging uten karriereveiledning gir ikke et tilstrekkelig grunnlag, verken for den enkelte flyktningen eller for kommunen, for å fatte beslutninger om kvalifisering og arbeid (…) Karriereveiledning i etterkant av kompetansekartleggingen skal blant annet bidra til at flyktningen ser sammenhenger mellom medbragt kompetanse og muligheter i arbeidslivet og utdanningssystemet i Norge. Kompetansekartleggingen kvalitetssikres dessuten i dag i forbindelse med karriereveiledningen, og kan derfor få lavere kvalitet uten. Ved å fjerne både rett og plikt til karriereveiledning hos fylkeskommunen og gjøre det obligatoriske elementet Livsmestring, som inneholder karrierekompetanse, frivillig for kommunen, er det en høy risiko for at de fleste flyktningene ikke vil få noen form for karriereveiledning. Dette vil vanskeliggjøre, og med stor sannsynlighet forsinke, deres vei inn i kvalifisering og arbeid.»

Direktoratet anerkjenner samtidig utfordringene som fylkeskommuner vil stå overfor ved svært høye ankomsttall, og foreslår tilpasninger i regelverket for å møte disse utfordringene. I likhet med Nordland fylkeskommune og Bydel St. Hanshaugen vurderer direktoratet at det vil være hensiktsmessig å fjerne kravet om at karriereveiledning skal gjennomføres innen tre måneder etter bosetting. Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse foreslår at personer som får opphold etter utlendingsloven § 34, fortsatt bør ha rett, men ikke plikt, til karriereveiledning. Direktoratet foreslår at fylkeskommunene skal beholde plikten til å sørge for karriereveiledning, men foreslår, i likhet med Oslo kommune, at fylkeskommunene skal gis mulighet til å organisere tilbudet slik de finner hensiktsmessig. Det innebærer mulighet til å ta i bruk private tilbydere eller samarbeide med NAV om tilbudet. Dette vil gjøre det mulig å øke kapasiteten og tilby karriereveiledning på flere geografiske lokasjoner. Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse foreslår at det skal fastsettes i midlertidig lov og forskrift at karriereveiledningen kan foregå i gruppe, og at veiledningen ikke må føre til en anbefaling om arbeid eller utdanning for den enkelte. Direktoratet mener fylkeskommunene bør få fritak fra å registrere opplysninger fra karriereveiledningen i Integrerings- og mangfoldsdirektoratets fagsystem, og at det vil forenkle arbeidet for karriereveileder og gjøre det mulig å inkludere aktører som ikke har tilgang til systemet, i karriereveiledningsarbeidet. I tillegg foreslår direktoratet at man fra statlig hold støtter tilbudet om karriereveiledning i regi av fylkeskommunen. Dette kan skje både gjennom å utvikle veiledende standardiserte gruppeopplegg som kan benyttes av karriereveilederne, og ved støtte i form av digital karriereveiledning og utdanningsinformasjon på ukrainsk og/eller russisk.

Vestfold og Telemark fylkeskommune uttaler at personer som har midlertidig kollektiv beskyttelse, har rett til karriereveiledning på lik linje med øvrige deler av befolkningen, og påpeker behovet for finansiering ved eventuell ekstra kostnad som følge av dette. Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse, Rogaland fylkeskommune og Oslo kommune uttaler også at fylkeskommunene vil ha behov for midler for å kunne bygge ut tilbudet om karriereveiledning. Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse uttaler at karriereveiledning.no må tilføres tilstrekkelige ressurser ved en utvidelse av tjenesten.

7.4.4 Introduksjonsprogram

I underkant av 60 høringsinstanser uttalte seg om forslagene til tilpasninger i introduksjonsprogrammet.

Noen støtter forslaget om introduksjonsprogram i sin helhet, deriblant Statsforvalteren i Oslo og Viken og NHO.

Flere mener at det ikke er nødvendig med egen regulering av introduksjonsprogrammet for denne gruppen, ettersom integreringsloven er fleksibel nok fra før. Dette gjelder blant annet Bømlo kommune og Statsforvalteren i Agder. Statsforvalteren i Agder viser til at integreringsloven er fleksibel, og oppfordrer til at man i størst mulig grad bruker handlingsrommet i de ordinære ordningene.

Det er blandede tilbakemeldinger til forslaget om at introduksjonsprogrammet skal være en rett, men ikke en plikt for personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34. KS, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Norsk folkehjelp og Harstad voksenopplæring er blant de som støtter at deltakelse i programmet skal være en rett, men ikke en plikt. Arbeids- og velferdsdirektoratet viser til at forsalget understøtter at personer kan gå rett ut i jobb uten at de først må delta i introduksjonsprogrammet. Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid og flere kommuner støtter ikke forslaget. Sunndal kommune uttaler at forslaget vil kunne føre til ekstra belastning på NAV. Grimstad kvalifiseringstjeneste, voksenopplæring og flyktningetjeneste mener at det bør opprettholdes en plikt til å delta i introduksjonsprogram, og at det heller bør innføres en permisjonsmulighet dersom den enkelte er i arbeid. De som uttaler seg om forslaget om å beholde fristen på tre måneder for oppstart i introduksjonsprogrammet, mener det bør åpnes for noe mer fleksibilitet. Flere viser til at fristen for oppstart i introduksjonsprogrammet bør harmoneres med fristen for oppstart av norskopplæring, og dermed utsettes til seks måneder. Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse uttaler at det vil være bedre å utsette fristen for oppstart i introduksjonsprogrammet enn å redusere kvaliteten på innholdet.

Flere høringsinstanser er skeptiske til at kurs i livsmestring og foreldreveiledning tas ut som obligatoriske elementer. Dette gjelder blant annet Stine Sofies Stiftelse, Redd Barna, Barne-, ungdoms- og familieetaten, spisskompetansemiljø for foreldrestøtte og Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid. Redd Barna uttaler at livsmestring og foreldreveiledning er viktige forbyggende tiltak, og at fordrevne fra Ukraina som har vært gjennom en dramatisk flukt og omveltning i livet, vil kunne ha behov for veiledning og støtte i foreldrerollen. Redd Barna er bekymret for at kommuner vil kunne velge bort foreldreveiledning når det ikke er obligatorisk. Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse foreslår at kurs i livsmestring og foreldreveiledning utsettes til senere i programmet, for eksempel etter ett år. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet støtter at det gjøres unntak fra de obligatoriske elementene.

Ingen av høringsinstansene som uttaler seg om forslaget om at programmet for de som har utdanning på videregående nivå fra før ikke kan forlenges utover seks måneder, støtter forslaget. De som uttaler seg er blant andre Arbeids- og velferdsdirektoratet, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse, KS, Trøndelag fylkeskommune, Norsk organisasjons for asylsøkere (NOAS), IKVO og flere kommuner. KS viser til at det bør åpnes for at kommunene ut fra en skjønnsmessig, individuell vurdering bør kunne forlenge programmet utover seks måneder når dette er nødvendig for at den enkelte skal kunne oppnå sine mål.

Høringsinstansene som uttaler seg, støtter at personer i gruppen som ikke minimum har utdanning på videregående nivå fra før, kan gå over på et lengre program. Flere stiller imidlertid spørsmål ved forslaget om at det først skal planlegges for et seks måneder langt program, og så eventuelt planlegges for et lengre kvalifiseringsløp senere, blant andre Trøndelag fylkeskommune og Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse, som begge mener at dette kan være uheldig for den enkelte. Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse uttaler:

«Vår vurdering er at det vil være uheldig for kontinuiteten og kvaliteten i kvalifiseringsløpet dersom det først skal planlegges for et seks måneders introduksjonsprogram og så eventuelt planlegges for et lenger kvalifiseringsløp senere, jf. forslaget til § 37 d tredje ledd. Deltakerne vil miste dyrebar tid i opplæring i videregående eller grunnskole hvis de skal starte med seks måneders arbeidsrettet kvalifiseringsløp. De fleste jobbene i det norske arbeidsmarkedet krever formelle kvalifikasjoner, og det er dermed få stillinger for ufaglærte arbeidssøkere. Med svake norskferdigheter og lave formelle kvalifikasjoner er det nærliggende å tro at denne målgruppen uansett vil ha behov for et lenger introduksjonsprogram enn seks måneder. Personer med svake norskferdigheter har også større risiko for å bli utnyttet i arbeidslivet.»

Et flertall av de som uttaler seg, støtter ikke forslaget om unntak fra hovedregelen om at deltakere under 25 år skal ha sluttmål om fullført videregående opplæring. Likestillings- og diskrimineringsombudet mener at unntaket vil være uheldig med tanke på at dette er unge mennesker som har behov for å fullføre sin utdanning uavhengig av om de blir boende i Norge eller returnerer til Ukraina. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet mener også at § 13 tredje ledd bør gjelde for personer med kollektiv beskyttelse, og uttaler:

«Ungdom under 25 år er i en særlig sårbar livsfase, og det vil være svært uheldig dersom de som allerede er under utdanning ikke får anledning til å fullføre denne av kapasitetshensyn. Ved å fjerne denne bestemmelsen, kan det åpne opp for mer kortsiktige løsninger, og at unge voksne med kollektiv beskyttelse blir nedprioritert for videregående opplæringstilbud.»

Statsforvalteren i Agder er opptatt av at det må avklares om ungdommer med oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34, som har rett til videregående opplæring, men som blir stående uten tilbud, har rett til grunnskoleopplæring for voksne etter opplæringsloven kapittel 4A.

Det var blandede tilbakemeldinger til forslaget om at introduksjonsprogrammet kan tilbys på deltid, herunder forslaget om at introduksjonsstønaden skal beregnes ut fra antallet timer i programmet. Caritas ber departementet vurdere om kommunene bør få retningslinjer for vurderingen av hvem de eventuelt bør prioritere å tilby heltidsprogram, samt at departementet tydeliggjør hvordan personer som uønsket mister deler av introduksjonsstønaden, skal avhjelpe en eventuelt vanskelig økonomisk situasjon som følge av det. Bergen kommune stiller seg tvilende til om forslaget faktisk vil gi kommunene fleksibilitet i utformingen av programmet. Kommunen viser til at det er nærliggende å anta at mange vil ønske å delta i fulltidsprogram for å kvalifisere til full introduksjonsstønad, og at kommunen derfor i praksis vil måtte ha kapasitet til å tilby fulltidsprogram til en stor andel av de bosatte.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet støtter forslaget om unntak fra fulltidskravet, men mener at det må bli presisert ytterligere hvilke konsekvenser deltakelse i deltidsprogram vil kunne ha for den enkelte deltaker. Direktoratet mener at introduksjonsstønaden ikke bør avkortes om deltakelse på deltidsprogram skyldes kapasitetsutfordringer i kommunene. Det bør også vurderes om deltakere bør kunne få utvidet sin programtid tilsvarende omfanget av programtid som kommunen ikke klarer å tilrettelegge for. Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid mener at det bør åpnes for mulighet til å delta på deltid i introduksjonsprogrammet for alle som kommunene vurderer ikke har helse til å klare fulltid eller mulighet til å delta på fulltid grunnet omfattende omsorgsoppgaver. Likestillings- og diskrimineringsombudet fremhever også at det bør gis mulighet til å delta i introduksjonsprogrammet på deltid for personer med stort omsorgsansvar som av helsemessige grunner eller andre grunner ikke klarer det på fulltid.

Muligheten for å komme tilbake til programmet for de som mister jobben, støttes av alle høringsinstansene som uttaler seg. Både Integrerings- og mangfoldsdirektoratet og Arbeids- og velferdsdirektoratet mener imidlertid at det må presiseres hva som menes med «mister jobben».

7.4.5 Språktilbud og opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Om lag 65 høringsinstanser uttalte seg om forslagene om språktilbud og opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

Mange av de som uttaler seg, mener at begge de foreslåtte alternativene vil gi et dårlig tilbud, og at det er den lovfestede opplæringen som bør gjelde også for denne gruppen. Likestillings- og diskrimineringsombudet mener det er uheldig å ikke gi fordrevne fra Ukraina tilbud om opplæring i norsk og samfunnskunnskap på lik linje med andre og anbefaler at de sluses inn i de ordinære systemene så langt det er mulig, og at kommunene parallelt ruster opp kapasiteten. Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse mener at regelverket etter integreringsloven kapittel 6 må gjelde så langt det er mulig.

Av de som tar stilling til alternativene, støtter Asker kommune, MiRA-Senteret og NHO alternativ 1, mens resten støtter alternativ 2. MiRA-Senteret viser til erfaringer om at mange nyankomne ikke får fullt utbytte av intensiv norskopplæring rett etter ankomst fordi kapasiteten til læring er begrenset. Hvis det viser seg at de fordrevne må bli boende i Norge permanent, fremhever MiRA-Senteret også at det er viktig at tilbudet de får, muliggjør at de vil kunne klare kravene de senere vil møte for å få permanent oppholdstillatelse.

NHO viser til at bakgrunnen for de midlertidige reglene som foreslås, er at ankomstene av fordrevne fra Ukraina forventes å bli så høye i tiden fremover at det ikke vil være praktisk mulig å gjøre alt etter ordinære regler. NHO uttaler:

«Dersom den lovpålagte retten og plikten til opplæring utsettes slik departementet foreslår i alternativ (1), er ikke dette basert på en vurdering av at språkopplæring er mindre viktig, slik vi leser høringsnotatet, men at det i den aktuelle situasjonen kan gis et raskere og bedre tilbud samlet sett dersom ordningene gjøres mer fleksible. Det finnes, som høringsnotatet også peker på, en rekke muligheter for språkopplæring utenom tilbudet som reguleres av integreringsloven. For eksempel gjennom norskopplæringsordningen, som tilbys av offentlig godkjente virksomheter og frivillige organisasjoner, norsk- eller engelsktrening i regi av frivillige organisasjoner, nettbasert opplæring eller språkpraksis på en arbeidsplass. Dette er tilbud som er skalerbare og kan settes i gang raskt, slik departementet skriver, og det kan gis et tilbud til mange i løpet av kort tid. I tillegg avlastes kommunene ved at den ordinære opplæringen utsettes, og får tid til å bygge opp kapasitet.

NHO mener det er viktig å legge til rette for ordninger som er så fleksible som mulig i den situasjonen vi nå er i. Vi støtter derfor alternativ (1) for språktilbud til fordrevne fra Ukraina.»

NHO fremhever også at ordinært arbeid i seg selv er en viktig arena for å lære språk, og at det å komme raskt ut i arbeid dermed bidrar til språkopplæring.

NOKUT og Universitets- og høgskolerådet (UHR) tar ikke stilling til alternativene, men uttaler seg om andre språktilbud. NOKUT understreker at tilstrekkelig kompetanse i norsk språk er en nøkkel til å kunne komme seg ut i arbeid og i mange tilfeller også for å kunne studere. NOKUT ber departementet vurdere om det allerede eksisterende tilbudet om norsk språk og kultur for internasjonale studenter også kan benyttes og oppskaleres. UHR støtter intensjonen om å finne mer fleksible løsninger som gjør det enklere for den enkelte å komme raskere i gang med høyere utdanning eller jobb i Norge, og viser til at flere av medlemsinstitusjonene jobber med å utvikle språktilbud, engelsk og norsk.

KS fraråder regjeringen å gå videre med alternativ 1, særlig på grunn av sammenhengen med forslaget om et forenklet introduksjonsprogram. KS viser til at det ikke kan tas for gitt at andre språkopplæringstilbud finnes i alle landets kommuner. I sammenheng med introduksjonsprogrammet, trekker KS frem følgende:

«Videre er det problematisk at kommunene som ansvarlige for introduksjonsprogrammet med tilhørende språkopplæring ikke selv vil kunne innfri denne plikten, enten på grunn av mangel på er relevant språktilbud lokalt, eller at kommunen selv ikke har mulighet til å tilby ordinær norskopplæring på grunn av at tilskuddsmidler ikke utløses før tidligst etter 12 måneder. KS minner også om at norskopplæringsordningen som det i denne sammenhengen henvises til, er en ny ordning som er lite utprøvd. KS mener at det i løpet av det første året i alle tilfeller vil være nødvendig for kommunene å bygge opp et tilpasset tilbud. Dette vil være uforenelig med at kommunene ikke vil motta tilskudd til dette før det påfølgende året.»

Arbeids- og velferdsdirektoratet trekker frem at alternativ 1 kan medføre en forventning om at NAV skal tilby norskopplæring gjennom arbeidsmarkedstiltak, og uttaler at norskopplæring til deltakere i introduksjonsprogrammet har vært et kommunalt ansvar og ikke noe som bør overføres til NAV gjennom arbeidsmarkedstiltak.

Blant andre Rana voksenopplæring og Grong kommune er bekymret for å måtte bygge ned kapasiteten i voksenopplæringen dersom de ikke skal ha ansvar for opplæringen før etter 12 måneder. Grong kommune fremhever at det ikke er noen garanti for at de klarer å få tilbake kompetansen de har i ansatte per i dag, om ett år.

Flertallet av de som uttaler seg, støtter alternativ 2. Dette inkluderer blant andre Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Utlendingsdirektoratet, KS, Statsforvalteren i Agder, Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid, Caritas og flere kommuner. De fleste støtter dette alternativet på grunn av raskere oppstart i et ordinært opplæringstilbud. Utlendingsdirektoratet uttaler at alternativ 2 fremstår som det beste alternativet, hovedsakelig på grunn av rask oppstart, og at når mange har bestått videregående opplæring i hjemlandet, har de et bedre utgangspunkt for å lære norsk til tross for at kvaliteten på norskopplæringen vil være lavere. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet viser til at alternativ 2 er en forutsetning for at det skal være mulighet for å oppnå målsettingen med et kort, fleksibelt hurtigspor.

Arbeids- og velferdsdirektoratet vurderer at alternativ 2 er det mest hensiktsmessige forslaget, og viser til at de aller fleste kommuner allerede har et slikt tilbud, som kan oppskaleres og tilpasses den særskilte situasjonen. Arbeids- og velferdsdirektoratet trekker også frem at denne gruppen vil ha relativt homogene behov og gode forutsetninger for læring, noe som gjør at det kan settes opp større klasser og et relativt standard undervisningstilbud.

KS mener at alternativ 2 er bedre siden det i større grad tar utgangspunkt i eksisterende praksis ved at det er kommunene som skal ha hovedansvaret for opplæringen, samtidig som det fremstår mer konsistent med de midlertidige reglene for introduksjonsprogrammet. KS mener likevel at det bør vurderes hvilke konsekvenser et slikt forenklet opplæringstilbud kan ha for personers mulighet til senere å avlegge avsluttende prøver som grunnlag for permanent oppholdstillatelse. KS påpeker også at det er problematisk at ordningen kun vil utløse laveste tilskuddssats av tilskuddet til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og at dette vil kunne skape en økonomisk utfordring for kommunenes finansiering av voksenopplæringstilbudet. KS fremhever at dersom kommunene kun skal få tilskudd for ett år, er det viktig at satsene gjenspeiler kostnadene tilsvarende et ettårig opplæringsprogram og ikke et tilskudd som tilsvarer sats for det første året etter nåværende ordning.

Det er blandede tilbakemeldinger til forslaget i alternativ 2 om at opplæring i norsk skal være en rett, men ikke en plikt. Blant andre Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid trekker frem at mange i målgruppen kanskje ikke vil delta dersom opplæringen er frivillig. Noen mener at rett, men ikke plikt, bør gjøres om til rett og plikt dersom de fordrevne blir værende lenger.

De fleste som uttaler seg, støtter ikke forslaget i alternativ 2 om at opplæringen kan gis utenom læreplanen i norsk etter integreringsloven. Statsforvalteren i Agder viser til at læreplanen nylig er revidert, blant annet med tanke på hvordan norskopplæringen skal utnytte læringspotensialet i annen opplæring og aktivitet. Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse viser til at læreplanene fastslår at opplæringen bør organiseres slik at deltakerne kan kombinere norskopplæringen med praksis i arbeidslivet eller formell utdanning. Oslo kommune påpeker at dersom det skal gjøres unntak fra læreplanen, må det fremkomme hvordan opplæringen som gis, kan godkjennes som en del av grunnlaget for vurderingen av eventuelt permanent opphold.

Det er blandede tilbakemeldinger til forslaget i alternativ 2 om at opplæring i samfunnskunnskap utgår. KS støtter at opplæringen i samfunnskunnskap utgår. Også kommunene i IKVO stiller seg bak at opplæringen i samfunnskunnskap ikke prioriteres i de første 12 månedene, men mener at kurset bør gjennomføres på et senere tidspunkt.

Utdanningsforbundets nasjonale nettverk for voksenopplæring mener at det ikke er en god løsning at opplæring i samfunnskunnskap utgår, ettersom kurset har viktig og nyttig informasjon som de fordrevne vil ha bruk for i arbeidslivet. Både Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid og Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse viser til viktigheten av at de fordrevne får god informasjon om rettigheter og plikter i det norske arbeidslivet for å sikre dem mot sosial dumping. Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse foreslår at opplæring i samfunnskunnskap kan reduseres til 25 timer opplæring i modulen «utdanning, kompetanse og arbeidsliv».

De fleste som uttaler seg om forslaget i alternativ 2 om å utvide fristen for oppstart fra tre til seks måneder, støtter forslaget. Flere fremhever at en slik utvidelse gir nødvendig fleksibilitet for kommunene. Kristiansand kommune påpeker at utvidelsen synes raus.

Flere høringsinstanser, deriblant Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse og Bergen kommune, trekker frem at fristen for oppstart av opplæring bør sammenfalle med fristen for oppstart av introduksjonsprogrammet. Bergen kommune fremhever at opplæring i norsk og samfunnskunnskap normalt utgjør hoveddelen av introduksjonsprogrammet de første månedene.

7.4.6 Forskriftshjemmel

Arbeids- og velferdsdirektoratet, Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, Utlendingsdirektoratet, KS, NHO, Engerdal voksenopplæringssenter og Norsk Folkehjelp uttaler seg om forslaget til forskriftshjemmel. Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse, Arbeids- og velferdsdirektoratet, KS, NHO og Engerdal voksenopplæringssenter støtter forslaget.

Norsk Folkehjelp uttaler at de i utgangspunktet stiller seg positive til effektive prosesser når situasjonen tilsier det, men at det må utvises forsiktighet om det ønskes å innskrenke en persons eller gruppes rettigheter.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet har forståelse for behovet for å kunne gjøre ytterligere justeringer i integreringstiltak, men understreker at det ikke vil være mulig å gjøre systemendringer i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) like raskt som eventuelle forskriftsendringer trer i kraft.

Flere mener at det allerede nå bør åpnes for å gi norskopplæring til fordrevne fra Ukraina i påvente av bosetting. Dette gjelder blant andre Utlendingsdirektoratet (UDI) og Engerdal voksenopplæringssenter. UDI uttaler:

«Det følger av UDIs rapport (datert 5. april) om «Scenarioer om antall flyktninger fra Ukraina» at punktanslag for planleggingsformål er 60 000 personer. Kommunene er bedt om å bosette 35 000 i 2022. Per 11. april har kommunene fortsatt ikke stilt så mange plasser til rådighet som de er forespurt om. Hvis et scenario på 60 000 personer skulle bli realitet, vil det innebære at det for svært mange vil ta tid før bosetting skjer. Konsekvensen vil være at svært mange personer med kollektiv beskyttelse vil oppholde seg i mottak over lang tid uten rettigheter til norskopplæring.

UDI ber departementet vurdere å utvide målgruppen for opplæring i mottak til også å gjelde personer som har fått midlertidig kollektiv beskyttelse etter utl. § 34.

Manglende norskkunnskaper er en av de største hindringene for den enkelte til å ta arbeid. Et begrenset opplæringstilbud vil videre begrense muligheter til å følge opp barn i skole og orientere seg i samfunnet ellers. Muligheten til å lære norsk, komme i gang med arbeid og en normalisert hverdag vil også være forebyggende mht. psykisk helse.»

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet støtter muligheten til å kunne gi midlertidig forskrift om utvidelse av målgruppen for opplæring i mottak dersom ventetiden i mottak viser seg å bli lengre enn forventet. Direktoratet er bekymret for at det alternative tilbudet gjennom norskinnsatsen og frivillige aktører ikke vil kunne dekke behovet for opplæring, og for at det vil være store variasjoner i opplæringstilbudet på bakgrunn av hvilken kommune de er bosatt i, og hvilket frivillighetstilbud som finnes der.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet gjør for øvrig oppmerksom på at definisjonen av «asylsøker» i integreringsloven § 2 bokstav a har betydning for om den enkelte har, eller ikke har, plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap i mottak før det innvilges vedtak om midlertidig kollektiv beskyttelse. Direktoratet mener at det er behov for å endre definisjonen av «asylsøker» i integreringsloven § 2 bokstav a slik at bestemmelsen også omfatter personer som søker om beskyttelse etter utlendingsloven § 34. Alternativt mener Integrerings- og mangfoldsdirektoratet at det bør komme tydelig frem i proposisjonen at utlendinger som søker beskyttelse etter utlendingsloven § 34, anses som «asylsøkere», og at denne gruppen også vil ha plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap i mottak etter integreringsloven § 5.

7.5 Departementets vurdering

7.5.1 Innledning

Departementet foreslår å innføre et midlertidig kapittel i integreringsloven med regler for personer som får opphold etter utlendingsloven § 34. I den akutte situasjonen som vi nå står i, med store ankomsttall og med stor uvisshet om omfang og varighet, foreslår departementet relativt store endringer i integreringsloven for denne gruppen. Et viktig formål med mange av endringene er å støtte opp under målsettingen om at flest mulig av de fordrevne fra Ukraina skal komme raskt ut i arbeid.

Det er stor usikkerhet rundt hvor mange fordrevne fra Ukraina som vil komme til Norge i løpet av 2022, og når det blir mulig å returnere til Ukraina. I utgangspunktet er de fordrevne gitt en tillatelse med en varighet på ett år. Høye ankomsttall fører til et stort press på kommunens velferdstjenester og særlig på tilbudet den enkelte har krav på etter integreringsloven. Rundt halvparten av de fordrevne fra Ukraina til Norge er per dags dato voksne og dermed i målgruppen for introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter bosetting.

Det er samtidig viktig at den enkelte får et godt opphold i Norge og raskt kan delta i det norske samfunnet. Den midlertidige beskyttelsen, samt ønsket om at den enkelte kommer raskt i arbeid eller annen aktivitet, gjør det også nødvendig med noe mer fleksibilitet i regelverket for denne gruppen.

Departementet er opptatt av at arbeidslivet er en viktig integreringsarena. Arbeid er viktig for å oppleve mestring og sosial tilhørighet og for språkopplæring. Generell informasjon om kompetansen til innbyggere fra Ukraina tilsier at de som kommer, har høyere kompetanse enn tidligere flyktninggrupper og bør ha gode forutsetninger for å komme raskt ut i arbeid. Tilpasningene i regelverket må legge til rette for dette.

Samtidig er det ønskelig å legge seg så tett opp til det ordinære regelverket som mulig slik at regelverket blir så enkelt som mulig for kommunene å praktisere. Departementets forslag om et midlertidig kapittel for personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34, vil føre til enda flere parallelle regelverk å forholde seg til for kommunene. Kommunene må allerede forholde seg til introduksjonsloven, integreringsloven med og uten overgangsregler for opplæring i norsk og samfunnskunnskap og begge lovene med koronatilpasninger. Departementet har forståelse for at flere midlertidige regler kan bli utfordrende å forholde seg til i kommunene, og vil sørge for at det gis tydelig informasjon om anvendelsen av det nye kapitlet.

I flere av bestemmelsene foreslås det rettigheter, men ikke plikter, for personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34, mens øvrige personer i målgruppen fortsatt vil ha rett og plikt. Dette påvirker i noen grad hvordan kommunens og fylkeskommunens ansvar overfor personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34, skal forstås. Departementet presiserer at kommunen og fylkeskommunen fortsatt vil måtte ta initiativ til å sørge for tilbudet overfor den enkelte. Kommunen skal treffe vedtak på vanlig måte for de som ønsker å bruke retten. Kommuner og fylkeskommuner vil derimot ikke ha ansvar overfor personer i målgruppen som gir tilbakemelding om at de lar være å benytte seg av retten. Kommunens plikter vil imidlertid gjelde overfor personer som kontakter kommunen med ønske om å delta i introduksjonsprogrammet, selv om de tidligere har avvist eller avbrutt deltakelse, i tråd med forslaget som omtales i punkt 7.5.4 nedenfor. Kommunens ansvar overfor personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34, blir også påvirket av forslaget om å lempe på enkelte minstekrav. Departementet viser til at forslaget innebærer forenklinger og reduksjon i minstekravene til introduksjonsprogrammet, og at det lovfestede opplæringstilbudet skal ha et noe mindre omfang for denne gruppen.

Det er foreslått at de midlertidige lovendringene skal opphøre 1. juli 2023. Departementets forslag om introduksjonsprogram og opplæring i norsk vil likevel kunne innebære en lengre tidshorisont enn dette. Departementet vurderer at det ikke er hensiktsmessig å gi lovregler om introduksjonsprogram og opplæring i norsk som forutsetter at ordningene skal være gjennomført for alle deltagere innen juli 2023. Personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34, er også omfattet av målgruppene for introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter de alminnelige reglene. Når de midlertidige lovendringene oppheves, vil det oppstå spørsmål og uklarheter om hva som skal gjelde. Slike uklarheter vil både oppstå på kort sikt, for eksempel fordi fristene som følger av de ordinære reglene ikke vil samsvare med det som fulgte av de midlertidige lovendringene, og på lengre sikt med tanke på eventuelle krav om å dokumentere norskkunnskaper og kunnskap om samfunnet ved søknad om permanent oppholdstillatelse. På bakgrunn av dette vurderer departementet at det er behov for en hjemmel i de midlertidige lovendringene for å gi forskrift om overgangsregler.

Integreringsloven § 2 bokstav b definerer asylsøker som «en person som søker beskyttelse etter utlendingsloven § 28». Det kan derfor være noe uklart i hvilken utstrekning personer i målgruppen for kollektiv beskyttelse etter utlendingsloven § 34 skal regnes som asylsøkere etter integreringsloven. I praksis søkes det imidlertid ikke om beskyttelse etter en bestemt paragraf i utlendingsloven. Som det fremgår av punkt 5.2.1 ovenfor, er det politiet som registrerer søknaden om beskyttelse, og som etter en vurdering av de registrerte opplysningene beslutter om søknaden skal vurderes etter den kollektive ordningen (gruppevurdering) i § 34, eller individuelt etter § 28. Departementet legger til grunn at personer som søker om beskyttelse, omfattes av integreringslovens definisjon av asylsøker. Se punkt 7.5.6 for omtale av opplæring for asylsøkere i mottak.

7.5.2 Fylkeskommunens ansvar

Departementet opprettholder ikke forslaget om å gjøre unntak fra fylkeskommunens oppgave i § 4 andre ledd når det som følge av høye ankomster er nødvendig å avvike fra ordinær bosettingsprosess for å sikre raskere bosetting. Alle fylkeskommunene som har avgitt høringsuttalelse, gir uttrykk for at de ønsker å bidra i anmodningen og viser til at de har viktig kunnskap og kompetanse. Departementet vurderer at arbeidet med anmodningen kan forenkles, slik også flere av fylkeskommunene foreslår, og at det derfor ikke er nødvendig med et unntak fra regelverket.

Departementet vil be IMDi om å gå i dialog med fylkeskommunene om forenklet prosess for innspill dersom det blir behov for en ny anmodning. IMDi skal også sikre gode rutiner for informasjonsutveksling om bosetting til fylkeskommunene.

Se for øvrig omtale i punkt 2.3.3.5 om hvordan forrige anmodningsprosess ble gjennomført.

7.5.3 Kompetansekartlegging og karriereveiledning

7.5.3.1 Kompetansekartlegging

Departementet opprettholder forslaget om at plikten til å gjennomføre kompetansekartlegging før bosetting etter integreringsloven § 6 ikke skal gjelde for personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34. Hensikten med forslaget er både å legge til rette for at fordrevne fra Ukraina skal kunne bosettes så raskt som mulig, og ivareta hensynet til kapasiteten i vertskommunene. Forslaget innebærer at vertskommunen for mottak ikke har plikt til å kartlegge kompetansen til personer som bor i mottak, og at den enkelte ikke har rett og plikt til å gjennomføre kartleggingen.

Flertallet av høringsinstansene som uttaler seg, støtter forslaget eller har forståelse for nødvendigheten av tiltaket, men flere påpeker at kompetansekartlegging først etter bosetting vil kunne medføre at den enkelte ikke blir bosatt i en kommune med relevant tilbud om arbeid eller utdanning. LO og Arbeids- og velferdsdirektoratet viser til at kompetansekartlegging er viktig for å oppnå at personer bosettes i kommuner som har et arbeidskraftbehov som samsvarer med deres kompetanse. Universitets- og høgskolerådet og Universitetet i Agder mener det er nødvendig å kartlegge utdanningsnivå, fagområde og utdanningstilbøyelighet for å sørge for at voksne som er i gang med høyere utdanning i Ukraina eller er kvalifisert for høyere utdanning i Norge, blir bosatt et sted med relevante utdanningstilbud. Enkelte høringsinstanser foreslår at den ordinære kompetansekartleggingen før bosetting erstattes av en forenklet kartlegging.

Departementet er enig i at informasjon om kompetansen til personer som skal bosettes, er viktig for å bidra til bosetting i en kommune med relevant tilbud om utdanning eller arbeid. Som det omtales i punkt 2.3.2 innhentes det informasjon om personer som skal bosettes, selv om vertskommunene ikke gjennomfører kompetansekartlegging. Hensynet til rask bosetting og kapasitetsutfordringer gjør at informasjonsinnhentingen er begrenset, og det innhentes ikke opplysninger om kompetanse. Regjeringen vil etter hvert vurdere å utvide den forenklede kartleggingen før bosetting, slik at det også innhentes informasjon om utdanning og yrke. Departementet vurderer at dette er de viktigste kompetanseopplysningene som må være tilgjengelige for å bidra til treffsikker bosetting. Departementet vil også vurdere å ta i bruk selvregistreringsløsninger før bosetting.

Departementet opprettholder forslaget om at personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34, bør ha rett til kompetansekartlegging etter bosetting. Departementet foreslår ikke en plikt til å gjennomføre kartleggingen, slik forslaget var i høringen. I tråd med øvrige forslag om å fjerne plikter vurderer departementet at det er mest hensiktsmessig at gjennomføring av kompetansekartlegging kun er en rett, og ikke en plikt.

Hensikten med kompetansekartleggingen etter bosetting i integreringsloven § 10 er at introduksjonsprogrammet blir tilpasset den enkeltes behov. Det foreslås at kompetansekartleggingen skal bidra til å avklare om vedkommende er kvalifisert for tilgjengelige arbeidsplasser i kommunen. Utvidelsen av formålet med kompetansekartleggingen etter bosetting har bakgrunn i målsettingen om at fordrevne fra Ukraina raskest mulig skal ut i arbeid. Det kan være aktuelt for den enkelte å gå rett ut i arbeid eller ha lønnet arbeid som del av introduksjonsprogrammet. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet foreslo i sitt høringssvar at det bør fastsettes at kommunen skal vurdere om det er ledige relevante stillinger i arbeidsmarkedsregionen, i stedet for i kommunen. Departementet legger til grunn at kommunene kan vurdere om det er relevante stillinger eller behov i arbeidsmarkedet i regionen, men foreslår ikke endringer i ordlyden. Departementet viser til at arbeidet med integrering er organisert gjennom de lokale NAV-kontorene i ca. 50 prosent av kommunene i dag. I de øvrige kommunene er det etablert samarbeidsavtaler mellom den enheten i kommunen som har ansvar for å tilby introduksjonsprogrammet og NAV-kontoret, i tråd med egen veileder. NAV-kontorene har kjennskap til arbeidsmarkedet og til tilgjengelige arbeidsplasser i arbeidsmarkedsregionen.

Arbeids- og velferdsdirektoratet viser til at opplysninger fra kompetansekartlegging er personopplysninger, og at kravet om behandlingsgrunnlag i personvernforordningen må være oppfylt for at opplysningene skal kunne utleveres og gjøres tilgjengelige for NAV. Departementet vurderer at gjeldende regler i integreringsloven §§ 41 til 44 og integreringsforskriften kapittel 9 gir tilstrekkelig rettslig grunnlag for at NAV kan innhente disse opplysningene.

Oslo kommune mener det vil være hensiktsmessig med realkompetansevurdering som verktøy for at flere raskt kan komme ut i arbeid, men at fylkene må sikres finansiering til å gjennomføre dette i større omfang enn i dag. Departementet er enig i at realkompetansevurdering er et viktig verktøy, men legger til grunn at integreringstilskuddet skal dekke kostnader forbundet med realkompetansevurdering.

Departementet er oppmerksom på at det kan oppstå utfordringer når mange skal kompetansekartlegges på kort tid etter bosetting. Ved svært høye ankomster kan det være aktuelt å ta i bruk selvregistreringsløsninger.

7.5.3.2 Karriereveiledning

Høringsinstansene som uttaler seg om forslaget om at integreringsloven § 11 om karriereveiledning ikke skal gjelde personer som får oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34, er delt. Noen gir uttrykk for at de har forståelse for kapasitetsutfordringene. Flere understreker likevel at karriereveiledning er viktig for at den enkelte skal kunne ta informerte valg om utdanning og arbeid, og for at introduksjonsprogrammet skal kunne tilpasses den enkelte.

Forslaget innebar at fylkeskommunen ikke ville ha plikt til å sørge for karriereveiledning, og at den enkelte ikke ville ha rett og plikt til å gjennomføre veiledningen. Om lag halvparten av høringsinstansene uttrykker at forslaget bør modifiseres eller at de ikke støtter det.

Enkelte høringsinstanser foreslår løsninger for hvordan karriereveiledningen kan tilpasses en situasjon med svært mange i målgruppen for introduksjonsprogram. Blant annet foreslår Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse, Nordland fylkeskommune og Bydel St. Hanshaugen endring i fylkeskommunenes frist for å gjennomføre karriereveiledningen. Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse og Oslo kommune foreslår tilpasning av innhold og gjennomføring av karriereveiledningen.

Departementet har på bakgrunn av høringsinnspillene justert forslaget sammenlignet med høringsnotatet. Departementet foreslår at fylkeskommunene skal sørge for karriereveiledning, og at personer som får oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34, skal ha rett, men ikke plikt, til å gjennomføre veiledning. Etter departementets vurdering vil det ikke være hensiktsmessig at personer som kommer raskt ut i arbeid, skal ha plikt til karriereveiledning.

I integreringsloven § 11 er det fastsatt at karriereveiledning bør gjennomføres før kommunen fatter vedtak om oppstart av introduksjonsprogrammet, noe som skal skje senest tre måneder etter bosetting. Departementet foreslår at dette ikke skal gjelde. Karriereveiledning kan gjennomføres før bosetting, rett etter bosetting, eller etter hvert som behovet oppstår.

Selv om fylkeskommunen etter loven skal «sørge for» veiledningen, er det opp til fylkeskommunen hvordan tilbudet organiseres. Fylkeskommunene kan både ta i bruk private tilbydere og samarbeide med Arbeids- og velferdsetaten om tilbudet. Dette vil kunne bidra til å øke kapasiteten, og til at karriereveiledning kan tilbys på flere geografiske lokasjoner. Departementet presiserer også at karriereveiledningen skal kunne foregå i gruppe, og at veiledningen ikke må føre til en anbefaling om arbeid eller utdanning for den enkelte. Departementet vil vurdere om det er behov for endringer i integreringsforskriftens bestemmelser om registrering av opplysninger fra karriereveiledningen, for å forenkle arbeidet for karriereveileder og gjøre det mulig å inkludere aktører som ikke har tilgang til systemet i karriereveiledningsarbeidet.

Departementet vil vurdere utvikling av veiledende standardiserte gruppeopplegg som kan benyttes av karriereveilederne samt digital karriereveiledning og utdanningsinformasjon på ukrainsk og russisk for å støtte fylkeskommunenes tilbud om karriereveiledning.

7.5.4 Introduksjonsprogram

Det er blandede tilbakemeldinger fra høringsinstansene til forslaget om at deltakelse i introduksjonsprogrammet for personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34, skal være en rett, men ikke en plikt. KS støtter flere av de foreslåtte forenklingene, herunder særlig fritak fra plikten til program som gir mulighet for å komme raskt i jobb uten å først måtte inn i et kommunalt introduksjonsprogram. Bergen kommune stiller spørsmål om hva endringen innebærer i praksis, og viser til at plikten som ligger i dagens lov, ikke hindrer den enkelte fra å velge arbeid fremfor introduksjonsprogram.

Det er en målsetting at flest mulig av voksne fordrevne fra Ukraina skal komme raskt ut i arbeid. Departementet vurderer at et unntak fra plikten til å delta i introduksjonsprogram etter integreringsloven kapittel 4 støtter opp under den overordnede målsettingen, og opprettholder derfor forslaget. Departementet understreker imidlertid også at de som kommer i arbeid, kan kombinere arbeidet med introduksjonsprogrammet. Kommunens plikt til å sørge for introduksjonsprogram vil fortsatt gjelde overfor alle i målgruppen som ønsker å benytte seg av retten. Departementet antar imidlertid at en større andel enn vanlig vil gå rett ut i arbeid eller utdanning, slik at kommunen ikke vil måtte sørge for introduksjonsprogram for disse.

Departementets forslag om at det ikke skal være en plikt til å delta i introduksjonsprogrammet, innebærer imidlertid ikke at personer i denne gruppen kan velge å få støtte til livsopphold gjennom Arbeids- og velferdsetaten, slik enkelte høringsinstanser er bekymret for. Introduksjonsprogrammet og medfølgende introduksjonsstønad er en rettighet den enkelte kan benytte seg av, og ved søknad om økonomisk sosialhjelp eller behov for arbeidsrettet oppfølging vil NAV-kontoret kunne henvise vedkommende til å delta i introduksjonsprogrammet. Se nærmere omtale i punkt 11.5 nedenfor.

Departementet opprettholder flere av forslagene fra høringen om introduksjonsprogrammet for denne gruppen, blant annet utgangspunktet om seks måneders varighet og unntak fra minstekravene til innhold.

Høringsinstansene som uttalte seg om forslaget om at programmet på seks måneder ikke kunne forlenges, støtter ikke forslaget. Blant andre Interesseorganisasjonen for kommunal voksenopplæring mener at et program på seks måneder ikke vil være tilstrekkelig for å sette ukrainere i stand til å nå målene om arbeid eller inntak til høyere utdanning. KS mener også at det bør åpnes for at kommunene ut fra en skjønnsmessig, individuell vurdering bør kunne forlenge programmet utover seks måneder når dette er nødvendig for at den enkelte skal kunne oppnå sine mål. På bakgrunn av høringen opprettholder ikke departementet forslaget om at programmet ikke kan forlenges. Departementet ser også at det vil kunne føre til at flere må få sosialhjelp eller gå over på arbeidsmarkedstiltak i regi av Arbeids- og velferdsetaten dersom de ikke kommer i arbeid etter seks måneder i programmet. Det vil være opp til kommunen å avgjøre om programmet skal forlenges, slik det også er ellers etter integreringsloven.

Departementet foreslår endringer i hvordan varigheten av introduksjonsprogrammet skal differensieres for deltakere som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34.

Integreringslovens bestemmelser om varighet av introduksjonsprogrammet skiller mellom personer som minimum har utdanning på videregående nivå fra før, og de som ikke har det. Med minimum utdanning på videregående nivå fra før menes en utdanning som tilfredsstiller utdanningskravet etter GSU-listen, jf. punkt 7.2.2 over. For en del land, deriblant Ukraina, kreves det ett års høyere utdanning i tillegg til videregående opplæring for å tilfredsstille utdanningskravet i GSU-listen.

Departementet vurderer at varigheten av programmet, også for personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34, bør differensieres ut fra hvorvidt den enkelte har utdanning på videregående nivå fra før eller ikke. Etter departementets syn bør det imidlertid for ukrainsk videregående opplæring ikke stilles krav om ett års høyere utdanning i tillegg for at utdanningen skal anses å være på videregående nivå. Nærmere regler om hva som skal regnes som utdanning på videregående nivå fra Ukraina, bør gis i forskrift, og departementet foreslår derfor ikke å presisere dette i lovteksten. Forskrift om hva som regnes som utdanning på videregående nivå, vil kunne gis i medhold av forskriftshjemmelen i siste ledd i forslaget til ny § 37 c.

Departementet foreslår etter dette at personer som har utdanning på videregående nivå fra før, skal ha rett til et program med varighet på inntil seks måneder, med mulighet for forlengelse i inntil seks måneder, jf. forslaget til andre ledd i ny § 37 c i integreringsloven. Sluttmålet for programmet skal være overgang til lønnet arbeid, høyere utdanning eller høyere yrkesfaglig utdanning. Dette er i hovedsak i tråd med introduksjonsprogrammet som reguleres i § 13 andre ledd, men departementet foreslår å regulere det særskilt, ettersom det vil bli fastsatt forskrift om hva som skal regnes som utdanning på videregående nivå for personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34.

Departementet viser for øvrig til punkt 9.1, der det fremgår at Kunnskapsdepartementet vil vurdere problemstillinger knyttet til kvalifikasjonsgrunnlag for personer som kun har fullført ukrainsk videregående opplæring, ved opptak til universiteter, høyskoler og fagskoler. Departementet viser også til at NOKUT på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet har gjort en innledende vurdering av ukrainsk yrkesfaglig opplæring og vurdert om og hvordan Ukraina kan innlemmes i ordningen. Kartleggingen viser at det er yrkesfaglig utdanning på flere nivå i Ukraina, med modeller på videregående nivå. NOKUTs anbefalinger og vurderinger behandles nå i Kunnskapsdepartementet.

I høringen foreslo departementet at de som ikke minimum hadde utdanning på videregående nivå fra før, og som ikke kom i arbeid etter seks måneder i programmet, kunne gå over på et lengre introduksjonsprogram etter integreringsloven § 13 tredje eller fjerde ledd. Noen høringsinstanser stilte spørsmål ved hvorfor de ikke kunne begynne rett på et slikt program, istedenfor et seks måneders arbeidsrettet program først. Departementet er enig med høringsinstansene i at det er mer hensiktsmessig at deltakere i denne gruppen begynner rett på et lengre program. Departementet går derfor bort fra forslaget i høringen. Departementet foreslår at personer som ikke har utdanning på videregående nivå fra før, kan delta i et program etter integreringsloven § 13 tredje eller fjerde ledd. Se omtalen ovenfor av at departementet kan gi forskrift om hva som regnes som utdanning på videregående nivå etter bestemmelsen. Programmets varighet for denne gruppen varierer ut fra hvilket sluttmål som settes for deltakelsen. Programmet for deltakere som får sluttmål om fullført videregående opplæring, skal vare i inntil tre år, med mulighet for forlengelse i inntil ett år. For øvrige deltakere skal programmet vare i inntil to år, med mulighet for forlengelse i inntil ett år.

For den gruppen som har mulighet til et lengre program etter § 13 tredje ledd, foreslo departementet i høringen at hovedregelen om at deltakere under 25 år skal ha sluttmål om fullført videregående opplæring, ikke skal gjelde. Bakgrunnen for forslaget var at det ikke ble foreslått endringer i inntaksreglene til videregående opplæring, og at det dermed ikke var sikkert at det vil være mulig å sørge for skoleplass i videregående opplæring for alle som skal inn i et lengre program. Agder fylkeskommune støtter forslaget, og støtter også at det likevel kan være en aktuell opplæring dersom det er tilgjengelig tilbud og det er hensiktsmessig for den enkelte. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet er bekymret for at departementets forslag kan bidra til at unge voksne med kollektiv beskyttelse blir nedprioritert for tilbud i videregående opplæring. Likestillings- og diskrimineringsombudet støtter ikke forslaget og viser til at dette vil være uheldig med tanke på at dette er unge mennesker som har behov for å fullføre sin utdanning uavhengig av om de blir boende i Norge eller returnerer til Ukraina.

Departementet opprettholder ikke forslaget om å gjøre unntak fra hovedregelen for deltakere under 25 år. Departementet viser til at de fleste fylkeskommunene viser en sterk vilje til å finne løsninger innenfor gjeldende regelverk, slik at så mange som mulig av de med rett til videregående opplæring kan få et opplæringstilbud. Videre viser departementet til at det også kan være aktuelt for de fordrevne å delta i egne tilbud for videregående opplæring på ukrainsk dersom dette etableres. Departementet presiserer at forslaget innebærer at deltakere under 25 år som ikke har fullført ukrainsk videregående opplæring, som hovedregel skal ha sluttmål om fullført videregående opplæring. Det åpnes dermed for en samlet varighet av programmet på inntil fire år for denne gruppen. Departementet understreker samtidig at det vil være nødvendig å fastsette andre sluttmål for denne gruppen dersom det ikke finnes et tilgjengelig tilbud i nærheten.

Når det gjelder varighet, presiserer departementet at integreringsloven § 13 og forslaget til § 37 c regulerer de ytre rammene for introduksjonsprogrammet. Innenfor rammene skal programtiden fastsettes individuelt, med tanke på at den enkelte skal nå sitt sluttmål. Se nærmere omtale av dette i Prop. 89 L (2019–2020) punkt 8.5.4.2.

Departementet opprettholder forslaget om at programmet minst skal inneholde arbeids- eller utdanningsrettede elementer og et språktilbud, jf. forslaget til § 37 c fjerde ledd. Både lønnet arbeid, høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning kan inngå i programmet, enten helt eller delvis. Dette er også mulig innenfor gjeldende introduksjonsprogram. Programmet kan også bestå av et hurtigspor. Arbeids- og inkluderingsdepartementet har gitt Integrerings- og mangfoldsdirektoratet og Arbeids- og velferdsdirektoratet i oppdrag å utarbeide en veiledning om bruken av et fleksibelt hurtigspor tilpasset personer som er i målgruppen for midlertidig kollektiv beskyttelse. Målet med dette hurtigsporet vil være lønnet arbeid. Opplæring i krav og forventninger i arbeidslivet, sikkerhetskultur og kunnskap om den norske arbeidslivsmodellen skal være tema i veilederen. Kommunen kan også ta i bruk andre modeller for hurtigspor. Karriereveiledning kan også inngå som del av programmet, ettersom det foreslås et unntak fra føringen om at karriereveiledning bør gjennomføres før oppstart av introduksjonsprogrammet.

I punkt 7.5.5 nedenfor foreslår departementet at personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34, skal ha rett til opplæring i norsk. Departementet er imidlertid oppmerksom på at noen isteden vil ønske å lære engelsk. For å sikre fleksibilitet opprettholder departementet derfor bruken av begrepet «språktilbud» som innhold i programmet.

I høringen støtter KS forslag om færre obligatoriske elementer i introduksjonsprogrammet. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet støtter at kommunene ikke har plikt til å tilby kurs i livsmestring og kurs i foreldreveiledning ved et seksmåneders program, men en del høringsinstanser er kritiske til forslaget om at kurs i livsmestring og kurs i foreldreveiledning ikke skal være obligatoriske i programmet for denne gruppen. Viken fylkeskommune mener det er lite hensiktsmessig å ta bort kursene i livsmestring og foreldreveiledning, og uttaler at dette kan være nødvendig kunnskap når kjernefamiliene er splittet og kvinner har eneansvar for barn i et nytt land.

Departementet opprettholder forslaget om unntak fra de fleste minstekravene til programmet, herunder opplæring i norsk, opplæring i samfunnskunnskap og kurs i livsmestring. Hensikten med dette forslaget er å redusere de lovpålagte kravene, slik at kommunene i større grad kan tilpasse innholdet ut fra kapasitet og de særlige hensynene som gjelder for denne gruppen. Forslaget er ikke til hinder for at kommunene likevel tilbyr kurs i livsmestring, dersom kommunen har kapasitet og mulighet til å sørge for slikt tilbud. Det samme gjelder opplæringen i samfunnskunnskap. Selv om det foreslås at opplæringen i samfunnskunnskap skal utgå, se punkt 7.5.5 nedenfor, vil departementet fremheve at også denne opplæringen likevel kan inngå i programmet dersom kommunen har kapasitet og mulighet til å sørge for slikt tilbud. Som blant annet Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse trekker frem i høringen, kan modulen «Utdanning, kompetanse og arbeidsliv» være særlig aktuell for denne målgruppen. Departementet viser til at læringsressursen i samfunnskunnskap er tilgjengelig på russisk og vil bli tilgjengelig på ukrainsk i løpet av sommeren.

Departementet er imidlertid enig med flere høringsinstanser i at kurs i foreldreveiledning vil være særlig relevant for personer i denne gruppen. Blant andre Redd Barna uttaler at foreldre fra Ukraina som har vært gjennom en dramatisk omveltning i livet og flukt, vil kunne ha behov for veiledning og støtte i foreldrerollen. Redd Barna viser til at det å gjennomgå foreldreveiledning vil kunne gi dem bedre forståelse for hva det vil si å være foreldre i Norge, og gi dem støtte og verktøy hvis de opplever utfordringer. Departementet foreslår derfor at deltakere som har barn under 18 år, skal delta på kurs i foreldreveiledning, og at det samme skal gjelde deltakere som får barn i løpet av programmet. Integreringsforskriften § 3 regulerer minstekrav til kurs i foreldreveiledning. Det følger blant annet av bestemmelsen at den som skal gi foreldreveiledning, skal ha godkjenning eller være sertifisert i den foreldreveiledningsmetoden som kommunen velger å benytte. Departementet vil vurdere om det er behov for unntak fra minstekravene. Særlig kravet om godkjenning eller sertifisering av den som skal gi foreldreveiledning, kan skape utfordringer for kommunene ved svært høye ankomster og mange deltakere på kurset. Departementet vil også fremheve muligheten for interkommunalt samarbeid og digitale løsninger i denne sammenhengen.

Departementet opprettholder forslaget om at introduksjonsprogrammet skal kunne tilbys på deltid. De fleste høringsinstansene som uttaler seg om dette, er positive til muligheten for deltidsprogram. Likestillings- og diskrimineringsombudet mener at personer som på grunn av stort omsorgsansvar eller helsemessige eller andre grunner ikke klarer å ta introduksjonsprogrammet på fulltid, bør gis mulighet til å ta det på deltid. Flere høringsinstanser er imidlertid bekymret for konsekvensene av forslaget om at introduksjonsstønaden skal beregnes ut fra antallet timer i programmet. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet mener at introduksjonsstønaden ikke bør bli avkortet hvis deltidsprogrammet skyldes kapasitetsutfordringer i kommunene. Departementet er enig i Integrerings- og mangfoldsdirektoratets innspill og har kommet til at dersom det er forhold på kommunens side som medfører at programmet må være på deltid, skal det utbetales introduksjonsstønad tilsvarende deltakelse på fulltid. Dersom den enkelte selv ønsker å delta i programmet på fulltid, men kommunen ikke klarer å tilrettelegge for et fulltidsinnhold, vil det være forhold på kommunens side som medfører at programmet må være på deltid. Dersom den enkelte frivillig deltar i introduksjonsprogram på deltid, bør imidlertid stønaden ta utgangspunkt i antall timer i programmet.

Departementet foreslo i høringen å presisere i det midlertidige kapitlet at et introduksjonsprogram på deltid ikke kan kombineres med heltidsarbeid. Bakgrunnen for forslaget var at egen inntekt utenom introduksjonsprogrammet ikke avkorter introduksjonsstønaden etter gjeldende regler i integreringsloven kapittel 5, og at det ikke burde åpnes for at deltakerne både får inntekt for arbeid på heltid samtidig som de får introduksjonsstønad for et program på deltid. Departementet vurderer at forholdet mellom introduksjonsstønaden og inntektsgivende arbeid bør reguleres i forskrift, og opprettholder dermed ikke forslaget om å regulere i det midlertidige kapitlet at program på deltid ikke kan kombineres med heltidsarbeid. Det tas sikte på at arbeid ved siden av deltidsprogram skal kunne medføre avkorting av introduksjonsstønaden. Departementet vil vurdere nærmere hvordan slik avkorting bør gjøres.

Departementet foreslår ikke en utvidelse av programtiden ved deltidsprogram, slik det har vært regulert i de midlertidige lovene om tilpasninger i introduksjonsloven og integreringsloven for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av covid-19. Departementet vurderer at det er andre hensyn som gjør seg gjeldende i denne situasjonen, og at det ikke er tilsvarende behov for forlenget program.

Departementet opprettholder forslaget om at retten til introduksjonsprogram også skal gjelde for personer med kollektiv beskyttelse som har gått rett ut i arbeid uten å delta i programmet, og at de som går ut i arbeid før programmet er avsluttet, skal ha rett til å fullføre programmet. I høringen var forslaget knyttet til personer i denne gruppen som mister jobben etter å ha gått ut i arbeid. Flere høringsinstanser har bedt departementet om å presisere hva som menes med dette. Departementet foreslår endringer i ordlyden basert på disse innspillene og har kommet til at det ikke er nødvendig med et kriterium om at personene må ha mistet jobben. Introduksjonsprogram kan også bli aktuelt dersom for eksempel stillingsprosenten går ned, uten at personen nødvendigvis står helt uten arbeid. Departementet viser til vilkåret i integreringsloven § 8 om at personer i målgruppen må ha bodd i en kommune i mindre enn to år når vedtak om introduksjonsprogram treffes. Departementet mener at retten til å delta i eller fullføre programmet skal gjelde innenfor rammen av to år.

Departementet opprettholder forslaget om unntak fra kravene til integreringsplanen i integreringsloven § 15. Forslaget innebærer justeringer i kravene i § 15 første og andre ledd om hvordan planen skal utarbeides, og hva den minst skal inneholde, og unntak fra kravene i § 15 fjerde og sjette ledd om begrunnelse for hvilke arbeids- eller utdanningsrettede elementer som er valgt, og om at planen skal vurderes jevnlig og ved vesentlig endring i deltakerens livssituasjon. Det gjøres også unntak fra kravet om at deltakere i introduksjonsprogram skal ha én samlet integreringsplan for deltakelse i introduksjonsprogram og opplæring i norsk. Departementet presiserer at unntaket ikke er til hinder for at det utarbeides én samlet plan dersom det er mest hensiktsmessig i enkelte tilfeller. Departementet foreslår at den forenklede integreringsplanen reguleres fullt ut i det midlertidige kapitlet, og at det dermed gjøres unntak fra § 15.

Departementet opprettholder forslaget om at integreringsloven § 16 om integreringskontrakt ikke skal gjelde personer som får oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34. Departementet viser til at kontrakten primært er et virkemiddel som synliggjør forpliktelsene mellom kommunen og deltakeren, og at det ikke er nødvendig å opprettholde den i situasjonen med høye ankomster og i stor grad unntak fra deltakernes plikter. Dette forslaget fikk også støtte i høringen, blant andre fra Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid og NAV Lister.

Departementet presiserer at de øvrige reglene om introduksjonsprogrammet og introduksjonsstønaden vil gjelde. Departementet foreslår ikke endringer i kommunens frist for oppstart av introduksjonsprogrammet. Kommunen skal derfor sørge for vedtak om og oppstart av programmet innen tre måneder etter bosetting. Med reduserte krav til programmet, både når det gjelder innhold, varighet og at programmet ikke trenger å være på fulltid, bør det etter departementets vurdering være mulig for kommunene å få på plass et tilbud innen fristen. Departementet mener det er viktig at fordrevne fra Ukraina kommer raskt i aktivitet etter bosetting.

Departementet har merket seg at flere høringsinstanser mener at fristene for oppstart i introduksjonsprogram og opplæring i norsk bør være like lange. Nedenfor foreslår departementet å gå bort fra forslaget om at kommunens frist for å tilby opplæring i norsk utsettes fra tre til seks måneder. Dette innebærer at fristene forblir like. Som det omtales nedenfor, kan kommunene for eksempel tilby digital undervisning dersom de ikke har tilstrekkelig kapasitet til å tilby opplæringen innen tre måneder.

Ved svært høye ankomster kan det bli aktuelt å utsette fristen for oppstart i introduksjonsprogrammet. Dette vil i så fall kunne fastsettes i medhold av forskriftshjemmelen som omtales nedenfor.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet har i høringen bedt om avklaring på om personer som har oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34 og som kan tilbys introduksjonsprogram, jf. integreringsloven § 8 tredje ledd, skal tilbys samme program som personer med midlertidig kollektiv beskyttelse som er i målgruppen, eller om de skal få tilbud om ordinært program. Integreringsloven § 8 tredje ledd åpner for at kommunen kan tilby introduksjonsprogram til blant andre innvandrere over 55 år med oppholdsgrunnlag som nevnt i § 9 og til innvandrere som ville vært i målgruppen for introduksjonsprogram, men som er bosatt uten avtale med kommunen. Departementet viser til at det er foreslått å regulere introduksjonsprogram særskilt for personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34. De midlertidige reglene vil også gjelde for de som faller utenfor målgruppen for programmet, men som kan tilbys program etter integreringsloven § 8 tredje ledd.

7.5.5 Språktilbud og opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Som et utgangspunkt er departementet enig med høringsinstansene som trekker frem at de ordinære reglene og ordningene bør følges så langt som mulig. Departementet registrerer også at mange kommuner og voksenopplæringssentre melder at de har kapasitet og kan tilby opplæring til denne gruppen på kort tid. Samtidig ser departementet behov for å legge opp til et regelverk som fungerer også dersom det kommer svært mange fordrevne fra Ukraina. Departementet antar at kapasitetsutfordringene kan bli større enn de er per i dag.

Videre mener departementet at situasjonen stiller seg noe annerledes for personer som får midlertidig kollektiv beskyttelse, enn for andre grupper som søker beskyttelse i Norge, selv om det også må planlegges for at fordrevne fra Ukraina kan bli værende i Norge en viss periode. I første omgang gjelder den midlertidige kollektive beskyttelsen etter utlendingsloven § 34 i ett år, mens oppholdstillatelser etter utlendingsloven § 28 (asyl) har varighet på inntil fem år og danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse. Det følger av dette at opphold etter utlendingsloven § 34 bygger på en tydeligere forutsetning om midlertidighet enn for øvrige personer i målgruppen for ordningene etter integreringsloven. Dette tilsier også at det bør åpnes for noe mer fleksibilitet, også i språktilbudet som gis. For eksempel kan noen ha større motivasjon til å lære engelsk enn norsk. Hensikten med de to alternativene i høringen var å balansere flere hensyn opp mot hverandre. Noen av hensynene er at kommunene skal kunne bosette et høyt antall fordrevne på kort tid uten å måtte bryte lovpålagte plikter, at mange av de fordrevne vil kunne gå raskt ut i arbeid, at det vil være varierende hvor motiverte de fordrevne er for å lære norsk og at den uforutsigbare situasjonen gjør fleksibilitet i regelverket viktigere enn tidligere.

Mange av høringsinstansene som uttaler seg, mener at begge de foreslåtte alternativene vil gi et dårlig tilbud, og at den lovfestede opplæringen bør gjelde også for denne gruppen. Av de som tar stilling til alternativene, foretrekker Asker kommune, MiRA-Senteret og NHO alternativ 1. MiRA-Senteret viser til erfaringer om at mange nyankomne ikke får fullt utbytte av intensiv norskopplæring rett etter ankomst fordi kapasiteten til læring er begrenset, mens NHO viser til at bakgrunnen for de midlertidige reglene som foreslås, er at ankomstene av fordrevne fra Ukraina forventes å bli så høye i tiden fremover at det ikke vil være praktisk mulig å gjøre alt etter ordinære regler. Resten av høringsinstansene som tar stilling til alternativene, foretrekker alternativ 2, deriblant Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Utlendingsdirektoratet, KS, Statsforvalteren i Agder, Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid, Caritas og flere kommuner. Mange er negative til alternativ 1, blant annet med en begrunnelse om at frivillige organisasjoner ikke bør overta ansvaret for norskopplæring. Til dette vil departementet presisere at hensikten med alternativ 1 var å muliggjøre et fleksibelt tilbud om enten opplæring eller språktrening som kunne settes i gang raskt for mange personer, for å nå regjeringens målsetting om at fordrevne skal komme raskt i arbeid eller annen aktivitet. Digital opplæring gjennom norskopplæringsordningen ble nevnt som et mulig fleksibelt tilbud. Denne opplæringen tilbys av godkjente tilbydere av norskopplæring og følger læreplanen etter integreringsloven. I alternativ 1 var forslaget at den ordinære opplæringen gis fullt ut etter 12 måneder. Da ville det vært klart at oppholdet til de fordrevne fra Ukraina ville vare i en viss tid, slik at kommunene ikke måtte bygge opp kapasitet som raskt må bygges ned igjen.

Departementet foreslår å gå videre med det som var alternativ 2 i høringen. Nesten alle høringsinstansene som tar stilling til de to foreslåtte alternativene, foretrekker dette alternativet. Dette innebærer at fordrevne fra Ukraina får rett til opplæring i norsk i ett år fra oppstartstidspunktet.

Departementet foreslo å utsette kommunens frist for å tilby opplæringen fra tre til seks måneder. Forslaget var begrunnet i kapasitetshensyn i kommunene. Forslaget fikk støtte i høringen. Flere voksenopplæringssentre ga også uttrykk for at de har ledig kapasitet, deriblant Rana voksenopplæring. Flere av de som uttalte seg om fristen for oppstart, mente at den måtte være lik for introduksjonsprogrammet og opplæringen i norsk, blant annet fordi norskopplæring normalt utgjør hovedinnholdet av introduksjonsprogrammet den første tiden. Departementet viser til målsettingen om at flest mulig skal komme raskt ut i arbeid, og viktigheten av språkkunnskaper for å kunne få jobb i Norge. Samtidig er språkopplæring en viktig forutsetning for bruk av hurtigspor i introduksjonsprogrammet, slik Integrerings- og mangfoldsdirektoratet viser til i sin høringsuttalelse. Departementet opprettholder derfor ikke forslaget om å utsette fristen. Kommunen vil dermed ha plikt til å sørge for å opplæring så snart som mulig og senest innen tre måneder etter bosetting. Departementet er enig med blant andre Oslo kommune som ser det som sannsynlig at mange av de fordrevne fra Ukraina vil kunne gjennomføre opplæring via digitale plattformer og i kombinasjon av klasseromsundervisning og hjemmeundervisning. Digital undervisning kan bidra til fleksibilitet i hverdagen for voksne som må kombinere opplæring med for eksempel omsorgsoppgaver, frivillig arbeid eller med en deltidsjobb eller deltidsstudier som kan inngå i introduksjonsprogrammet eller gjennomføres ved siden av deltidsintroduksjonsprogram. Digital undervisning kan også bidra til å avlaste voksenopplæringen for både lokaler og lærerressurser og bidra til at det vil være enklere for kommunene å sette i gang opplæringen raskt, også når det er mange personer i målgruppen.

Videre vil departementet fremheve muligheten for interkommunalt samarbeid om opplæringen og muligheten for å bruke godkjente tilbydere av norskopplæring dersom kommunen ikke selv har kapasitet til å tilby opplæringen innen tre måneder.

Når det gjelder opplæring i norsk i påvente av bosetting, viser departementet til omtalen av forskriftshjemmelen nedenfor, der det fremheves at det kan være aktuelt å utvide målgruppen for opplæring i mottak dersom ventetiden før bosetting blir lang. Departementet viser også til at språktilbudene som ble omtalt i tilknytning til alternativ 1 i høringen, kan tas i bruk i ventetiden. Regjeringen har i Prop. 78 S (2021–2022) foreslått å bevilge 50 millioner kroner til norskopplæringsordningen for å gi et tilbud til personer med midlertidig beskyttelse i påvente av bosetting eller ordinært tilbud. Departementet har lagt til grunn at den økte bevilgningen vil kunne gi 10 000 personer i målgruppen norskopplæring for inntil 5000 kroner, som vil tilsvare 80–100 timer digital opplæring. Regjeringen har også foreslått å bevilge 15 millioner kroner til norsktrening og engelsktrening for personer som er fordrevet fra Ukraina, gjennom ordningen Tilskudd til integreringsarbeid i regi av frivillige organisasjoner.

Departementet opprettholder forslaget om at deltakelse i opplæringen skal være en rett, men ikke en plikt. Noen høringsinstanser er bekymret for at dette vil kunne føre til at mange ikke ønsker å delta. Som nevnt ovenfor mener departementet at det er behov for noe mer fleksibilitet i språktilbudet for personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34, blant annet kan noen ha større motivasjon for å lære seg engelsk. Kommunen har etter det midlertidige kapitlet plikt til å sørge for opplæring i norsk. For deltagere i introduksjonsprogram som ikke ønsker å ha opplæring i norsk som del av programmet, vil kommunen også ha plikt til å sørge for et språktilbud etter forslaget til § 37 c. Departementet foreslår ikke å regulere språktilbudet nærmere.

Departementet opprettholder også forslaget om at personer med midlertidig kollektiv beskyttelse ikke skal ha plikt til å avlegge avsluttende prøve. Som flere høringsinstanser trekker frem, vil de likevel ha rett til å avlegge én gratis prøve, slik at de som har behov for å dokumentere norskkunnskapene sine vil ha mulighet til det. Departementet foreslår å regulere i det midlertidige kapitlet at kommunen skal sørge for at deltakerne får avlegge en gratis avsluttende prøve i norsk.

Ingen av høringsinstansene som uttalte seg om det, støttet forslaget om at opplæringen i alternativ 2 kunne gis uten å følge læreplanen i norsk etter integreringsloven. Departementet opprettholder ikke dette forslaget. Opplæringen i norsk skal dermed følge læreplanen i norsk etter integreringsloven. Læreplanen er ikke til hinder for digital undervisning.

Departementet foreslår at den enkeltes rett til opplæring i norsk skal gjelde i ett år fra oppstartstidspunktet. Tilsvarende vil kommunens og fylkeskommunens plikt til å sørge for opplæringen også gjelde i ett år fra oppstartstidspunktet. Godkjent permisjon kommer i tillegg, jf. § 32. Departementet foreslår at personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34 som deltar i opplæring i norsk, bør oppnå et minimumsnivå i norsk. Integreringsforskriften kapittel 6 regulerer veiledende minimumsnivåer for ulike grupper deltakere. Departementet viser til at minimumsnivået i stor grad avgjør omfanget av opplæringen for de øvrige deltakerne i opplæringen, ettersom kommunen og fylkeskommunen etter integreringsloven § 31 skal sørge for opplæring slik at deltakeren oppnår minimumsnivået. Departementet mener at dette også bør gjelde for deltakere med kollektiv beskyttelse, slik at de i utgangspunktet får opplæring av et omfang som gjør det mulig å oppnå minimumsnivået.

Departementet opprettholder forslaget om at rett og plikt til opplæring i samfunnskunnskap skal utgå. Selv om opplæringen ikke er en rett eller plikt for den enkelte, kan kommunen likevel tilby den som del av introduksjonsprogrammet, se ovenfor. Som Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse påpeker, inneholder modulen «Utdanning, kompetanse og arbeidsliv» viktig kunnskap for personer som skal ut i arbeid i Norge. De som deltar i et fleksibelt hurtigspor som del av programmet, vil også få opplæring i den norske arbeidslivsmodellen. Departementet vil også legge opp til at opplæring i samfunnskunnskap, i tråd med læreplan i samfunnskunnskap for voksne innvandrere og modulen «Utdanning, kompetanse og arbeidsliv», kan inkluderes i opplæringstilbudet etter norskopplæringsordningen.

Ved svært høye ankomster antar departementet at det vil kunne oppstå kapasitetsutfordringer i kommunene, blant annet når det gjelder tilgang på lærere. Departementet vil understreke at omfanget av opplæringen kan tilpasses slik at alle i målgruppen får opplæring av god kvalitet, men kanskje ikke i like stort omfang som de normalt ville fått. Departementet foreslo for øvrig i høringen å lempe på kompetansekravet for lærere ved å åpne for at personer som ikke oppfyller kompetansekravene kan ansettes midlertidig uten tidsbegrensningen på ett år. Departementet vil opprettholde dette forslaget gjennom tilpasninger i kompetansekravene for lærere slik de er vedtatt i forskrift med hjemmel i integreringsloven § 39.

Dersom oppholdet for personer med kollektiv beskyttelse blir langvarig, vil departementet vurdere om det er behov for å forlenge retten til opplæring og inkludere samfunnskunnskap.

7.5.6 Forskriftshjemmel

Departementet opprettholder forslaget om en forskriftshjemmel som åpner for tilpasninger i integreringstiltak for personer med oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34. På nåværende tidspunkt har ikke departementet oversikt over alle tilpasninger og unntak som det kan bli behov for. Særlig ved svært høye ankomster kan det bli nødvendig med ytterligere tilpasninger enn det som er foreslått.

Departementet foreslår imidlertid noen lovtekniske endringer sammenlignet med forslaget i høringsnotatet, ved at bestemmelsene det kan gjøres unntak fra nevnes spesifikt. Departementet foreslår en midlertidig forskriftshjemmel som åpner for at departementet kan gi midlertidig forskrift når det er nødvendig for å tilpasse integreringstiltak til personer som er innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse etter utlendingsloven § 34. Departementet foreslår at det skal kunne gis midlertidig forskrift om

• a. målgruppene for og rettigheter og plikter til opplæring i mottak, introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter §§ 5, 8, 26, § 37 c og 37 d

• b. retten til karriereveiledning etter §§ 11 og 37 b

• c. utsettelse av frister for oppstart av introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter §§ 12, 30, 37 c og 37 d

• d. kravene til innhold i introduksjonsprogrammet etter §§ 14 og 37 c

• e. retten til, beregningen av og reduksjon i introduksjonsstønaden etter kapittel 5 ved deltagelse i introduksjonsprogram etter § 37 c

• f. varigheten og omfanget av opplæring og kravene til opplæringen etter §§ 30 til 33 og 37 d

• g. prøver i norsk og samfunnskunnskap etter § 37.

Det kan være aktuelt å utvide målgruppen for opplæring i mottak til også å gjelde personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34, dersom høye ankomster medfører at det tar lang tid før personer bosettes i en kommune. Departementet merker seg at flere høringsinstanser mener at en slik utvidelse bør gjøres allerede nå. Departementet viser til bevilgningen som er gitt til norskopplæringsordningen, som blant har til hensikt å gi mulighet til et visst tilbud om tidlig norskopplæring til personer som er fordrevet fra Ukraina som enten bor i mottak eller andre steder. Slik situasjonen er nå, mener departementet at det er mer hensiktsmessig å ta i bruk fleksible språktilbud enn å utvide pliktene til vertskommuner for mottak. Se punkt 7.5.5 og 7.2.4 ovenfor for omtale av andre språktilbud.

Det kan videre være aktuelt å vurdere om personer som faller utenfor målgruppene for ordningene på grunn av alder, bør tas inn, og om det er nødvendig og hensiktsmessig å gi rett til opplæring i samfunnskunnskap. Det foreslås en hjemmel til å gi forskrift om karriereveiledning, for å ta høyde for eventuelle utfordringer med kapasitet i fylkeskommunene.

Departementet foreslår også å gi hjemmel for å utsette frister for oppstart av introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter §§ 12, 30, 37 c og 37 d. Fristen etter loven vil være så snart som mulig og senest innen tre måneder, men kapasitetshensyn kan gjøre det nødvendig å utsette fristen for oppstart til for eksempel seks måneder.

Departementet foreslår videre at det kan gis forskrift om kravene til innhold i introduksjonsprogrammet. Det kan være aktuelt å utvide minstekravene dersom ikke kapasitetshensyn hindrer det.

Forslaget om en forskriftshjemmel om retten til, beregningen av og reduksjon i introduksjonsstønaden er ment å ta høyde for behov som kan oppstå som følge av at det åpnes for å tilby introduksjonsprogram på deltid. Det kan for eksempel oppstå spørsmål ved forholdet mellom introduksjonsstønaden og egen inntekt i og utenfor programmet som bør oppklares i forskrift.

Departementet har også merket seg at noen høringsinstanser er bekymret for at varigheten av opplæringen i norsk er begrenset til ett år. Blant annet på bakgrunn av dette foreslår departementet en forskriftshjemmel om varigheten og omfanget av opplæring og kravene til opplæringen. Forslaget til forskriftshjemmel omfatter også prøver. Departementet vil se hen til eventuelle fremtidige krav om å dokumentere norskkunnskaper og samfunnskunnskap i vurderingen av justeringer i reglene om prøver.

Departementet foreslår å presisere at forskriftene kan fravike bestemmelsene som er nevnt.

Departementet opprettholder forslaget om at den midlertidige forskriften også kan fravike kravene som følger av bestemmelsene for andre enn personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34. Departementet presiserer at terskelen for slike endringer skal være høy, og hjemmelen vil kun bli benyttet hvis kapasiteten er så presset i kommunene at det er nødvendig at unntak fra lovpålagte oppgaver også berører andre deltakere i ordningene. Det kan ikke gis forskrift om andre forhold enn de som er opplistet i forslaget til første ledd.

Når det gjelder Integrerings- og mangfoldsdirektoratets spørsmål om asylsøkere som er i målgruppen for ordningen med kollektiv beskyttelse, skal omfattes av plikten til å delta i opplæring i mottak etter integreringsloven § 5, viser departementet til at saksbehandlingstiden før vedtak om midlertidig kollektiv beskyttelse uansett vil være såpass kort at en eventuell plikt ikke vil få praktisk betydning. Samtidig mener departementet at det ikke er hensiktsmessig at vertskommuner for mottak skal ha plikt til å tilby opplæring til denne gruppen før det eventuelt vurderes som nødvendig å utvide målgruppen som nevnt i avsnittet ovenfor. En slik plikt vil også kunne bidra til avbrudd i opplæringen for den enkelte, ettersom rett til opplæring i norsk for personer med kollektiv beskyttelse ikke inntrer før ved bosetting. Departementet foreslår å regulere i det midlertidige kapitlet at asylsøkere som er i målgruppen for ordningen med kollektiv beskyttelse, ikke har plikt til å delta i opplæring etter integreringsloven § 5, og at kommunen ikke har plikt til å sørge for opplæringen.

7.5.7 Forholdet til Grunnloven og menneskerettighetene

Flere av departementets endringsforslag innebærer at de som får opphold etter utlendingsloven § 34, omfattes av andre regler enn øvrige personer i målgruppene for ordningene etter integreringsloven, og på enkelte punkter gis et mindre omfattende tilbud. Dette utgjør en forskjellsbehandling. Departementet vurderer at forskjellsbehandlingen har et legitimt formål og er saklig begrunnet, og at den derfor ikke vil utgjøre diskriminering i strid med forbudene i Grunnloven og konvensjonene omtalt i punkt 3.8 foran. Det er stor usikkerhet knyttet til hvor lenge personer som er fordrevet fra Ukraina, vil oppholde seg i Norge. I utgangspunktet er de gitt en tillatelse med en varighet på ett år. Situasjonen for fordrevne fra Ukraina som er omfattet av ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse, er derfor en annen enn for andre grupper som er omfattet av reglene om introduksjonsprogram og opplæring etter integreringsloven. For andre grupper må det generelt legges til grunn at oppholdet i Norge vil bli mer langvarig. Flere av de fordrevne fra Ukraina vil trolig også ha et utdanningsnivå og kompetanse som gjør at de raskt vil kunne gå ut i ordinært arbeid og forsørge seg selv den tiden de er i Norge. Det vil bli etablert et eget hurtigspor for denne gruppen, og det er opprettet en arbeidsgruppe, bestående av Arbeids- og velferdsdirektoratet, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet og representanter fra arbeidslivets parter, for å bidra til at de som har mulighet, går raskt ut i arbeid.

Formålet med tilpasningene i ordningene er å legge til rette for at personer i denne gruppen raskt kan komme i arbeid eller utdanning og gis et meningsfylt opphold i den perioden de skal være i Norge. Tilpasningene som foreslås, innebærer blant annet reduksjon i plikter og økt mulighet for å komme tilbake til introduksjonsprogrammet sammenlignet med øvrige personer i målgruppene. Samtidig åpnes det for at personer som ikke har utdanning på videregående nivå fra før, kan fortsette i et lengre introduksjonsprogram på samme måte som øvrige personer i målgruppen for introduksjonsprogram dersom de ikke går ut i ordinært arbeid. Den lovfestede opplæringen i norsk og samfunnskunnskap er innrettet ut fra at oppholdet til deltakerne vil være mer langvarig enn det foreløpig er grunn til å anta når det gjelder personer med midlertidig kollektiv beskyttelse, og departementet vurderer derfor at denne forskjellen kan begrunne tilpasningene som gjøres for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse.