5 Utlendingsloven

5.1 Innledning

Utlendingsloven kapittel 4 har regler om beskyttelse. Av loven § 28 fremgår det at en utlending som er i riket eller på norsk grense, kan søke beskyttelse (asyl) dersom utlendingen er forfulgt eller frykter forfølgelse eller risikerer dødsstraff, tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff i sitt hjemland. Dersom utlendingsmyndighetene etter en individuell vurdering finner at søkeren har et beskyttelsesbehov, skal utlendingen anerkjennes som flyktning. Dersom det foreligger en massefluktsituasjon, kan en søknad om beskyttelse i stedet behandles etter en forenklet prosedyre som er regulert i utlendingsloven § 34. Etter denne bestemmelsen kan det gis midlertidig kollektiv beskyttelse etter en gruppevurdering. Bakgrunnen for de særlige reglene om forenklet asylsaksbehandling i utlendingsloven § 34 er behovet for effektivitet i en situasjon hvor det kommer svært mange asylsøkere på kort tid, og hvor beskyttelsesbehovet antas å være midlertidig.

Som følge av den foreliggende situasjonen med masseflukt fra Ukraina etter Russlands invasjon 24. februar, iverksatte regjeringen 11. mars 2022 en ordning som innebærer at det nå kan gis midlertidig kollektiv beskyttelse til en nærmere avgrenset gruppe fordrevne fra Ukraina, se utlendingsforskriften § 7-5 a, jf. utlendingsloven § 34. Også andre som har flyktet fra eller ikke kan returnere til Ukraina, men som ikke omfattes av personkretsen i utlendingsforskriften § 7-5 a, kan fremme søknad om beskyttelse. Deres søknader vil imidlertid bli underlagt en ordinær og individuell (og mer tidkrevende) asylsaksbehandling etter utlendingsloven § 28.

Ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse har ikke vært benyttet i Norge siden krigen på Balkan på slutten av 1990-tallet. Iverksetting av en slik ordning for personer som er fordrevet fra Ukraina – en gruppe som etter hvert kan omfatte svært mange – har gitt nye behov for avklaringer knyttet til forståelsen av utlendingsloven § 34, blant annet når det gjelder hva slags status og hvilke rettigheter og plikter som gjelder for personer som omfattes av ordningen. Nedenfor beskrives ordningen og noen sentrale begreper nærmere.

5.2 Gjeldende rett

5.2.1 Generelt om ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse

Ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse i utlendingsloven § 34 innebærer et unntak fra utgangspunktet om at en asylsøknad skal vurderes individuelt, da den åpner for å gi beskyttelse etter en gruppevurdering. Ordningen kan iverksettes av Kongen i statsråd dersom det foreligger en massefluktsituasjon. Ordningen er særlig relevant i tilfeller der behovet for beskyttelse er midlertidig, og det antas at utlendingene skal returnere til sitt opprinnelsesland når situasjonen tilsier det.

Som fastsatt i utlendingsforskriften § 7-5 a, jf. kgl.res. 11. mars 2022, gjelder ordningen for ukrainske statsborgere som var bosatt i Ukraina før 24. februar 2022. Videre omfattes tredjelandsborgere og statsløse som har hatt internasjonal beskyttelse eller tilsvarende nasjonal beskyttelse i Ukraina før 24. februar samme år. Til sist omfattes tredjelandsborgere og statsløse som er nære familiemedlemmer til de nevnte gruppene. Regjeringen vil utvide personkretsen for ordningen, slik at også personer som var i Norge 24. februar 2022 med en oppholdstillatelse på bakgrunn av arbeid, studier eller familieinnvandring, kan omfattes. Dette er imidlertid ikke en del av forslagene i proposisjonen her.

Ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse er effektiviserende for utlendingsforvaltningens saksbehandling, ved at beskyttelse kan gis uten forutgående asylintervju og uten individuell vurdering av beskyttelsesbehovet. Terskelen for å gi midlertidig kollektiv beskyttelse etter utlendingsloven § 34 er lavere enn terskelen for individuell beskyttelse etter utlendingsloven § 28. Videre avlaster ordningen asylmottakssystemet, ved at personer som får midlertidig kollektiv beskyttelse, raskt kan bosettes i en kommune.

For å kunne omfattes av en ordning med midlertidig kollektiv beskyttelse må utlendingen fremsette en søknad om beskyttelse. Det er politiet som registrerer søknaden, og som etter en vurdering av de registrerte opplysningene beslutter om søknaden skal vurderes etter den kollektive ordningen (gruppevurdering) i § 34, eller individuelt etter § 28. Søkeren selv kan ikke velge hvilket spor søknaden skal behandles i. Det fremgår av utlendingsloven § 34 tredje ledd at en søknad om beskyttelse etter utlendingsloven § 28 kan stilles i bero. En søknad etter § 28 kan stilles i bero i inntil tre år fra det tidspunkt utlendingen første gang fikk tillatelse etter § 34.

Når adgangen til å gi midlertidig kollektiv beskyttelse er bortfalt, eller det er gått tre år siden utlendingen første gang fikk tillatelse etter utlendingsloven § 34, skal utlendingen informeres om at søknaden etter utlendingsloven § 28 bare vil bli tatt til behandling dersom utlendingen innen en fastsatt frist uttrykkelig tilkjennegir et ønske om det.

Oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34 gis for ett år og kan fornyes eller forlenges i inntil tre år fra det tidspunktet vedkommende første gang fikk oppholdstillatelse. Den midlertidige tillatelsen kan ikke fornyes dersom ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse er opphevet, jf. utlendingsloven § 61 andre ledd. Den midlertidige tillatelsen danner ikke grunnlag for permanent oppholdstillatelse, men den gir rett til familieinnvandring og rett til å arbeide. Etter tre år med midlertidig kollektiv beskyttelse kan det gis en ny midlertidig tillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse. Etter fem år med slik tillatelse (totalt åtte år etter at vedkommende første gang fikk oppholdstillatelse) skal det gis permanent oppholdstillatelse, såfremt vilkårene for å inneha tillatelsen fortsatt er til stede, og vilkårene for øvrig er oppfylt, jf. utlendingsloven § 62. Det er en forutsetning for rett til permanent oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34 andre ledd at adgangen til å gi midlertidig kollektiv beskyttelse ikke er opphevet, jf. utlendingsforskriften § 11-1 første ledd.

Dersom en tillatelse om midlertidig kollektiv beskyttelse ikke lenger kan fornyes, og søkeren ikke har rett til flyktningstatus etter en individuell vurdering etter utlendingsloven § 28, kan utlendingen ha rett til oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38. Tillatelse etter § 38 kan gis dersom utlendingen har en særlig tilknytning til Norge, eller det foreligger sterke menneskelige hensyn som tilsier at søkeren får bli værende i Norge.

Selve ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse kan bortfalle så snart situasjonen tilsier det, også før utløpet av de gitte tillatelsene. Det er Kongen i statsråd som beslutter når adgangen til å gi midlertidig kollektiv beskyttelse skal bortfalle, jf. utlendingsloven § 34.

Som nevnt er utlendingsloven § 34 i likhet med utlendingsloven § 28 plassert i lovens kapittel 4 om beskyttelse. Utlendinger som kommer til Norge i en massefluktsituasjon, søker om beskyttelse i Norge på samme måte som andre, «ordinære» asylsøkere. Det er utlendingsmyndighetene som vurderer om søknader om beskyttelse skal vurderes individuelt etter § 28, eller kollektivt (en gruppevurdering) etter § 34.

En utlending som vurderes etter § 34, anses som «asylsøker» etter utlendingsloven i perioden fra vedkommende registrerer sin søknad om beskyttelse hos politiet, og frem til utlendingsmyndighetene har fattet vedtak om midlertidig kollektiv beskyttelse. På samme måte anses en utlending som vurderes etter § 28 som «asylsøker» i perioden fra vedkommende registrerer sin søknad om beskyttelse hos politiet, og frem til utlendingsmyndighetene har fattet vedtak om asyl etter § 28.

Deretter, og så lenge vedkommende har en oppholdstillatelse i medhold av § 34 (eller § 28), er vedkommende ikke å anse som «asylsøker» i utlendingslovens forstand. Søknaden om beskyttelse er da tatt stilling til.

En utlending som får en tillatelse etter § 34, er heller ikke å anse som «flyktning» etter utlendingsloven. Utlendingens status etter vedtak vil være «utlending med midlertidig kollektiv beskyttelse» eller «utlending med oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34». Utlendinger som får midlertidig kollektiv beskyttelse, gis slik tillatelse etter en gruppevurdering. Dette skiller dem fra utlendinger med flyktningstatus – noe som forutsetter at det er gjort en individuell vurdering av vedkommendes beskyttelsesbehov etter § 28.

Med mindre det foreligger holdepunkter for en annen fortolkning av begrepene «asylsøker» eller «flyktning» i sektorlovgivningen, må det legges til grunn at en utlending som har fått midlertidig kollektiv beskyttelse etter utlendingsloven § 34, som utgangspunkt ikke omfattes av bestemmelser i sektorlovgivningen som retter seg mot utlendinger med status som «asylsøker» eller «flyktning».

5.2.2 Nærmere om forholdet til andre bestemmelser i utlendingsloven

Selv om utlendinger som vurderes for beskyttelse etter utlendingsloven § 34, også anses som «asylsøkere» inntil de har fått vedtak om midlertidig kollektiv beskyttelse, vil det etter utlendingsloven også i søknadsfasen kunne gjelde ulike regler for utlendinger som vurderes etter henholdsvis § 28 og § 34. Når utlendingsmyndighetene finner at en søknad om beskyttelse kan vurderes etter § 34, sluses saken inn i et eget spor. Søknad om beskyttelse vil da ikke vurderes parallelt etter § 28, men stilles i bero. Så lenge saken ikke vurderes individuelt etter § 28, utløses heller ikke rettigheter eller plikter, eller særlige prosessuelle regler, som knytter seg til individuell behandling etter § 28. Dette følger som en konsekvens av at saken behandles etter reglene om midlertidig kollektiv beskyttelse. Enkelte saksbehandlingsregler forutsetter at det skal foretas en individuell behandling av søknaden, slik som for eksempel gjennomføring av asylintervju. Dette vil da utgå så lenge søknaden behandles etter § 34. Dersom det i saksgangen viser seg at utlendingen likevel ikke er omfattet av ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse, eller ordningen bortfaller (og utlendingen ønsker at søknaden skal vurderes individuelt etter § 28), behandles asylsøknaden etter § 28, og rettigheter og plikter mv. knyttet til § 28 gjeninntrer.

Utlendingsloven benytter ulike formuleringer når det gjelder utlendinger som har søkt beskyttelse. Noen steder vises det uttrykkelig kun til utlendinger som har søkt eller fått beskyttelse etter utlendingsloven § 28. Dette er for eksempel tilfellet i § 92 om rett til fritt rettsråd for asylsøkere. Andre bestemmelser viser både til § 28 og § 34. Dette gjelder blant annet § 37 om opphør og tilbakekall. Det finnes også bestemmelser som viser generelt til «personer som har søkt om beskyttelse», som utlendingsloven § 95 om innkvartering.

Det beror på en tolkning av de ulike bestemmelsene i utlendingsloven hvorvidt de skal gis anvendelse i en massefluktsituasjon. Bestemmelser som kun viser til søkere eller søknad om beskyttelse etter § 28, skal i utgangspunktet ikke gis anvendelse for søkere eller søknader som vurderes etter § 34. Bestemmelser i utlendingsloven som viser til både § 28 og § 34, eller hvor det helt generelt vises til søkere av eller søknader om «beskyttelse», gis på sin side anvendelse også i saker om midlertidig kollektiv beskyttelse etter § 34.

5.3 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet redegjorde departementet for begrepene «asylsøker» og «flyktning», samt gjennomgikk forholdet mellom bestemmelsen om kollektiv beskyttelse i utlendingsloven § 34 og andre bestemmelser i utlendingsloven. Departementet hadde ikke avdekket behov for regelendringer.

Det ble også redegjort nærmere for forståelsen av enkelte sentrale bestemmelser i utlendingsloven, herunder reglene om utelukkelse i lovens § 31, reglene om å nekte å ta en sak til realitetsbehandling etter lovens § 32, og reglene om rettshjelp etter § 92. Departementet viste til at disse reglene i sin ordlyd ikke spesifikt viser til lovens § 34, og at de derfor i utgangspunktet ikke kommer til anvendelse for søknader som vurderes etter § 34. Det ble vurdert om det var behov for å gjøre endringer i disse bestemmelsene, slik at de likevel skulle komme til anvendelse. Departementet kom til at dette ikke var ønskelig.

Videre redegjorde departementet for reglene om representant for enslige mindreårige asylsøkere i lovens kapittel 11 A, som viser til «søknad om beskyttelse», og som derfor kommer til anvendelse i en sak etter § 34. Det ble vurdert at det ikke var ønskelig å gjøre endringer, slik at reglene likevel ikke skulle komme til anvendelse.

Det ble videre lagt til grunn at formuleringen «utlending som omfattes av lovens § 28» i lovens § 108 fjerde ledd bokstav b må forstås slik at den sikter til personer som trenger beskyttelse, slik at bestemmelsen også vil omfatte utlendinger som gis midlertidig kollektiv beskyttelse etter § 34.

5.4 Høringsinstansenes syn

Det er bare et fåtall av høringsinstansene som har kommentert departementets redegjørelse i høringsnotatets punkt 6. De syv høringsinstansene som har uttalt seg, er stort sett positive, og de har i all hovedsak ikke hatt synspunkter på hvorvidt utlendingsloven bør endres. Høringsinstansene har heller ikke hatt kommentarer til departementets vurdering av at det ikke er behov for å gjøre endringer i reglene om utelukkelse fra retten til flyktningstatus i lovens § 31, reglene om å nekte å ta en sak til realitetsbehandling i lovens § 32, reglene om rettshjelp i lovens § 92 og reglene om retten til representant for enslige mindreårige asylsøkere i lovens kapittel 11 A.

Utlendingsdirektoratet mener imidlertid at ordlyden i utlendingsloven § 108 fjerde ledd bokstav b, og eventuelle lignende bestemmelser, bør endres slik at det vises til «personer som søker beskyttelse», for å unngå uklarheter og unødvendige lovtolkningsspørsmål fremover. UDI gir uttrykk for at en slik tydeliggjøring i så fall bør være permanent, og ikke midlertidig.

Videre har UDI innspill knyttet til diskrimineringsvernet. UDI uttaler at det følger av høringsnotatet at diskrimineringsgrunnlaget for de som omfattes av de foreslåtte endringene vil kunne være nasjonalitet eller oppholdsstatus.

UDI har også innspill knyttet til departementets omtale av ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse. UDI viser til at personer som omfattes av ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse, når som helst kan be om å få sin sak individuelt behandlet etter utlendingsloven § 28, men slike saker kan stilles i bero i inntil tre år fra vedkommende først fikk en tillatelse, jf. utlendingsloven § 34 tredje ledd. Det vises videre til Ot.prp. nr. 38 (1995–96) hvor det fremgår at selv om en sak kan stilles i bero, kan det være andre hensyn som tilsier at den likevel behandles individuelt etter utlendingsloven § 28. Etter UDIs syn kan dette i dagens situasjon for eksempel gjelde tredjelandsborger som får kollektiv beskyttelse som familiemedlem, men som kan oppfylle vilkårene for flyktningstatus vurdert opp mot opprinnelig hjemland, jf. utlendingsloven § 28. Den enkelte må i så fall påberope seg særlige grunner for individuell behandling. Hvis UDI likevel beslutter at søknad etter utlendingsloven § 28 skal stilles i bero, kan vedtaket påklages etter de alminnelige reglene for klage. UDI antar at det ikke vil bli mange slike saker, men at det likevel er viktig for spørsmålet om hvorvidt ordinær asylprosedyre er tilgjengelig for personer som omfattes av kollektiv beskyttelse.

Videre uttaler UDI at personer som ikke omfattes av midlertidig kollektiv beskyttelse, vil få sin søknad om beskyttelse individuelt vurdert etter utlendingsloven § 28. De trenger ikke fremsette en egen søknad for dette, all den tid de har søkt beskyttelse etter utlendingsloven kapittel 4 som omfatter både utlendingsloven §§ 28 og 34. Videre uttaler de at dersom søkeren ikke omfattes av kollektiv beskyttelse, vil UDI fatte et avslagsvedtak etter utlendingsloven § 34 som kan påklages. Samtidig vil UDI opprette en ny sak etter utlendingsloven § 28.

UDI har videre innspill knyttet til registreringsrutiner. UDI viser til at det i høringsnotatet fremgår at det er politiet som registrerer søknaden, og som etter en vurdering av de registrerte opplysningene beslutter om søknaden skal vurderes etter den kollektive ordningen i § 34, eller individuelt etter § 28. UDI gir uttrykk for at dette dreier seg om registreringsrutiner, og ikke beslutning om kollektiv eller individuell vurdering. Politiet beslutter hvorvidt saken skal registreres inn i «§ 34-sporet» eller «§ 28-sporet». UDI viser til at det kan vise seg at utlendingen likevel ikke er omfattet av ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse selv om politiet har registrert saken i det sporet, og at de derfor vil bli behandlet individuelt etter utlendingsloven § 28.

Hva gjelder tidspunktet for berostillelse, bemerker UDI at slik ordningen og prosessen er innrettet, vil en søknad etter utlendingsloven § 28 bli berostilt når UDI fatter vedtak om kollektiv beskyttelse.

Norsk organisasjons for asylsøkere (NOAS) peker på at personer som har flyktet fra Ukraina til Norge, har et svært stort informasjonsbehov ved ankomst. De har blant annet behov for informasjon om prosessen med å søke beskyttelse, hva tillatelsen kollektiv beskyttelse innebærer og rettigheter og plikter knyttet til bosted, arbeid, skole, helsetjenester og familiegjenforening. Mangel på informasjon kan føre til misforståelser, usikkerhet og rykter som skaper unødvendig frykt. Det kan også føre til at personer velger å ikke registrere seg. NOAS uttaler videre at de er bekymret for at personer som ikke får kollektiv beskyttelse, kan bli værende i en uavklart situasjon over lengre tid dersom behandlingen av søknad om asyl etter utlendingsloven § 28 blir satt på vent. De mener informasjon og veiledning fra en uavhengig aktør, som for eksempel NOAS, vil være et viktig supplement til informasjon fra myndighetene. En uavhengig rolle bidrar til tillit til innholdet i veiledningen og gir oftere en lavere terskel for å oppsøke informasjon. NOAS mener derfor at det bør regelfestes at personer som har en sak til behandling etter utlendingsloven § 34, har rett på tilbud om informasjon ved ankomst, samt at personer med avslag på søknad behandlet etter § 34 har rett til informasjon og veiledning. NOAS mener videre at det bør presiseres at dette skal gis av en uavhengig aktør.

Velferdsforskningsinstituttet NOVA etterlyser en vurdering av prinsipielle og praktiske problemer som kan oppstå i og med at flere mennesker flykter fra Ukraina enn de som er omfattet av den nåværende ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse. Dette kan eksempelvis inkludere utenlandske statsborgere med andre oppholdstillatelser enn asyl i Ukraina, samboere med utenlandsk statsborgerskap som ikke har med seg dokumentasjon på samboerskapet, homofile utenlandske partnere som etter ukrainsk lov ikke har kunnet inngå ekteskap, statsløse, roma og mennesker som har flyktet uten gyldige identitetspapirer.

Statsforvalteren i Rogaland deler departementets vurdering om at det ikke er behov for unntak i reglene om representantordning for enslige, mindreårige asylsøkere, jf. lovens kapittel 11 A, og er enig i at ordningen ikke er til hinder for rask og effektiv saksbehandling.

Oslo politidistrikt har blant annet spilt inn at antall fordrevne fra Ukraina med rett til midlertidig kollektiv beskyttelse har betydning for tilfanget av arbeidsoppgaver, men distriktet støtter departementets vurdering om at det ikke er behov for lovendringer.

Sametinget viser til at utlendingsloven åpner for at Norge kan behandle søknader om opphold på særskilt grunnlag dersom søker har tilknytning til riket eller dersom det foreligger særlige grunner. Krigen i Ukraina fører også til at Norge har fått og kan få personer med særlig grunn til beskyttelse fra andre land, herunder samer bosatt i Russland. Samene er ett folk og urfolk i fire stater som har sine tradisjonelle bosettingsområdet i Russland, Norge, Finland og Sverige. Også etter at statsgrensene ble etablert, har samene levd som ett og samme folk med samme kultur og samme tilhørighet til de samiske områdene. Sametinget mener at samer som må forlate de samiske områdene i en stat, bør få opphold i en av de andre statene som er del av det tradisjonelle samiske bosettingsområdet. Samer har, uavhengig av statsborgerskap, en tilknytning til hele det samiske bosettingsområdet. Dette bør særskilt ivaretas i de endringene som følger av denne høringen.

Utenriksdepartementet viser til at informasjon nevnes flere steder i høringsnotatet, men stort sett i forbindelse med informasjon innad i norsk forvaltning. Det vises til departementets omtale av kravene etter EUs direktiv om midlertidig beskyttelse (2001/55/EF) som også fastsetter minimumsstandarder for rett til informasjon. UD mener at «behovet for informasjon til ukrainske flyktninger, og da særlig behovet for en samlet oversikt om hvor man finner informasjon på ulike områder, bør fremheves tydeligere».

Norges Røde Kors mener at søkeren burde ha fri rettshjelp når hun eller han får avslag, eller i det minste kreve en behovsprøving. Enslige mindreårige søkere burde i alle tilfelle antas å ha behov for fritt rettsråd hvis de har fått avslag. Norges Røde Kors skriver videre at det er stor forskjell på en prosess hvor beskyttelse vurderes etter utlendingsloven § 34 med relativt rask vurdering og tilgang på et fullverdig velferdssystem og bosetting, opp mot en prosess hvor det søkes individuell beskyttelse etter utlendingsloven § 28 hvor det må påregnes lang ventetid med uavklart status. For de som skulle få avslag på beskyttelse etter utlendingsloven § 34, vil det derfor ha relativt stor velferdsmessig betydning om man vurderes under kollektiv eller individuell beskyttelse. Dette, sett i sammenheng med at det er lite sannsynlig at en person som nylig er ankommet landet, særlig en enslig mindreårig, vil kunne navigere systemet og alene ivareta sine rettigheter i en klageprosess, gjør at dette er et forslag Røde Kors ikke kan støtte. Norges Røde Kors peker videre på at departementet selv har anslått at dette vil gjelde svært få av de som kommer og søker nå, slik at det å innvilge en slik utvidet rettighet, ikke vil medføre nevneverdige ressursmessige belastninger.

5.5 Departementets vurdering

5.5.1 Innledning

Departementet opprettholder vurderingen av at det ikke er behov for endringer i utlendingsloven.

5.5.2 Nærmere om utlendingsloven § 31

Det følger av utlendingsloven § 31 at «retten til anerkjennelse som flyktning etter § 28 første ledd» ikke foreligger dersom utlendingen kan utelukkes fra flyktningstatus etter flyktningkonvensjonen artikkel 1D eller E, eller dersom det er alvorlig grunn til å anta at utlendingen har gjort seg skyldig i nærmere angitte alvorlige forbrytelser. Utlendingsloven § 31 viser kun til oppholdstillatelse etter § 28. Bestemmelsen kommer derfor som et utgangspunkt ikke til anvendelse der en sak vurderes etter reglene om kollektiv beskyttelse.

Etter departementets syn bør utlendinger som har begått handlinger som gjør at det ville vært aktuelt med utelukkelse fra flyktningstatus etter § 28, også kunne utelukkes fra ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse. Det vil imidlertid ikke være mulig å gi § 31 tilsvarende anvendelse i saker om midlertidig kollektiv beskyttelse, ettersom det ikke gjøres individuelle vurderinger etter § 34. Departementet foreslår derfor ikke at § 31 skal gis anvendelse i disse sakene.

Selv om det ikke gjøres individuelle vurderinger etter § 34, kan det ikke utelukkes at det ved en behandling etter § 34 kan komme frem forhold som gir indikasjoner på at det ville vært aktuelt å anvende § 31 dersom søknaden ble behandlet etter § 28. Dersom det skulle være tilfelle, bør saken etter departementets vurdering overføres til det ordinære asylsporet og underlegges individuell behandling etter § 28, slik at § 31 på vanlig måte kommer til anvendelse. Regjeringen vil på denne bakgrunn innta i utlendingsforskriften § 7-5 a at søknaden ikke skal behandles etter § 34 dersom det er indikasjoner på at søkeren er omfattet av utlendingsloven § 31.

5.5.3 Nærmere om utlendingsloven § 32

Det fremgår av utlendingsloven § 32 at «en søknad om oppholdstillatelse etter § 28» kan nektes realitetsbehandlet når søkeren; allerede har fått beskyttelse i et annet land (bokstav a), kan henvises til et annet Dublinland (bokstav b), kan henvises til en annen nordisk stat etter reglene i Den nordiske passkontrolloverenskomsten (bokstav c) eller har reist til Norge etter å ha oppholdt seg i en annen stat eller område hvor han ikke var forfulgt (bokstav d). Formålet med bestemmelsen er å unngå at norske myndigheter realitetsbehandler en søknad om beskyttelse som allerede har vært behandlet, eller skal behandles, av en annen stat.

Utlendingsloven § 32 viser kun til oppholdstillatelse etter § 28. Bestemmelsen kommer derfor som et utgangspunkt ikke til anvendelse der en sak vurderes etter reglene om kollektiv beskyttelse. Departementet opprettholder vurderingen av at det ikke er behov for å gjøre lovendringer slik at bestemmelsen kommer til anvendelse i en massefluktsituasjon.

Departementet viser til at hensynet til effektivitet i saksbehandlingen her gjør seg sterkt gjeldende. Selv om en vurdering etter § 32 er mindre omfattende enn en vurdering etter § 28, innebærer § 32 at det må gjøres vurderinger av om søknaden skal avvises på bakgrunn av de vilkår som fremkommer av bestemmelsen. Det er etter departementets syn avgjørende at prosedyrene i forbindelse med vurderinger etter § 34 er så raske som mulig. Det vil fortsatt opptas og lagres biometrisk personinformasjon på vanlig måte i henhold til utlendingsloven § 100, jf. utlendingsforskriften § 18-1 og § 18-2.

At utlendingsloven § 32 ikke kommer til anvendelse, vil innebære at personer som har fått midlertidig beskyttelse i et annet land – herunder et EU-land – kan reise videre til Norge og få midlertidig kollektiv beskyttelse også her. Ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse for personer fordrevet fra Ukraina i utlendingsforskriften § 7-5 a kan imidlertid justeres dersom situasjonen tilsier det, blant annet ved at personkretsen som omfattes, innsnevres. For eksempel kan ordningen avgrenses mot personer som allerede har fått beskyttelse i et annet land, hvis det viser seg at mange av dem som kommer til Norge, allerede har fått slik tillatelse. Saken vil da underlegges individuell asylsaksbehandling, og § 32 vil på vanlig måte komme til anvendelse. Behovet for justeringer i personkretsen som omfattes av ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse, jf. utlendingsforskriften § 7-5 a, vurderes fortløpende.

For øvrig vises det til EUs rådsbeslutning (EU) 2022/382 av 4. mars 2022. Her fremgår det at medlemsstatene er enige om ikke å returnere personer tilbake til det landet hvor de først fikk midlertidig beskyttelse. Det fremgår videre av direktiv 2001/55/EF at Dublin-regelverket først kommer til anvendelse der det foreligger en søknad om internasjonal beskyttelse fra en person som har fått midlertidig beskyttelse etter direktivet.

5.5.4 Nærmere om utlendingsloven § 92

Etter utlendingsloven § 92 andre ledd har en utlending «som søker oppholdstillatelse etter § 28» rett til fritt rettsråd uten behovsprøving (advokatbistand) ved negativt vedtak fattet av Utlendingsdirektoratet. Enslige mindreårige asylsøkere gis fritt rettsråd uten behovsprøving også i søknadsfasen. Bestemmelsen viser ikke til utlendingsloven § 34, og den kommer derfor ikke til anvendelse der en søknad vurderes etter § 34.

Departementet opprettholder også her vurderingen av at det ikke er behov for å gjøre endringer eller tilpasninger i utlendingsloven som følge av midlertidige behov knyttet til fordrevne fra Ukraina.

Ved en ordning med midlertidig kollektiv beskyttelse vil de aller fleste søknader som vurderes for ordningen bli innvilget, og det er derfor ikke et særlig behov for juridisk veiledning verken for enslige mindreårige eller andre asylsøkere. En ordning med oppnevning av advokat til enslige, mindreårige asylsøkere i en massefluktsituasjon vil for øvrig kunne bli en flaskehals til hinder for effektiv sakshåndtering og raske vedtak. Når vedtakene kommer kort tid etter søknad, vil dessuten advokatens forberedende oppgaver i disse sakene i stor grad bortfalle. Ved et eventuelt avslag kan søkeren påklage vedtaket (uten at det gis fritt rettsråd), eller få en individuell asylvurdering etter § 28. Dersom søknaden undergis en individuell vurdering, vil de ordinære bestemmelsene om fritt rettsråd i § 92 komme til anvendelse

Norsk organisasjons for asylsøkere (NOAS) er bekymret for at personer med avslag på kollektiv beskyttelse kan bli værende i en uavklart situasjon over lengre tid hvis behandling av søknad om asyl etter utlendingsloven § 28 blir satt på vent. Departementet viser i denne forbindelse til at en søknad om asyl etter § 28 kun blir satt på vent dersom søkeren får innvilget kollektiv beskyttelse. Ved avslag, behandles søknaden i det ordinære asylsporet fortløpende.

Norges Røde Kors mener at i hvert fall enslige mindreårige asylsøkere bør få fritt rettsråd hvis de får avslag. Som nevnt i høringsbrevet er vilkårene for å få midlertidig kollektiv beskyttelse relativt klare. Det er derfor liten grunn til å frykte mange uriktige avslag i Utlendingsdirektoratets behandling av søknadene. At behovet for juridisk bistand er svært begrenset i disse sakene, tilsier at man fastholder lovens utgangspunkt om at det ikke gis rettshjelp i saker etter utlendingsloven § 34. Personer som får avslag på midlertidig kollektiv beskyttelse og som ikke påklager dette, vil for øvrig automatisk flyttes over til en individuell asylsprosedyre. Selv om behandlingstiden her kan ta noe lengre tid, vil departementet understreke at en slik behandling på ingen måte gir dårligere rettsikkerhet eller rettigheter enn en prosedyre for kollektiv beskyttelse. En ordinær asylstatus gir i tillegg mer omfattende rettigheter enn en midlertidig kollektiv beskyttelse. Departementet vurderer derfor at søkernes rettsikkerhet er godt ivaretatt selv om det ikke gis fri rettshjelp i forbindelse med behandling av saker etter utlendingsloven § 34.

5.5.5 Nærmere om utlendingsloven kapittel 11 A

Etter utlendingsloven kapittel 11 A skal enslige, mindreårige asylsøkere få oppnevnt en representant som skal ivareta den mindreåriges interesser i asylsaken, samt utføre oppgaver som tilkommer en verge i henhold til vergemålsloven. Representanten har samtykkekompetanse på vegne av den enslige mindreårige i foreldrenes sted og skal blant annet treffe avgjørelser som tilkommer den som har foreldreansvaret.

Etter utlendingsloven § 98 a gis bestemmelsene i lovens kapittel 11 A anvendelse for personer under 18 år som søker om beskyttelse i Norge uten foreldre eller andre som har foreldreansvaret. Den generelle henvisningen til «personer under 18 år (mindreårige) som søker om beskyttelse» innebærer at lovens kapittel 11 A også kommer til anvendelse der søknaden vurderes etter § 34.

Etter departementets syn er det ikke ønskelig å gjøre unntak for enslige, mindreårige asylsøkere som vurderes for midlertidig kollektiv beskyttelse etter utlendingsloven § 34. Representantens oppgaver er viktige for den mindreårige, uavhengig av om beskyttelsesbehovet vurderes individuelt eller etter en gruppevurdering. Ordningen med representant er for øvrig særlig viktig for mindreårige som etter § 34 gis en tillatelse som ikke danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse. Etter utlendingsloven § 98 g første ledd bokstav b opphører representantens oppdrag først når den mindreårige har fått en tillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse. For mindreårige som gis midlertidig kollektiv beskyttelse, kan derfor representantoppdraget vare i inntil tre år og kommer til erstatning for oppnevning av verge etter vergemålsloven. Ordningen antas ikke å være til hinder for en effektiv behandling og raskt vedtak etter § 34.

5.5.6 Enkelte andre spørsmål

Det følger av utlendingsloven § 108 fjerde ledd bokstav b at «[m]ed bot eller med fengsel inntil tre år straffes den som […] hjelper en utlending til ulovlig å reise inn i riket eller til et annet land. Dette gjelder likevel ikke dersom hensikten er å hjelpe en utlending som omfattes av lovens § 28 til å reise inn i første trygge land.» Utlendingsdirektoratet har spilt inn at det er behov for å klargjøre ordlyden i bestemmelsen, og eventuelle lignende bestemmelser, slik at det i stedet vises til «personer som søker beskyttelse», for å unngå uklarheter og unødvendige lovtolkningsspørsmål fremover.

Departementet viser til at en permanent endring av ordlyden i bestemmelsen ikke bør skje uten nærmere utredning. Departementet kan ikke se at det er behov for å gjøre endringer i bestemmelsen som følge av den nåværende situasjonen med masseflukt fra Ukraina.

Velferdsforskningsinstituttet NOVA etterlyser en vurdering av hvem som er omfattet av ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse som er innført for personer som er fordrevet fra Ukraina. Som nevnt under punkt 5.2.1 ønsker regjeringen å gjøre endringer i personkretsen i utlendingsforskriften § 7-5 a, slik at også personer som allerede var i Norge med en oppholdstillatelse på annet grunnlag 24. februar 2022, omfattes. Dette vil typisk gjelde personer som kom til Norge på bakgrunn av arbeid, studier eller familieinnvandring. Departementet vil løpende vurdere behovet for ytterligere justeringer i ordningen. Dette er imidlertid ikke del av forslaget i denne proposisjonen, da det ikke krever lovendringer.

Norsk organisasjons for asylsøkere (NOAS) mener at det bør regelfestes at personer som har en sak til behandling etter utlendingsloven § 34, har rett på tilbud om informasjon, og at dette skal gis av en uavhengig aktør. Departementet er enig med NOAS i at det er viktig at det gis tilstrekkelig informasjon til alle som henvender seg til norske myndigheter og søker beskyttelse, også i en massefluktsituasjon. Dette følger allerede av generelle forvaltningsrettslige regler. Departementet ser imidlertid ikke behov for særskilte regler om dette i utlendingsloven.

Når det gjelder denne konkrete situasjonen, vises det til at norske myndigheter allerede har iverksatt tiltak for å sikre informasjon til de fordrevne fra Ukraina. Det er utarbeidet et overordnet informasjonsskriv som har som formål å besvare spørsmålene søkerne er forventet å ha i tiden mellom registrering og vedtak. Informasjonsskrivet beskriver i korthet ordningen med kollektiv beskyttelse, utlendingsforvaltningens ansvarsområder, søknads- og behandlingsprosessen, ID-numre, bostedsløsninger, helserettigheter og muligheter for barnehage, skole og arbeid. Skrivet er tilgjengelig på alle registreringssteder på ukrainsk, russisk og engelsk. I tillegg informeres det om hva søkerne skal gjøre dersom de opplever vold, tvang eller press, og hvem de kan kontakte for hjelp.

Videre får voksne asylsøkere informasjon om rettigheter og plikter som asylsøker digitalt på nettbrett i forbindelse med ankomstregistreringen hos politiet. Informasjonen er tilgjengelig på 19 språk, inkludert ukrainsk og russisk. Informasjonen er tilgjengelig som lyd og søkerne kan få informasjonen opplest på nettbrettet. Per i dag får de den samme informasjonen som andre asylsøkere. Utlendingsdirektoratet jobber nå med å tilpasse denne informasjonen noe, slik at søkere som omfattes av ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse også får informasjon om saksgang.

I selve vedtaket om kollektiv beskyttelse gis det informasjon om Utlendingsdirektoratets vurdering av at søkeren faller inn under ordningen, at tillatelsen ikke danner grunnlag for permanent opphold, hvor lenge tillatelsen gjelder, samt at den kan forlenges. Det informeres videre om at en eventuell søknad om beskyttelse på individuelt grunnlag blir berostilt. Det gis informasjon om klagerett på vedtaket og muligheten for å søke om støtte til tilbakevending for de som ønsker å flytte tilbake til hjemlandet. Til vedtaket er det også et vedlegg med informasjon om de samme rettigheter og plikter på ukrainsk og russisk. Her finnes også lenke og QR-kode til en film som forklarer det som står i brevet.