9 Opplæringsloven og barnehageloven

9.1 Innledning

Hvordan situasjonen i Ukraina vil utvikle seg, er usikkert. Det samme gjelder hvor mange barn som vil komme til Norge på grunn av situasjonen, og hvor lenge de vil oppholde seg i landet. Det er derfor vanskelig for kommunene å planlegge for hvor mange barnehageplasser og skoleplasser det vil bli behov for.

Det er viktig at barn som får midlertidig kollektiv beskyttelse, kan leve fullverdige og gode liv i tiden de er i Norge, og får gå på skole og i barnehage. Et svært stort antall fordrevne i kommunene vil samtidig kunne føre til at det ikke er mulig å innfri alle nåværende lovfestede rettigheter.

En betydelig utfordring hvis det kommer et stort antall fordrevne barn til Norge, vil være å skaffe nok ansatte i barnehager og skoler. Det trengs flere ansatte med kompetanse til å ivareta barnas behov for trygghet og læring. For å ivareta nyankomne barn og unge er det nødvendig med personell og lærere som har andrespråkspedagogikk, og som snakker de ukrainske barnas morsmål. Det vil være krevende å skaffe tilstrekkelig personell med slik kompetanse i en situasjon med mange ankomster.

Departementet har som utgangspunkt at de ordinære reglene bør gjelde så langt som mulig, også i ekstraordinære situasjoner. På en del steder er regelverket for barnehage og opplæring fleksibelt og åpent for tilpasninger. Departementet vurderer likevel at det er behov for midlertidige tilpasninger i noen av reglene i opplæringsloven som følge av at det nå kommer svært mange barn til Norge. Det gjelder den absolutte fristen for når retten til opplæring skal oppfylles, på en måned fra ankomst, og kravet til samtykke for at nyankomne elever kan gis et særskilt opplæringstilbud i egne grupper, klasser eller skoler. I tillegg foreslår departementet en hjemmel for at departementet kan gi forskrift om forlengelse av tremånedersfristen dersom det er nødvendig i en situasjon der det kommer svært mange fordrevne fra Ukraina.

De midlertidige reglene som foreslås i opplæringsloven, vil gjelde for alle barn som ankommer Norge, og ikke bare for barn som gis midlertidig kollektiv beskyttelse. Det samlede antallet som kommer til hver kommune, vil være avgjørende for om kommunene får utfordringer med å oppfylle reglene i opplæringsloven. Hvilke krav loven stiller, kan dermed påvirke kommunens bosettingsevne.

Departementet vurderer også at det er behov for midlertidige tilpasninger i barnehageloven.

For å raskt kunne opprette nye midlertidige barnehageplasser foreslår departementet at det bør åpnes for tidsavgrensede godkjenninger etter barnehageloven. Departementet foreslår derfor to midlertidige forskriftshjemler i barnehageloven for å legge til rette for midlertidig godkjenning av barnehager og barnehageplasser, slik at kommunen kan sette vilkår om godkjenningens varighet og nedskalere barnehagetilbudet når barnetallet går ned igjen etter at barna som har kommet fra Ukraina, enten har reist tilbake eller har begynt på skolen.

Departementet foreslår at de midlertidige reglene i opplæringsloven og barnehageloven gjelder til 1. juli 2023.

I oppdrag 2022-017 ble Utdanningsdirektoratet bedt om å vurdere eventuelle behov for tilpasninger i reglene om barnehage og opplæring for å avhjelpe konsekvensene av flyktningsituasjonen. Utdanningsdirektoratet sendte svar på dette oppdraget til Kunnskapsdepartementet 24. mars 2022. Utdanningsdirektoratet mener at gjeldende rett i all hovedsak vil ivareta utfordringene som kan oppstå når det kommer mange fordrevne fra Ukraina. Direktoratet ber likevel departementet vurdere enkelte justeringer i regelverket som tar sikte på å avhjelpe utfordringene kommunen som skoleeier står overfor i fasen der det kommer mange fordrevne som skal etablere seg i kommunen. Det vises til at aktuelle endringer kan være å justere fristen for å gi et fullverdig opplæringstilbud etter opplæringsloven § 2-1 andre ledd og ta bort samtykkekravet for innføringstilbud i opplæringsloven §§ 2-8 femte ledd og 3-12 femte ledd.

Når det gjelder barnehage, mener direktoratet at barnehageloven og tilhørende regelverk i det vesentlige ikke er til hinder for å legge til rette for at barn fra Ukraina kan få plass i barnehager som har ledig kapasitet. Dersom det blir utfordringer med å tilby plass og gi et fullgodt barnehagetilbud, mener direktoratet at organisatoriske og økonomiske virkemidler bør vurderes før det eventuelt gjøres endringer i regelverket. Departementet har tatt med innspillene fra Utdanningsdirektoratet i vurderingene.

Kunnskapsdepartementet vil videre vurdere problemstillinger knyttet til kvalifikasjonsgrunnlaget for personer som bare har fullført ukrainsk videregående opplæring, ved opptak til universiteter, høyskoler og fagskoler. Kunnskapsdepartementet vil utrede og sende på egen høring forslag til nødvendige tilpasninger i regelverket som gjelder for opptak.

9.2 Gjeldende rett

9.2.1 Grunnloven og Norges folkerettslige forpliktelser

Det følger av Grunnloven § 109 at barn har rett til å motta grunnleggende opplæring. Barns rett til utdanning følger også av folkerettslige forpliktelser, blant annet av barnekonvensjonen artikkel 28 nr. 1. Her fremgår det blant annet at «partene anerkjenner barnets rett til utdanning, og med sikte på å oppnå denne rett gradvis og på grunnlag av like muligheter skal de særlig […] gjøre grunnutdanningen obligatorisk og gratis tilgjengelig for alle».

Konvensjonen definerer ikke utdanning, men barnekomiteen har lagt til grunn at grunnutdanningen bør være på minimum ni år. Barnekonvensjonen forplikter dermed Norge til å gi grunnskoleopplæring til alle barn som oppholder seg i Norge.

Det er ikke regulert uttrykkelig i barnekonvensjonen fra hvilket tidspunkt retten til opplæring skal tre inn. Heller ikke andre rettskilder sier noe konkret om hvor raskt retten til opplæring må tre inn etter ankomst til landet for å være i tråd med barnekonvensjonen.

Lovavdelingen i Justisdepartementet avga en tolkningsuttalelse om forholdet mellom opplæringsloven og barnekonvensjonen 24. november 2010 (JDLOV-2010-8029). Tolkningsuttalelsen dreide seg om hvorvidt barnekonvensjonen gir barn i alderen 16 til 18 år som søker oppholdstillatelse i Norge, en rett til videregående opplæring. Lovavdelingen kom etter en samlet vurdering og under tvil til at videregående opplæring må anses som en grunnleggende velferdsytelse i Norge, som må tilkomme alle barn som oppholder seg her over en viss tid. Selv om forslaget i dette høringsnotatet i hovedsak dreier seg om grunnskoleopplæring for barn under 16 år, anses en del av uttalelsen om forholdet mellom opplæringsloven og barnekonvensjonen å være relevant også her.

Lovavdelingen drøftet ikke spørsmålet om fra hvilket tidspunkt retten til opplæring må inntre for å være i samsvar med barnekonvensjonen. Lovavdelingen viste til at Søvig, Barnets rettigheter på barnets premisser – utfordringer i møtet mellom FNs barnekonvensjon og norsk rett (2009) s. 131, i tråd med opplæringsloven § 2-1 andre ledd, antydet at retten bør inntre når det er sannsynlig at barnet skal være i Norge i mer enn tre måneder, og at det ikke antas å ville stride mot barnekonvensjonen å kreve en minste sannsynlig oppholdstid når det er tale om opplæring som forutsetter at barnet oppholder seg her en viss tid. Barnekonvensjonen stiller heller ingen eksplisitte krav til hva opplæringen skal inneholde. Barnekonvensjonen artikkel 2 gir imidlertid barn rett til å få oppfylt rettighetene i konvensjonen uten urimelig eller usaklig forskjellsbehandling. Dette innebærer blant annet at barn ikke skal bli utsatt for slik forskjellsbehandling ved oppfyllelse av retten til opplæring.

I punkt 3 er det gitt en generell omtale av konstitusjonelle og folkerettslige rammer, herunder av barnekonvensjonen og sentrale prinsipper som barnets beste.

9.2.2 Opplæringsloven

9.2.2.1 Rett og plikt til grunnskoleopplæring

Alle barn i Norge har rett og plikt til grunnskoleopplæring fra det kalenderåret de fyller seks år, og til de har fullført det tiende skoleåret. Dette følger av opplæringsloven § 2-1. I § 2-1 andre ledd er det fastsatt at retten til å få grunnskoleopplæring gjelder når det er sannsynlig at barnet skal være i Norge i mer enn tre måneder. Retten til grunnskoleopplæring gjelder uavhengig av det enkelte barnets oppholdsstatus og bosettingsstatus.

Det er kommunen som har ansvaret for å tilby grunnskoleopplæring til alle barn som oppholder seg i kommunen, også i mottak. Retten til grunnskoleopplæring skal oppfylles så raskt som mulig og senest innen en måned. I merknaden til § 2-1 i Prop. 79 L (2016–2017) er kommunenes plikt presisert nærmere. Den viktigste regelen i praksis er at opplæringen skal starte så raskt som mulig. Kommunene kan ikke utsette opplæringen lenger enn nødvendig, selv om de er innenfor fristen på en måned. Kommuner som klarer å gi barn opplæring fra første dag etter at barnet har kommet til Norge, skal gi et tilbud fra dette tidspunktet. At opplæringen skal starte så raskt som mulig, innebærer også at kommunen må starte opplæringen selv om kommunen ikke klarer å gi et fullverdig opplæringstilbud i samsvar med opplæringsloven med en gang. Kommunen må da sette i gang med den opplæringen den har kapasitet til. Kommunen må gi et fullverdig opplæringstilbud senest innen en måned.

Et fullverdig tilbud for nyankomne elever innebærer at eleven får et opplæringstilbud som oppfyller reglene i opplæringsloven. Det betyr at barn som får et opplæringstilbud for nyankomne, jf. opplæringsloven § 2-8, får et fullverdig tilbud. Se omtale av opplæringstilbud for nyankomne nedenfor.

Fristen for kommunene til å gi et opplæringstilbud innen en måned løper fra den dagen barnet kommer til landet, og starter ikke på nytt dersom barnet flytter mellom kommuner. Det er altså ikke slik at en kommune kan la være å gi opplæring fordi det er sannsynlig at et barn skal være i den aktuelle kommunen i mindre enn en måned. I Prop. 79 L (2016–2017) punkt 3.5 står det at en kommune som vet at det kommer nye barn i grunnskolealder til kommunen, må begynne å legge til rette for at disse barna skal få starte på skolen så snart som praktisk mulig. Kommunen må straks skaffe seg oversikt over barna og hva slags opplæringstilbud de skal ha. I Prop. 79 L (2016–2017) er det videre uttalt at dette innebærer at kommuner som har mottak, må ha et system for – og være forberedt på – at det hele tiden kommer nye barn som skal ha opplæring. Kommunene må ha planer for hvordan opplæringen til disse barna skal organiseres, før barna kommer, og kan ikke vente med å organisere tilbudet til barna faktisk er kommet. I forarbeidene er det videre sagt at det må kunne forventes at kommuner som har transittmottak, alltid har et opplegg klart for barn som kommer.

Det er et eget tilskudd til kommunene for å bidra med finansiering av grunnskoleopplæring til barn og unge som søker opphold i Norge. I forbindelse med bosetting gis kommunene et integreringstilskudd, som også skal brukes til integreringstiltak i grunnskolen.

9.2.2.2 Plikt til grunnskoleopplæring og fritak

Plikten til å delta i grunnskoleopplæring for det enkelte barnet begynner når oppholdet i Norge har vart i tre måneder, jf. opplæringslova § 2-1 andre ledd tredje punktum. Hvis en elev er borte fra den pliktige opplæringen, og foreldrene er skyld i fraværet, kan foreldrene straffes med bøter, jf. opplæringsloven § 2-1 femte ledd. Det følger av friskoleloven § 3-2 at elever som går i friskoler, oppfyller plikten til grunnskoleopplæring etter opplæringsloven § 2-1.

Fritak fra opplæringsplikten for det enkelte barnet følger av opplæringsloven § 2-1 andre ledd femte punktum og fjerde ledd andre punktum. Etter det første alternativet er kravet at det foreligger «særlege tilfelle», og beslutningsmyndigheten er i loven lagt til departementet. Myndigheten er delegert til statsforvalterne. I merknaden til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 36 (1996–97) er det lagt til grunn at fritak for eksempel kan være aktuelt «når det er klart at opphaldet [i Norge] berre varer ei kort tid ut over tre månader, slik at opplæringsperioden berre kan bli kortvarig».

Etter det andre alternativet for fritak, § 2-1 fjerde ledd andre punktum, er vilkåret for helt eller delvis fritak fra opplæringsplikten at «omsynet til eleven tilseier det». Alvorlige funksjonshemminger og det å hoppe over trinn er nevnt som eksempler i juridisk teori (Helgeland: Opplæringslova Lovkommentar, 3. utgave, s. 45). I Ot.prp. nr. 46 (1997–98) punkt 7.4.1 er det understreket at det bare skal gis fritak i «heilt spesielle unntakstilfelle. Normalt bør alle elevar – utan omsyn til evner og føresetnader – gå ti år i grunnskolen». I Ot.prp. nr. 46 (1997–98) i merknaden til § 2-1 er det lagt til grunn at elever som blir fritatt for opplæringsplikten etter fjerde ledd andre punktum, ikke mister opplæringsretten, og at de har rett til å komme tilbake for å fullføre grunnskolen senere.

9.2.2.3 Rett til videregående opplæring

Rett til videregående opplæring for ungdom, ofte omtalt som ungdomsretten, er regulert i opplæringsloven § 3-1. I motsetning til grunnskoleopplæringen, der barn har både rett og plikt til opplæring, har ungdom ingen plikt til å delta i eller gjennomføre videregående opplæring.

Ungdom som har fullført grunnskolen eller tilsvarende opplæring, har etter søknad rett til tre års heltids videregående opplæring. Dette følger av § 3-1 første ledd første punktum. Retten til videregående opplæring gjelder ut det skoleåret som tar til det året eleven fyller 24 år. Kravet «fullført» skal forstås som deltatt i eller gjennomført. Det er ikke et krav om å ha bestått grunnskoleopplæringen. Retten til videregående opplæring gjelder derfor uavhengig av hvilke kunnskaper og ferdigheter søkeren har tilegnet seg i grunnskolen. Forskrift til opplæringsloven § 6-13 regulerer hvem som anses å ha fullført norsk grunnskoleopplæring eller tilsvarende. Etter første ledd bokstav b er et mulig vilkår at søkeren har gjennomgått allmenn grunnopplæring i utlandet i minst ni år.

Retten til videregående opplæring etter opplæringsloven § 3-1 gjelder også dem som har fullført videregående opplæring i et annet land, men som ikke får godkjent denne opplæringen som studiekompetanse eller yrkeskompetanse i Norge.

Det er fastsatt regler om inntak til videregående opplæring i forskrift til opplæringsloven kapittel 6. Fylkeskommunen skal etter § 6-2 fastsette lokale forskrifter om inntak. Søknadsfristen til videregående opplæring er regulert i forskrift til opplæringsloven § 6-8. Fristen er som hovedregel 1. mars, men for noen grupper 1. februar. For sent innkomne søknader skal det tas hensyn til så langt råd er, eventuelt skal de behandles som en søknad om inntak det etterfølgende skoleåret, jf. § 6-8 fjerde ledd.

9.2.2.4 Rett til grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne

Opplæringsloven kapittel 4A regulerer grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne.

Etter § 4A-1 første ledd har de som er over opplæringspliktig alder, og som trenger grunnskoleopplæring, rett til slik opplæring, så langt de ikke har rett til videregående opplæring etter § 3-1 (ungdomsrett). Hva som er over opplæringspliktig alder, avhenger av når den enkelte begynner på skolen. Vanligvis er man over opplæringspliktig alder det året man fyller 16 år. Etter fjerde ledd er det et vilkår at søkeren har lovlig opphold i Norge. De som venter på å få avgjort søknad om oppholdstillatelse, har bare rett til opplæring når de er under 18 år, og det er sannsynlig at de skal oppholde seg i Norge i mer enn tre måneder.

De som har fullført grunnskolen, men som ikke har fullført videregående opplæring, har rett til videregående opplæring for voksne fra det året de fyller 25 år, jf. § 4A-3. De som har fullført videregående opplæring i et annet land, men ikke får godkjent opplæringen som studiekompetanse eller yrkeskompetanse i Norge, har også rett til videregående opplæring for voksne, uavhengig av alder. Voksne har også på visse vilkår rett til påbygging til generell studiekompetanse. Fylkeskommunen er dessuten lovpålagt å ha et tilbud om videregående opplæring til voksne uten rett til slik opplæring. Hvilket tilbud voksne uten rett skal gis, er opp til fylkeskommunens vurdering.

Inntaket av voksne med og uten rett til videregående opplæring er regulert i forskrift til opplæringsloven kapittel 6. Voksne med rett til videregående opplæring kan i henhold til forskriften § 6-47 søke om inntak uavhengig av fristene som gjelder for ungdom. Fylkeskommunen kan ikke ha ventelister, men skal gi et tilbud innen rimelig tid. Regelverket er ikke eksplisitt på hvor lang tid det kan ta før voksne skal gis et tilbud. Utdanningsdirektoratet har presisert at fylkeskommunen bør bruke skjønn, og ikke la ventetiden bli så lang at den voksnes behov eller motivasjon svekkes, jf. rundskriv Udir-2-2008. For å få rett til videregående opplæring er det et vilkår at den voksne har lovlig opphold i landet. De som oppholder seg lovlig i Norge i påvente av behandling av søknad om oppholdstillatelse, har likevel ikke rett til videregående opplæring for voksne, jf. § 4A-3 åttende ledd.

Det er ikke fastsatt noen tidsramme eller noe antall timer eller år for voksnes rett til grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Formålsparagrafen og læreplanverket gjelder så langt det passer.

Innvandrere mellom 18 og 55 år kan også ha rett og/eller plikt til å delta i introduksjonsprogram, se punkt 7.2.2 ovenfor for nærmere omtale av innholdet i introduksjonsprogrammet.

9.2.2.5 Opplæring for nyankomne elever

Nyankomne elever i grunnskole og videregående skole har i utgangspunktet de samme rettighetene og pliktene som øvrige elever.

Det følger av opplæringsloven §§ 2-8 (grunnskole) og 3-12 (videregående skole) at elever med annet morsmål enn norsk og samisk har rett til særskilt norskopplæring til de har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge den vanlige opplæringen i skolen, og om nødvendig rett til morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler. Morsmålsopplæring kan legges til en annen skole enn den eleven går på til vanlig. Det er kommunen som fatter vedtak om særskilt språkopplæring for elever i grunnskolen, og fylkeskommunen som fatter vedtak for elever i videregående opplæring.

Kommunene og fylkeskommunene kan organisere opplæringen for nyankomne elever i egne grupper, klasser eller skoler, heretter omtalt som innføringstilbud, frem til de kan nok norsk til å følge den ordinære opplæringen, jf. § 2-8 femte ledd og § 3-12 femte ledd. Elevene kan gå i et innføringstilbud i hele eller deler av opplæringen. Eleven skal over i ordinær klasse så snart denne har lært norsk godt nok til å følge ordinær undervisning. Dersom en elev skal få hele eller deler av opplæringen i et innføringstilbud, må det fastsettes i vedtaket om særskilt språkopplæring. Vedtak om opplæring i et innføringstilbud kan bare gjøres dersom det regnes for å være til det beste for eleven. Opplæring i særskilt organisert tilbud kan vare inntil to år, men vedtak kan bare gjøres for ett år av gangen.

Innføringstilbud innebærer at skoleeieren kan gjøre unntak fra læreplanverket og kravene til organisering av elevene i opplæringsloven § 8-2 første ledd, som slår fast at elevene til vanlig ikke kan organiseres etter faglig nivå, kjønn og etnisitet. For elever i grunnskolen innebærer det også et avvik fra nærskoleprinsippet i opplæringsloven § 8-1. I perioden en elev skal gå i et innføringstilbud, kan det gjøres avvik fra læreplanverket for den aktuelle eleven når det er nødvendig for å ivareta elevens behov. Med avvik fra læreplanverket menes både avvik fra fag- og timefordelingen og avvik fra kompetansemålene i læreplanene. Slike avvik må fastsettes i vedtaket. Elevene skal likevel ha det totale timetallet som følger av læreplanverket. Det må vurderes konkret for den enkelte eleven om og i hvilket omfang det skal gjøres unntak fra læreplanverket. Opplæringen må tilpasses til forutsetningen eleven har, og elevene må sikres forsvarlig utbytte av opplæringen.

Kommunene og fylkeskommunene skal kartlegge elevenes norskspråklige ferdigheter før det blir gjort vedtak om særskilt språkopplæring. Slik kartlegging skal også utføres underveis i opplæringen for elever som får særskilt språkopplæring, som grunnlag for å vurdere om elevene har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge den vanlige opplæringen i skolen. Kartleggingen er da et forarbeid som kan gi grunnlag for enkeltvedtak. Det er frivillig hvilket kartleggingsmateriell kommunene og fylkeskommunene bruker.

Der en elev får tilbud fra kommunen eller fylkeskommunen om et innføringstilbud, kan eleven eller elevens foresatte takke nei til tilbudet, slik at eleven i stedet deltar i ordinær opplæring på skolen. Det fremgår av femte ledd siste punktum i både §§ 2-8 og 3-12 at vedtak etter femte ledd «krev samtykkje frå elev eller føresette».

Når morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring ikke kan gis av egnet undervisningspersonale, skal kommunen eller fylkeskommunen så langt som mulig legge til rette for annen opplæring tilpasset forutsetningene til elevene. Det er ikke omtalt i proposisjonen til loven hva som menes med «anna opplæring». I NOU 2019: 23 punkt 35.2.2 er det lagt til grunn at det for eksempel kan være fjernundervisning eller intensivundervisning i kortere perioder.

Minoritetsspråklige elever i friskoler har de samme rettighetene til særskilt språkopplæring som elever i offentlige skoler, jf. friskoleloven § 3-5. Friskoler kan organisere særskilte opplæringstilbud for nyankomne elever i egne grupper eller klasser når kommunen eller fylkeskommunen har gjort vedtak om slik organisering og om at friskolen kan gi et slikt tilbud. Friskoler som vil gi enkeltelever slikt opplæringstilbud, må gi kommunen eller fylkeskommunen den informasjonen som er nødvendig for å opplyse saken, før den gjør vedtak etter opplæringsloven § 2-8 femte ledd eller § 3-12 femte ledd. Bestemmelsen er omtalt i Prop. 84 L (2011–2012) punkt 5.4.7.

Det kreves også samtykke fra elev eller foresatte før det fattes vedtak om at eleven skal gå i innføringstilbud på en friskole, jf. friskoleloven § 3-5 med henvisning til opplæringsloven § 2-8 femte ledd og § 3-12 femte ledd.

Elever i videregående opplæring som har rett til særskilt språkopplæring, har rett til inntil to år ekstra i videregående opplæring ved behov, jf. opplæringsloven § 3-1 femte ledd. Opplæringen kan gis i form av grunnskoleopplæring, enten før eller etter at eleven har begynt videregående opplæring.

9.2.3 Barnehageloven

9.2.3.1 Rett til barnehageplass

Barnehageloven § 16 gir barn rett til plass i barnehage i den kommunen der det er bosatt. Bestemmelsens første ledd gir rett til barnehageplass for barn som fyller ett år innen utgangen av august det året det søkes om barnehageplass. Barn som fyller ett år i september, oktober eller november det året det søkes om barnehageplass, har etter søknad rett til å få plass i barnehage innen utgangen av den måneden barnet fyller ett år, jf. andre ledd.

Foreldrene må selv beregne når retten inntreffer, og søke innen fristen, som settes av kommunen, jf. fjerde ledd. Søkere med rett til barnehageplass som ikke ønsker plass fra første aktuelle opptak, skal tilbys plass ved neste opptak. Det er opp til kommunen selv å organisere opptaket til barnehage, og kommunen kan selv bestemme om den for eksempel ønsker ett hovedopptak i året, supplerende opptak eller løpende opptak.

Retten til barnehageplass for nyankomne personer trer inn først når opphold er innvilget og familien er bosatt i en kommune. Det er de vanlige fristene for opptak som gjelder for denne gruppen. Opptaksfristene varierer fra kommune til kommune, ofte med et årlig inntak med frist på våren for kommende barnehageår.

Kommuner som bosetter flyktninger, mottar et integreringstilskudd, inkludert et engangs barnehagetilskudd fra IMDi. Barn i mottak kan gis tilbud om heldags barnehageplass etter søknad fra mottakene. Fra 2021 gis det tilskudd til heldagsplass i barnehage for alle barn i asylmottak fra ett år og oppover. Tilskuddet inkluderer foreldrebetaling og kostpenger. Tilskuddet blir administrert av Utlendingsdirektoratet og gjelder for alle godkjente barnehager.

Det følger av barnehageloven § 6 hvilke virksomheter som har plikt til å søke godkjenning som barnehage. Virksomheter som har ansvar for barn under opplæringspliktig alder, plikter å søke godkjenning som barnehage når virksomheten er regelmessig, ett eller flere barn har en ukentlig oppholdstid på mer enn 20 timer, antall barn som er til stede samtidig, er ti eller flere når barna er tre år eller eldre, eventuelt fem eller flere når barna er under tre år, samt at virksomheten utføres mot godtgjøring. Vilkårene er kumulative. Det innebærer at dersom ett av disse vilkårene ikke er oppfylt, så er man utenfor barnehageloven.

For virksomheter som ikke har plikt til å søke godkjenning etter § 6, vil ikke reglene i barnehageloven gjelde. Reglene i forskrift om miljørettet helsevern i skoler og barnehager m.v. vil imidlertid kunne gjelde for slike tilbud.

Når en barnehageeier søker om godkjenning, må barnehageeieren dokumentere at ute- og innearealene tilfredsstiller kravene i loven, og at driften vil kunne skje i samsvar med gjeldende regelverk.

Både private og kommunale barnehager finansieres av kommunenes frie inntekter (rammetilskuddet og skatteinntekter). Det vil si at det er kommunene som vedtar hvor mye de skal bruke av sine kommunebudsjetter på barnehager.

Kommunens tildeling av tilskudd til private barnehager er i dag regulert i barnehageloven § 19. Det fremgår av bestemmelsens første ledd at kommunen kan gi tilskudd til barnehager som søker om godkjenning etter overgangen til rammefinansiering. Det betyr at det er opp til kommunens frie skjønn om det skal gis en rett til tilskudd for nye private barnehager eller ikke, jf. Ot.prp. nr. 57 (2007–2008).

Kommunale og private barnehager skal behandles likeverdig ved tildeling av tilskudd, jf. barnehageloven § 19 andre ledd. Hva som menes med likeverdig behandling, er regulert i forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager. Tilskuddet til private barnehager blir beregnet ut fra gjennomsnittlige utgifter i de kommunale barnehagene i den enkelte kommunen. Private ordinære barnehager og familiebarnehager får driftstilskudd basert på gjennomsnittlige driftsutgifter i kommunens egne ordinære-, familie- og åpne barnehager, jf. finansieringsforskriften §§ 3, 7 og 8. Kommunen skal gi driftstilskudd til private ordinære barnehager per heltidsplass. Det gis egne satser for familiebarnehager og åpne barnehager, jf. finansieringsforskriften §§ 7 og 8. De private barnehagene får tilskudd for det antallet små (0–2 år) og store (3–6 år) barn som har plass i barnehagen. Antallet barn som kan ha plass i en barnehage, er oppad begrenset til det antallet barn barnehagen er godkjent for.

Det følger av barnehageloven § 14 at kommunen avgjør søknader om godkjenning. Kommunen skal vurdere om virksomheten er egnet til å oppfylle barnehagelovens krav til formål og innhold. Dersom virksomheten er egnet til å oppfylle disse kravene, har virksomheten rett til godkjenning som barnehage. Kommunen kan ved godkjenningen sette vilkår for driften med hensyn til antall barn, barnas alder og oppholdstid. Det kan ikke settes andre vilkår. Kommunen kan ikke godkjenne en barnehage med tidsbegrensning.

9.2.3.2 Rett til spesialpedagogisk hjelp for barn under opplæringspliktig alder

Barn under opplæringspliktig alder har rett til spesialpedagogisk hjelp dersom de har særlige behov for det, jf. barnehageloven § 31. Dette gjelder uavhengig av om de går i barnehage. Selv om barn i asylmottak under skolepliktig alder ikke har rett til barnehageplass, har de rett til spesialpedagogisk hjelp hvis vilkårene i barnehageloven § 31 er oppfylt, og det er sannsynlig at barnet skal være i Norge i mer enn tre måneder.

Formålet med spesialpedagogisk hjelp er å gi barn tidlig hjelp og støtte i utvikling og læring av for eksempel språklige og sosiale ferdigheter.

Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder i asylmottak finansieres gjennom vertskommunetilskuddet, og det er kommunen som har ansvar for at slik hjelp tilbys.

9.2.4 Krav for å bli ansatt i skoler og barnehager

9.2.4.1 Kvalifikasjonskrav og krav til politiattest for å bli ansatt i skoler og barnehager

I barnehageloven §§ 24 og 25, opplæringsloven §§ 10-1 og 10-2, forskrift til opplæringsloven kapittel 14 og friskoleloven § 4-2 er det kvalifikasjonskrav til den som skal være lærer i skolen, eller pedagogisk leder eller styrer i barnehage. I og med at yrkene er lovregulerte, må yrkesutøvere fra andre stater ha en yrkesgodkjenning før de kan ansettes i fast stilling som lærer i skolen, eller pedagogisk leder eller styrer i barnehage. Det er NOKUT som er godkjenningsmyndighet for disse yrkene.

Kravet til yrkesgodkjenning gjelder for de som skal ansettes fast i skole eller barnehage i et av de lovregulerte yrkene. Ukrainere eller andre som kommer til Norge, trenger ikke godkjenning for å jobbe midlertidig eller som vikar i barnehager, grunnskolen og videregående skole. Dette følger av forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager § 3, opplæringsloven § 10-6 og friskoleloven § 4-2 andre ledd. Etter forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager § 3 kan kommunen innvilge dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder for inntil ett år om gangen, dersom barnehageeieren søker om det. Det er et krav om at stillingen skal være offentlig utlyst og det ikke har meldt seg noen kvalifisert søker.

Etter opplæringsloven § 10-6 kan det ansettes lærere midlertidig som ikke oppfyller kompetansekravene etter § 10-1, dersom det ikke er søkere som oppfyller kompetansekravene for ansettelse. Ansettelsen kan ikke være lenger enn til og med 31. juli, men det kan avtales kortere tilsettingsperiode. Det er også et krav etter § 10-4 om at stillinger skal utlyses, med unntak for stillinger som er ledige i mindre enn seks måneder. Etter friskoleloven § 4-2 andre ledd gjelder opplæringsloven § 10-6 om midlertidig tilsetting tilsvarende. Kravene til utlysning gjelder imidlertid ikke for friskoler.

Ifølge arbeidsmiljøloven § 14-9 er hovedregelen at en arbeidstaker skal ansettes fast. Det kan gjøres unntak fra reglene ved midlertidig ansettelse. Det er krav til når midlertidig ansettelse kan benyttes.

Det er ikke kvalifikasjonskrav til den som for eksempel skal arbeide som assistent i barnehage eller skole. Opplæringsloven § 10-11 gir skolen adgang til å ansette personale til å hjelpe til i opplæringen dersom de får nødvendig veiledning.

Det følger av barnehageloven § 30 og opplæringsloven § 10-9 at den som skal tilsettes fast eller midlertidig i barnehage, i grunnskole, i videregående skole, i musikk- og kulturskolen, i skolefritidsordningen eller for å gi leksehjelp, må legge frem en barneomsorgsattest. Dette er en politiattest for personer som skal ha omsorg for eller oppgaver knyttet til mindreårige. Kravet til politiattest vil for eksempel gjelde faste eller midlertidig ansatte assistenter, styrer eller pedagogiske ledere i barnehage, og lærere. Også lærlinger og andre som gjennom utdanning er i et ansettelsesforhold med barnehagen eller skolen, og som mottar lønn for arbeidet, vil være omfattet av kravet til politiattest. Andre som er direkte ansatt av barnehagen eller skolen, vil også være omfattet.

Det vises til punkt 6.1 for en vurdering av behovet for endringer i reglene om krav til politiattest.

9.2.4.2 Krav om norskferdigheter for å bli ansatt i barnehage

Det følger av barnehageloven §§ 27 og 28 at det er krav om norskferdigheter for å bli fast eller midlertidig ansatt i barnehage. Kravet gjelder ikke for personer som har norsk, samisk, svensk eller dansk som førstespråk. Kravet gjelder heller ikke for stillinger i barnehager som gir et tilbud på et annet språk enn norsk.

Etter barnehageloven § 27 stilles det krav om norskferdigheter for å bli ansatt i barnehage. For å bli fast eller midlertidig ansatt i barnehage må personer med et annet førstespråk enn norsk eller samisk ha avlagt en norskprøve og ha oppnådd nivå A2 på delprøven i skriftlig fremstilling og nivå B1 på delprøvene i leseforståelse, lytteforståelse og muntlig kommunikasjon. Nivåene A2 og B1 skal tilsvare nivåene beskrevet i Det felles europeiske rammeverket for språk. For en nærmere omtale av norskprøven og hva de ulike nivåene i Det felles europeiske rammeverket for språk betyr, se nettsiden til tidligere Kompetanse Norge, nå en del av Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse.

Det følger av § 27 tredje ledd at dersom det er pedagogisk forsvarlig, kan barnehageeieren ansette personer som ikke oppfyller kravet til norskprøve. Hva som ligger i pedagogisk forsvarlig, er nærmere omtalt i merknaden til paragrafen i Prop. 170 L (2016–2017). I forsvarlighetsvurderingen må barnehageeieren blant annet vurdere det norskspråklige nivået til de som allerede er ansatt i barnehagen, og barnegruppens behov for ansatte med gode norskferdigheter. Dersom store deler av personalgruppen behersker norsk på et høyt nivå, og store deler av barnegruppen har god norskspråklig utvikling, tilsier dette at det kan være pedagogisk forsvarlig å ansette en søker som ikke oppfyller kravet om norskprøve. Det kan også være pedagogisk forsvarlig å ansette en søker uten norskprøve hvis søkeren deltar på tiltak eller barnehageeieren selv setter i gang tiltak som innen rimelig tid vil heve søkerens norskferdigheter.

Av barnehageloven § 28 følger det at for å bli fast eller midlertidig ansatt som styrer eller pedagogisk leder må personer med utenlandske yrkeskvalifikasjoner dokumentere norskferdigheter. I forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager § 3 andre og tredje ledd er det gitt hjemmel for å dispensere fra dette kravet:

«Kommunen kan innvilge dispensasjon fra kravet om norskferdigheter for personer med utenlandske yrkeskvalifikasjoner som styrer eller pedagogisk leder, dersom barnehageeier søker om det, stillingen det søkes dispensasjon for har vært offentlig utlyst og det ikke har meldt seg kvalifisert søker. Dispensasjon gjelder den personen det søkes dispensasjon for og til en bestemt stilling i en bestemt barnehage.»

9.2.4.3 Yrkesgodkjenning som lærer i skolen eller pedagogisk leder eller styrer i barnehage

Yrkeskvalifikasjonsloven og forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner gjennomfører Europaparlaments- og rådsdirektiv 2005/36/EF av 7. september 2005 om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner (yrkeskvalifikasjonsdirektivet). Loven og forskriften gjelder for personer fra EØS-området og Sveits som vil utøve et lovregulert yrke i Norge, og som har ervervet sine yrkeskvalifikasjoner eller fått disse godkjent i en annen EØS-stat eller Sveits. Direktivet har flere prosessregler om yrkesgodkjenning for søkere fra EØS. Direktivet gjelder i utgangspunktet bare for EØS-borgere.

Yrkeskvalifikasjonsloven gjelder for alle regulerte yrker, unntatt for helsepersonell- og dyrehelsepersonellyrker og yrker innenfor jernbane, sjø- og luftfart. Loven gjelder med andre ord for yrkesgodkjenning av pedagogisk leder og styrer i barnehage, og lærer i skolen.

Yrkeskvalifikasjonsloven ble endret med virkning fra 1. januar 2022, slik at enkelte av prinsippene i loven også kan brukes for søkere fra tredjeland med yrkeskvalifikasjoner fra tredjeland. Dette gjelder blant annet godkjenningsprinsippet. Det betyr at ved behandling av en søknad om yrkesgodkjenning skal godkjenningsmyndigheten legge vekt på de helhetlige yrkeskvalifikasjonene. Det vil si at også eventuelle tilleggskurs, yrkeserfaring og livslang læring skal tillegges vekt, ikke bare den formelle utdanningen. Hvis summen av de helhetlige yrkeskvalifikasjonene ikke er vesentlig forskjellig fra kravene i Norge, bør det i utgangspunktet gis godkjenning. Etter loven er det en mulighet å pålegge yrkesutøveren utlikningstiltak dersom det er vesentlige forskjeller mellom yrkeskvalifikasjonen vedkommende har, og det som kreves i Norge. Loven stiller ikke krav om at det skal tilbys utlikningstiltak for tredjelandsborgere.

Endringene i loven kan gjøre det enklere å behandle søknader om yrkesgodkjenning av lærere i skolen og pedagogiske ledere og styrere i barnehage med yrkeskvalifikasjoner fra Ukraina. Loven og yrkeskvalifikasjonsdirektivet setter krav til hvilken dokumentasjon godkjenningsmyndigheten kan be om. Dokumentasjonen kan være et kvalifikasjonsbevis (for eksempel vitnemål, lisens, sertifikat, godkjenning, autorisasjon, bevilling) eller en bekreftelse fra en godkjenningsmyndighet i en annen stat om at vedkommende har utøvd yrket. Loven forutsetter at det er et administrativt samarbeid mellom godkjenningsmyndighetene i EØS. Det er ikke tilsvarende krav til samarbeid utenfor EØS. Det hadde uansett vært praktisk vanskelig med et slikt krav.

Videre er det flere lovregulerte yrker som har krav til at yrkesutøvere har nødvendige språkkunnskaper i norsk før vedkommende kan utøve yrket. Norskkunnskapene kan tilegnes etter at vedkommende har fått yrkesgodkjenning, men må tilegnes før vedkommende kan starte å utøve yrket.

Yrkeskvalifikasjonsloven er en fullmaktslov. Mer detaljerte regler for yrkesgodkjenning finnes i forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner.

Det er NOKUT som er godkjenningsmyndighet for lærere i skolen og pedagogisk leder og styrer i barnehage. Ansvaret for denne oppgaven ble overført fra Utdanningsdirektoratet til NOKUT i 2020.

9.3 Forslaget i høringsnotatet

9.3.1 Opplæringsloven

Departementet foreslo å midlertidig endre opplæringsloven § 2-1 andre ledd andre punktum slik at retten til grunnskoleopplæring skal oppfylles så raskt som mulig og senest innen tre måneder (i stedet for så raskt som mulig og senest innen en måned). Samtidig ba departementet om høringsinstansenes innspill til behovet for å ha en midlertidig forskriftshjemmel i opplæringsloven som åpner for at departementet kan utsette oppfyllelse av retten til grunnskoleopplæring i § 2-1 lenger enn tre måneder ved ekstraordinært store ankomster av barn i grunnskolealder. Departementet ba videre om innspill til om departementets kompetanse da bør begrenses ved at forskriftshjemmelen angir en maksimal fristlengde en slik forskrift kan åpne for, og hva en slik maksimal frist i så fall bør være.

Departementet foreslo ingen endringer når det gjelder plikten til grunnskoleopplæring.

Departementet foreslo heller ingen endringer når det gjelder videregående opplæring eller grunnskole- og videregående opplæring for voksne.

Departementet foreslo å innføre en midlertidig forskriftshjemmel som åpner for at det kan gjøres unntak fra kravet til samtykke fra eleven eller foresatte for særskilt organisert opplæring for nyankomne elever i egne grupper, klasser eller skoler (innføringstilbud) etter opplæringsloven § 2-8 femte ledd og § 3-12 femte ledd. Departementet ba om høringsinstansenes syn på om det var behov for å kunne gjøre slikt unntak, og om behovet er så stort at unntaket bør fastsettes direkte i loven. Departementet viste til at dette spørsmålet må ses i sammenheng med varigheten som besluttes for de midlertidige bestemmelsene som ble foreslått i høringsnotatet.

Departementet ba dessuten om høringsinstansens innspill til om det er behov for en midlertidig forskriftshjemmel for å kunne gjøre unntak fra enkelte andre regler i opplæringsloven ved store ankomster av barn i grunnskolealder, og hvilke regler dette eventuelt er. Departementet ba også om høringsinstansenes syn på om det er nødvendig med endringer i forskriftsbestemmelser om innholdet i den videregående opplæringen.

9.3.2 Barnehageloven

Når det gjelder barnehage, foreslo ikke departementet lovendringer, men ba om innspill fra høringsinstansene på om det er behov for justeringer i enkelte bestemmelser i barnehageloven som følge av økte ankomster fra Ukraina, herunder om det er behov for å innføre en midlertidig hjemmel for departementet til å gi forskrift om dispensasjon fra kravet i barnehageloven § 6 om virksomheters plikt til å søke godkjenning.

9.3.3 Krav for å bli ansatt i barnehage og skole

Departementet foreslo ikke endringer i kvalifikasjonskravene eller kravene til politiattest for å bli ansatt i barnehage og skole. Departementet ba om høringsinstansenes innspill til om det på grunn av situasjonen bør gjøres justeringer i reglene om dispensasjon fra kravet om norskferdigheter i forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager § 3. Departementet foreslo ikke endringer i reglene om yrkesgodkjenning.

9.4 Høringsinstansenes syn

9.4.1 Opplæringsloven

9.4.1.1 Utvidelse av den absolutte fristen til å gi barn i grunnskolen et fullverdig opplæringstilbud

Det har kommet inn 17 høringsinnspill til forslaget om å utvide fristen til å gi barn i grunnskolen et fullverdig opplæringstilbud fra en til tre måneder.

Bergen kommune, Evje og Hornnes kommune, KS, Løvemammaene, Norges institusjon for menneskerettigheter, Sarpsborg kommune, Statsforvalteren i Agder, Statsforvalteren i Innlandet, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Statsforvalteren i Rogaland og Sunndal kommune støtter fullt ut eller i hovedsak forslaget i høringsnotatet om å utvide den absolutte fristen til å gi et fullverdig opplæringstilbud fra en til tre måneder.

Flere av disse fremhever som viktig at kommunene får nok tid til å lage et ordinært tilbud til elevene, og at forslaget gir nødvendig fleksibilitet i en situasjon med svært høye ankomster på kort tid. KS påpeker at for mange kommuner vil rekruttering av personell og tilgang på lærere og andre ansatte (bl.a. morsmålslærere og tospråklige lærere) være kritiske faktorer for å gi et godt tilbud, avhengig av antall barn som kommer, alder, språk osv. Blant annet Norges institusjon for menneskerettigheter fremhever at det er viktig at det understrekes overfor kommunene at retten fortsatt skal oppfylles så raskt som mulig. Fristen på tre måneder bør derfor ikke oppfattes som annet enn en absolutt siste frist.

Barne-, ungdoms- og familieetaten region øst, Barneombudet, Foreldreutvalget for grunnopplæringen, Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress, Unio og Utlendingsdirektoratet støtter ikke forslaget.

Barneombudet mener blant annet at tre måneder er lenge å vente i den situasjonen disse barna er i, noe som kan påvirke livskvaliteten og utviklingen deres negativt. Barneombudet påpeker at barn utsatt for traumatiske hendelser har behov for normalitet og struktur i hverdagen. Barneombudet påpeker at fristen ikke bør være lenger enn absolutt nødvendig, og ber departementet vurdere en kortere frist enn tre måneder, eksempelvis seks uker eller to måneder. Etter Barneombudets syn er det problematisk at loven åpner for unntak på generelt grunnlag når det fortsatt er usikkert hvordan presset på kommunene vil bli, og ombudet uttrykker bekymring for at en utvidelse av fristen vil påvirke kommunenes prioriteringer i en presset situasjon. Barneombudet ber derfor også departementet vurdere å opprettholde fristen på en måned og heller åpne for en dispensasjons- eller godkjenningsordning. På denne måten blir det etter Barneombudets syn mulig å gjøre en konkret vurdering av om et slikt inngrep er nødvendig, og å føre kontroll med at det ikke gjøres større inngrep enn nødvendig. Også Foreldreutvalget for grunnopplæringen ber departementet om å vurdere en dispensasjonsadgang.

Utlendingsdirektoratet fremhever risikoen ved at nyankomne barn som oppholder seg i private hjem eller i nøkterne akuttinnkvarteringer, blir overlatt til seg selv og sine omgivelser uten et grunnskoletilbud i inntil tre måneder, blant annet når det gjelder vold i nære relasjoner og ulike former for utnyttelse. Utlendingsdirektoratet bemerker at i etterkant av den økte flyktningstrømmen i 2015–2016 ble opplæringsloven § 2-1 endret, og at det da ble lagt til grunn at en frist på en måned vil gi kommunene nok tid til å oppfylle retten til et fullverdig opplæringstilbud selv om tilstrømningen av asylsøkere skulle øke. Direktoratet mener det bør fremgå hvilke avbøtende tiltak kommuner kan iverksette for å imøtekomme risikoene barn møter ved å ikke få et grunnskoletilbud.

Statsforvalteren i Rogaland viser til at barn ikke kan gå uten noen form for opplæring i tre måneder, og at det ikke er noen grunn til at kommunene ikke kan starte opp deler av opplæringen, som norskopplæring og praktisk-estetiske fag, innen kort tid. Statsforvalteren mener at kommuner som ikke klarer å gi et tilbud i tråd med opplæringsloven innen en måned, bør melde fra til statsforvalteren slik at man får oversikt over omfanget og kan sikre at lovkravene følges innen tre måneder.

Når det gjelder spørsmålet om å innføre en forskriftshjemmel for å utsette fristen ytterligere, utover tre måneder, mener Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress, Norges institusjon for menneskerettigheter og Statsforvalteren i Innlandet at fristen på tre måneder bør gi tilstrekkelig fleksibilitet, og at hensynet til barnets beste tilsier at det utvises forsiktighet med å utvide fristen lenger enn absolutt nødvendig. Norges institusjon for menneskerettigheter viser til at EUs mottaksdirektiv har en maksimalfrist på tre måneder. Selv om direktivet ikke er bindende for Norge, bør ikke barn som kommer til Norge, få et dårligere tilbud enn barn i EU-land. Også Barneombudet går mot innføring av en forskriftshjemmel om ytterligere utsatt frist. Sarpsborg kommune mener derimot at det er viktig at kommunen får nok tid til å lage et ordinært tilbud til elevene, og at det derfor kan være klokt med en midlertidig forskriftshjemmel, slik at retten til grunnskoleopplæring i § 2-1 kan forlenges utover tre måneder. KS peker på at en slik hjemmel vil gi ønsket fleksibilitet. Både Barneombudet og Sarpsborg kommune skriver at det bør settes en maksimal fristlengde for en slik forskrift, men Sarpsborg kommune påpeker at det er vanskelig å si hva en slik maksimal frist i så fall skal være.

9.4.1.2 Behov for tilpasninger i plikten til grunnskoleopplæring

Ingen instanser har tatt til orde for å endre reglene om plikt til grunnskoleopplæring. Det har imidlertid kommet innspill om at det er uklart om barn kan følge både norsk og ukrainsk opplæring i tilfeller der barn kan få et digitalt undervisningstilbud fra ukrainske myndigheter.

Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress viser til at ukrainske myndigheter og lærere har tilbudt digital undervisning til skolebarn, og at ukrainske foresatte har vegret seg for å registrere barna sine i ankomstland i frykt for at de skal miste opplæring på morsmål og utdanningsmuligheter fremover:

«Høringsnotatet omtaler ikke det nye i den aktuelle flyktningkrisen, nemlig at ukrainske myndigheter og lærere har klart å opprettholde tilbud om digital undervisning til skolebarn. Dette har betydning også for hvordan norske myndigheter skal kunne etablere et opplæringstilbud til denne elevgruppen. Vi er kjent med at noen barn og unge deltar daglig i strukturert undervisning på sitt eget morsmål, med egen lærer og klassekamerater, slik de har gjort gjennom hele pandemien. Andre har fått tildelt nye lærere, klassekamerater og digitale klasserom på grunn av krigen. Mange lærere og klassekamerater er internt fordrevne eller på flukt til ulike land i Europa. Andre er avskåret fra fluktmuligheter internt i Ukraina.

Tilkoblingsmuligheter kan være begrensede og usikre. Dette betyr at det digitale skoletilbudet til ukrainske barn og unge høyst sannsynlig varierer mye. Fra tidligere flyktningkriser og katastrofer vet vi at skoletilhørighet er viktig for barns helse og utdanning. Ukrainske myndigheter har tidligere signalisert at de kun godkjenner ukrainsk utdanningsløp ved retur til hjemlandet, og ukrainske foresatte har blant annet derfor vegret seg for å registrere barna sine i ankomstland i frykt for at de skal miste opplæring på morsmål og utdanningsmuligheter fremover. Dette er nå endret, og myndighetene i Ukraina og flere Europeiske land jobber med å få på plass løsninger som kan fungere på tvers av landegrenser. Det er imidlertid usikkert i hvilken grad informasjon har nådd omsorgsgivere. Erfaringer fra Slovakia og Berlin tilsier at rask integrering i lokalt skolesystem med fleksible løsninger for opprettholdelse av velfungerende digital undervisning på morsmål kan være en god løsning.»

Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress tar videre til orde for fleksible løsninger som gjør det mulig for denne elevgruppen å delta i norsk skole selv om deler av undervisningen kan skje i regi av ukrainsk skole:

«Høringsnotatet drøfter ikke denne situasjonen og hvilke konsekvenser den vil ha for opplæringsloven. Når dette ikke blir drøfter, hvordan en kan fremme fleksible løsninger mellom ulike lands utdanningssystemer i regi av norsk skole, bidrar dette til en uklarhet for elever og foreldre om hvilke ordninger som kan følges. I lys av denne uklarheten vil dette muligens kunne medføre at en større gruppe ukrainske barn og unge vil velge digital hjemmeundervisning i stedet for å komme til skolen. Vi anser det som svært viktig at denne elevgruppen så tidlig og raskt som mulig får tilknytning til norsk skole ut fra at skolen som møteplass mellom elever er sentralt for å stabilisere denne gruppens psykosiale situasjon. Det er derfor viktig å få på plass fleksible løsninger som gjør det mulig for denne elevgruppen å delta i norsk skole selv om deler av undervisningen kan skje i regi av ukrainsk skole.»

Statsforvalteren i Innlandet er også positiv til tilrettelegging for at elevene kan følge fjernundervisning fra Ukraina:

«En del barn/unge som har ankommet norske kommuner som flykninger fra Ukraina ønsker å følge digital fjernundervisning fra hjemskolen i Ukraina i enkelte fag. Enkelte kommuner som har mottatt flyktninger har lagt til rette for dette. Statsforvalteren i Innlandet mener dette er positivt. I et innføringstilbud for nyankomne vil det være anledning til å vedta begrensede avvik fra læreplanmålene. Statsforvalteren mener at det i et innføringstilbud, bør gis anledning til å følge noe opplæring fra hjemskolen der dette lar seg gjennomføre.»

9.4.1.3 Behov for tilpasninger i retten til videregående opplæring for ungdom

Kun et fåtall høringsinstanser har uttalt seg om videregående opplæring for ungdom. Ingen tar til orde for konkrete lovendringer.

Statsforvalteren i Agder støtter departementet i at det ikke er behov for å gjøre endringer i reglene i opplæringsloven som gjelder inntak til videregående opplæring, nå. Statsforvalteren mener samtidig at det vil kunne være behov for ganske raskt å vurdere behovet for forskriftsendringer som regulerer innholdet i videregående opplæring.

Også Trøndelag fylkeskommune støtter at det ikke er behov for å gjøre justeringer i reglene om inntak til videregående opplæring på det nåværende tidspunktet. Fylkeskommunen er enig i at innføringstilbud vil være et godt tilbud til denne gruppen, og mener det blir viktig at fylkeskommunen kompenseres økonomisk slik at flere innføringstilbud kan opprettes i fylket.

Unio viser i sitt høringsinnspill til at det vil være svært uheldig om ungdom ikke får et skoletilbud fra kommende skoleår. Unio viser videre til at fylkeskommunenes tilbud om skoleplass til disse ungdommene vil avhenge av økonomi, kapasitet og prioriteringer, og at det vil måtte innebære økt tilførsel av finansielle midler. Også andre høringsinstanser, for eksempel Rogaland fylkeskommune, peker på behovet for dette.

Innlandet fylkeskommune stiller spørsmål om hva som skal legges til grunn av dokumentasjon for inntak av fordrevne ungdommer fra Ukraina til videregående skole. Fylkeskommunen viser til at en realkompetansevurdering fra kommunen ikke vil kunne gjennomføres så lenge søkeren ikke har norskkunnskaper, og at dette samtidig også vil være tidkrevende.

9.4.1.4 Behov for tilpasninger i retten til grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne

Det har ikke kommet inn høringsinnspill til spørsmålet om behov for tilpasninger i retten til grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne.

9.4.1.5 Kravet til samtykke for særskilt organisert opplæringstilbud for nyankomne elever (innføringstilbud)

Det har kommet inn 16 høringsinnspill til forslaget om å gjøre unntak fra kravet til samtykke for særskilt organisert opplæringstilbud for nyankomne elever i egne grupper, klasser eller skoler (innføringstilbud) etter opplæringsloven § 2-8 femte ledd og § 3-12 femte ledd.

Bergen kommune, Evje og Hornnes kommune, Innlandet fylkeskommune, KS, Nordland fylkeskommune, Oslo kommune, Sandefjord kommune, Sarpsborg kommune, Statsforvalteren i Agder, Statsforvalteren i Innlandet, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Statsforvalteren i Rogaland, Troms og Finnmark fylkeskommune og Trøndelag fylkeskommune støtter fullt ut eller i hovedsak forslaget i høringsnotatet om å gjøre unntak fra kravet til samtykke for innføringstilbud. Disse høringsinstansene viser blant annet til at et slikt innføringstilbud er godt egnet for å sikre at nyankomne kommer raskt i gang med grunnleggende norskopplæring og opplæring i andre sentrale fag, samtidig som det gir kommunene nødvendig fleksibilitet i organiseringen av grunnskoletilbudet.

Nordland fylkeskommune uttaler at innføringstilbud er et godt egnet tilbud for nyankomne elever uten tilstrekkelig norskferdigheter, og at det derfor er nødvendig at innføringstilbudet blir obligatorisk. Det vises også til at endringene vil bidra til mer fleksibilitet for fylkeskommunene. Samtidig anser fylkeskommunen det som viktig at tilbudet tilpasses behovet til den enkelte eleven, og fylkeskommunen støtter derfor departementets vurdering om å opprettholde kravet om individuell behandling for vedtak om innføringstilbud for den enkelte eleven.

Statsforvalteren i Agder stiller spørsmål ved om unntaket fra kravet om samtykke bør gjelde for elever ved barneskolen:

«Vi støtter at kommunen gis mer fleksibilitet ved at de får muligheten til å organisere tilbudet for elever fra Ukraina i egne grupper, klasser eller skoler og at kommunen kan gjøre dette til et obligatorisk tilbud. Deltakelse i ordinære klasser fra oppstarten i opplæringen vil dermed ikke være et alternativ for denne elevgruppen, slik det er i dag. Men vi er i tvil om dette også bør gjelde for elever ved barneskolen (1. – 7. trinn) eller om det bare bør gjelde for elever på ungdomstrinnet (8. – 10. trinn). Vi ber derfor om at departementet vurderer dette videre.

Det kan være viktige momenter som tilsier at det for elever på barneskolen ikke bør gjøres unntak fra kravet til samtykke for innføringstilbud i opplæringsloven §§ 2-8 og 3-12. Når barn flytter inn i et nærområde vil det være viktig for dem å ta del i det fellesskapet som er her på fritiden, bli kjent med jevnaldrende og oppleve en hverdag der de kan kjenne en økende grad av trygghet i sine omgivelser. En viktig del av den norske fellesskolen er at man kan knytte nye vennskap på tvers av blant annet språk og bakgrunn. Det sosiale og mangfoldige fellesskapet som skolen utgjør, er hovedkilden til å få ta del i dette. Mange av aktivitetene på skolen fører til glede og mestring i hverdagen og i øyeblikket, noe det vil være svært viktig å holde på i en vanskelig periode.

Samtidig legger departementet i sin vurdering blant annet til grunn at hensynet til barnets beste kan tale for at nyankomne barn og unge lærer seg tilstrekkelig norsk før de følger den ordinære opplæringen. Vi ser også at dette kan være nødvendig både for å sikre kvaliteten og effektiviteten i den grunnleggende norskopplæringen og opplæringen i sentrale fag. Kommunene har ulik størrelse, ulike ressurser og ulik kompetanse, så en større fleksibilitet vil i større grad hensynta dette slik at tilbudet som gis ikke utgjør store, vesentlige forskjeller.

Videre støtter vi departementets vurderinger om en rask individuell behandling for elevene som kommer fra Ukraina slik at vedtak om innføringsklasser kan gjennomføres raskt samtidig som man tar høyde for at elevene vil ha ulike opplæringsbehov, avhengig av opplæringen de har fått i hjemlandet, og hvilke språklige utfordringer de har.»

Oslo kommune mener at det er fornuftig at kommunene får muligheten til å gjøre innføringstilbud obligatorisk, men vil likevel fortsette praksis med frivillighet så langt kommunen klarer. Når det gjelder videregående opplæring, regner Oslo kommune med at de fleste ukrainere vil ha «medbrakt aldersadekvat utdanning», og dermed vil kunne gå rett inn i ordinære tilbud etter gjennomført norskopplæring. Oslo kommune ser at det ikke vil være stort behov for innføringstilbud for disse, men at det er bra at man kan kreve dette dersom det er behov.

Barneombudet og Foreldreutvalget for grunnopplæringen støtter ikke forslaget om å gjøre unntak fra kravet til samtykke for særskilt organisert opplæringstilbud for nyankomne elever i egne grupper, klasser eller skoler. Barneombudet savner en grundigere vurdering og vektlegging av hensynet til barnets beste, herunder hvilke konsekvenser dette kan få for barna det gjelder. Ombudet viser også til at inkluderende opplæring er et viktig og grunnleggende prinsipp i både barnekonvensjonen artikkel 29 og opplæringsloven. Å bli inkludert i ordinære klasser fremfor egne innføringsklasser vil etter ombudets syn ha stor innvirkning på barnets mulighet til å bli inkludert i samfunnet og med jevnaldrende norske barn.

Det har ikke kommet innspill til spørsmålet i høringen om behovet for unntak fra samtykkekravet er så stort at unntaket bør fastsettes direkte i loven i stedet for i forskrift.

9.4.1.6 Behov for midlertidige forskriftshjemler for å kunne gjøre ytterligere unntak fra opplæringsloven

Departementet har bedt om høringsinstansens innspill til om det er behov for en midlertidig forskriftshjemmel for å kunne gjøre unntak fra enkelte andre regler i opplæringsloven ved store ankomster av barn i grunnskolealder, og hvilke regler dette eventuelt er.

Bare KS og Evje og Hornnes kommune støtter at det er behov for en midlertidig forskriftshjemmel for å kunne gjøre unntak fra enkelte andre regler i opplæringsloven ved store ankomster av barn i grunnskolealderen. KS viser til at det er behov for fleksibilitet, og at omfanget av ankomster er usikkert og kan endre seg raskt. Det må særlig ses hen til utfordringer med å rekruttere personell, og at skoler, barnehager og andre kommunale tjenester har vært under betydelig press over tid som følge av pandemien og ettervirkningene av denne. KS skriver at andre aktuelle paragrafer i stor grad vil henge sammen med forståelsen av «fullverdig opplæringstilbud». Dersom det kommer et stort antall barn, vil det være flere utfordringer knyttet til hva som skal forstås som fullverdig. Særskilte tilbud etter opplæringsloven § 2-8 fjerner ikke kravet om rett til morsmålsopplæring og/eller tospråklig opplæring, noe som kan være vanskelig å gjennomføre selv etter tre måneder fordi det avhenger av tilgang på lærere, som ofte er utenfor kommunenes kontroll. Retten til spesialundervisning, inkludert sakkyndig vurdering, kan også være problematisk ifølge KS, både på grunn av kapasitet og språklige og kulturelle utfordringer.

Nordland fylkeskommune tar til orde for at det åpnes for ytterligere endringer i opplæringsloven, og viser her til behov for videregående skole:

«Nordland fylkeskommune anser det som viktig å kunne gi personer som har rett til videregående opplæring et tilpasset tilbud innenfor rammen av opplæringsloven. Dette streber vi etter, men erkjenner at det kan bli utfordrende hvis behovet øker raskt på kort tid og hvis Nordland får bosetning i mange kommuner som ikke har videregående skoler. Vi synes derfor at det er riktig at departementet åpner for at ytterligere tiltrengte endringer i opplæringsloven kan gjøres etter hvert som situasjonen utvikler seg.»

Barneombudet, Sarpsborg kommune og Troms og Finnmark fylkeskommune ber imidlertid departementet være tilbakeholdne med å innføre en midlertidig forskriftshjemmel for å kunne gjøre unntak fra enkelte andre regler i opplæringsloven ved store ankomster av barn i grunnskolealderen.

9.4.2 Barnehageloven

9.4.2.1 Midlertidige tilpasninger i reglene om rett til barnehageplass

Departementet ba om høringsinstansenes innspill til om det er behov for å innføre en midlertidig hjemmel for departementet til å gi forskrift om dispensasjon fra kravet om godkjenning i barnehageloven § 6.

Bergen kommune, Fagforbundet, Oslo kommune, Sandefjord kommune, Sarpsborg kommune, Statsforvalteren i Rogaland og Unio ser ikke behov for dette.

Oslo kommune mener at det er til det beste for nyankomne barn at de får et pedagogisk tilbud organisert etter gjeldende regler i barnehageloven, og at det er viktig og riktig at man opprettholder nåværende regelverk, rammer og standarder for barnehagedrift. Kommunen viser blant annet til at godkjenningen etter barnehageloven sikrer en minstestandard for virksomheter som har ansvar for barn under opplæringspliktig alder, når det gjelder krav om bemanning (herunder norm for pedagoger, norm for grunnbemanning og krav om politiattest), innhold og egnethet (fysiske omgivelser inne og ute, arealnorm mv.). I tillegg sikrer prosessen med godkjenning etter gjeldende bestemmelse i dag ivaretakelse av de tre intensjonene i barnekonvensjonen artikkel 3 om barnets beste.

KS viser til at reglene for opptak gjør at kommunene har større mulighet til å planlegge barnehagetilbudet enn skoletilbudet. KS mener det i stedet for en generell dispensasjonsadgang kan åpnes for tidsavgrensede godkjenninger etter barnehageloven i en periode der det kan være behov for å etablere midlertidige tilbud. KS viser til at verken loven eller forskriften i dag gir mulighet for midlertidig eller tidsavgrenset godkjenning, men det gis adgang til dispensasjon fra enkeltkrav i henhold til forskrift om miljørettet helsevern i skoler og barnehager m.v., både midlertidig og varig. KS påpeker at det gis mulighet til å dimensjonere opp og finansiere tilbudet også i private barnehager, men at kommunen har begrenset mulighet til å dimensjonere ned tilbudet senere. KS ber derfor om at det, gitt situasjonen med behov for rask kapasitetsoppbygging, også gis hjemmel for å gi midlertidige tilsagn om tilskudd til nye plasser i private barnehager. Kommunene må ikke komme i en situasjon der et akutt og sannsynligvis midlertidig behov for kapasitetsutvidelse medfører at de er forpliktet til å utbetale tilskudd for disse plassene for all fremtid.

Utlendingsdirektoratet skriver i sin høringsuttalelse om aktivitetstilbud til barn på mottak:

«Ordinære mottak skal tilby barnebase i minimum tre timer daglig for barn opp til seks år som ikke har barnehageplass. Kravet om barnebase gjelder ikke for akuttinnkvartering. For barn i grunnskole- eller ungdomsskolealder er det ingen krav om at ordinære mottak eller akuttinnkvarteringer gir et skole- eller aktivitetstilbud.»

9.4.2.2 Behov for tilpasninger i reglene om rett til spesialpedagogisk hjelp for barn under opplæringspliktig alder

Når det gjelder behov for tilpasninger i reglene om rett til spesialpedagogisk hjelp for barn under opplæringspliktig alder, uttaler Larvik kommune barnehagemyndighet at kommunen som barnehagemyndighet og barnehageeier er enig i departementets vurdering under forutsetning av at merkostnadene dekkes.

Unio uttrykker bekymring for at det ikke er noen tidsfrist for når barna skal motta et tilbud:

«Unio er positiv til at regjeringen understreker at barna som kommer til Norge har rett på spesialpedagogisk hjelp og at det ikke legges opp til at disse rettighetenes skal svekkes. Vi er allikevel bekymret for at det ikke er noen tidsfrist for når ukrainske eller andre barn skal motta et tilbud. I en situasjon der behovet for spesialpedagogisk hjelp kan øke drastisk er Unio bekymret for kapasiteten til kommunene. Departementet peker på at kommunene må gjøre gode prioriteringer og eventuelt bygge ut kapasiteten. Vi er bekymret for at dette er for uforpliktende og kan medføre svært lange ventetider for mange barn. Unio mener kommunen må få tilført ressurser utover ordinære tilskudd, som gjør at de ved behov kan øke kapasiteten. Det er helt nødvendig for at alle barn som trenger det, får tilbud om spesialpedagogisk hjelp innen rimelig tid.»

9.4.3 Tilpasninger i reglene om ansatte i barnehager og skoler

9.4.3.1 Kvalifikasjonskrav/kompetansekrav

Det er få høringsinstanser som har uttalt seg om reglene om ansatte i barnehager og skoler. Gjennomgående er det ingen instanser som tar til orde for lovendringer.

NOKUT, Flyktningtjenesten i Haugesund kommune og Larvik kommune barnehagemyndighet støtter departementets vurdering om at det ikke er behov for å lempe på kompetansekravene for skoler og barnehager. NOKUT viser til at det allerede er stor grad av fleksibilitet i dagens lovverk som regulerer kompetansekrav for lærere i grunnskolen og videregående skole, samt styrer og pedagogiske ledere i barnehage. Videre trekker NOKUT frem at endringer i krav til kompetanse og/eller til yrkesgodkjenning for ukrainske flyktninger som ønsker å jobbe i disse lovregulerte yrkene, av diskrimineringshensyn fordrer at tilsvarende endringer gjelder for alle nasjonaliteter. NOKUT foreslår derfor å ikke gjøre endringer i dagens lovverk.

Unio mener at dagens ordninger på kort sikt i tilstrekkelig grad åpner for at ukrainske lærere kan bidra i barnehage og skole. Unio er positiv til at departementet understreker at lærere og andre ressurspersoner som kommer fra Ukraina, kan bidra i tilbudet til barn i barnehage og skole. Departementet skisserer i høringsnotatet at det er adgang til å tilsette midlertidig. Unio mener at på lengre sikt vil ukrainske lærere med godkjenning fra NOKUT og norskspråklig kompetanse få mulighet til å arbeide som godkjente lærere gjennom yrkesgodkjenning eller kompletterende lærerutdanning. Dersom departementet beslutter å gi kommunene utvidet frist til å gi et fullverdig opplæringstilbud i grunnskolen, mener Unio at dette bør følges av en oppfordring til å bruke den ekstra tiden til å kartlegge den kompetansen nyankomne voksne flyktninger har, for å kunne rekruttere til og tilrettelegge for et best mulig fullverdig opplæringstilbud ved oppstart av skoleåret 2022–2023. Unio mener at en utvidet frist vil kunne gi kommuner større mulighet til å ansette nyankomne i skole og barnehage, gitt ulike krav i forkant av ansettelser. En utvidet frist til å gi et fullverdig opplæringstilbud vil i så fall komme elevene til gode, ved at sjansene for at de møter voksne som snakker deres språk, deler deres kulturelle bakgrunn og forståelse, og ikke minst kjenner den opplæringen de kommer fra og mest sannsynlig skal tilbake til, øker.

Statsforvalteren i Agder uttaler at krav til offentlig utlysning og til at det ikke har meldt seg kvalifiserte søkere, kan føre til unødvendig lang saksbehandlingstid av dispensasjonssøknadene. Statsforvalteren foreslår at dette kravet faller bort som en midlertidig tilpasning av reglene i barnehageloven.

9.4.3.2 Krav om norskferdigheter

Sarpsborg kommune uttaler at det ikke er behov for justeringer i reglene om dispensasjon fra kravet om norskferdigheter i forskrift om pedagogisk bemanning. Kommunen viser til at det allerede er rom for å fravike kravet dersom ulike kriterier ikke kan innfris. Også Larvik kommune barnehagemyndighet er enig i departementets vurdering av at det ikke er behov for å gjøre midlertidige endringer i krav om norskferdigheter.

9.4.3.3 Yrkesgodkjenning

Når det gjelder krav om yrkesgodkjenning for å bli ansatt som pedagogisk leder og styrer i barnehage, uttaler Larvik kommune barnehagemyndighet at kommunen er enig i departementets vurdering av at det ikke er behov for å gjøre endringer.

NOKUT foreslår som nevnt i punkt 9.4.3.1 ikke å gjøre endringer av kravene til kompetanse og/eller yrkesgodkjenning. NOKUT påpeker likevel at enkelte krav i det norske regelverket for godkjenning av lovregulerte yrker kan utgjøre en flaskehals for å få godkjenning, eksempelvis kravet om at yrkeskvalifikasjonen må inneholde tilfredsstillende kunnskaper, ferdigheter og innsikt i norske samfunnsforhold og barnehageforhold, jf. forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner som styrer og pedagogisk leder i barnehage fra annen stat. Om godkjenning av ukrainsk fag- og yrkesopplæring uttaler NOKUT:

«I NOKUTs svar på tillegg til tildelingsbrev for 2022 med oppdrag om kartlegging av ukrainsk utdanning og beredskap på godkjenningsfeltet (vår ref. 22/03179) anbefaler vi at eksisterende kvalifiseringsordninger som blant annet praksiskandidatordningen og fagbrev på jobb benyttes for å imøtekomme behovet til flyktninger fra Ukraina som trenger å få vurdert sin fag- og yrkesopplæring. Dette er tilbud som administreres på fylkes- og fylkeskommunalt nivå.»

9.5 Departementets vurdering

9.5.1 Midlertidige tilpasninger i opplæringsloven

9.5.1.1 Utvidelse av den absolutte fristen til å gi barn i grunnskolen et fullverdig opplæringstilbud

Det er viktig at barn som kommer til Norge, raskt får et opplæringstilbud, slik at de ikke får store avbrudd i skolegangen sin. For mange av barna som har vært på flukt, og som nå har kommet til et nytt land, vil det være viktig å komme i gang med dagligdagse rutiner som skolegang. Det har også mye å si for det enkelte barnet og for samfunnet at barna raskt får mulighet til å bli integrert.

Retten til grunnskoleopplæring etter opplæringsloven § 2-1 gjelder når det er sannsynlig at barnet skal være i Norge i mer enn tre måneder. Som utgangspunkt kan det legges til grunn at det er sannsynlig at de fleste fordrevne ukrainske barna som kommer, skal være i Norge i mer enn tre måneder. I de aller fleste tilfeller vil barn som kommer til Norge fra Ukraina nå, derfor ha rett til grunnskoleopplæring. Retten til grunnskoleopplæring skal etter gjeldende rett oppfylles så raskt som mulig og senest innen én måned.

At opplæringen skal starte så raskt som mulig og senest innen én måned, betyr at opplæringen skal gis uten ugrunnet opphold. I praksis innebærer det at kommunen må starte å gi opplæring selv om kommunen ikke umiddelbart kan tilby et fullverdig tilbud i tråd med opplæringsloven. De delene av opplæringen som kommunen har kapasitet til, skal iverksettes, og et fullverdig tilbud må være på plass innen én måned. Fristreglene gir dermed den eller de kommunene barnet befinner seg i den første tiden etter ankomst til Norge, noe fleksibilitet til å få på plass et fullverdig opplæringstilbud.

Den absolutte fristen på én måned for å gi et fullverdig tilbud, er, slik departementet vurderer det, likevel ikke tilpasset en situasjon der det på kort tid kan komme et meget stort antall barn i opplæringspliktig alder til Norge. Flere av høringsinstansene som har gitt innspill til forslaget, herunder flere kommuner, statsforvaltere og KS, gir uttrykk for at det er behov for å justere på fristen. Det vises blant annet til at det er viktig at kommunene får nok tid til å planlegge og organisere et fullverdig tilbud til elevene, og at en justering av fristen gir nødvendig fleksibilitet i en situasjon med svært høye ankomster på kort tid.

I sitt svar på oppdrag 2022-017 vurderer også Utdanningsdirektoratet at fristen for å gi et fullverdig tilbud etter opplæringsloven § 2-1 andre ledd kan justeres for å lette presset på kommunene. Utdanningsdirektoratet uttaler:

«For å lette presset på kommunene, kan fristen i § 2-1 andre ledd endres, slik at barn og unge har rett til fullverdig grunnskoleopplæring noe senere enn i dag, f.eks. senest etter seks uker eller to måneder. Dersom fristen skal utvides, bør det presiseres tydeligere i bestemmelsen at fristen er en absolutt maksfrist, og at utgangspunktet er at elevene har krav på opplæring uten ugrunnet opphold, dersom kommunen er i stand til å tilby opplæring fra et tidligere tidspunkt. Det bør også tydeliggjøres at kommunene må gi elevene et tilbud så raskt som mulig, selv om de ikke kan gi elevene et fullverdig tilbud i en oppstartsfase.»

Departementet vil understreke at det er viktig at barn får opplæring raskt. Samtidig vil det kunne være umulig for kommunene å oppfylle regelverket i en situasjon med svært store ankomster av barn. Det er etter departementets syn urealistisk å forvente at alle kommuner kan stille med et fullverdig opplæringstilbud i tråd med opplæringsloven innen én måned uavhengig av hvor mange barn som kommer til kommunen. Denne problemstillingen ble drøftet i Prop. 79 L (2016–2017) punkt 3, da departementet foreslo å innføre gjeldende frist. Flere av høringsinstansene viser til at departementet den gangen vurderte at en frist på én måned ville være nok tid til å oppfylle retten til et fullverdig opplæringstilbud selv om antallet asylsøkere til Norge skulle øke.

Departementet er enig med de høringsinstansene som påpeker at fristen på en måned skal ta høyde for at det kommer flere asylsøkere enn vanlig. Da fristen ble innført, ble det imidlertid ikke tatt høyde for et så høyt ankomsttall av barn og unge som vi står overfor nå, og departementet antar at presset på kommunene vil kunne bli større i denne krisen enn det man kunne se for seg da fristen ble innført. Departementet mener derfor at det fremstår som nødvendig og hensiktsmessig å innføre en midlertidig endring i den absolutte fristen i den nåværende situasjonen.

Departementet er også opptatt av å gjøre det lettere å bosette fordrevne fra Ukraina raskt. Dersom kommunene ser at det blir vanskelig å oppfylle regelverket, kan det føre til at kommuner vegrer seg for å bosette fordrevne eller etablere mottak eller midlertidige botilbud.

Departementet understreker at det ikke er aktuelt å gjøre endringer i regelen om at barn som kommer til Norge, har rett til grunnskoleopplæring så raskt som mulig. Departementet mener imidlertid at den absolutte fristen på én måned for å gi et fullverdig opplæringstilbud midlertidig bør utvides. Dette vil sikre at de kommunene som har mulighet til å gi et fullverdig tilbud i tråd med opplæringsloven med en gang, skal gi det, samtidig som det tas høyde for at noen kommuner vil ha behov for mer tid til å få på plass et fullverdig skoletilbud i tråd med opplæringsloven. En slik regel innebærer, som i dag, at kommunene i perioden frem til et fullverdig tilbud er på plass, kan gi et tilbud som avviker fra tilbudet kommunen ellers er forpliktet til å gi etter opplæringsloven. Departementet er enig med høringsinstansene som viser til at det er viktig å få rutiner og tilbud raskt i den situasjonen de fordrevne barna er i, og legger til grunn at kommunene raskt vil klare å gi et tilbud til barna, selv om det ikke er fullverdig.

Selv om det er åpnet for at kommunen i en overgangsfase kan gi et opplæringstilbud som ikke er fullverdig, vil departementet understreke at det ikke åpnes for at kommunene kan gjøre større unntak fra reglene i opplæringsloven enn det som er nødvendig. Departementet legger til grunn at kommunene gjør gode vurderinger knyttet til hvilke unntak som er nødvendige, og at det ikke gjøres unntak fra regler som er knyttet til sikkerhet og tilsyn for barna.

Departementet mener det fortsatt bør være en absolutt frist for hvor lang tid kommunene kan bruke på å oppfylle retten til grunnskoleopplæring. Et alternativ er å bare ha et krav om at retten til opplæring skal oppfylles så raskt som mulig. Det er ingen av høringsinstansene som tar til orde for en slik løsning, og departementet mener at en klar, absolutt tidsfrist i større grad vil sikre barna fullverdig opplæring før det går for lang tid. En absolutt tidsfrist vil dessuten være enkel å kommunisere og håndheve, noe som kan bidra til forutsigbarhet for kommunene om hva som er forventet av dem. En tidsfrist vil også motvirke at det blir vesentlig ulik praksis mellom kommunene. Fravær av tidsfrist vil ha større potensiale for å utfordre forholdet til barnekonvensjonen.

Departementet har vurdert hvor lang frist som bør settes. Det er vanskelig å vite hvordan situasjonen utvikler seg, hvor mange barn som kommer, hvor raskt det blir mulig å bosette de fordrevne i en kommune, og hvor lenge de må oppholde seg i mottak, omsorgssenter eller andre midlertidige botilbud, hvilke behov for tilpasninger de ulike kommunene har, og lignende. Det er mange utfordringer som kan oppstå, og som kan bidra til at en kommune ikke klarer å gi alle barna som kommer, et fullverdig tilbud i tråd med opplæringsloven.

I høringsnotatet ble det foreslått en absolutt frist på tre måneder. Barneombudet ber departementet om å vurdere en kortere frist, for eksempel seks uker eller to måneder. Departementet er enig i at fristen ikke bør settes lenger enn nødvendig. Samtidig mener departementet at fristen for å gi et fullverdig tilbud må ta høyde for at det kan komme svært mange barn til en kommune, og at kommunene må få tilstrekkelig med tid til å få på plass et fullverdig tilbud. Departementet foreslår derfor i tråd med høringsnotatet å utvide fristen slik at den samsvarer med plikten til opplæring. Plikt til grunnskoleopplæring inntrer når et barn har vært i Norge i tre måneder, jf. opplæringsloven § 2-1 andre ledd tredje punktum. En frist på tre måneder vil gi kommunene mer tid til å få på plass et fullverdig tilbud i tråd med loven. Flere av høringsinstansene, blant andre KS og Statsforvalteren i Innlandet, støtter dette og viser til at tre måneder vil gi kommunene nødvendig fleksibilitet.

Flere høringsinstanser viser til at det er viktig at departementet understreker at regelen fortsatt er at barn som kommer til Norge, skal få opplæring så raskt som mulig, og at tre måneder ikke oppfattes som noe annet enn en absolutt frist.

Barneombudet stiller dessuten spørsmål ved om en utvidelse på tre måneder er nødvendig, og viser til at det er problematisk at loven åpner for unntak på generelt grunnlag når det fortsatt er usikkert hvordan presset på kommunene vil bli. Barneombudet ber derfor departementet om å opprettholde fristen på én måned og heller åpne for en dispensasjons- eller godkjenningsordning. Også Foreldreutvalget for grunnopplæringen ber departementet om å vurdere en dispensasjonsadgang.

Departementet vil understreke at selv om den absolutte fristen midlertidig utvides til tre måneder, skal opplæringen fortsatt starte så raskt som mulig. Det foreslås ingen endringer i denne regelen. Departementet vil videre vise til at forslaget ikke skal forstås slik at kommunene har tre måneder på seg til å gi barna opplæring; kommunen er pliktig til å komme i gang med den opplæringen man kan, så raskt som mulig. Forslaget innebærer likevel at kommuner som ikke klarer å gi et fullverdig tilbud til barna selv om det går opptil tre måneder, ikke bryter loven. Ettersom regelen fortsatt er at barna skal få opplæring så raskt som mulig, åpnes det ikke for at kommuner kan utsette å gi opplæring lenger enn nødvendig. Departementet har tillit til at kommunene som mottar fordrevne ukrainske barn, gjør sitt ytterste for å gi dem et godt opplæringstilbud raskt, og at de ikke vil bruke utvidelsen av den absolutte fristen til å utsette å gi barna opplæringen de har krav på. I tillegg vil departementet peke på at en dispensasjons- eller godkjenningsordning vil være mer byråkratisk. Departementet viser i den forbindelse til at kommunens mulighet til å tilby fullverdig opplæring vil kunne være uforutsigbar, blant annet med tanke på antallet ankomster og om kommunen lykkes med å rekruttere kvalifisert personell, og at de foreslåtte fristene uansett er korte sett opp mot tiden forsvarlig saksbehandling ved en dispensasjons- eller godkjenningsordning vil kunne ta. Dersom kommunene skulle få betydelige vanskeligheter med å oppfylle fristene til å tilby fullverdig opplæring, vil det dessuten kunne gjøre det vanskeligere å få kommuner til å ønske å bosette fordrevne fra Ukraina.

Fristen senest innen tre måneder løper fra den dagen barnet kommer til landet, og starter ikke på nytt dersom barnet flytter mellom kommuner, for eksempel fra asylmottak, omsorgssenter eller annet midlertidig bosted til den kommunen de blir bosatt. Det er altså ikke slik at en kommune kan la være å gi opplæring fordi det er sannsynlig at et barn skal være i den aktuelle kommunen i mindre enn tre måneder. Ved flytting vil kommunen barnet flytter til, kunne være forpliktet til å tilby fullverdig opplæring fra dag én. Departementet foreslår ikke endringer i dette, og viser til at det ville være uheldig dersom nye frister ved flytting skulle føre til opphold i undervisningen. Som nevnt i punkt 9.2.1 har barn også rett til opplæring på grunnskolenivå etter Grunnloven og FNs barnekonvensjon.

Departementet har vurdert om det bør være ytterligere vilkår for at en kommune skal kunne benytte den utvidede fristen, eller om det skal innføres andre krav for kommunene ved en utvidelse av fristen. Departementet mener imidlertid at det er tilstrekkelig at opplæringen skal starte så raskt som mulig. Dette kravet innebærer at kommunene som klarer å gi elevene et fullverdig opplæringstilbud fra første dag, fortsatt skal gi dem denne opplæringen fra dette tidspunktet. Og på samme måte som nå må kommunene sette i gang med de delene av opplæringen som de har mulighet til, mens de organiserer et fullverdig tilbud. Det er viktig at barn får delta i et barnefellesskap, får et tilbud å gå til og møter trygge voksne. Jo lengre tid som går, jo større deler av opplæringen bør være på plass. Kommuner som klarer å gi et fullverdig tilbud til alle eller noen av barna innen en måned, skal fortsatt gi det. Departementet har tillit til at kommunene som skal ta imot fordrevne ukrainske barn, gjør sitt ytterste for å gi dem et så raskt og godt opplæringstilbud som mulig.

Statsforvalteren i Rogaland mener at kommuner som ikke klarer å gi et tilbud i tråd med opplæringsloven innen én måned, bør melde fra til statsforvalteren slik at man får oversikt over omfanget og kan sikre at lovkravene følges innen tre måneder. Departementetlegger til grunn at kommunene og statsforvalterne, som er tilsynsmyndighet på området, har god kontakt og kommunikasjon når det gjelder opplæringstilbudet til nyankomne barn, slik at statsforvalterne vil kunne få oversikt over situasjonen.

Departementet har vurdert om det, i tillegg til en midlertidig utvidelse av den absolutte fristen for oppfyllelse av retten til opplæring fra en til tre måneder, bør innføres en midlertidig hjemmel for å gi forskrift om ytterligere fristforlengelse. Sarpsborg kommune og KS mener at det kan være behov for en midlertidig forskrifthjemmel i opplæringsloven slik at departementet kan utsette retten til fullverdig grunnskoleopplæring i § 2-1 lenger enn tre måneder. På den annen side mener Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress, Norges institusjon for menneskerettigheter og Statsforvalteren i Innlandet at fristen på tre måneder bør gi tilstrekkelig fleksibilitet, og at hensynet til barnets beste tilsier at det utvises forsiktighet med å utvide fristen lenger enn absolutt nødvendig. Norges institusjon for menneskerettigheter viser til at EUs mottaksdirektiv har en maksimalfrist på tre måneder, og at barn som kommer til Norge, ikke bør få et dårligere tilbud enn barn i EU-land, selv om direktivet ikke er bindende for Norge. Også Barneombudet går mot innføring av en forskriftshjemmel om ytterligere utsatt frist.

Departementet er enig i at den foreslåtte utvidelsen av fristen fra én til tre måneder i de fleste tilfeller bør gi kommunene tilstrekkelig fleksibilitet, og at hensynet til barnets beste tilsier at det bør utvises forsiktighet med å utvide fristen lenger enn absolutt nødvendig. På den annen side er det ingen som vet hvor lenge krigen vil vare, og det er vanskelig å anslå hvor mange barn som vil komme til Norge, og hvordan ankomstene vil fordele seg i de ukene og månedene som kommer. Departementet kan ikke se bort fra at kommunene ved svært høye ankomsttall vil kunne komme i en situasjon der tremånedersfristen ikke vil gi tilstrekkelig tid til å få på plass et fullverdig opplæringstilbud for nyankomne elever, for eksempel i forbindelse med at barn flytter mellom mottaks- og bosettingskommuner. Departementet foreslår derfor en hjemmel for at departementet kan gi midlertidige forskrifter om forlengelse av tremånedersfristen dersom det er nødvendig fordi det kommer svært mange fordrevne barn fra Ukraina. Departementet understreker at tremånedersfristen skal ta høyde for et høyt antall fordrevne, og at det derfor kun vil være aktuelt å benytte forskriftshjemmelen i helt ekstraordinære situasjoner.

Departementet mener at terskelen for bruk av forskriftshjemmelen skal være høy, og vil understreke at selv om den absolutte fristen gjennom forskrift utvides utover tre måneder, vil regelen om at opplæringen skal starte så raskt som mulig, fortsatt gjelde. Det betyr at kommunene må gi elevene et fullverdig opplæringstilbud så raskt som mulig selv om den absolutte fristen forlenges.

Det kan være vanskelig å på forhånd anslå hvilke deler av de elementene som inngår i et fullverdig opplæringstilbud, som kan nødvendiggjøre at kommunen må benytte en slik utvidet frist. Dette kan variere mellom kommunene. Departementet foreslår derfor ikke å gjøre unntak fra enkelte rettigheter og krav i opplæringsloven, men heller en hjemmel for å gi en noe lenger frist til å gi et fullverdig opplæringstilbud dersom dette er nødvendig. Utfordringer kan for eksempel oppstå i forbindelse med språkopplæring og spesialundervisning. Flere av reglene om dette inneholder i seg selv en del fleksibilitet, se nærmere om dette i punkt 9.5.1.7, men det kan likevel tenkes situasjoner der det oppstår utfordringer med å oppfylle kravene til disse eller andre av de elementene som utgjør et fullverdig opplæringstilbud.

Departementet understreker at en eventuell bruk av den midlertidige forskriftshjemmelen må balansere de hensyn som er vist av høringsinstansene, ikke minst må det gjøres en vurdering av den fristforlengelsen som foreslås og forholdet til barnekonvensjonen. Forskriftshjemmelen gjelder forlengelse av tremånedersfristen, og departementet legger til grunn at det ikke vil være aktuelt å foreslå at det bare skal gjelde en relativ frist.

9.5.1.2 Fristutvidelse og forholdet til barnekonvensjonen

Departementet har vurdert om forslaget om å midlertidig endre den absolutte fristen for oppfyllelse av retten til opplæring fra én til tre måneder er i samsvar med kravene som følger av barnekonvensjonen.

Da departementet foreslo å innføre fristen på en måned, vurderte departementet at en slik regel var i tråd med barnekonvensjonen. Departementet uttalte følgende om handlingsrommet i barnekonvensjonen:

«Barnekonvensjonen seier ikkje noko eksplisitt om når retten til opplæring skal ta til å gjelde for barn som kjem til landet. Heller ikkje andre rettskjelder seier noko konkret om kor raskt etter innreise i landet retten til opplæring må byrje å gjelde for å vere i tråd med barnekonvensjonen. Det avgjerande etter barnekonvensjonen er om alle barn i landet har rett til opplæring, og at det ikkje blir gjort skilnad på barn på eit usakleg eller urimeleg grunnlag når denne retten skal oppfyllast.»

På samme måte som da fristen på én måned ble innført, foreslår departementet ingen endringer i hvem som skal ha rett til grunnskoleopplæring. Alle barn som kommer til Norge, og som sannsynligvis skal være her i over tre måneder, skal fremdeles ha rett til grunnskoleopplæring. Opplæringen skal fortsatt komme i gang så raskt som mulig, noe som innebærer at opplæringen bare kan utsettes dersom det er saklige grunner for det. Ulike praktiske utfordringer som å skaffe personell og lokaler, og behov for planlegging etter at personellet er på plass, kan gjøre at det varierer hvor lang tid det tar å få på plass et fullverdig opplæringstilbud for alle elevene. Forslaget om en tidsfrist på tre måneder vil bidra til å avgrense hvor lang tid det kan gå før et barn får fullverdig opplæring. Det vil dessuten motvirke vesentlige forskjeller i praksis mellom kommunene.

Slik departementet vurderer det, innebærer forslaget om å midlertidig endre tidspunktet for oppstart av grunnskoleopplæring i loven ikke usaklig forskjellsbehandling, at noen blir hindret i å få opplæring, eller at opplæringstilbudet blir redusert. Departementet understreker at endringen er midlertidig, og at den er begrunnet i de ekstraordinært høye ankomsttallene som kan oppstå som følge av krigen i Ukraina. Endringen vil imidlertid gjelde for alle barn som ankommer Norge, og ikke bare for barn med midlertidig kollektiv beskyttelse. En utvidelse av fristen for å sørge for et fullverdig opplæringstilbud fremstår i en slik situasjon som både nødvendig og forholdsmessig. Departementet mener derfor at forslaget om å midlertidig utvide fristen fra én til tre måneder, er i samsvar med kravene i barnekonvensjonen.

9.5.1.3 Vurdering av behov for tilpasninger i plikten til grunnskoleopplæring

I noen tilfeller kan det tenkes at personer som ankommer Norge, planlegger eller ønsker å reise ut av landet før det har gått tre måneder. Barn i opplæringspliktig alder som skal forlate Norge før det har gått tre måneder, har ikke plikt til opplæring i Norge.

Det kan også komme familier til Norge som av ulike grunner ikke ønsker at barna skal benytte seg av retten til opplæring, for eksempel fordi de planlegger å reise fra Norge kort tid etter at det har gått tre måneder, eller fordi de ønsker at barna skal følge et opplæringstilbud fra hjemlandet.

I høringen har det kommet innspill fra Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress om at det er uklart om barn kan følge både norsk og ukrainsk opplæring i tilfeller der de kan få et digitalt undervisningstilbud fra ukrainske myndigheter. Også Statsforvalteren i Innlandet mener det er positivt om barn og unge får følge digital fjernundervisning fra hjemskolen i Ukraina i enkelte fag. Departementet vil understreke at de ukrainske barna som er i Norge, på samme måte som andre barn, både har en rett og en plikt til opplæring i norsk skole etter norske læreplaner. Departementet vil likevel vise til at selv om opplæringen skal følge norske læreplaner, kan det være deler av opplæringsmateriellet fra ukrainske myndigheter som det kan være aktuelt å bruke for eksempel i språkopplæring. Som ellers er det opp til skoleeiere og skoler å vurdere hvilke læringsressurser og arbeidsmåter de ønsker å bruke i opplæringen. Barn som ønsker å følge et opplæringstilbud digitalt fra Ukraina, kan gjøre dette frivillig i tillegg til opplæringstilbudet barnet får i Norge.

Dersom barn i opplæringspliktig alder skal følge et ukrainsk skoletilbud digitalt i stedet for å delta i opplæring etter opplæringsloven, må barnet få fritak fra opplæringsplikten i Norge. Det skal mye til for at et barn kan bli fritatt fra opplæringsplikten. Fritaksgrunnene er nærmere omtalt i punkt 9.2.2.2. Departementet er ikke kjent med at det har vært gitt fritak for opplæringsplikten etter § 2-1 andre ledd femte punktum tidligere. Det er imidlertid en hjemmel som kan benyttes, selv om terskelen er høy, og departementet vurderer derfor at det ikke er nødvendig å gjøre ytterligere tilpasninger i regelverket for å åpne for å gjøre unntak fra plikten til opplæring. Departementet vil vise til at det i de fleste tilfeller vil være til barnets beste å gå på skole i Norge, selv om oppholdet skal være kort.

9.5.1.4 Behov for tilpasninger i retten til videregående opplæring for ungdom

Reglene om inntak til videregående opplæring for ungdom, som det er redegjort for i punkt 9.2.2.3, innebærer at ungdom som kommer til Norge våren 2022, som utgangspunkt først vil ha rett til videregående opplæring etter søknad for skoleåret 2023–2024.

Unio viser i sitt høringsinnspill til at det vil være svært uheldig om ungdom ikke får et skoletilbud fra kommende skoleår. Unio viser videre til at fylkeskommunenes tilbud om skoleplass til disse ungdommene vil avhenge av økonomi, kapasitet og prioriteringer, og at det vil måtte innebære økt tilførsel av finansielle midler. Også andre høringsinstanser, for eksempel Rogaland fylkeskommune, peker på behovet for dette.

Regjeringen ønsker at ungdommer integreres i skole på vanlig måte, og at de raskt skal få et tilbud i videregående skole. Ungdommer har behov for å gå på skole slik at de kommer i kontakt med andre ungdommer, får mulighet til å lære og utvikle seg og får noe meningsfylt å fylle dagene med. Ungdommer må få anledning til å fortsette sin ungdomstid. For ungdommer som har avsluttet grunnopplæringen, vil videregående skole være den aktuelle arenaen for å lære norsk og bygge videre på ferdighetene i andre fag som de har med seg fra hjemlandet. For mange vil særskilt språkopplæring eller et innføringstilbud være aktuelt, jf. omtale i punkt 9.2.2.5.Departementet vil vise til at fylkeskommunen er gitt stor frihet med hensyn til om den vil gi inntak til videregående opplæring for elever som søker etter søknadsfristen. Fylkeskommunen kan velge å gi et tilbud allerede våren 2022, og et slikt tilbud er for eksempel allerede etablert i Vestland fylkeskommune. I tillegg kan fylkeskommunen velge å gi et tilbud fra starten av skoleåret 2022–2023 selv om søknaden er sendt etter fristen. Departementet har løpende kontakt med fylkeskommunene, som er skoleeiere. I dialogen med departementet sier fylkeskommunene at de planlegger for å gi ungdommer som kommer etter søknadsfristen, et tilbud fra høsten. Noen har også etablert innføringstilbud denne våren eller tatt enkeltelever inn i ordinære klasser.

Høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, støtter departementet i at det ikke er behov for å gjøre endringer i reglene i opplæringsloven som gjelder inntak til videregående opplæring. Departementet mener etter dette at det ikke er behov for å gjøre justeringer i reglene om inntak til videregående opplæring på det nåværende tidspunktet. Andre tiltak kan imidlertid være aktuelle for å stimulere fylkeskommunene til å gi et raskt tilbud til elever frem til de får rett til videregående opplæring, og særlig et innføringstilbud. Slike tiltak blir fortløpende vurdert i dialog med fylkeskommunene.

I høringen stiller Innlandet fylkeskommune spørsmål om hva som skal legges til grunn av dokumentasjon for inntak av fordrevne ungdommer fra Ukraina til videregående skole. Fylkeskommunen viser til at en realkompetansevurdering fra kommunen ikke vil kunne gjennomføres så lenge søkeren ikke har norskkunnskaper, og at dette samtidig også vil være tidkrevende. Departementet vil vise til at samme praksis skal ligge til grunn i denne situasjonen som ellers når det kommer ungdom til Norge som skal tas inn til videregående opplæring. Dersom den enkelte mangler dokumentasjon, bør fylkeskommunen derfor basere seg på de opplysningene som gis av den enkelte. Ukraina er i likhet med Norge tilsluttet Bologna-prosessen, og opplæringen deres følger European Qualification Framework. Dersom fylkeskommunene er i tvil, kan den vurdere den enkeltes oppgitte utdanningsopplysninger mot Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (NKR). Når det gjelder spørsmålet om realkompetansevurdering, vil departementet vise til at det nå også er åpnet for at realkompetansevurderingen kan gjennomføres på andre språk enn norsk.

Situasjonen i Ukraina endrer seg dag for dag og er uoversiktlig. Ingen vet hvor lenge situasjonen vil vedvare, og det er vanskelig å anslå hvor mange barn som vil komme til Norge. Departementet vil ha dialog med fylkeskommunene i tiden fremover, og planlegger en spørring om deres kapasitet til å gi ulike typer tilbud i ulike scenarioer. I etterkant av en slik spørring vil departementet ha dialog om handlingsrommet innenfor dagens regelverk og fortløpende vurdere eventuelle behov for justeringer i forskriftene som regulerer innholdet i videregående opplæring. Innholdet i den videregående opplæringen er detaljert regulert, særlig i forskrift, og omfatter blant annet regler om fag- og timefordeling, generelle regler om vurdering, fraværsgrense, underveisvurdering, eksamen, regler om fag-/svenneprøve og kompetanseprøve, samt regler om formidling til læreplass. I høringen har det ikke kommet innspill om at det er konkrete behov for endringer i disse forskriftsbestemmelsene. Departementets vurdering er derfor at det per i dag ikke fremstår å være nødvendig med endringer i disse forskriftsbestemmelsene. Uavhengig av hva det måtte være behov for på det nåværende tidspunktet, vil departementet vurdere behovet for forskriftsendringer fortløpende og eventuelt komme tilbake til dette.

9.5.1.5 Behov for tilpasninger i retten til grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne

For mange av de voksne som kommer til Norge som følge av situasjonen i Ukraina, vil grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne kunne være aktuelt. Det har ikke kommet innspill i høringen om at det er behov for å gjøre midlertidige justeringer i reglene om rett til grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne. Departementet vurderer at dagens regler gir handlingsrom med hensyn til inntak til grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne, og at det derfor ikke er behov for å gjøre justeringer i reglene.

Voksne vil ha rett til å delta i introduksjonsprogram. Som del av programmet kan de få grunnskoleopplæring eller videregående opplæring for voksne og samtidig få utbetalt introduksjonsstønad.

Departementet foreslår i punkt 7.5 ovenfor å innføre et midlertidig kapittel i integreringsloven med regler for personer som får oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34. Det foreslås at introduksjonsprogrammet også for denne gruppen differensieres ut fra hvorvidt den enkelte har utdanning på videregående nivå fra før eller ikke. De som har utdanning på videregående nivå eller høyere fra før, har rett til et program med varighet på inntil seks måneder, med mulighet for forlengelse med inntil seks måneder. Sluttmålet for programmet skal være overgang til lønnet arbeid, høyere utdanning eller høyere yrkesfaglig utdanning. De som ikke har utdanning på videregående nivå fra før, kan delta i et program etter integreringsloven § 13 tredje eller fjerde ledd. Hovedregelen for deltakere under 25 år er etter § 13 tredje ledd at sluttmålet for programmet skal være fullført videregående opplæring. Varigheten av programmet for denne gruppen kan være inntil tre år, med mulighet for forlengelse i inntil ett år.

Se nærmere om forslaget til justeringer i introduksjonsprogrammet for fordrevne fra Ukraina i punkt 7.5.4. Som omtalt i punkt 7.5.4 vil departementet kunne gi forskrift om hva som regnes som utdanning på videregående nivå etter forslaget til ny § 37 c i integreringsloven.

9.5.1.6 Kravet til samtykke for særskilt organisert opplæringstilbud for nyankomne elever (innføringstilbud)

Når en elev får tilbud fra kommunen eller fylkeskommunen om et særskilt organisert opplæringstilbud for nyankomne elever, kan eleven og elevens foresatte etter dagens regelverk takke nei til tilbudet og be om å få gå i en ordinær klasse. Det fremgår av femte ledd siste punktum i både §§ 2-8 (grunnskolen) og 3-12 (videregående opplæring) at vedtak etter femte ledd «krev samtykkje frå elev eller føresette». Utgangspunktet er at eleven skal følge alminnelig opplæring dersom foreldrene ikke samtykker til at eleven deltar i innføringstilbudet.

Utdanningsdirektoratet foreslår i deres svar på oppdrag 2022-017 at samtykkekravet fjernes. Direktoratet viser til at

«et slikt innføringstilbud kunne være godt egnet for å sikre at flyktningene kommer raskt i gang med grunnleggende norskopplæring og opplæring i andre sentrale fag, samtidig som det gir kommunene nødvendig fleksibilitet i organiseringen av grunnskoletilbudet.

Hensynet til barnets beste kan også tale for at nyankomne barn og unge lærer seg tilstrekkelig norsk før de følger den ordinære opplæringen.»

Et flertall av høringsinstansene støtter forslaget i høringsnotatet om at det kan være behov for å gjøre unntak fra samtykkekravet, blant andre flere kommuner, fylkeskommuner, statsforvaltere og KS.

Nordland fylkeskommune uttaler at innføringstilbud er et godt egnet tilbud for nyankomne elever uten tilstrekkelige norskferdigheter, og at det derfor er nødvendig at innføringstilbudet blir obligatorisk. Det vises også til at endringene vil bidra til mer fleksibilitet for fylkeskommunene.

Barneombudet og Foreldreutvalget for grunnopplæringen er derimot kritiske til forslaget. Barneombudet savner en grundigere vurdering og vektlegging av hensynet til barnets beste, herunder hvilke konsekvenser forslaget kan få for barna det gjelder. Ombudet viser også til at inkluderende opplæring er et viktig og grunnleggende prinsipp i både barnekonvensjonen artikkel 29 og opplæringsloven. Å bli inkludert i ordinære klasser fremfor egne innføringsklasser vil ha stor innvirkning på barnets mulighet til å bli inkludert i samfunnet og med jevnaldrende norske barn.

Departementeter enig i Utdanningsdirektoratets vurderinger av at innføringstilbud er godt egnet for nyankomne elever. Departementet foreslår et midlertidig unntak fra kravet til samtykke for innføringstilbud i opplæringsloven §§ 2-8 og 3-12. Unntaket fra samtykkekravet for innføringstilbud innebærer at særskilt organisert tilbud for nyankomne i egne grupper, klasser eller skoler kan gjøres obligatorisk. Dette gir mer fleksibilitet og forutberegnelighet for kommunen. Det vil kunne bli utfordrende og ressurskrevende for kommunene dersom det kommer mange nye barn til kommunen og disse skal få opplæring i ulike klasser og skoler. Hver elev vil uansett måtte gis særskilt norskopplæring og vil kunne ha utfordringer med å følge ordinær opplæring på norsk. I tillegg er det ikke samme muligheter til å gjøre unntak fra læreplanverket dersom elevene ikke går i innføringstilbud.

Departementet vil vise til at det følger av lovbestemmelsene at vedtak om opplæring i et innføringstilbud bare kan fattes dersom det regnes for å være det beste for eleven. Departementet foreslår ikke å endre på dette. Kommunen og fylkeskommunen må derfor vurdere elevens beste før det treffes vedtak om at en elev skal få opplæringen sin i et innføringstilbud. Hensynet til integrering skal veie tungt dersom eleven allerede har bodd i Norge en stund. I vurderingen skal det også legges vekt på elevens muligheter til å få utbytte av opplæringen dersom eleven ikke går i innføringstilbud. Vurderingen av elevens beste må fremgå av vedtaket om opplæring i innføringstilbud, jf. Prop. 84 L (2011–2012) punkt 9.1 merknaden til § 2-8. For å kunne ivareta elevens beste er det viktig at eleven får nødvendig informasjon og mulighet til å si sin mening.

Det foreslås heller ikke endringer i at elever bare skal gå i innføringstilbud frem til de kan godt nok norsk til å følge ordinær opplæring, og at det bare kan fattes vedtak om innføringstilbud for den enkelte eleven for ett år om gangen. At vedtak bare kan gjøres for ett år om gangen, innebærer at kommunen må vurdere på nytt hva som er til beste for eleven etter ett år i innføringstilbudet, jf. Prop. 84 L (2011–2012) punkt 9.1 merknaden til § 2-8.

Det er et spørsmål om unntaket for samtykkekravet uansett burde avgrenses til bare å gjelde det første året, men i og med at de midlertidige reglene i opplæringsloven bare foreslås å gjelde frem til 1. juli 2023, ser departementet ikke grunn til å gjøre en nærmere vurdering av dette nå.

Statsforvalteren i Agder ber departementet vurdere om unntaket fra samtykkekravet bare bør gjelde for elever på ungdomstrinnet (8.–10. trinn) eller også for elever ved barneskolen (1.–7. trinn). Departementet mener at det vil kunne være behov for unntak fra samtykkekravet på alle trinn. Momentene statsforvalteren viser til om behovet for å gå i en ordinær klasse med jevnaldrende, kan imidlertid inngå i en vurdering av om deltakelse i et innføringstilbud er til elevens beste.

I høringsnotatet foreslo departementet i utgangspunktet at det ble innført en midlertidig forskriftshjemmel som åpnet for at departementet kunne gjøre unntak. Departementet ba om høringsinstansenes syn på behovet for å kunne gjøre slikt unntak og om behovet er så stort at unntaket fra samtykkekravet bør fastsettes direkte i loven. Departementet viste til at dette spørsmålet må ses i sammenheng med varigheten som besluttes for de midlertidige bestemmelsene som ble foreslått i høringsnotatet. Det har ikke kommet innspill til dette i høringen. Departementet vurderer imidlertid at det på grunn av den foreslåtte varigheten til loven bør gis unntak direkte i loven og ikke innføres en forskriftshjemmel. Formålet med å gjøre unntak fra samtykkekravet taler også for å fastsette et midlertidig unntak direkte i loven. Dersom det bare skal åpnes for at departementet kan fastsette unntaket i forskrift, betyr det at det først vil åpnes for unntak etter at behovet er oppstått. Dersom unntaket fastsettes i loven, vil det bidra til fleksibilitet og forutberegnelighet for kommunene og bidra til målet om å få kommunen til å ta imot fordrevne fra Ukraina. Departementet foreslår derfor at det fastsettes direkte i loven at kravet til samtykke for innføringstilbud ikke gjelder.

Departementet foreslår at unntaket fra kravet til samtykke bare skal gjelde i tilfeller der slik opplæring er nødvendig for at kommunen/fylkeskommunen skal kunne gi nyankomne elever et forsvarlig opplæringstilbud i en situasjon der det kommer svært mange fordrevne fra Ukraina.

Departementet har vurdert om det også er behov for å kunne gjøre unntak fra kravet til individuell behandling for vedtak om innføringstilbud for den enkelte eleven. Dersom en elev skal få hele eller deler av opplæringen i innføringsklasse, må dette fastsettes i vedtaket om særskilt språkopplæring. Departementet vil vise til at det uansett må fattes vedtak om særskilt språkopplæring, og at vedtaket om innføringstilbud henger tett sammen med dette. Departementet mener derfor at individuell behandling for vedtak om innføringsklasser kan gjennomføres raskt for elevene som kommer fra Ukraina, og at det vil være en åpenbar fordel med individuell behandling før slikt vedtak fattes. Elevene vil sannsynligvis ha ulike opplæringsbehov, avhengig av opplæringen de har fått i hjemlandet, og hvilke språklige utfordringer de har. Departementet vurderer at det ikke bør gjøres unntak fra dette kravet, da det ville åpnet for at kommunene kan plassere elever i innføringsklasse uten at det foretatt en konkret vurdering av elevens behov. Det har heller ikke kommet innspill i høringen om at det er behov for justeringer i kravet til individuell behandling for vedtak om innføringstilbud for den enkelte eleven. Derimot støtter Nordland fylkeskommune departementets vurdering av at det ikke bør gjøres endringer her, fordi det er viktig at tilbudet tilpasses hver elev.

9.5.1.7 Behov for midlertidige forskriftshjemler for å kunne gjøre ytterligere unntak fra opplæringsloven

Evje og Hornnes kommune, KS og Nordland fylkeskommune uttrykker støtte til å gi departementet hjemmel til å gjøre ytterligere unntak i opplæringsloven. KS nevner særlig at det kan bli utfordringer med å oppfylle retten til spesialundervising og morsmålsopplæring/tospråklig fagopplæring.

Etter departementets syn er det ikke behov for å gjøre andre midlertidige justeringer i opplæringsloven.

Når elevene er i gang med opplæringen, skal det etter departementets vurdering mye til for å innskrenke elevenes kvalitative og kvantitative rettigheter etter opplæringsloven. Også av hensyn til likebehandling ser departementet det som lite aktuelt å gjøre endringer i nyankomne elevers rettigheter etter at de har startet på skolen.

Etter gjeldende rett har elever som får særskilt språkopplæring etter opplæringsloven § 2-8 (grunnskolen) eller § 3-12 (videregående skole), om nødvendig rett til morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler. Slik opplæring kan i en overgangsperiode være nødvendig for nyankomne og andre minoritetselever som ikke har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge den vanlige opplæringen. Eventuell videre opplæring i morsmålet, etter at elevene er i stand til å følge undervisning på norsk, vil være foreldrenes eller den enkeltes ansvar.

KS viser i sitt høringsinnspill til at særskilte opplæringstilbud for nyankomne elever i egne grupper, klasser eller skoler ikke tar bort kravet om rett til morsmålsopplæring og/eller tospråklig opplæring, noe som kan være vanskelig å gjennomføre selv etter tre måneder, fordi det avhenger av tilgang på lærere, som ofte er utenfor kommunenes kontroll.

Departementet vil vise til fleksibiliteten som ligger i reglene i dag. Når morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring ikke kan gis av egnet undervisningspersonale, skal kommunen så langt som mulig legge til rette for annen opplæring tilpasset forutsetningene til elevene. Det er ikke omtalt i proposisjonen til loven hva som menes med «anna opplæring». I NOU 2019: 23 punkt 35.2.2 er det lagt til grunn at det for eksempel kan være fjernundervisning eller intensivundervisning i kortere perioder. Dette betyr at personale med rett kompetanse (språk mv.) vil kunne nå ut til flere elever enn i en klassisk undervisningssituasjon, for eksempel ved at deler av undervisningen kan strømmes til flere klasserom samtidig. Departementet vurderer at dagens regler gir tilstrekkelig fleksibilitet.

Departementet vil videre vise til at det i Prop. 78 S (2021–2022) er foreslått tiltak for å støtte kommunene med å ta imot nyankomne elever, herunder til å gi morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring. Regjeringen har blant annet foreslått 10 millioner kroner til utvikling av fjernundervisning og digitale ressurser på ukrainsk (og russisk ved behov) og 40 millioner kroner til en tilskuddsordning for oversettelse og utvikling av pedagogisk barnehagemateriell og læremidler, hovedsaklig på ukrainsk, men også på russisk.

Etter opplæringsloven § 5-1 har elever som ikke har eller som ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, rett til spesialundervisning. De etterfølgende paragrafene gir regler om sakkyndig vurdering, saksbehandling i forbindelse med vedtak, pedagogisk-psykologisk tjeneste mv. KS viser til at retten til spesialundervisning, inkludert sakkyndig vurdering, kan være problematisk, på grunn av kapasitet og språklige og kulturelle utfordringer. Slik departementet ser det, må kommunene vurdere om det er mulig å øke kapasiteten, og ellers gjøre gode prioriteringer av elevenes behov dersom det blir kapasitetsutfordringer for PPT eller skolen fordi det kommer et stort antall barn og unge.

9.5.2 Midlertidige tilpasninger i barnehageloven

9.5.2.1 Behov for regelverkstilpasninger for å øke antallet barnehageplasser

Barn som er bosatt i en kommune, har rett på barnehagetilbud etter nærmere fastsatte regler, se punkt 9.2.3.1. Det er kommunen som har ansvaret for å oppfylle retten til barnehageplass for barn bosatt i kommunen.

Fravær av barnehagetilbud vil forsinke muligheten til deltakelse i introduksjonsprogram og arbeidsliv for de aller fleste foreldrene til barn i denne gruppen, og også frata barnet en sentral arena for integrering og sosial aktivitet. Det er derfor viktig at kommunene legger til rette for at barna kan motta et barnehagetilbud innen rimelig tid etter bosetting.

Kommunene har normalt ett opptak i året, men gir plass til barn utenom det ordinære opptaket dersom det er ledig kapasitet. Etter barnehageloven § 16 fjerde ledd er det kommunen selv som fastsetter søknadsfrist(er) til opptaket og eventuelt løpende opptak. Det gjør at det ikke er tilsvarende press på kommunene for å oppfylle denne rettigheten raskt, slik som ved retten til grunnskoleopplæring.

Departementet mener derfor at det ikke er behov for å gjøre endringer i når retten til barnehageplass inntrer, for å legge til rette for rask bosetting i kommunene. Departementet ser heller ikke behov for å gjøre endringer i regelverket om opptak, da kommunene kan fastsette lokale opptaksregler og står fritt til å endre disse. Departementet er klar over at det kan bli mange flere barn som skal ha barnehageplass, og at det vil kunne skape kapasitetsutfordringer, men departementet ser likevel ikke at det er behov for å gjøre midlertidige tilpasninger i reglene om retten til barnehageplass. En slik justering i regelverket vil ikke løse utfordringen knyttet til kapasitet i kommunene. Eksisterende tilskuddsordninger mv., herunder integreringstilskuddet, skal i utgangspunktet ivareta kommunesektorens kostnader ved mottak og bosetting av nyankomne flyktninger.

I oppdrag 2022-017 ble Utdanningsdirektoratet bedt om å vurdere eventuelle behov for tilpasninger i reglene om barnehage og opplæring for å avhjelpe konsekvensene av flyktningsituasjonen. I svar på oppdraget 24. mars 2022 uttaler direktoratet at barnehageloven og tilhørende regelverk i det vesentlige ikke er til hinder for å legge til rette for at barn fra Ukraina kan få plass i barnehager som har ledig kapasitet, så raskt som mulig. Direktoratet uttaler at det bør utvises tilbakeholdenhet med innskrenkinger i rettighetene til barn. Bruk av økonomiske og organisatoriske virkemidler bør vurderes før det gjøres eventuelle endringer i regelverket. Dersom det oppstår utfordringer med å kunne tilby plass og mulighet til å gi et fullgodt barnehagetilbud, bør kommunene gis penger og støtte slik at de kan oppfylle gjeldende regler, før det vurderes å fjerne rettigheter for barna.

Departementet har merket seg at det er stor vilje til å identifisere og utnytte ledig kapasitet i sektoren. Departementet vil ellers vise til kommunenes handlingsrom for å løse eventuelle kapasitetsutfordringer gjennom den fleksibiliteten som ligger i reglene, og at kommunene kan opprette nye barnehager.

Det følger av barnehageloven § 6 hvilke virksomheter som har plikt til å søke godkjenning som barnehage. Virksomheter som har ansvar for barn under opplæringspliktig alder, plikter å søke godkjenning som barnehage når virksomheten er regelmessig, ett eller flere barn har en ukentlig oppholdstid på mer enn 20 timer, antall barn som er til stede samtidig, er ti eller flere når barna er tre år eller eldre, eventuelt fem eller flere når barna er under tre år, samt at virksomheten utføres mot godtgjøring. Vilkårene er kumulative. Det innebærer at dersom ett av disse vilkårene ikke er oppfylt, så er man utenfor barnehageloven. Det betyr at kommunen for eksempel kan gi et barnepasstilbud til ukrainske barn på tre timer hver dag uten at dette er et barnehagetilbud. For virksomheter som ikke har plikt til å søke godkjenning etter § 6, vil ikke reglene i barnehageloven gjelde. Reglene i forskrift om miljørettet helsevern i skoler og barnehager mv. vil imidlertid kunne gjelde for slike tilbud.

Når en barnehageeier søker om godkjenning, må barnehageeieren dokumentere at ute- og innearealene tilfredsstiller kravene i loven, og at driften vil kunne skje i samsvar med gjeldende regelverk. Det er en viss fleksibilitet i reglene. Departementet vil for eksempel vise til at arealnormen for barnehagen er veiledende, noe som betyr at kommunen kan godkjenne en barnehage med et annet areal enn normen, etter en konkret vurdering. Det er også muligheter til å gi dispensasjon fra andre regler i barnehageloven, som for eksempel bemanningsnormen i § 26 og språkkravene i §§ 27 og 28. Utover dette er det lite rom for å opprette midlertidige tilbud om fulltids barnepass uten foreldretilsyn utenfor barnehageloven. Slik departementet vurderer det, er det i utgangspunktet til det beste for nyankomne barn at de får et pedagogisk tilbud organisert etter reglene i barnehageloven.

Et klart flertall av høringsinstansene som uttaler seg, mener at det ikke er behov for en midlertidig hjemmel for dispensasjon fra kravet om godkjenning i § 6. Blant andre Oslo kommune uttaler at det ikke er nødvendig med endringer i barnehageloven § 6, da loven slik den er i dag, gir muligheter til midlertidige tilpasninger som kan besluttes lokalt. Oslo kommune viser til at godkjenningen etter barnehageloven sikrer en minstestandard for virksomheter som har ansvar for barn under opplæringspliktig alder, når det gjelder krav om bemanning, innhold og egnethet. Oslo kommune viser videre til at § 6 ivaretar barnekonvensjonen artikkel 3 om barnets beste, og uttaler at «det er det beste for nyankomne barn at de får et pedagogisk tilbud organisert etter gjeldende regler i barnehageloven. Det er viktig og riktig at man opprettholder nåværende regelverk, rammer og standarder for barnehagedrift».

KS mener det i utgangspunktet ikke er nødvendig å gi dispensasjonsadgang fra plikten til å søke godkjenning. KS er enig i at regelverket for barnehage er fleksibelt på flere områder og viser til at adgang til dispensasjon fra bemannings- og pedagognorm for eksempel vil bidra til nødvendig fleksibilitet for kommunene når det er behov for å skalere opp tilbudet. Dersom endringer i regelverket likevel vurderes, mener KS det i stedet for en generell dispensasjonsadgang kan åpnes for tidsavgrensede godkjenninger etter barnehageloven i en periode der det kan være behov for å etablere midlertidige tilbud. KS peker på sammenhengen mellom godkjenning og finansiering av private barnehager og viser til at kommunen har begrenset adgang til å dimensjonere ned barnehagetilbudet senere. Organisasjonen ber også om at det, gitt situasjonen med behov for rask kapasitetsoppbygging, gis hjemmel for å gi midlertidige tilsagn om tilskudd til nye plasser i private barnehager.

Departementet er enig med Oslo kommune i at godkjenningsordningen er viktig for å sikre en minstestandard for virksomheter som skal ha ansvar for barn under opplæringspliktig alder. Av den grunn bør man være varsom med å gjøre unntak fra godkjenningsordningen. Også Utdanningsdirektoratet uttaler i sitt svar på oppdrag 2022-017 at det er svært viktig at godkjenningsordningen ligger fast, da den danner grunnlaget for at barna får et forsvarlig tilbud.

Innspillene som er mottatt i høringen, tilsier at endringer i barnehageloven § 6 ikke vurderes som nødvendig, da loven, slik den er i dag, vurderes å gi muligheter til midlertidige tilpasninger som kan besluttes lokalt. Det er muligheter til å gi dispensasjon eller gjøre unntak fra andre regler i barnehageloven, som for eksempel bemanningsnormene og språkkravene. Slike midlertidige tilpasninger vurderes å kunne gi kommunene nødvendig handlingsrom for rask og midlertidig kapasitetsoppbygging av nye plasser, det være seg i kommunale eller i private barnehager. Kommunen kan gi tilskudd til nye godkjente private barnehager og plasser. Kommunen avgjør søknaden etter eget skjønn. Det kommunale skjønnet må se hen til kommunens ansvar for å tilpasse utbyggingsmønster og driftsformer til lokale forhold og behov.

Departementet mener på denne bakgrunn at det ikke er behov for å innføre en midlertidig hjemmel for dispensasjon fra kravet om godkjenning i § 6.

Departementet er likevel opptatt av at det bør være mulig å raskt etablere barnehageplasser til fordrevne barn fra Ukraina. Departementet mener det vil være uheldig om regelverket hindrer opprettelse av nye midlertidige barnehager og barnehageplasser i en situasjon der det er behov for flere plasser på grunn av mange nyankomne barn.

For å raskt kunne opprette nye plasser er departementet enig med KS i at det bør kunne åpnes for tidsavgrensede godkjenninger etter barnehageloven i en periode der det kan være behov for å etablere midlertidige tilbud.

Det følger av barnehageloven § 14 at kommunen avgjør søknader om godkjenning etter en vurdering av barnehagens egnethet ut fra formål og innhold. Kommunen kan ved godkjenningen sette vilkår for driften med hensyn til antall barn, barnas alder og oppholdstid. Det kan ikke settes andre vilkår enn dette, og kommunen kan derfor ikke godkjenne en privat barnehage med tidsbegrensning.

Som KS peker på, er det mulig å dimensjonere opp og finansiere tilbudet i private barnehager, men kommunen har begrenset mulighet til å dimensjonere ned det private tilbudet senere. KS viser til at det ikke er ønskelig at kommunene kommer i en situasjon der et akutt og sannsynligvis midlertidig behov for kapasitetsutvidelse medfører at de er forpliktet til å utbetale tilskudd for disse plassene for all fremtid, og at det av den grunn bør gis hjemmel for å gi midlertidige tilsagn om tilskudd til nye plasser i private barnehager.

Departementet mener det er gode grunner til å kunne åpne for tidsavgrensede godkjenninger etter barnehageloven i en periode der det er behov for å etablere midlertidige tilbud, slik KS foreslår. Departementet mener det er hensiktsmessig at det skal kunne opprettes midlertidige barnehageplasser uten at kommunene er forpliktet til å betale tilskudd for plassene også når behovet opphører.

Departementet foreslår derfor at det gis en midlertidig hjemmel i barnehageloven § 14 som åpner for at departementet kan gi forskrift om midlertidig godkjenning ved etablering av barnehager og barnehageplasser for å dekke et midlertidig behov som følge av at det kommer svært mange fordrevne barn under opplæringspliktig alder fra Ukraina.

Departementet foreslår også at det gis en midlertidig hjemmel i barnehageloven § 19 som åpner for at departementet kan gi forskrift om tilskudd til drift av midlertidige barnehager og barnehageplasser som er godkjent med hjemmel i § 14 fjerde ledd.

De midlertidige endringene som foreslås i barnehageloven, legger til rette for midlertidig godkjenning og midlertidig tilskudd til barnehager og barnehageplasser, slik at kommunen kan sette vilkår om godkjenningens varighet og nedskalere barnehagetilbudet når barnetallet går ned igjen etter at barna som har kommet fra Ukraina, enten har reist tilbake eller har begynt på skolen.

Det har ikke kommet innspill som tilsier at det er behov for andre tilpasninger i barnehageloven.

9.5.2.2 Behov for tilpasninger i retten til spesialpedagogisk hjelp

Barn under opplæringspliktig alder har etter barnehageloven § 31 rett til spesialpedagogisk hjelp dersom de har særlige behov for det. Dette gjelder uavhengig av om de går i barnehage. Det kan være mange barn som får behov for spesialpedagogisk hjelp. Retten til å få spesialpedagogisk hjelp trer inn med en gang, men det er ikke gitt noen eksplisitt frist for oppfyllelse av retten. Pandemien har ført til at flere barn og unge trenger oppfølging fra Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) og barnehagen, og PPT har derfor vært under press over tid. Det har ikke kommet innspill i høringen som gir uttrykk for et behov for tilpasninger i retten til spesialpedagogisk hjelp etter barnehageloven. Larvik kommune barnehagemyndighet og Unio gir i sine høringsinnspill støtte til departementets vurdering av at det ikke er nødvendig å gjøre endringer i reglene om spesialpedagogisk hjelp.

Departementetvurderer at det ikke vil være nødvendig å endre reglene for det tilfellet at antallet ukrainske fordrevne barn skal føre til ytterligere press for PPT. Selv om det kan bli svært mange barn som har behov for spesialpedagogisk hjelp, mener departementet at det fortsatt bør foretas en faglig vurdering av om barn har særlig behov for det. Dersom det blir kapasitetsutfordringer for PPT fordi det kommer et stort antall barn og unge, må kommunene vurdere om det er mulig å øke kapasiteten, og ellers gjøre gode prioriteringer av hvem som har behov for hjelp raskest.

9.5.3 Midlertidige tilpasninger i reglene om ansatte i barnehager og skoler

9.5.3.1 Kvalifikasjonskrav for å bli ansatt i skoler og barnehager

Det er viktig å legge til rette for at lærere og andre ressurspersoner som kommer fra Ukraina, kan bidra i tilbudet til barn i barnehager og skoler. Departementet vurderer at regelverket ikke er til hinder for dette.

I barnehageloven §§ 24 og 25, opplæringsloven §§ 10-1 og 10-2 og friskoleloven § 4-2 er det kompetansekrav til den som skal være lærer i skolen eller pedagogisk leder eller styrer i barnehage. Kompetansekravene for lærere i skolen er nærmere regulert i forskrift til opplæringsloven kapittel 14. Kompetansekravene gjelder for de som skal bli fast ansatt som styrer eller pedagogisk leder i barnehage, eller som lærer i skolen. Kompetansekravene er satt for å sikre at de ansatte har de nødvendige kvalifikasjonene til å utøve yrket. Det er ikke kompetansekrav for øvrige stillinger, for eksempel for assistenter.

Det er åpning i dagens regelverk for at personer som ikke tilfredsstiller kompetansekravene, kan ansettes midlertidig. Etter forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehage § 3 kan kommunen innvilge dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder for inntil ett år om gangen, dersom barnehageeieren søker om det. Det er et krav at stillingen skal være offentlig utlyst og det ikke har meldt seg kvalifisert søker. Etter opplæringsloven § 10-6 kan det midlertidig ansettes lærere som ikke oppfyller kompetansekravene, dersom det ikke er søkere som oppfyller kompetansekravene for ansettelse i loven. Ansettelsen kan ikke vare lenger enn til og med 31. juli, men det kan avtales kortere ansettelsesperiode. Det er også et krav etter § 10-4 om at stillinger skal utlyses, med unntak for stillinger som er ledig i et kortere tidsrom enn seks måneder. Friskoleloven viser til opplæringsloven, og de samme reglene vil gjelde, med unntak av krav til utlysning.

Skolen har en videre adgang til å ansette personale som skal hjelpe til i undervisningen uten å ha et selvstendig ansvar for opplæringen. Opplæringsloven § 10-11 gir skolen adgang til å ansette personale som ikke er ansatt i undervisningsstilling etter opplæringsloven §§ 10-1 eller 10-6, til å hjelpe til i opplæringen dersom de får nødvendig veiledning. Hjelpen må bare skje på en slik måte og i et slikt omfang at eleven får forsvarlig utbytte av opplæringen. Dette betyr at skolen for eksempel kan ansatte ufaglærte assistenter med ukrainsk eller annen relevant språkkompetanse, så lenge de får nødvendig veiledning og de ikke skal ha et selvstendig ansvar for opplæringen. Det er opp til skolen i det enkelte tilfellet å vurdere hva som er nødvendig veiledning, og dette vil variere ut fra den enkeltes utdanningsbakgrunn og arbeidserfaring, og hvilke oppgaver denne skal ivareta. Målet er uansett at elevene skal få et best mulig undervisningsopplegg og et trygt og godt skolemiljø. Tilsvarende regler er gitt i friskoleloven § 10-11.

Høringsinstansene som har uttalt seg, støtter departementet i at det ikke er behov for å gjøre endringer i reglene om ansatte i barnehager og skoler. NOKUT viser for eksempel til at det allerede er stor grad av fleksibilitet i dagens lovverk. Unio mener at dagens ordninger, på kort sikt, i tilstrekkelig grad åpner for at ukrainske lærere kan bidra i barnehage og skolen. Unio er positiv til at departementet understreker at lærere og andre ressurspersoner som kommer fra Ukraina, kan bidra i tilbudet til barn i barnehager og skole.

Departementet mener at ovennevnte, sammenholdt med systemet for yrkesgodkjenning, gir den nødvendige fleksibiliteten til å ansette personer fra Ukraina uten å endre kompetansekravene i barnehageloven eller opplæringsloven. Videre mener departementet at likebehandlingsprinsippet i forvaltningsretten tilsier at eventuelle lettelser i kompetansekravene bør omfatte alle søkere, ikke bare søknader fra ukrainske fordrevne. Departementet foreslår etter dette ikke å gjøre unntak fra kompetansekravene.

Statsforvalteren i Agder uttaler at krav til offentlig utlysning og til at det ikke har meldt seg kvalifiserte søkere, kan føre til unødvendig lang saksbehandlingstid av dispensasjonssøknadene, og foreslår at dette kravet kan falle bort som en midlertidig tilpasning av reglene i barnehageloven.

Departementet mener det ikke bør gjøres unntak for kravet til offentlig utlysning. Dette vil kunne medføre at ukvalifiserte søkere ansettes selv om det er kvalifiserte søkere til stillingen, noe som vil være uheldig.

Departementet mener på denne bakgrunn at det ikke er behov for å gjøre tilpasninger i reglene om ansatte i barnehager og skoler.

9.5.3.2 Krav om norskferdigheter

Det følger av barnehageloven §§ 27 og 28 at det er krav om norskferdigheter for å bli fast eller midlertidig ansatt i barnehage. Det er ikke krav til norskferdigheter for stillinger i barnehager som gir et tilbud på et annet språk enn norsk. Krav til norskferdigheter gjelder både for stillinger som assistent, pedagogisk leder og styrer. Se nærmere omtale i punkt 9.2.4.2. Det er i dag muligheter for barnehageeier til å ansette personer som ikke oppfyller språkkravene, i fast eller midlertidig stilling i barnehagen, dersom det er pedagogisk forsvarlig, jf. barnehageloven § 27.

Etter barnehageloven § 28 kan departementet gi forskrift om dispensasjon fra kravet om norskferdigheter for styrer eller pedagogisk leder. Det følger av forskrift 22. juni 2017 nr. 1049 om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager § 3 at kommunen kan innvilge dispensasjon fra kravet om norskferdigheter for personer med utenlandske yrkeskvalifikasjoner som styrer eller pedagogisk leder, dersom barnehageeieren søker om det, stillingen det søkes dispensasjon for, har vært offentlig utlyst, og det ikke har meldt seg kvalifisert søker.

Departementet mener unntaksmulighetene fra norskkravet som i dag finnes i barnehageloven og i forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager, gir god nok fleksibilitet. Det er derfor etter departementets mening ikke behov for å gjøre ytterligere unntak fra språkkravene i barnehageloven §§ 27 og 28 for å legge til rette for rask etablering av et barnehagetilbud til nyankomne ukrainske barn.

9.5.3.3 Yrkesgodkjenning av lærere, pedagogisk leder og styrer i barnehage

Kravet til yrkesgodkjenning gjelder bare for de som skal ansettes fast i skole eller barnehage som lærer, pedagogisk leder eller styrer i barnehage. Ukrainere som kommer til Norge, trenger ikke godkjenning for å jobbe midlertidig i barnehage eller som lærervikar i grunnskolen og videregående skole, dersom vilkårene for midlertidig ansettelse er oppfylt. Se nærmere omtale i punkt 9.2.4.3. Dette følger av forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager § 3, opplæringsloven § 10-6 og friskoleloven § 4-2. Lærere, pedagogiske ledere og styrere med ukrainsk utdanning som søker om fast stilling, må få sine yrkeskvalifikasjoner vurdert og godkjent av NOKUT.

Etter endringen i yrkeskvalifikasjonsloven som trådte i kraft fra 2022, vil enkelte av prinsippene i loven kunne gjelde for søkere fra Ukraina med yrkeskvalifikasjoner som lærer, pedagogisk leder eller styrer i barnehage.

Yrkesutøverne får ingen ubetinget rett til å bli behandlet etter regelverket som gjelder for EØS-borgere, men godkjenningsmyndighetene kan benytte enkelte deler av regelverket. Det er også egne regler for yrkesutøvere med yrkeskvalifikasjoner fra tredjeland.

Yrkeskvalifikasjonsloven er en fullmaktslov, og de spesielle reglene om saksbehandling er gitt i forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner. Eventuelle tilpasninger bør derfor gjøres i forskrift og ikke i yrkeskvalifikasjonsloven.

Som nevnt i punkt 9.2.4.3 er det prosessregler for godkjenning i loven og forskriften. Yrkeskvalifikasjonsloven forutsetter at yrkesutøveren har dokumenterbare og i enkelte tilfeller bekreftede yrkeskvalifikasjoner. Det kan være vanskelig å få bekreftet kvalifikasjonsbevisene eller yrkeserfaringen for søkere fra land utenfor EØS. Denne utfordringen blir større for søkere fra Ukraina på grunn av krigen. Om krigen fortsetter, kan det bli vanskelig å få kontakt med myndigheter eller utdanningsinstitusjoner i Ukraina. Dette kan gjøre det vanskelig å få behandlet søknader fra Ukraina. Prinsippet i loven er da at godkjenningsmyndigheten må treffe et vedtak ut fra de opplysningene den har, og eventuelt vurdere om det er andre muligheter for å få verifisert yrkeskvalifikasjonene søkeren oppgir.

I høringsinnspillet sitt viser NOKUT til at det allerede er stor grad av fleksibilitet i dagens lovverk som regulerer kompetansekrav for lærere i grunnskolen og videregående skole, samt styrer og pedagogisk leder i barnehage. Videre trekker NOKUT frem at endringer i krav til kompetanse og/eller til yrkesgodkjenning for ukrainske flyktninger som ønsker å jobbe i disse lovregulerte yrkene, fordrer at tilsvarende endringer gjelder for alle nasjonaliteter av diskrimineringshensyn. NOKUT foreslår derfor å ikke gjøre endringer av dagens lovverk.

Departementet er enig i at en endring i loven eller forskriften vil gjelde for alle yrker som omfattes av loven, ikke bare for yrkesgodkjenning av pedagogisk leder eller styrer i barnehage og lærer i skolen. Videre vil en endring for en gruppe personer kunne føre til et press på at regelverket skal endres for en annen gruppe personer. Eventuelle endringer i regelverket bør ut fra forvaltningsrettslige prinsipper om likebehandling omfatte alle søknader, ikke bare søknader fra ukrainske fordrevne.

Loven setter opp prinsipper for godkjenning og hvilken dokumentasjon godkjenningsmyndigheten kan be om. Det er ikke krav om at godkjenningsmyndigheten skal be om dokumentasjon; regelen er at den kan be om dette. Det er ikke noe i veien for at godkjenningsmyndigheten vurderer søknader om godkjenning uten at dokumentasjonen er verifisert eller bekreftet på annen måte. Godkjenningsmyndigheten kan vurdere søknaden ut fra de opplysningene som foreligger. Departementet mener derfor at regelverket gir NOKUT den nødvendige fleksibiliteten til å behandle eventuelle søknader om yrkesgodkjenning av lærere i skolen, pedagogisk leder og styrer i barnehage fra Ukraina hensiktsmessig og effektivt.

I EU vurderer Kommisjonen en rekommandasjon om yrkesgodkjenning av fordrevne fra Ukraina. I rekommandasjonen oppfordres blant annet statene til en rask behandling av søknader, og til å vurdere hvilke dokumenter som er nødvendige ved søknader om yrkesgodkjenning fra Ukraina. Kunnskapsdepartementet vil i samarbeid med andre berørte departementer vurdere om Norge kan bruke anbefalingene i rekommandasjonen ved yrkesgodkjenning. Den foreløpige vurderingen er at forskriften er fleksibel, og at det ikke er nødvendig med endringer i forskriften hvis man velger å følge anbefalingen fra EU.

Det har ikke kommet høringsinnspill om at det er behov for lovendringer.

Departementet foreslår på denne bakgrunn ingen endringer i yrkeskvalifikasjonsloven eller forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner.