10 Innføring av sanksjonsregler

10.1 Bakgrunn. Gjeldende rett

Sanksjon er en negativ reaksjon som retter seg mot overtredelser av lov, forskrift eller enkeltvedtak, og som har straff som formål.

For enkelte trygdeytelser er det fastsatt særlige sanksjoner for brudd på aktivitetskrav. Sanksjonene innebærer et midlertidig bortfall av ytelsen på grunn av passivitet, til tross for at vilkårene for retten til ytelsen for øvrig er oppfylt.

Sanksjon mot bedrageri følger de alminnelige reglene om påtale og straff. Den som mottar trygdeytelser uten å ha rett til det og som er klar over det eller har handlet grovt uaktsomt, kan bli anmeldt til politiet. Stønadsmottakeren kan straffedømmes for bedrageri og må tilbakebetale stønad de har mottatt som følge av svindel. For dagpenger er det gitt egne regler om utestengning fra ytelsen som følge av svindel.

Folketrygdloven kapittel 15 har ingen sanksjonsregler mot passivitet i dag. Ved lovendringene i 1998, jf. Ot.prp. nr. 8 (1996–97), ble det innført sanksjonsregler for å motvirke passivitet tilsvarende det som gjelder for dagpenger etter folketrygdloven kapittel 4. Dersom stønadsmottakeren sa opp sin stilling, nektet å ta imot tilbudt arbeid, unnlot å gjenoppta et arbeidsforhold etter endt fødselspermisjon, nektet eller unnlot å møte til konferanse med arbeidskontoret etter innkalling eller nektet å delta i arbeidsmarkedstiltak, falt overgangsstønaden bort i åtte uker. Ved gjentatte brudd ble bortfallsperioden forlenget i henhold til §§ 4-10 og 4-20.

Sanksjonsreglene i § 15-8 ble opphevet med virkning fra 1. august 2002. Begrunnelsen var at sanksjonene som var utformet etter mønster av reglene om dagpenger i lovens kapittel 4, var vanskelige å praktisere for overgangsstønaden bl.a. fordi dagpenger er en ytelse som utregnes per dag og utbetales hver 14. dag, mens overgangsstønaden beregnes og utbetales per måned.

Som erstatning for manglende sanksjonsregler mot passivitet, skulle Arbeids- og velferdsetaten følge de alminnelige bestemmelsene i folketrygdloven kapittel 22 om tidspunkt for når rett til en ytelse oppstår eller opphører. At retten til en ytelse faller bort når vilkårene ikke lenger er oppfylt, er ikke en sanksjon. Det ble derfor gitt en forskriftshjemmel for å sette ytterligere krav til yrkesrettet aktivitet og regler om handlinger og unnlatelser som skulle føre til stans i utbetaling av overgangstønaden som følge av at vilkårene for ytelsen ikke er oppfylt. En slik forskrift ble aldri fastsatt.

10.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet fra 2014 foreslo departementet å innføre regler om at overgangsstønaden faller helt bort i en måned dersom stønadsmottakeren uten rimelig grunn sier opp sin stilling, nekter å ta imot tilbudt arbeid, unnlater å gjenoppta sitt arbeidsforhold etter endt fødselspermisjon, nekter å delta i arbeidsmarkedstiltak eller unnlater å møte ved innkalling til NAV-kontoret.

Videre foreslo departementet regler om at Arbeids- og velferdsetaten kan utestenge en stønadsmottaker fra retten til stønad i inntil tre måneder første gang og inntil seks måneder ved gjentakelser innen de siste tre årene, dersom vedkommende forsettlig eller uaktsomt har gitt etaten uriktige opplysninger om forhold som har betydning for retten til ytelser.

10.3 Høringsinstansenes merknader

Kvinnegruppa Ottar støtter sanksjoner som midlertidig bortfall av stønaden dersom stønadsmottakeren unnlater å følge opp aktivitetskravene. De presiserer nødvendigheten av at aktivitetene er hensiktsmessige og at stønadsmottakeren ikke skal presses til å møte på jobber der de får dårlig behandling eller ikke har utviklingsmuligheter. I slike tilfeller må Arbeids- og velferdsetaten bidra med sterkere oppfølging og hjelp til å utarbeide hensiktsmessige avtaler om aktivitet.

Norsk tjenestemannslag er uenig i forslaget om å innføre en administrativ sanksjon mot trygdemisbruk. Forslaget bryter prinsippet om en tillitsbasert forvaltning av trygden og kan føre til administrativ vilkårlighet.

Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter forslaget om å innføre sanksjonsregler for brudd på aktivitetsplikten, men mener at en innføring av sanksjonsregler som følge av trygdemisbruk bør inngå i en mer helhetlig strategi om sanksjoner på tvers av ytelsesområder. Direktoratet peker videre på at det bør klargjøres om de foreslåtte sanksjonsreglene bare skal kunne benyttes der stønadsmottaker har krav om å gjennomføre yrkesrettet aktivitet.

10.4 Departementets vurderinger og forslag

Arbeids- og velferdsetaten skal følge opp stønadsmottakerne med sikte på at de skal etterkomme kravene om yrkesrettet aktivitet. En bestemmelse om etatens oppfølging sto i høringsnotatet under forslaget til sanksjonsregler, men er flyttet til reglene om yrkesrettet aktivitet.

Arbeids- og velferdsetaten har ikke mange virkemidler for å få passive stønadsmottakere over i aktivitet. Departementet foreslår derfor å innføre sanksjonsregler som innebærer at de stønadene som er innvilget etter folketrygdloven kapittel 15, faller helt bort i en måned dersom stønadsmottakeren uten rimelig grunn sier opp sin stilling, nekter å ta imot tilbudt arbeid, unnlater å gjenoppta sitt arbeidsforhold etter endt fødselspermisjon, nekter å delta i arbeidsmarkedstiltak eller unnlater å møte ved innkalling til NAV-kontoret. Departementet legger ikke opp til at de foreslåtte sanksjonsreglene bare skal gjelde når stønadsmottakeren har krav om å gjennomføre yrkesrettet aktivitet. Bortfallsperioder vil inngå i den innvilgede stønadsperioden og dermed medføre at denne vil bli forkortet.

Sanksjon mot svindel følger de alminnelige reglene om påtale og straff. Sanksjonsregler kan virke preventivt mot misbruk og svindel med trygdeordninger. Norske velferdsordninger, herunder stønadene til enslige foreldre, er basert på tillit. Et brudd på tilliten kan få konsekvenser for legitimiteten i befolkningen for velferdsordningen. Risikoen for misbruk er relativt høy ved stønader til enslig mor eller far, og beløpene kan bli meget høye. Konsekvensene for familien kan også bli dramatiske fordi svindel med høye beløp straffeforfølges og er belagt med fengselsstraff.

Et alternativ til å anmelde saker om trygdemisbruk til politiet er å ilegge en administrativ sanksjon i form av å utestenge personen fra retten til den aktuelle ytelsen i en gitt periode. For dagpengemottakere hjemler folketrygdloven § 4-28 utestengning når arbeidssøkeren forsettlig eller uaktsomt har gitt uriktige opplysninger til Arbeids- og velferdsetaten om forhold som har betydning for retten til dagpenger. Videre kan etaten utestenge dersom arbeidssøkeren forsettlig eller uaktsomt har unnlatt å gi opplysninger av betydning for retten til stønad. På grunn av forbud mot dobbelstraff kan man ikke både utestenge og anmelde/begjære påtale i samme sak.

Dagens regler om stønader til enslig mor eller far åpner ikke for å utestenge mottakere som forsettlig eller uaktsomt har gitt uriktige opplysninger. Det har vært tilfeller hvor stønadsmottakeren, etter å ha fått stønaden stanset eller krevd tilbake som følge av uriktige opplysninger, setter fram nytt krav om stønad under henvisning til at vedkommende nå oppfyller vilkårene. Det kan være vanskelig å motbevise at vilkårene ikke er oppfylt denne gangen, og stønad må da innvilges.

Slike manglende konsekvenser av at ordningen misbrukes bidrar til å svekke ordningens legitimitet. Som et preventivt virkemiddel bør regelverket åpne for at etaten skal kunne utestenge stønadsmottakere fra retten til stønad når de bevisst har villedet etaten ved å gi uriktige opplysninger.

Departementet foreslår regler om at Arbeids- og velferdsetaten kan utestenge en stønadsmottaker fra retten til stønad i inntil tre måneder første gang og inntil seks måneder ved gjentakelser innen de siste tre årene, dersom vedkommende forsettlig eller uaktsomt har gitt uriktige opplysninger om forhold som har betydning for retten til stønad. Det samme gjelder ved unnlatelse av å gi slike opplysninger.