1 Innledning
Regjeringen legger med dette frem en proposisjon om jordbruksavtalen for 2023–2024. Avtalen er inngått mellom staten og Norges Bondelag, og forhandlingene ble ført med bare denne organisasjonen etter at jordbruksorganisasjonene for første gang ikke kom til enighet om et felles krav. De var dermed ikke var i stand til å opptre som én part, slik Hovedavtalen krever. Prosessen som pågikk forut for at regjeringen tok opp forhandlinger med Norges Bondelag er omtalt i kapittel 2.
Forhandlingene ble ført på grunnlag av Hovedavtalen for jordbruket, hvor formålsparagrafen lyder:
«Avtaleverket for jordbruket har til formål å regulere tiltak som er egnet til å fremme fastlagte mål for jordbruket, og som ikke er uttømmende regulert ved lov, stortingsvedtak eller forskrift.»
Avtalen gjelder bevilgninger over statsbudsjettets kap. 1150 for kalenderåret 2024 og endringer og omdisponeringer innenfor bevilgningen for 2023. Videre omfatter avtalen endringer i målpriser for perioden 1. juli 2023 til 30. juni 2024. Partene er enige om at enkelte mindre spørsmål av teknisk karakter avklares i forbindelse med gjennomgang av avtaleteksten for kommende periode.
I kapittel 2–5 gjennomgås det politiske grunnlaget og en del utviklingstrekk som bakgrunn for forhandlingene. Kapittel 6 gjengir hovedtrekkene i avtalen, og kapittel 7 går nærmere inn på noen sentrale politikkområder. Kapittel 8 omtaler overførte og innsparte midler, og omdisponering av disse, samt bevilgninger på de enkelte ordningene i 2024.
Stortinget vedtok den 14. juni 2022 et anmodningsvedtak, jf. vedtak nr. 799 (2021–2022) der Stortinget ber regjeringen legge frem en ny jordvernstrategi våren 2023. Strategien skal inneholde et nytt og skjerpet mål for omdisponering av matjord og nye, konkrete tiltak for å nå målet. Landbruks- og matdepartementet har valgt å legge frem den oppdaterte jordvernstrategien i denne proposisjonen om jordbruksoppgjøret. Strategien følger som vedlegg 9.
1.1 Grunnlaget for jordbruksforhandlingene i 2023
Dette kapitlet gjennomgår det mest sentrale politiske grunnlaget for forhandlingene, som er regjeringens politiske plattform, Stortingets behandling av jordbruksoppgjøret i 2022 i Innst. 462 S (2021–2022) og budsjettforliket med Sosialistisk Venstreparti i Innst. 8 S (2021–2022), Stortingets behandling av Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030 i Innst. 325 S (2020–2021) og klimaavtalen med jordbruket.
Gjeldende mål for landbrukspolitikken, slik de står i Landbruks- og matdepartementets budsjettproposisjon for 2023, er gjengitt i kapittel 6.
1.2 Regjeringens politiske plattform
I den politiske plattformen for en regjering utgått fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet, Hurdalsplattformen, heter det at samfunnsoppdraget til jordbruket er å sikre Norges befolkning nok og trygg mat produsert på norske naturressurser. For å sikre landbruk over hele landet, økt verdiskaping og redusert klimaavtrykk er det nødvendig å øke lønnsomheten i bruken av jordbruksarealene. Næringsutøverne i landbruket må ha samme inntektsmuligheter som andre grupper. Det vises videre til kapittelet «Landbruk: Trygg mat og levande distrikt» i Hurdalsplattformen.
1.3 Stortingets behandling av jordbruksoppgjøret 2022
Stortinget behandlet Prop. 120 S (2021–2022) Endringer i statsbudsjettet 2022 under Landbruks- og matdepartementet (Jordbruksoppgjøret 2022) i Innst. 462 S (2021–2022). I innstillingen heter det blant annet at:
«Komiteen registrerer at begge faglagene signerte jordbruksavtalen og sluttet seg til forhandlingsresultatet. Det er tre år siden sist faglagene og staten satt rundt forhandlingsbordet, og komiteen ser det som positivt at det i årets forhandlinger ble en felles enighet mellom partene. Komiteen ser at prisøkningen for kunstgjødsel, strøm og bygningsmateriale har satt jordbruket i en vanskelig situasjon. Derfor vil komiteen framheve at det er lagt fram kostnadskompensasjon i flere runder for å møte denne situasjonen. Komiteen viser til at det i år ble forhandlet for både avtaleåret 2022 og 2023.
Komiteen merker seg at jordbruksavtalen tetter deler av inntektsgapet mellom jordbruket og andre grupper. Avtalen legger til grunn en nivåheving på 40 000 kroner per årsverk i 2023 fra 2022 ut over inntektsveksten til andre grupper, i tillegg til kompensasjon for økte kostnader på 2,4 mrd. kroner. Samlet vil det gi en inntektsmulighet på 64 000 kroner per årsverk fordelt på 2022 og 2023 ut over full kostnadskompensasjon.»
Og:
«Fleritalet i komiteen, medlemene frå Høgre, Framstegspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Raudt, Venstre og Miljøpartiet Dei Grøne, meiner det er eit stort potensial for å auke norsk sjølvforsyning gjennom vriding av produksjonen i landbruket over mot meir grønt og korn, og å stimulere til auka bruk av beite- og utmarksressursar og andre verkemiddel for å kutte i bruk av soya og andre utanlandske forråvarer med høge klimaavtrykk. Fleriralet forventar at ei slik kursendring blir tydeleg signalisert, slik at norsk landbruk allereie no kan starte nødvendig omlegging.»
Om utviklingen i landbruket skriver komiteen at:
«Komiteen viser til at jordbrukere er selvstendig næringsdrivende, og at det er mange forhold som påvirker inntektene og den løpende tilpasningen det enkelte år. Næringen vil oppleve årlige svingninger, f.eks. i avlinger og markedsforhold, også under ellers stabile politiske rammer.»
Om foredling og omsetningsledd skriver komiteen at:
«Komiteen vil derfor understreke betydningen norsk matproduksjon har for store deler av næringsmiddelindustrien som foredler norskproduserte råvarer, herunder matberedskap og sikkerheten det gir den norske befolkningen. Komiteen vil understreke at landbrukspolitikken og jordbruksavtalen er avgjørende viktig for verdiskaping og arbeidsplasser også utenfor jordbruket, herunder i næringsmiddelindustrien og andre tilknyttede næringer, og for bosetting over hele landet.»
Om jordbruksavtalen skriver komiteen at:
«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, tar utgangspunkt i at landbrukspolitikken skal bygges rundt de fire bærebjelkene: et velfungerende importvern, markedsreguleringen, forhandlingsinstituttet med årlige jordbruksoppgjør og en eiendomspolitikk som styrker den selveiende bonden.
Flertallet viser til at jordbruksavtalen gir forutsigbarhet for norske bønder og bidrar til å trygge matproduksjonen vår. Komiteen viser til at en variert bruksstruktur som er tilpasset Norges naturressurser og geografi, gir de beste mulighetene til å produsere mat på en bærekraftig og klimavennlig måte over hele landet. Komiteen registrerer at partene i forbindelse med årets forhandlinger var enige om å legge Budsjettnemndas fremlagte grunnlagsmateriale til grunn.
Komiteen merker seg at jordbruksavtalen skal sikre fortsatt landbruk i hele landet, og at avtalen bl.a. innebærer en økning i kornprisene, noe som er viktig for å sikre norsk selvforsyning. Videre styrkes inntektsmulighetene i de grovforbaserte produksjonene av sau og ammeku betydelig. Det skal bidra til at gras og utmarksressursene blir brukt til matproduksjon i hele landet.»
Om klima og natur skriver komiteen at:
«Komiteen viser til klimaavtalen mellom staten og landbruket og registrerer at det er forhandlet frem grep som skal følge opp denne.
Komiteen viser til at norsk landbruk er avhengig av et stabilt klima og en natur i balanse. Komiteen mener at landbruket vil være en del av løsningen knyttet til både globale utslipps- og ressursutfordringer og i overgangen fra fossile til fornybare ressurser. Satsingen på bl.a. biogass mange steder i landet viser noen av mulighetene. Samtidig gir landbruket viktige arbeidsplasser over hele landet og trygg mat til norske forbrukere.
Komiteen ser det som viktig at norsk jordbruksproduksjon tilpasses et mer uforutsigbart klima, noe som er viktig for å kunne sikre matproduksjon og øke kvaliteten og produksjonen av korn, grovfôr, grønnsaker, frukt og bær som kan produseres på norske arealer.»
Om velferdsordninger for fremtiden skriver komiteen at:
«Komiteen viser til at gode velferdsordninger har stor betydning for å bidra til likestilling og rekruttering av nye utøvere til norsk landbruk. Tilskudd til avløsning ved sykdom, fødsel mv. er viktig for jordbruket gjennom å finansiere arbeidshjelp når brukerne pga. sykdom, svangerskap eller andre grunner ikke kan ta del i driften.
Komiteen merker seg at velferdsordningene styrkes, blant annet gis det også tilskudd for drivere som må ivareta sykt barn, og økning av det generelle avløsertilskuddet.»
Stortinget behandlet Prop. 1 S Tillegg 1 (2021–2022) med endringer av Prop. 1 S (2021–2022) i Innst. 8 S (2021–2022). Om kap. 1150 Til gjennomføring av jordbruksavtalen m.m. skriver komiteen blant annet:
«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, tar utgangspunkt i at landbrukspolitikken skal bygges rundt de fire bærebjelkene: et velfungerende importvern, markedsreguleringen, forhandlingsinstituttet med årlige jordbruksoppgjør og en eiendomspolitikk som styrker den selveiende bonden. Flertallet viser til at jordbruksavtalen gir forutsigbarhet for norske bønder og bidrar til å trygge matproduksjonen vår.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til budsjettforliket og forslag vedtatt i finansdebatten om at Stortinget ber regjeringen legge frem en forpliktende og tidfestet plan i løpet av 2022 for å tette inntektsgapet mellom bønder og andre grupper i samfunnet. Inntektsgapet skal tettes uavhengig av bruksstørrelse, produksjon og landsdel.»
1.4 Stortingets behandling av Meld. St. 13 (2020–2021)
Stortinget behandlet Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030 i Innst. 325 S (2020–2021). Om jordbruk skriver komiteen blant annet:
«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, viser til at kanaliseringspolitikken, med en geografisk produksjonsfordeling, er god klimapolitikk. Hele landet må tas i bruk til matproduksjon, og de lokale ressursene må tas i bruk. Flertallet mener at selvforsyningsgraden må opp, at mer mat må lages på norske ressurser. I Norge har vi lite dyrket mark, bare ca. 3 pst. av det totale landarealet vårt. Derfor mener flertallet det er av stor betydning å sikre et sterkt jordvern.
Det bør stimuleres til økt bruk av fangvekster, kompost og biokull til karbonlagring i matjord og bedre utnyttelse av beiteressurser. Det er gode naturbaserte klimatiltak. Gradvise og målrettede forbedringer har gjennom mange år økt produktiviteten i kornavlinger, hos husdyr og i skog samtidig som miljøbelastninger er blitt redusert. Det satses på blant annet klimasmart grovfôr og avl på kyr for å redusere produksjon av metan i vom.
Flertallet mener det må være et mål om minst 50 pst. selvforsyningsgrad basert på norske ressurser, og at dette kravet bør inkludere fôr. Økt matproduksjon må ikke svekke målene i klimaavtalen eller bidra til økte utslipp i andre land. Utslippene av klimagasser fra norsk landbruk skal reduseres og opptaket av karbon økes, samtidig som vi øker selvforsyningen og tilpasser produksjonen til et endret og vanskeligere klima. Det er avgjørende at politikken ikke bidrar til økte utslipp i andre land og til karbonlekkasje. Vern av matjord og verdifull natur må skjerpes.»
«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, viser til at regjeringen endog stadfester i meldingen at «Klimatiltak i jordbruket skal ikkje medføre auka subsidiar». Flertallet vil påpeke at det at jordbruksoppgjøret vil være en sentral arena for å utforme og videreutvikle eksisterende virkemidler for klimakutt ikke uten videre bør utelukke muligheten for at jordbruket kan dra nytte av eksisterende klimavirkemiddelapparat utenfor jordbruksoppgjøret. Særlig vil flertallet vise til at jordbruket må ta del i den grønne teknologiutviklingen på lik linje med andre sektorer, og at klimaomstilling – også i jordbruket – krever flere nye virkemidler, både for å styrke utvikling av ny klimateknologi og de praktiske mulighetene til å ta nye klimaløsninger i bruk.»
«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, vil sterkt fraråde det å peke på redusert norsk matproduksjon som en klimaløsning, men heller arbeide for reduserte klimagassutslipp i jordbruket mot 2030 gjennom å redusere utslipp per produserte enhet gjennom forbedret jordbruksproduksjon, i tråd med tiltakene i jordbrukets egen klimaplan.»
Videre ble det slått fast i behandlingen av stortingsmeldingen at økt skattelegging av norsk kjøttproduksjon ikke skal gjennomføres som en del av klimapolitikken.
1.5 Klimaavtalen mellom staten og organisasjonene i jordbruket
I juni 2019 inngikk staten og organisasjonene i jordbruket en intensjonsavtale med mål om å redusere klimagassutslippene og øke opptak av karbon tilsvarende 5 mill. tonn CO2-ekvivalenter innen 2030. Vurdering av aktuelle virkemidler for å følge opp avtalen er en del av de ordinære budsjettprosessene, inkludert de årlige jordbruksoppgjørene. Regnskapsgruppens første rapportering på klimaavtalen ligger i kap. 3.5.1.2. En mer omfattende rapportering (gap-rapportering) vil bli presentert høsten 2023.
1.6 Bærekraftig matproduksjon
FNs bærekraftsmål vedtatt i 2015 er verdens felles handlingsplan for bærekraftig utvikling frem mot 2030. En grunnleggende forutsetning er en utvikling som imøtekommer dagens behov uten å ødelegge mulighetene for at kommende generasjoner skal få dekket sine behov. Sammen med andre vestlige land skårer Norge godt på de fleste av de globale indikatorene for bærekraftig utvikling. Norge er et velordnet samfunn med høyt inntektsnivå, gode offentlige tjenester og små forskjeller mellom folk, men skårer dårligere på bærekraftsmålene om klimautslipp og ressursbruk.
Målene for landbruks- og matpolitikken er i likhet med bærekraftsagendaen tuftet på en gjensidig avhengighet mellom sosial, økonomisk og miljømessig bærekraft, med overordnede målsetninger om matsikkerhet og beredskap, økt verdiskaping, landbruk over hele landet og bærekraftig landbruk med lavere utslipp av klimagasser. Disse målsetningene skal bidra til å oppnå bærekraftsmål 2 om nok og trygg mat, men også til oppnåelse av bærekraftsagendaen i sin helhet. Sektorens betydning for verdiskaping og sysselsetting, helse og ernæring, bærekraftig forvaltning av naturressurser og klima og miljø gjør sektoren sentral for måloppnåelse på flere områder.
Regjeringens omfattende satsing og tiltak, både innenfor og utenfor jordbruksavtalen, bidrar til en mer bærekraftig landbrukssektor og således til å oppfylle FNs bærekraftsmål. For ytterligere omtale av bærekraft vises det til kapittel 6.
1.7 Den økonomiske politikken og utviklingen i norsk økonomi
Det er fortsatt høy aktivitet i norsk økonomi og høyt press i arbeidsmarkedet. Den gode utviklingen i arbeidsmarkedet gjenspeiles i at det ble 110 000 flere sysselsatte i 2022 enn året før, og hele 102 000 av disse kom i privat sektor. Etterspørselen etter arbeidskraft er fortsatt høy, men har begynt å avta noe. Den registrerte ledigheten har siden i fjor sommer ligget stabilt på et svært lavt nivå, og utgjorde sesongjustert 1,7 pst. av arbeidsstyrken ved utgangen av mars 2023. Ledigheten har ikke vært lavere siden før finanskrisen i 2008.
Konsumprisveksten har den siste tiden vært høyere enn på mange tiår og klart høyere enn ventet av mange prognosemakere. Årslønnsveksten i 2022 var på 4,3 pst., den høyeste siden 2008. Høyere lønnsvekst kan bidra til å holde prisveksten oppe lenger, mens fallende råvare- og fraktpriser trekker inflasjonen ned. De forventede energiprisene (terminprisene) i Europa har falt kraftig de siste månedene, men den videre utviklingen i Russlands krig i Ukraina, effekter av Kinas gjenåpning etter pandemien og hvor kald neste vinter blir, bidrar likevel til usikkerhet om forløpet fremover. Dersom kronekursen fortsetter å svekke seg, kan vi få betydelig høyere prisimpulser inn i norsk økonomi, både gjennom lønnsdannelsen og gjennom prisene på importerte varer.
Norges Bank har økt styringsrenten og oppjustert prognosen for renten fremover. Norsk økonomi er i en høykonjunktur med høy sysselsetting og svært lav arbeidsledighet. I en slik situasjon er det viktig at den økonomiske politikken strammes til i tide. Hvis ikke, øker risikoen for at det blir nødvendig å sette renten så mye opp at arbeidsledigheten kan øke kraftig.
Uroen i de internasjonale finansmarkedene den siste tiden har så langt i liten grad rammet norske banker, og utslagene i deres markedsfinansiering har til nå vært små. Banker i Norge og EU er underlagt strenge krav til kapital og likviditet, og det norske finanssystemet er godt kapitalisert og rustet for å møte markedsuro.