5 Importvernet og internasjonale forhold

5.1 Importvernet for landbruksvarer

Handel er grunnleggende for økonomisk vekst og utvikling. Utviklingen over tid har gått i retning av reduserte handelsbarrierer og økt handel. De senere årene har det imidlertid vært mindre fremdrift i liberaliserende prosesser. Handelspolitikken har vært preget av uløste problemer i WTO og tiltakende handelskonflikter mellom sentrale land i verdenshandelen. Det siste året har vist internasjonale utviklingstrekk i retning av svekket grunnlag for de økonomiske og institusjonelle rammene for global handel.

Etter to år med pandemi, redusert økonomisk aktivitet, høye priser og pressede forsyningslinjer, forventet man at 2022 skulle bli et mer normalt år. Men den globale pandemien, Russlands angrep på Ukraina og en klimakrise som gjør seg stadig mer gjeldende, har understreket erkjennelsen av at forsyningslinjer kan være sårbare. Dette ser ut til å kunne gi enda steilere geopolitiske motsetninger, som kan endre handelen mellom ulike land og regioner. Den russiske invasjonen av Ukraina ga rekordhøye priser på matvarer og innsatsvarer globalt, og viste at stormakter fortsatt er villige til å bruke mat og innsatsmidler som redskap for politiske og militære målsetninger. På tross av at markedene har normalisert seg noe, vil krigens forløp og dens konsekvenser sannsynligvis fortsette å skape usikkerhet og ustabile markeder. Krigen i Ukraina utgjør en ekstra trussel for verdens mest sårbare, da både Ukraina og Russland er viktige eksportører av både mat og innsatsmidler til matproduksjon. Mindre mat i markedet gjør at prisene øker, og allerede ustabile og sårbare områder rammes hardest. Dette skjer i en tid der usikkerhet knyttet til matforsyning i verden øker. I 2022 er 828 mill. mennesker definert som underernærte, 150 mill. flere enn før pandemien. 193 mill. er akutt matusikre. Usikkerheten på verdensmarkedet er nærmere omtalt i kapittel 4.2.

Norge har våren 2023 en rekke pågående handelsforhandlinger gjennom EFTA som kan påvirke markedsadgangen for landbruksvarer til Norge. Fra norsk side kan det i slike forhandlinger være krevende avveininger mellom offensive interesser som økt markedsadgang for industrivarer og fisk, og våre defensive interesser knyttet til beskyttelse av sensitive norske jordbruksproduksjoner.

Regjeringen vil ivareta norske landbruksinteresser i internasjonale handelsforhandlinger hvor landbruk inngår, i samsvar med regjeringens mål for landbrukspolitikken.

5.2 Import av landbruksvarer

Verdien av jordbruksvarer importert til Norge utgjorde 102,9 mrd. kroner i 2022, en økning på 14,9 pst. fra året før. Økningen skyldes høye verdensmarkedspriser. Den totale importmengden var noe redusert. Importen av jordbruksvarer utgjorde 10 pst. av Norges totale vareimport.

Den største andelen av importen av jordbruksvarer i 2022 kom fra EU med en importverdi på 59 mrd. kroner, dvs. 57 pst. av vår totale landbruksimport målt i verdi. Blant EU-landene er det våre nærmeste naboland som dominerer importen. Brasil er vårt største importmarked for jordbruksvarer utenfor EU, fulgt av Storbritannia og Russland.

Verdien av importen av jordbruksvarer fra utviklingsland utgjorde 24,9 mrd. kroner i 2022, en økning fra 19,3 mrd. kroner i 2021. Mye av dette skyldes verdiøkningen på råvarer til kraftfôr og fiskefôr, hvor prisene på verdensmarkedet steg kraftig i 2022. Andelen av total import fra u-land målt i mengde sank marginalt. Import fra u-land utgjorde 24 pst. av totalimporten av jordbruksvarer. En betydelig del av denne importen kommer fra Sør-Amerika og Asia, i hovedsak fôrråvarer til havbruksnæringen. Våre største importmarkeder blant utviklingslandene i 2022 var Brasil, Kina, Peru, Hviterussland og India.

Toll- og kvotefri markedsadgang for produkter fra de fattigste landene er, og har lenge vært, et sentralt tiltak i norsk utviklings- og handelspolitikk. Alle land kategorisert som de minst utviklede landene (MUL) på OECDs DAC-liste og lavinntektsland med mindre enn 75 mill. innbyggere, til sammen 50 land, omfattes i dag av nulltoll-ordningen. Andre utviklingsland, fra lavinntekts- til øvre mellominntektsland, får også vesentlige tollreduksjoner ved eksport til Norge gjennom GSP-ordningen. Namibia, Botswana og Eswatini har i tillegg særskilte eksportmuligheter for storfekjøtt og sauekjøtt til Norge, innenfor årlige tak på 3 700 tonn for storfekjøtt og 400 tonn for sauekjøtt.

Importen fra MUL-landene utgjorde 1,3 pst. av den totale importen av jordbruksvarer i 2022 med en samlet verdi på 1,31 mrd. kroner. Import av fiskefett- og oljer, roser, kaffe og frukt og grønt fra det afrikanske kontinent dominerer under denne landgruppen.

5.3 WTO Landbruksavtalen

Uruguay-runden, med multilaterale forhandlinger om regelverk knyttet til handel, resulterte i opprettelsen av Verdens Handelsorganisasjon (World Trade Organisation – WTO) 1. januar 1995. Samtidig ble det etablert egne avtaler om landbruk (Landbruksavtalen) og om sanitære og plantesanitære forhold (SPS-avtalen). Landbruksavtalen legger viktige rammebetingelser for den nasjonale landbrukspolitikken gjennom forpliktelser og rettigheter på de tre områdene markedsadgang, internstøtte og eksportsubsidier.

Markedsadgang

Norges forpliktelser når det gjelder øvre tillatte tollsatser og importkvoter fremgår av Norges bindingsliste til WTO (vedlegg til St.prp. nr. 65 (1993–94)).

Internstøtte

WTOs landbruksavtale skiller mellom støtte som er underlagt forpliktelser om reduksjon (såkalt gul støtte), og støtte som ikke er underlagt slike forpliktelser (såkalt blå og grønn støtte). For den sistnevnte kategorien støtte eksisterer det ingen øvre beløpsbegrensning, men støtteordningene må oppfylle visse kriterier for å være unntatt fra begrensningen.

Grønn støtte har liten eller ingen innvirkning på produksjon og handel, og er unntatt reduksjonsforpliktelser. For Norges del omfatter denne kategorien støtte til bl.a. miljøprogrammer og velferdsordninger. For 2021 var notifisert grønn støtte på 9,1 mrd. kroner.

Blå støtte er ordninger under programmer som skal begrense produksjonen, og som er basert på faste arealer eller avlinger, eller på et fast antall dyr. Blå støtte er unntatt fra reduksjonsforpliktelsene. For 2021 var notifisert blå støtte på 6,3 mrd. kroner.

Samtlige interne støttetiltak til fordel for jordbruksprodusenter som ikke er omfattet av ett av unntakene, er underlagt begrensninger som er uttrykt ved hjelp av et samlet mål for støtte, AMS (Aggregate Measurement of Support), også omtalt som gul støtte. Gul støtte er verdien av differansen mellom norske målpriser og faste referansepriser fra perioden 1986–1988 multiplisert med tilhørende volumer, i tillegg til prisstøtte over budsjett, fratrukket særavgifter. Norges maksimalt tillatte gule støtte er på 11,449 mrd. kroner.

For å overholde begrensningene for gul støtte er målprisene faset ut for storfekjøtt, sau og lam, egg og senest svin fra 1. juli 2021. Handlingsrommet for gul støtte vil ha betydning for vurderinger knyttet til gjenværende målpriser fremover.

For 2021 var det notifiserte nivået i gul boks 10,3 mrd. kroner. Nedgangen fra 2020 skyldes avviklingen av målpris for svinekjøtt i 2021. Beregnet beløp for 2021 inkluderer ikke effektene av jordbruksoppgjøret i 2022.

Eksportstøtte

På ministerkonferansen i Nairobi i desember 2015 ble det gjort vedtak om å avvikle bruken av eksportstøtte for landbruksvarer. For Norge innebar vedtaket at våre ordninger for eksportstøtte senest måtte avvikles innen utgangen av 2020. Dette er formalisert i Norges reviderte bindingsliste til WTO (godkjent 28.2.2018).

Landbruksforhandlingene

Landbruksforhandlingene er en del av den brede forhandlingsrunden som ble vedtatt på WTOs ministerkonferanse i Doha i 2001. Forhandlinger i 2008 om en ny landbruksavtale stoppet da det viste seg at avstanden mellom enkelte av aktørene, på sentrale punkter, var for stor.

På ministerkonferansen på Bali i desember 2013 oppnådde WTOs medlemsland enighet på flere områder. På landbruksområdet ble det enighet om ministerbeslutninger vedrørende tollkvoteadministrasjon og matvaresikkerhet for utviklingsland. I tillegg ble det enighet om en ministererklæring om å utvise tilbakeholdenhet i bruken av alle former for eksportstøtte i påvente av en endelig avtale der støtteordninger ble eliminert. Som nevnt ovenfor, ble det ved den påfølgende ministerkonferansen i Nairobi i desember 2015 gjort vedtak om endelig avvikling av eksportstøtte for landbruksvarer. Ministerkonferansen i Buenos Aires i desember 2017 brakte ingen nye resultater på landbruksområdet.

Smitteverntiltak og den uavklarte situasjonen i forbindelse med koronapandemien har påvirket forhandlingene de siste årene, og det 12. ministermøtet (MC12) ble utsatt flere ganger, før det endelig ble avholdt i juni 2022.

På bordet til ministerkonferansen i 2022 lå det en tekstpakke bestående av tre deler: Et arbeidsprogram for videre forhandlinger under landbrukskomiteens spesialsesjon, en beslutning om å unnta leveranser til Verdens Matvareprogram (WFP) dersom land innfører eksportrestriksjoner og en politisk erklæring om matsikkerhet.

Det var ikke mulig å komme til enighet om arbeidsprogrammet for videre forhandlinger, til tross for at det foreliggende tekstutkastet lå nært opp til forpliktelsene som allerede ligger i WTOs landbruksavtale. Dette illustrerer at avstanden mellom medlemmene er betydelig. Landbruk står imidlertid uansett sentralt i forhandlingene i WTO, og mange land har som hovedprioritet å komme til enighet om et resultat om en videre landbruksreform som inkluderer reduksjoner i støtte og beskyttelse. Dette endres ikke selv om det ikke ble noen enighet om et arbeidsprogram.

Daværende forhandlingsleder, ambassadør Gloria Abraham Peralta fra Costa Rica, fratrådte etter MC12. Ny forhandlingsleder, ambassadør Alparslan Acarsoy fra Tyrkia, ble ikke formelt valgt før 27. januar i år. Det har derfor vært relativt sett lite aktivitet i landbruksforhandlingene i etterkant av MC12. Arbeidet har imidlertid startet opp igjen under den nye forhandlingslederen våren 2023.

Hovedfokuset så langt er diskusjoner om nye måter å angripe reformmandatet på. Russlands krig mot Ukraina har påvirket de internasjonale markedene for landbruksvarer og prisnivået på sentrale landbruksvarer og innsatsfaktorer. Situasjonen har bidratt til å sette matsikkerhet høyere på dagsorden i WTO.

Videre er bærekraft et sentralt tema i alle politiske fora, også WTO. Særlig gjelder dette diskusjonen om subsidier, med referanse til Kunming-Montreal avtalen som ble inngått under det 15. toppmøtet under konvensjonen om biologisk mangfold. Avtalen innebærer blant annet at landbrukssubsidienes effekt på biologisk mangfold skal vurderes, og at partene til avtalen skal vurdere sin virkemiddelbruk i lys av denne.

Både hensynet til matsikkerhet, og til beskyttelsen av miljø, er positivt nevnt i fortalen til WTOs landbruksavtale, og er således ikke noe nytt. De senere års utvikling vil imidlertid kunne innebære at bærekraft og matsikkerhet vektlegges sterkere i den landbrukspolitiske reformen i WTO.

Neste ministermøte vil bli avholdt i Dubai i slutten av februar 2024, og det forventes at aktiviteten i landbruksforhandlingene vil øke utover høsten. Diskusjonene er fremdeles i startgropen, men det er hittil lite som tyder på at medlemmenes posisjoner har endret seg i vesentlig grad. De medlemmer som alltid har argumentert langs linjene om at subsidier og beskyttelse må reduseres ytterligere gjør det samme nå, om enn under nye overskrifter som klima, miljø og naturmangfold. Det vil derfor trolig være krevende å komme frem til enighet om materielle resultater før neste ministermøte.

5.4 EUs landbrukspolitikk

EU-landbruket har vært preget av økte kostnader til energi, gjødsel, bygningsvarer og andre råvarer i 2022/2023. Krigen i Ukraina har forsterket dette ytterligere. EU har normalt stor import av vegetabilske oljer og fôrråvarer fra Ukraina. Økte kostnader på ulike innsatsfaktorer har medført økte priser på jordbruksvarene i EU. Gjennomsnittlig økte produsentprisene i EU med 24 pst. i 2022, mest for korn, egg og melk.

For å kompensere for de høye kostnadene i jordbruket vedtok landbruksministrene i EU i mars 2022 en krisepakke til jordbruket på 510 mill. euro som medlemslandene kunne disponere ut fra nasjonale behov. Medlemslandene fikk også aksept for noe større fleksibilitet i bruk av nasjonale støtteordninger. Videre ble det bestemt at som en midlertidig ordning for 2022, kunne en del av det arealet som var tenkt avsatt til biologisk mangfold isteden brukes til produksjon av proteinvekster. Denne ordningen er videreført for kommende sesong.

På tross av de høye kostnadene i jordbruket har det for mange bønder vært en god inntektsutvikling i jordbruket i EU. Dette gjelder spesielt for produsenter av melk og korn.

EU iverksatte 1. januar 2023 en ny landbrukspolitikk som gjelder frem til utgangen av 2027.

Den nye landbrukspolitikken har ni målsettinger. Disse er å sikre en rimelig inntekt for bøndene, øke konkurransekraften, styrke bondens posisjon i verdikjeden, tiltak knyttet til klima, miljø, landskap og biologisk mangfold, sikre rekruttering, utvikle nye arbeidsplasser i distriktene, sikre trygg og sunn mat og fremme kunnskap og innovasjon.

EU legger stor vekt på klima- og miljø i sin landbrukspolitikk. 40 pst. av EUs landbruksbudsjett er øremerket klimatiltak. Videre skal 25 pst. av den direkte støtten under budsjettet brukes på et eget miljøprogram. EU er også svært opptatt av at næringslivet omstilles i en grønnere retning. For mange sektorer har de derfor iverksatt detaljerte krav for at sektorene skal defineres som bærekraftige. På grunn av at EUs nye landbrukspolitikk først ble iverksatt den 1. januar 2023 har EU så langt ikke iverksatt krav overfor jordbrukssektoren. Slike krav kan imidlertid komme i fremtiden.

Det legges også opp til en bedre utjevning av arealstøtten mellom EU-landene, dvs. at støtten økes i de land som har hatt støtte under gjennomsnittlig støttenivå. Dette betyr overføring av økonomiske midler fra vest til øst i EU. Kommisjonens forslag om reduksjoner i støtten til bruk som får mer enn 60 000 euro, og videre et støttetak på 100 000 euro, ble ikke godtatt av medlemslandene.

En vesentlig endring er også at ansvaret for gjennomføringen av landbrukspolitikken i større grad er overført til medlemslandene. Hvert enkelt medlemsland har utarbeidet en strategi som beskriver nasjonale utfordringer og virkemidler de vil benytte for å nå EUs felles landbrukspolitiske målsettinger. Strategiplanene ble vedtatt av Kommisjonen høsten 2022. Kommisjonen legger opp til å ha en midtveis-evaluering av strategiplanene med medlemslandene i 2024.

Det legges også opp til økt fleksibilitet for medlemslandene når det gjelder virkemidlene for bygdeutvikling, bl.a. støtte til innovasjon, modernisering og styrket konkurransekraft.

Den gjennomsnittlige alderen på bøndene i EU er høy og økende. EU har derfor en ordning hvor bønder under 40 år kan få ekstra støtte i fem år etter overtakelsen.

Som en del av EUs grønne giv («Green Deal») la Kommisjonen i mai 2020 frem en strategiplan for utvikling av landbrukssektoren fra jord til bord («Farm to Fork»). Planen skal bidra til forbedret kosthold, helse og miljø. Strategien omfatter hele verdikjeden, dvs. innsatsvarer, produksjon, videreforedling, transport, distribusjon og forbruk.

I strategien er målsettingen at EU innen 2030 skal redusere bruken av plantevernmidler med 50 pst., bruken av gjødsel med 20 pst. og bruken av antibiotika med 50 pst. Kommisjonen har videre foreslått at 25 pst. av EUs jordbruksareal innen 2030 skal være økologisk. Dagens nivå er vel 9 pst.

Flere medlemsland har etterlyst konsekvensanalyser av strategien fra «jord til bord». Enkelte medlemsland frykter at landbruket får høyere kostnader som vanskelig kan tas ut i økt forbrukerpris, og at EU kan miste konkurransekraft både på hjemmemarkedet og på eksportmarkedet. Kommisjonen mener at strategien nettopp sikrer bøndene økt konkurransekraft, fordi det legges om til produksjon av trygge produkter med høy kvalitet som EUs innbyggere og også eksportmarkedene i økende grad etterspør. For å gi jordbruket like konkurransevilkår med importerte jordbruksvarer, er EU opptatt av at importerte produkter må tilfredsstille de samme produksjonsvilkår som i EU. Dette vil derfor bli lagt til grunn i bilaterale handelsavtaler og forsøkt forhandlet frem i WTO.

Landbrukspolitikken er ikke en del av EØS-avtalen, men utviklingen av EUs felles landbrukspolitikk har likevel betydning for norsk landbruk og næringsmiddelindustri. Prisutviklingen og politikkutformingen i EU på jordbruksprodukter påvirker omfanget av import, grensehandel og konkurransekraften til næringsmiddelindustrien. EUs store regelverkspakker på matområdet, som «Farm to Fork», er delvis EØS-relevant. Utviklingen av lovverk og virkemidler i EU på dette området henger tett sammen, kan dekke flere sektorer og kan derfor også ha indirekte følger for norske landbruksinteresser. Regelverksutformingen i EU og mulig EØS-relevans følges tett av Landbruks- og matdepartementet.

5.5 Forhandlinger om handelsavtaler

Norge har inngått 30 bilaterale frihandelsavtaler med til sammen 41 land. I tillegg har Norge som en del av EFTA ferdigforhandlet avtaler med Mercosur (Brasil, Argentina, Uruguay og Paraguay) og Moldova. Avtalen med Mercosur er ikke formelt undertegnet, da det blant annet gjenstår noen avklaringer knyttet til miljøkapittelet i avtalen. Avtalen med Moldova forventes undertegnet ved EFTAs ministermøte i Liechtenstein i sommer. Det er i meget liten grad gitt konsesjoner på landbruksvarer i frihandelsavtalene som går på bekostning av norsk produksjon.

EFTA forhandler nå nye handelsavtaler med India, Malaysia, Thailand, Kosovo og Vietnam. Fremdriften er varierende, men gjennomgående er de ulike prosessene konstruktive. Norge gjenopptok også de bilaterale handelsforhandlingene med Kina i 2017, men med beskjeden fremdrift. Forhandlinger med India og Thailand er gjenopptatt etter lange opphold. Det er ikke utsikter til snarlig ferdigstillelse av en avtale med Vietnam. Forhandlingene om en frihandelsavtale med Kosovo startet sommeren 2022.

EFTA er videre i reforhandlinger av eksisterende avtaler med Chile, Det Palestinske Området, Egypt, SACU (Sør-Afrika, Namibia, Botswana, Eswatini og Lesotho), og Mexico. Det er ulik fremgang i disse prosessene. I etterkant av det russiske angrepet på Ukraina har EFTA og Ukraina blitt enige om at eksisterende frihandelsavtale oppdateres. For Ukraina er liberalisering av handelen med varer et uttalt mål. EFTA-landenes felles holdning er at en eventuell oppdatering av frihandelsavtalen med Ukraina skal skje innenfor rammene av landenes respektive landbrukspolitikk.

Storbritannia trådte ut av EU og EØS-avtalen 31. januar 2020. Samme dag trådte en midlertidig bilateral handelsavtale i kraft. En permanent frihandelsavtale ble iverksatt 1. desember 2021. For landbruk innebærer avtalen i hovedsak en videreføring av de handelsbetingelser som gjaldt mellom Norge og Storbritannia da Storbritannia var EU-medlem. Importkvoter for import fra Storbritannia ble etablert der dette ikke går på bekostning av norsk produksjon. Det ble blant annet ikke gitt importkvoter på grasbaserte produksjoner som kjøtt av storfe og sau/lam. Importkvoten på 299 tonn ost til Storbritannia innebar også en tilsvarende reduksjon av importkvoten til EU.

Nye handelsavtaler forelegges Stortinget før iverksettelse.