21 Kommunens og barnevernstjenestens ansvar og oppgaver

21.1 Kommunens ansvar for å forebygge omsorgssvikt

21.1.1 Gjeldende rett

Barnevernloven § 3-1 første ledd gir kommunen ansvaret for generelle forebyggende tiltak rettet mot barn og unge. I henhold til bestemmelsens første ledd skal kommunen «følge nøye med i de forhold barn lever under» og «finne tiltak som kan forebygge omsorgssvikt og adferdsproblemer». Kommunen har dermed et ansvar for å søke å unngå at omsorgssvikt og atferdsproblemer oppstår. Da lovforslaget ble lagt frem for Stortinget i Ot.prp. nr. 44 (1991–92), foreslo departementet at dette ansvaret skulle legges til barnevernstjenesten.1 I forbindelse med behandling av proposisjonen viste komiteen til det totalansvaret kommunen har for å sikre alle barn trygge og gode oppvekstsvilkår. Bestemmelsen ble derfor endret slik at det generelle forebyggende ansvaret ble lagt til kommunen som sådan. Komiteen la særlig vekt på at ingen kommunale etater som til daglig er i kontakt med barn, skal fraskrive seg et naturlig ansvar for å avdekke forhold eller sette i verk nødvendige tiltak for aktiv forebygging. Det ble understreket at barnevernstjenesten ikke skulle ha et slikt ansvar alene.2

Samtidig synes dagens lov å gi også barnevernstjenesten et visst ansvar for generell forebygging. Det forebyggende ansvaret omfattes av lovens formålsbestemmelse, jf. formuleringen i § 1-1 annet punktum der det heter at loven skal bidra til at barn og unge får gode og trygge oppvekstsvilkår. I Innst. O. nr. 80 (1991–92) uttalte komiteens flertall følgende:

«Flertallet har merket seg at det er kommunene som har det overordnede ansvaret for å drive forebyggende arbeid. Flertallet mener likevel at selv om loven primært er en vernelov, er det riktig at barnevernets ansvar for også å bidra på det forebyggende området, kommer til uttrykk i formålsparagrafen. Dette innebærer at barneverntjenesten må gjøre seg kjent med barns levevilkår generelt i kommunen, påpeke mangel på tiltak og eventuelt fremme forslag til tiltak som kan forebygge problemene. Flertallet mener en kan unngå en del barnevernproblematikk dersom det drives et godt forebyggende arbeid, noe som alle må føle et ansvar for på tvers av sektor og etatsgrenser.»

Uttalelsene kan tyde på at barnevernstjenesten har et visst generelt forebyggende ansvar, men omfanget av dette ansvaret utdypes ikke. Uttalelsene kan også ses i sammenheng med bestemmelsene i dagens § 3-2 som gir barnevernstjenesten både et ansvar for å medvirke til at barns interesser ivaretas av andre offentlige organer og for å delta i den kommunale og fylkeskommunale planleggingsvirksomheten.

Barnevernstjenesten har uansett et spesielt ansvar for å forebygge omsorgssvikt, jf. barnevernloven § 3-1 annet ledd. I denne bestemmelsen heter det at barnevernstjenesten har et særlig ansvar for å søke å avdekke omsorgssvikt, atferds-, sosiale og emosjonelle problemer så tidlig at varige problemer kan unngås, og sette inn tiltak i forhold til dette. I forarbeidene3 henvises det til at det er avgjørende for barnet at tiltak tilpasset det enkelte barnets behov, iverksettes så tidlig som mulig når omsorgssvikt og atferdsproblemer oppstår.4 Dette ansvaret er i tråd med prinsippet i lovens formålsbestemmelse i § 1-1 om at barnet må få nødvendig hjelp og omsorg til rett tid. Det er i praksis uklart hvor omfattende forebyggende ansvar som er tillagt barnevernstjenesten etter § 3-1 annet ledd, og hvordan forholdet er mellom dette ansvaret og kommunens ansvar for generell forebygging etter første ledd.

21.1.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

21.1.2.1 Bakgrunnen for høringsforslaget

Barnevernslovutvalget foreslo å tydeliggjøre kommunens forebyggende ansvar og påpekte at en rekke offentlige instanser har forebyggende oppgaver, og at det er behov for en helhetlig barne- og oppvekstpolitikk i kommunen. Videre foreslo utvalget å klargjøre at barnevernstjenesten ikke skal ha plikt til å legge til rette for et trygt og godt oppvekstmiljø for alle barn. Utvalget viste til at dagens bestemmelser om formål, forebygging og samarbeid gir et uklart bilde av i hvilken grad barnevernstjenesten har plikt til å utføre forebyggende arbeid rettet mot alle barn eller grupper av barn med forhøyet risiko. Utvalget forslo at dette ansvaret legges til kommunen som sådan, og ikke barnevernstjenesten. Forslagene innebærer at kommunen aktivt må ta stilling til hvilke tjenester som skal utføre forebyggende oppgaver og i hvilken grad barnevernstjenesten skal benyttes i det generelle forebyggende arbeidet.

Utvalget foreslo også å innta i loven kommunens ansvar for samordning av det forebyggende arbeidet. Formålet med forslaget er å bidra til mer helhetlig planlegging og bedre samordning av tjenester til barn og unge, med utgangspunkt i en samlet vurdering av ressurser og utfordringer i kommunen. I tillegg foreslo utvalget å lovfeste et krav om at kommunestyret selv skal vedta en plan for kommunens arbeid med barn og unge. Formålet er å styrke kommunens innsats for å bedre og trygge barns oppvekstmiljø. Planstyringen skal bidra til tverrfaglig samarbeid i kommunen og planen skal beskrive ansvar, organisering, ledelse og samarbeid mellom de ulike sektorene.

Høringsinstansene ga bred støtte til intensjonen i forslaget om å styrke kommunens ansvar for generell forebygging. Flere høringsinstanser understreket imidlertid at barnevernstjenesten har kompetanse som er viktig for det forebyggende arbeidet. Samtidig fremhevet enkelte instanser at hovedpoenget med utvalgets forslag er at det er den enkelte kommune som må avgjøre i hvilken grad barnevernstjenesten skal trekkes inn i generelt forebyggende arbeid. De fleste høringsinstansene støttet forslaget til Barnevernslovutvalget om å lovfeste at kommunestyret selv skal vedta en plan for arbeidet med barn og unge.

Målet om å styrke kommunens forebyggende arbeid har sammenheng med endringene som følger av Prop. 73 L (2016–2017) Endringer i barnevernloven(barnevernsreform) som gir økt ansvar til kommunene5. Et mål med barnevernsreformen er å styrke det forebyggende arbeidet i kommunen. I proposisjonen ble det fremhevet at en vellykket barnevernsreform med mer faglig og økonomisk ansvar til kommunene, krever at kommunene gir det forebyggende arbeidet høy prioritet og at det etableres gode lokale tilbud.

21.1.2.2 Forslaget i høringsnotatet

I likhet med Barnevernslovutvalget mente departementet at kommunens ansvar for forebygging burde fremheves og tydeliggjøres. Departementet foreslo å tydeliggjøre i loven at kommunen skal fremme gode oppvekstsvilkår gjennom tiltak for å forebygge at barn og unge utsettes for omsorgssvikt eller utvikler atferdsproblemer.

Videre foreslo departementet å presisere at kommunen skal samordne sitt tjenestetilbud til barn og familier. Departementet viste til at et godt forebyggende arbeid kjennetegnes av at det er tydelig definert hvilke roller ulike instanser har i det samlede tjenestetilbudet, og at tjenestene dimensjoneres slik at barnevernet og andre tjenester har tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å tilby den hjelpen og oppfølgingen som er nødvendig til riktig tid.

Departementet foreslo også å lovfeste at kommunestyret selv skal vedta en plan for kommunens arbeid for å forebygge omsorgssvikt og atferdsproblemer. Departementet foreslo at planen skal inneholde en beskrivelse av overordnede mål og strategier for det helhetlige tjenestetilbudet, hvordan ansvaret skal fordeles mellom etatene, hvordan oppgaveløsningen skal organiseres og hvordan ulike etater skal samarbeide. Det ble lagt til grunn at en slik plan skal kunne inngå i de ordinære prosessene etter plan- og bygningsloven.

21.1.3 Høringsinstansenes syn

Om lag 45 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget. De fleste høringsinstansene er positive til forslagene som skal tydeliggjøre kommunens ansvar for forebygging av omsorgssvikt, herunder Statens helsetilsyn, KS,Landsforeningen for barnevernsbarn, Bergen kommune, Horten kommune, Stavanger kommune, Færder kommune og Tromsø kommune.

Tromsø kommune viste til at et tydeligere kommunalt ansvar for forebygging vil gjøre det enklere å få frem barnevernstjenestens ansvar, mandat og oppgaver. Helsedirektoratet uttalte at forslagene samlet sett kan bidra til at kommunene styrker det helhetlige forebyggende arbeidet, og at barnevernstjenesten kan rette sin innsats mot barn og unge som lever i de familier som har størst bistandsbehov.

Også Bergen kommune var positive til at ny barnevernslov skal bidra til at kommunen styrker sitt forebyggende arbeid, og at barnevernstjenestens innsats rettes mot de barn og familier som trenger det mest. UNICEF Norge mener forslaget kan bidra til å frigjøre ressurser i barnevernet.

Bufetat region øst uttalte at «det er viktig å klargjøre rammene for barnevernstjenestens primæroppgaver i ny lov, og at en lovfesting av at det er kommunen som sådan som har ansvaret for det forebyggende arbeidet bidrar til å tydeliggjøre også andre tjenesters ansvar for barn og unge i kommunen» Enkelte instanser, blant annet Bufdir og Barneombudet mente imidlertid det er en risiko for at barnevernstjenesten i praksis ender opp med det generelle forebyggingsansvaret fordi kommunes ansvar reguleres i barnevernsloven. Barneombudet mente at kommunens plikt bør inntas i kommuneloven. Bufdir og Bufetat region øst vurderte at kommunens plikt til forebygging også bør inntas i annen relevant særlovgivning.

Porsgrunn kommune mente at det kan fremstå som lite tydelig å legge ansvaret for forebygging på kommunen og uttaler at «innskrenking i barnevernstjenestens plikt til å delta i forebyggende innsats vil kunne utgjøre en risiko for barns rettigheter ved at ingen egen virksomhet har hovedansvaret for det forebyggende arbeidet.»

OsloMet – storbyuniversitetet støttet i hovedsak forslaget, men mener det bør opprettes egne forebyggende tjenester fremfor at barnevernstjenesten skal bruke ressurser på generelt forebyggende arbeid.

21.1.4 Departementets vurderinger og forslag

21.1.4.1 Tydeligere kommunalt ansvar for forebygging

Departementet opprettholder forslaget om å tydeliggjøre kommunens ansvar for forebygging av omsorgssvikt og atferdsproblemer. Et godt forebyggende arbeid handler om å identifisere behovene i befolkningen, sørge for at det finnes relevante tilbud fra ulike instanser og legge til rette for at de ulike tjenestene samarbeider. Det er et mål at barn og familier som sliter skal få den støtten de trenger før utfordringene i hverdagen vokser til alvorlige problemer. Virksomme, forebyggende tiltak vil redusere behovet for mer inngripende tiltak som for eksempel tiltak fra barnevernet. Det vises i denne sammenheng til at Barnevernsreformen6 gir kommunen et økt faglig og økonomisk ansvar for barnevernstiltak. Økt kommunalt ansvar for barnevernet vil kunne bidra til at forebygging og tidlig innsats får økt oppmerksomhet i kommunene, blant annet gjennom at kommunene får insentiver til å prioritere dette arbeidet. Forslaget om å tydeliggjøre kommunens ansvar for det forebyggende arbeidet, ivaretar det samme målet.

Ansvaret for generelt forebyggende arbeid omfatter ulike tjenester, og etter departementets oppfatning er det viktig at det er klart forankret at det er kommunen som sådan, og ikke barnevernstjenesten som har ansvaret for det generelle forebyggende arbeidet. En tydelig ansvarsplassering av det generelle forebyggende arbeidet er likevel ikke til hinder for at kommunen kan velge å benytte barnevernstjenesten i dette arbeidet.

Departementet vurderer således at forslaget ikke nødvendigvis innebærer en innskrenking i barnevernstjenestens deltakelse i forebyggende arbeid. Det vil imidlertid være opp til den enkelte kommune å vurdere om og hvordan barnevernstjenesten skal benyttes i det forebyggende arbeidet. Siden kommunens ansvar for generell forebygging gjelder oppgaver som utføres av en rekke kommunale tjenester og etater er departementet enig med høringsinstansene i at ansvaret også kunne vært forankret i ulik særlovgivning. Ulike sektorer vil imidlertid ha ulikt ansvar for forebygging, eksempelvis forebygging av skolefrafall, forebygging i et folkehelseperspektiv etc. Departementet vurderer derfor at det er naturlig at kommunens ansvar for forebygging av omsorgssvikt og atferdsproblemer fremgår av barnevernsloven. Barneombudet har spilt inn at kommunens ansvar for forebygging bør lovfestes i kommuneloven. Departementet vil bemerke at kommuneloven gir regler om rammene for kommunen og fylkeskommunenes virksomhet og krav til organisering. Hvilke oppgaver kommunen har, følger av den enkelte tjenestelov som for eksempel barnevernsloven. Det er etter departementets vurdering derfor ikke hensiktsmessig å innføre regler om ansvarsplassering for enkelte kommunale oppgaver i de alminnelige reglene i kommuneloven. Departementet foreslår etter dette at kommunens ansvar for å forebygge omsorgssvikt og atferdsproblemer tas inn i lovutkastet § 15-1 første ledd. Forslaget er i samsvar med forslaget i høringsnotatet.

21.1.4.2 Innholdet i kommunens ansvar for forebygging

Departementet fastholder forslaget om at innholdet i kommunens ansvar er å fremme gode oppvekstsvilkår gjennom tiltak for å forebygge at barn og unge utsettes for omsorgssvikt eller utvikler atferdsproblemer. Ansvaret kan ivaretas gjennom tiltak fra et bredt spekter av kommunale tjenester og må forstås i lys av formålsbestemmelsen der det fremgår at loven skal bidra til at barn og unge får gode og trygge oppvekstsvilkår, jf. forslag til § 1-1 annet ledd.

Siden ansvaret for det generelle forebyggende arbeidet er et kommunalt ansvar, vil kommunenes virkemidler være kommunale tjenester og tiltak. Departementet legger til grunn at det kommunale ansvaret fortsatt skal gjelde generelle forebyggende tiltak, enten tiltak rettet mot alle barn (universell forebygging) eller tiltak som er rettet mot bestemte grupper med forhøyet risiko (selektiv forebygging). Helsestasjonens arbeid med å følge opp og veilede alle foreldre før og etter fødsel er et eksempel på universell forebygging. Andre eksempler er barnehagetilbud, skolefritidsordning og ulike typer kultur- og fritidstilbud. Tjenester innenfor selektiv forebygging kan omfatte tilbud om gratis barnehageplass til familier med lavinntekt, tilbud om veiledning til barn og foreldre som opplever samlivsbrudd eller andre former for oppfølgingstiltak rettet mot barn og familier som er i en krevende livssituasjon. Tilbudene skal forebygge problemutvikling som senere kan komme til uttrykk gjennom behov for omfattende og inngripende tiltak fra det offentlige, eksempelvis tiltak fra barnevernet. Mange familier vil kunne ha behov for hjelp og støtte uten at vilkårene for tiltak etter barnevernsloven er oppfylt. Lavterskeltiltak som kan støtte opp om utsatte familier som opplever utfordringer i hverdagen hører med i et helhetlig forebyggende tilbud. Denne formen for tidlig innsats er først og fremst en investering i innbyggernes velferd, men må også sees på som en investering som kan spare kommunen for mer omfattende og kostbare tiltak på lang sikt.

Det kommunale ansvaret for forebygging etter barnevernsloven gjelder forebygging av omsorgssvikt og atferdsproblemer, og omfatter ikke alle typer forebyggende tiltak rettet mot barn og unge. Kommunen har også forebyggende ansvar gjennom annet lovverk, som skal ivareta andre mål. Blant annet har kommunen et forebyggende ansvar etter folkehelseloven. Dette utelukker ikke at forebyggende tiltak kan ivareta flere formål. Et eksempel er Stangehjelpa som er et gratis helsetilbud for alle i Stange kommune med mål om å fremme psykisk helse. Et slikt tiltak er også relevant for å forebygge omsorgssvikt. Departementet bemerker at kommunens ansvar for generell forebygging ikke innebærer en plikt for kommunen til å ha en bestemt type eller et definert omfang av forebyggende tilbud.

Departementet foreslår etter dette at kommunens forebyggende ansvar innebærer at kommunen skal fremme gode oppvekstsvilkår gjennom tiltak for å forebygge at barn og unge utsettes for omsorgssvikt eller utvikler atferdsproblemer, se lovforslaget § 15-1 første ledd første punktum. Forslaget er i samsvar med forslaget i høringsnotatet.

21.1.4.3 Organisering og samordning av kommunens forebyggende arbeid

Alle kommuner har tjenester som påvirker barn og unges oppvekstsvilkår, for eksempel helsestasjon, skolehelsetjenesten, skolefritidsordning, grunnskole og barnehage. Forslaget om å tydeliggjøre kommunens ansvar for forebygging gir ingen begrensninger i kommunens handlingsrom til å organisere sine ansvarsområder. Kommunen står fritt til å organisere det forebyggende arbeidet med utgangspunkt i lokale forhold og begrensninger.

Et godt forebyggende arbeid kjennetegnes av at det er tydelig definert hvilke roller ulike instanser har i det samlede tjenestetilbudet, og at tjenestene dimensjoneres, slik at barnevernet og andre tjenester har tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å tilby den hjelpen og oppfølgingen som er nødvendig til riktig tid. Det er opp til den enkelte kommune å vurdere hvilken rolle barnevernstjenesten skal ha utover sine lovpålagte oppgaver, og hvilken rolle andre tjenester skal ha, overfor utsatte barn og familier. Kommunen kan for eksempel beslutte at barnevernstjenesten sammen med andre tjenester skal gi veiledning for å støtte opp under skoler og barnehagers arbeid med å utvikle et godt oppvekst- og læringsmiljø for alle barn. Departementet viser i den forbindelse til Prop. 100 L (2020–2021) Endringer i velferdstjenestelovgivningen (samarbeid, samordning og barnekoordinator), hvor det foreslås å tydeliggjøre velferdstjenestenes plikt til å samarbeide med andre tjenesteytere uten at samarbeidet er knyttet til oppfølgingen av et bestemt barn. Samarbeid utover enkeltsaker handler hovedsakelig om å etablere samarbeidsstrukturer på tvers av velferdstjenestene. Selv om plikten til å samarbeide på systemnivå ligger til de enkelte velferdstjenestene, vil det være kommunen som avgjør hvordan de ulike kommunale velferdstjenestene skal oppfylle denne plikten. Dersom kommunen pålegger barnevernstjenesten å delta i forebyggende arbeid, har barnevernstjenesten en plikt til å samarbeide med andre velferdstjenester dersom det er nødvendig.

Kommunens ansvar for å samordne sitt tjenestetilbud til barn og familier innebærer at den enkelte kommune må vurdere hvordan det forebyggende arbeidet skal organiseres og hvilken rolle de ulike velferdstjenestene eventuelt skal ha i arbeidet. Kommunen skal blant annet vurdere hvordan de ulike tjenestene skal bidra til å forebygge utfordringer og på et tidlig tidspunkt identifisere barn og unge som har behov for hjelp.

Grenseflatene mellom generelle forebyggende tiltak og de tiltakene barnevernstjenesten har ansvar for, vil ikke alltid være tydelige. For at barnevernstjenesten skal kunne ivareta sitt ansvar overfor barn i alvorlige livs- og omsorgssituasjoner er det viktig at kommunens tjenester oppfyller meldeplikten til barnevernstjenesten.

For å understreke viktigheten av et godt samordnet forebyggende tilbud fastholder departementet forslaget om å ta inn i loven at kommunen skal sørge for å samordne sitt tjenestetilbud til barn og familier, se forslag til § 15-1 første ledd annet punktum.

21.1.4.4 Kommunestyret skal vedta en plan for det forebyggende arbeidet

Departementet opprettholder forslaget om å innføre et krav om at kommunestyret selv skal vedta en plan for kommunens arbeid for å forebygge omsorgssvikt og atferdsproblemer. En plan vedtatt i kommunestyret vil bidra til overordnet forankring av det forebyggende tilbudet og av fordelingen av kommunens ressurser til dette arbeidet. Dette vil være et viktig verktøy for å sikre forpliktelse til og systematisk innsats for å legge til rette for helhetlige tjenester til barn og unge. Det vises i denne sammenheng til krav om at kommunestyret selv minst én gang i året skal få en redegjørelse om tilstanden i barnevernstjenesten, jf. gjeldende lov § 2-1 åttende ledd. Kravet ble vedtatt i forbindelse med behandling av Prop. 84 L (2019–2020) Endringer i barnevernloven (samtaleprosess, årlig tilstandsrapportering mv.) og trådte i kraft 1. januar 2021. Kunnskapen kommunen mottar gjennom den årlige tilstandsrapporten vil være en del av grunnlaget for planleggingen av det forebyggende arbeidet og barnevernstjenestens rolle i dette arbeidet.

Planen for det forebyggende arbeidet skal inneholde en beskrivelse av overordnende mål og strategier for det helhetlige tjenestetilbudet, hvordan ansvaret skal fordeles mellom etatene, hvordan oppgaveløsingen skal organiseres og hvordan ulike etater skal samarbeide. Departementet legger til grunn at planen for kommunens arbeid rettet mot barn og unges oppvekstsvilkår, skal kunne inngå i de ordinære prosessene etter plan- og bygningsloven. Det vises til lovforslaget § 15-1 annet ledd. Forslaget er i samsvar med forslaget i høringsnotatet.

21.2 Barnevernstjenestens ansvarsområde

21.2.1 Gjeldende rett

Barnevernstjenestens ansvarsområde følger i dag av lovens formålsbestemmelse og de vilkårene som gjelder for tiltak etter barnevernloven. I formålsbestemmelsen i § 1-1 heter det at formålet med loven er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid. Grunnvilkåret for rett til hjelpetiltak etter § 4-4 er at barnet på grunn av forholdene i hjemmet eller av andre grunner har et særlig behov for hjelp. Bestemmelsen om omsorgsovertakelse, jf. § 4-12, gjelder ulike former for alvorlig omsorgssvikt, og det er egne regler som gjelder tiltak på grunn av barnets atferd, jf. dagens §§ 4-24 og 4-26. Barnevernstjenesten har samlet sett ansvar for tiltak som skal dekke behov som har sin årsak i barnets omsorgssituasjon eller atferd. Ansvarsområdet og grenseflater mot andre tjenesters ansvar, er utdypet i forarbeider og retningslinjer. Barnevernloven har ingen bestemmelse som eksplisitt formulerer barnevernstjenestens ansvar opp mot andre tjenester.

Ut over dette har barnevernstjenesten ansvar for generelle oppgaver i lovens kapittel 3. Dette gjelder i særlig grad ansvar for forebygging av omsorgssvikt, jf. barnevernloven § 3-1 annet ledd.

I tillegg har barnevernstjenesten et generelt ansvar for samarbeid med andre deler av forvaltningen, herunder medvirkningsplikt og plikt til å delta i den kommunale planleggingsvirksomheten, jf. barnevernloven § 3-2.

21.2.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

21.2.2.1 Bakgrunnen for høringsforslaget

Barnevernslovutvalget mente at det var behov for tydeligere grenser mellom barnevernstjenestens og andre tjenesters ansvar når et barn har behov for tiltak fra flere instanser. Utvalget foreslo derfor en egen lovbestemmelse hvor avgrensningskriteriet er knyttet til årsaken til barnets hjelpebehov. Videre foreslo utvalget et annet ledd som beskriver barnevernstjenestens forebyggende ansvar. Bestemmelsen var ment å videreføre innholdet i barnevernstjenestens forebyggende ansvar slik dette fremgår av dagens § 3-1 annet ledd.

21.2.2.2 Forslaget i høringsnotatet

I likhet med Barnevernslovutvalget mente departementet at det er en risiko for at barnevernstjenesten får ansvaret for barn og unge som har behov for annen hjelp enn det barnevernstjenesten kan tilby. Selv om barnevernets ansvar følger av lovens formålsbestemmelse og de vilkårene som gjelder for tiltak etter loven fant departementet det hensiktsmessig å ta inn i loven en ytterligere generell formulering som beskriver rammer for barnevernstjenestens ansvarsområde opp mot andre tjenester. Departementet foreslo derfor å ta inn i loven at barnevernstjenesten har ansvar for å gi hjelp, omsorg og beskyttelse når det er nødvendig på grunn av barnets omsorgssituasjon eller atferd. Formålet med forslaget er å tydeliggjøre i loven at barnevernstjenestens ansvar for å gi hjelp avgrenses av årsaken til barnets hjelpebehov og formålet med tiltaket. Barnevernstjenesten har kun ansvar for å gi hjelp i tilfeller der barnets hjelpebehov har sin årsak i barnets omsorgssituasjon eller atferd, og dersom formålet med tiltaket fra barnevernet er å avhjelpe nettopp disse behovene. Forslaget innebærer ikke at terskelen for å iverksette tiltak innenfor barnevernstjenestens ansvarsområde heves eller at vilkårene for tiltak snevres inn.

21.2.3 Høringsinstansenes syn

I underkant av 20 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget og de fleste instansene støtter at barnevernstjenestens saklige ansvarsområde presiseres i loven. Bufdir støtter forslaget, men mener at det bør understrekes at barnevernet ikke har ansvar for eller forutsetninger for å yte helsehjelp. Bufdir påpeker videre at det kan oppstå særskilte utfordringer knyttet til ulike tjenesters ansvar når barnevernet overtar omsorgen for et barn.

Universitetet i Agder, VID vitenskapelige høgskole og Universitets- og høgskolerådet støtter også forslaget. Samtidig påpeker disse instansene at det er nødvendig at barnevernet forholder seg til familiens livsbetingelser og levekårsutfordringer og ser disse utfordringene i vurderingen av barnets helhetlige omsorgssituasjon og valg av tiltak.

21.2.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet fastholder forslaget om å ta inn i loven en generell formulering som beskriver rammene for barnevernstjenestens ansvarsområde opp mot andre tjenester. Barnevernstjenesten må ha kompetanse, kapasitet og ressurser til å ivareta sine kjerneoppgaver. Departementet vurderer derfor at det er behov for å trekke klarere grenser mellom barnevernstjenesten og andre tjenesters ansvar. En tydeliggjøring av barnevernstjenestens ansvarsområde vil bidra til å redusere risikoen for at barnevernstjenesten får ansvar for barn og unge som har behov for annen hjelp enn det barnevernstjenesten kan tilby. Selv om barnevernstjenestens ansvar følger av formålsbestemmelsen i barnevernsloven § 1-1 og de vilkårene som gjelder for tiltak etter loven mener departementet at det er hensiktsmessig å lovfeste at barnevernstjenesten har ansvar for å gi hjelp, omsorg og beskyttelse når det er nødvendig på grunn av barnets omsorgssituasjon eller atferd. Departementet mener videre at det er behov for å tydeliggjøre at barnevernstjenestens ansvar i hovedsak omfatter tiltak rettet mot barnets omsorgssituasjon eller barnets atferd. Forslaget innebærer ikke at terskelen for å iverksette tiltak innenfor barnevernstjenestens ansvarsområde heves eller at vikarene for tiltak snevres inn, jf. lovutkastet kapittel 3, 4, 5 og 6.

Formålet med forslaget er å tydeliggjøre at vilkårene for tiltak ikke omfatter barn med et hjelpebehov som følger av andre årsaker enn barnets omsorgssituasjon eller atferdsproblemer. Barnets behov for hjelp må ha sin årsak i barnets omsorgssituasjon eller atferd. Eksempelvis gir nedsatt funksjonsevne hos et barn ikke i seg selv grunnlag for å iverksette hjelpetiltak. Tiltak og tjenester for å avhjelpe særlige funksjonsnedsettelser skal først og fremst ivaretas av andre tjenester enn barnevernstjenesten.7 Særlige funksjonsnedsettelser omfatter også psykisk utviklingshemming og autismespekterforstyrrelser. Et annet eksempel er økonomisk hjelp, der det henvises til at barnevernstjenesten ikke skal iverksette hjelpetiltak for å bøte på levekårsutfordringer i seg selv.

Det kan imidlertid være vanskelig å vurdere hva som er årsaken til hjelpebehovet og i praksis vil årsaken ofte være sammensatt. At barnets hjelpebehov følger av omsorgssvikt eller atferd er derfor ikke alltid en tilstrekkelig forutsetning for at barnevernstjenestens ansvar trer inn. Barnevernstjenestens ansvar omfatter tiltak som er rettet mot barnets omsorgssituasjon eller barnets atferd. Dette innebærer at formålet med tiltaket må være å avhjelpe nettopp disse behovene. I noen tilfeller vil det være andre tjenester som har kompetanse og riktig tiltak for barnet, og dermed også ansvaret for å iverksette tiltak. For eksempel kan spiseforstyrrelser i enkelte tilfeller være et symptom på omsorgssvikt. Selv om barnevernstjenesten har ansvar for å gi hjelp som er nødvendig på grunn av omsorgssituasjonen, er det andre tjenester som må sørge for behandling av vansker som selvskading og spiseforstyrrelser. Denne typen atferd er det helsetjenesten som har nødvendig og riktig kompetanse til å håndtere.

Når barnevernstjenesten er i kontakt med familier som har behov for bistand fra barnevernet, og samtidig har levekårsutfordringer, kan barnevernstjenesten for eksempel bistå familien med å opprette kontakt med NAV. Barnevernstjenesten vil i særskilte tilfeller også kunne iverksette hjelpetiltak som økonomisk hjelp. Det er imidlertid ikke barnevernstjenestens oppgave å iverksette tiltak rettet mot levekårsutfordringer. I tilfeller der barnevernstjenesten har ansvar for å gi hjelp, vil det likevel være slik at barnevernstjenesten i vurderingen av hvilke tiltak som bør iverksettes må se hen til familiens levekår ettersom levekårsutfordringer kan virke inn på barnets omsorgsituasjon. Departementet mener det er viktig å tydeliggjøre grensene for barnevernstjenestens saklige ansvarsområde. Innspillene i høringsrunden har ikke endret denne oppfatningen. Departementet viser til at barnevernstjenesten plikter å følge opp ethvert tiltak som iverksettes overfor barnet og foreldrene, og skal løpende vurdere om barnet og foreldrene får den hjelpen de trenger. Som en del av oppfølgingen skal barnevernstjenesten formidle kontakt med øvrige hjelpeinstanser dersom foreldrene ønsker det, jf. lovutkastet kapittel 8.

Videre vil barn og unge som utsettes for omsorgssvikt ofte ha behov for ulike typer tiltak som hører inn under andre tjenesters ansvarsområde, som har kompetanse til å tilby riktig hjelp. Dette kan for eksempel være helsehjelp, PPT, sosialhjelp mv. I mange tilfeller kan barn med atferdsproblemer eller som er utsatt for omsorgssvikt ha behov for tjenester fra flere sektorer. Et tverrfaglig tilbud vil i mange tilfeller være en forutsetning for at barnet skal få riktig og god hjelp. Det vises til Prop. 100 L (2020–2021) Endringer i velferdstjenestelovgivningen (samarbeid, samordning og barnekoordinator) og forslaget om å tydeliggjøre velferdstjenestenes plikt til å samarbeide med hverandre når det er nødvendig for at barnet skal få et helhetlig og koordinert tilbud. Ved en omsorgsovertakelse har barnevernstjenesten ansvaret for å samordne tjenestetilbudet barnet mottar, eksempelvis skoletilbud og psykisk helsehjelp. Barnevernstjenesten skal i slike tilfeller være en pådriver overfor andre tjenester, slik at barnet får de tjenestene som er nødvendige for at barnet skal få et riktig, helhetlig og koordinert tilbud.

Det er videre helsetjenesten som har ansvar for å yte den helsehjelp som er nødvendig. Barn og unge har rett til nødvendig helsehjelp både fra den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten.8 I tilfeller der barnevernstjenesten har overtatt omsorgen for barnet har barnevernstjenesten et ansvar for at barnet får forsvarlig omsorg, jf. lovutkastet § 5-4. Barnevernstjenesten har i slike tilfeller kompetanse til å samtykke til helsehjelp på barnets vegne og samtykke til individuell plan. Dersom barnevernstjenesten vurderer at barnet kan ha behov for helsehjelp skal barnevernstjenesten be aktuell helsetjeneste om slik helsehjelp. Barnevernstjenestens ansvar er imidlertid begrenset til å formidle kontakt med helsetjenesten og være en aktiv pådriver for at barnet får den helsehjelpen barnet har rett på. Barnevernsinstitusjonene har plikt til å sørge for at barnets rett til medisinsk tilsyn og behandling ivaretas, og skal ha rutiner som sikrer dette, jf. forskrift om krav til kvalitet og internkontroll i barnevernsinstitusjoner § 7. Det vil likevel være helsetjenesten som vurderer om barnet har rett til helsehjelp og eventuell hvilken hjelp som skal iverksettes overfor barnet.

Departementet mener derfor at bestemmelsen om barnevernstjenestens ansvarsområde bør inneholde et avgrensingskriterium som innebærer at årsaken til hjelpebehovet må være barnets omsorgssituasjon eller atferd, samt en formulering som får frem at barneverntjenestens ansvar omfatter tiltak som er rettet mot barnets omsorgssituasjon eller barnets atferd.

Proposisjonen inneholder ulike forslag som på hver sin måte vil bidra til å tydeliggjøre og avgrense barnevernstjenestens ansvarsområde etter loven. Endringene i barnevernstjenestens plikt til å samarbeide med andre tjenester i utkast til § 15-9 skal også bidra til å avgrense barnevernstjenestens ansvar gjennom å oppheve barnevernstjenestens medvirkningsansvar og den særlige plikten til å delta i planleggingsvirksomhet. Endringen i § 15-1 om å tydeliggjøre at det er kommunen som sådan som har ansvaret for det generelle forebyggende arbeidet, og ikke barnevernstjenesten spesielt, avgrenser også barnevernstjenestens lovfestede ansvar. Kommunen kan likevel bestemme at barnevernstjenesten skal delta i generelt forebyggende arbeid.

Departementet foreslår etter dette å lovfeste at barnevernstjenesten har ansvar for å gi hjelp, omsorg og beskyttelse når det er nødvendig på grunn av barnets omsorgssituasjon eller atferd, som er i samsvar med høringsnotatet. I tillegg foreslår departementet å lovfeste at ansvaret omfatter tiltak rettet mot barnets omsorgssituasjon eller barnets atferd. Det vises til lovforslaget § 15-3 annet ledd.

21.3 Barnevernstjenestens samarbeidsplikt

21.3.1 Gjeldende rett

Barnevernstjenesten skal medvirke til at barns interesser ivaretas av andre offentlige organer jf. § 3-2 første ledd. Barnevernstjenesten skal videre samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer, når dette kan bidra til å løse oppgaver som barnevernstjenesten er pålagt etter loven, jf. § 3-2 annet ledd første punktum. Bestemmelsen er generell og omfatter alle instanser som barnevernstjenesten har nytte av å samarbeide med. Barnevernstjenestens samarbeidsplikt gjelder eksempelvis helsetjenesten, skoler, barnehager og politi. Bestemmelsen omhandler både samarbeidet i enkeltsaker og generelt. Departementet har i forarbeidene uttalt at «samarbeid er nødvendig både i generelle saker og i enkeltsaker. En rekke av de tiltak barneverntjenesten ønsker å iverksette kan ikke realiseres uten gjennom samarbeid med andre forvaltningsorganer. Når det gjelder enkeltsaker berører den enkeltes problemer ofte flere sektorer eller flere forvaltningsnivåer samtidig. Dette skaper behov for en klar oppgavefordeling og samarbeid mellom de ulike sektorene.»

Som ledd i disse oppgavene skal barnevernstjenesten etter § 3-2 annet ledd annet punktum gi uttalelser og råd, delta i den kommunale og fylkeskommunale planleggingsvirksomheten og i de samarbeidsorganer som blir opprettet. Barnevernloven § 3-2 omhandler det medvirknings- og samarbeidsansvar barnevernstjenesten har i den generelle oppgaveløsning og planleggingsvirksomhet.9 Ansvaret etter første ledd trer bare inn dersom andre sektorer ikke i tilstrekkelig grad ivaretar de oppgavene som naturlig tilhører dem. Hensikten er å få den aktuelle sektoren til å utøve sitt ansvar. Det fremgår av forarbeidene at dersom den aktuelle sektoren ikke utøver sitt ansvar, bør barnevernstjenesten ta initiativet til at spørsmålet får en politisk avklaring i kommunen. Det er ikke meningen at barnevernstjenesten skal overta noe av det ansvaret som ligger til andre sektorer.10

Etter § 3-2 a skal barnevernstjenesten utarbeide individuell plan for barn med behov for langvarige og koordinerte tiltak eller tjenester. Denne plikten er begrenset til tilfeller der barn med behov for langvarige barnevernstiltak også trenger langvarige tiltak fra andre tjenester. Barnevernloven § 3-2 a om individuell plan bygger på tilsvarende bestemmelser blant annet i helselovgivningen, og det skal bare utarbeides én individuell plan for hver tjenestemottaker. Barnevernloven gir imidlertid ingen tilsvarende rett til individuell plan. I forarbeidene til bestemmelsen om individuell plan ble det vist til daværende § 6-2 a i kommunehelsetjenesteloven, samt at en pliktbestemmelse passet best til barnevernlovens øvrige system. Departementet viste i den forbindelse til at barnevernloven den gang ikke var en rettighetslov, men pålegger barnevernstjenesten en rekke plikter. 1. juli 2018 trådte § 1-5 om barnets rett til nødvendige barnevernstiltak i kraft. Det fremgår av bestemmelsen at barn har rett til tiltak etter loven når vilkårene for tiltaket er oppfylt. Utarbeidelse av individuell plan innebærer en formalisering av samarbeidet mellom barnevernstjenesten og andre offentlige tjenester. Individuell plan involverer oppfølging fra både statlige og kommunale instanser.

Det følger videre av barnevernloven § 3-3 at barnevernstjenesten også bør samarbeide med frivillige organisasjoner som arbeider med barn og unge.

Barnevernstjenestens taushetsplikt etter barnevernloven er ikke til hinder for at barnevernstjenesten formidler opplysninger til andre offentlige organer når dette kan fremme barnevernstjenestens oppgaver eller forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse, jf. barnevernloven § 6-7 tredje ledd. Dersom barnevernstjenesten etter en konkret vurdering finner at å gi opplysninger er nødvendig for å hjelpe og beskytte barnet, skal barnevernstjenesten varsle politiet. Dette vil som regel være tilfellet ved blant annet mistanke om vold eller seksuelle overgrep mot barn.11

21.3.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

21.3.2.1 Bakgrunnen for høringsforslaget

Barnevernslovutvalget foreslo å videreføre barnevernstjenestens medvirknings- og samarbeidsplikt. For å bidra til at barnet er i sentrum av vurderingene foreslo utvalget også å innta i loven at barnets behov skal være det grunnleggende hensynet i samarbeidet. Utvalget viste til at samarbeid mellom tjenester kan være avgjørende for å lykkes med å gi barna den hjelpen de trenger, og at flere av tiltakene barnevernstjenesten ønsker å iverksette ikke kan realiseres uten tverretatlig samarbeid. Utvalget understreket samtidig at samarbeid kan være krevende i praksis, og at dette er et sviktområde i kommunene. Videre foreslo utvalget å oppheve dagens plikt for barnevernstjenesten til å gi uttalelser og råd, og til å delta i den kommunale og fylkeskommunale planleggingsvirksomheten og i de samarbeidsorganer som blir oppnevnt. Flere høringsinstanser påpekte at grensen mellom barnevernstjenestens samarbeidsplikt og kommunens samordningsansvar er uklar.

21.3.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo å videreføre barnevernstjenestens samarbeidsplikt. Videre foreslo departementet en mer rendyrket samarbeidsplikt og støttet utvalgets forslag om å oppheve den særskilte planleggingsplikten. Forslaget innebærer at barnevernstjenestens ansvar for å delta i kommunens planlegging mv. avgrenses til det ansvaret som følger av plan- og bygningsloven og som gjelder alle offentlige organer. I tillegg foreslo departementet å oppheve barnevernstjenestens generelle plikt til å medvirke til at barns interesser ivaretas også av andre organer. Departementet viste til at barnevernstjenesten, i kraft av sitt ansvar for å samarbeide med andre instanser for å løse sine lovpålagte oppgaver, uansett medvirker til at andre instanser ivaretar barnets interesser. Departementet vurderte det som mer hensiktsmessig at barnevernstjenesten har en klar samarbeidsplikt som ikke er kombinert med et uklart medvirknings- og pådriveransvar. Når det gjaldt utvalgets forslag om å innta i loven at barnets beste skal være det grunnleggende hensynet i samarbeidet foreslo departementet å lovfeste i en innledende bestemmelse at hensynet til barnets beste er et grunnleggende hensyn for alt arbeidet i barnevernet. Departementet viste i høringsnotatet til at dette også vil gjelde for barnevernets samarbeid med andre instanser. I tillegg foreslo departementet at bestemmelsen om individuell plan og samarbeid med frivillige organisasjoner skulle slås sammen med bestemmelsen om samarbeidsplikt. Departementet la til grunn at det ikke er hensiktsmessig med egne regler i loven om plikt til samarbeid med enkelte instanser, men at det utarbeides retningslinjer for samarbeid på enkelte områder. Departementet viste særlig til at Politidirektoratet og Bufdir var i ferd med å utarbeide Nasjonale retningslinjer for samarbeid mellom politiet og barneverntjenesten ved mistanke om vold og overgrep i nære relasjoner.

21.3.3 Høringsinstansenes syn

Om lag 30 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget. Mange av instansene har spilt inn at samarbeid på tvers av tjenestene er en særskilt utfordring, særlig mellom helsetjenestene og barnevernet. Flere instanser, blant annet Bufdir, etterlyser bedre koordinering av tjenestene til barn og unge.

Helsetilsynet mener det er behov for å poengtere både statlige og kommunale myndigheters ansvar når det gjelder å sikre at barn i barnevernet møtes med en tverrfaglig innsats. Helsetilsynet uttrykker en særlig bekymring for om barn som har behov for helsehjelp og barnevernstiltak utenfor hjemmet sikres forsvarlig hjelp.

Alle instansene som har uttalt seg støtter forslaget om å oppheve den særskilte planleggingsplikten til barnevernstjenesten. Justis- og beredskapsdepartementet er imot forslaget om å oppheve den generelle medvirkningsplikten til barnevernstjenesten og viser til at barnevernstjenesten i de tilfeller de har overtatt omsorgen for et barn må påse at andre offentlige organer ivaretar sine forpliktelser overfor barnet.

Bufdir mener at plikten til å samarbeide på systemnivå må tydeliggjøres, og at det bør fremgå hva plikten innebærer. Videre mener Bufdir at plikten til å samarbeide med andre instanser må gjelde utover når det kan bidra til å løse oppgaver som barnevernstjenesten er pålagt etter barnevernsloven. Også Barneombudet trekker frem at tjenestene bare er pålagt å samarbeide når samarbeidet kan løse deres egne oppgaver. Barneombudet peker på at denne begrensningen ikke tar utgangspunkt i barnets behov, men tjenestens behov.

Både Bufdir og Helsedirektoratet mener at bestemmelsen om individuell plan bør videreføres som en selvstendig bestemmelse. Flere instanser mener at individuell plan brukes for lite i barnevernet i dag, og etterspør en egen forskrift om individuell plan som utdyper hvordan individuell plan skal brukes. Enkelte instanser, som blant annet Bufdir og Barneombudet, mener at vilkåret «behov for langvarige tiltak» bør tas ut eller endres fordi vilkåret ikke støtter opp om behovet for tidlig innsats. Bufdir uttaler at det bør tydeliggjøres at individuell plan er et samarbeidstiltak som består av samarbeidsaktiviteter utover det å skrive en plan. Videre foreslår Bufdir at barnevernstjenesten bør ha koordineringsansvaret dersom barnet mottar barnevernstjenester.

Bufdir mener bestemmelsen om barnevernstjenestens plikt til å samarbeide med andre instanser bør flyttes, og direktoratet mener bestemmelsen bør stå etter bestemmelsen om tidlig innsats som er foreslått tatt inn i § 1-10.

Justis- og beredskapsdepartementet mener det er på sin plass med en mer utførlig omtale av samarbeid mellom barnevernet, politiet og andre deler av justissektoren om barn som er i konflikt med loven eller er offer for kriminalitet.

Politidirektoratet påpeker at de anbefalinger som gis i Nasjonale retningslinjer for samarbeid mellom politiet og barneverntjenesten må ha hjemmel i lov og mener derfor det er avgjørende at overordnede hensyn som for eksempel spørsmål om forrang, dokumentinnsyn mm., avklares i ny barnevernslov, eller i lovens forarbeider.

Statens barnehus påpeker i sitt høringssvar at samarbeidet mellom politi og barnevern skiller seg fra samarbeidet barnevernet har med andre instanser. Uenighet om hvilke tiltak som er mest egnet i forhold til barnets beste og «eierforhold» til undersøkelse og etterforskning gjør at dette samarbeidet etter deres syn bør klargjøres bedre. Dette er ifølge Statens barnehus den eneste samarbeidsarenaen hvor to instanser med forskjellige tiltak og myndighet beveger seg inn i hverandres ansvarsområde samt definerer hvilke tiltak som eventuelt skal iverksettes for å beskytte barnet. Videre viser barnehusene til at straffeprosesslovens § 239 med tilhørende forskrift om tilrettelagte avhør gir barnevernet oppgaver både i forkant, under og etter avhør. Statens barnehus mener barnevernets rolle i forhold til tilrettelagte avhør bør reguleres i ny barnevernslov.

21.3.4 Høringsnotat om bedre velferdstjenester for barn og unge som har behov for et sammensatt tjenestetilbud – Samarbeid, samordning og barnekoordinator

21.3.4.1 Innledning

De fleste barn og unge mottar ulike velferdstjenester i kortere eller lengre perioder av sin oppvekst, og flere mottar tjenester fra ulike sektorer samtidig. Noen barn og unge har et stort behov for samordnede tjenester på tvers av sektorer, mens for andre er samordningsbehovet mindre. Samtidig er det en økende bekymring for at barn og unge som har behov for sammensatte tjenester, ikke får et tilstrekkelig helhetlig tjenestetilbud. Flere offentlige utredninger, revisjoner og tilsyn viser at de ulike tjenestene til barn og unge i mange tilfeller ikke samarbeider godt nok og at det er behov for regelverksendringer som i større grad sikrer at barn og unge får et helhetlig tjenestetilbud. For at utsatte barn og unge skal få et helhetlig tjenestetilbud må de ulike sektorene og tjenestene samarbeide bedre, og det må være tydelig hvem som har hovedansvaret for å samordne tilbudet.

For å bedre samarbeidet mellom velferdstjenestene til barn og unge har Barne- og familiedepartementet sammen med Helse- og omsorgsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Arbeids- og velferdsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet foreslått flere regelverksendringer som skal styrke samarbeidet og samordningen av tjenestetilbudet til barn og unge. Forslagene er foreslått fulgt opp i Prop. 100 L (2020–2021) om samarbeid, samordning og barnekoordinator.

21.3.4.2 Harmonisering av samarbeidspliktene

Departementene foreslo i høringsnotatet å harmonisere samarbeidsreglene i barnevernsloven, barnehageloven, friskoleloven, opplæringsloven, introduksjonsloven, helse- og omsorgstjenesteloven, spesialisthelsetjenesteloven, sosialtjenesteloven og NAV-loven, krisesenterloven og familievernkontorloven slik at vilkårene for samarbeid skal bli likere. For barnevernet innebærer forslaget å harmonisere samarbeidsbestemmelsen i dagens barnevernslov § 3-2 slik at det fremgår direkte av bestemmelsen at barnevernstjenesten har plikt til å samarbeide både i enkeltsaker og uten at samarbeidet er knyttet til oppfølgingen av et bestemt barn.

Samarbeid i enkeltsaker handler om samarbeid mellom velferdstjenestene i oppfølgingen av et konkret barn eller ungdom. Formålet med et slikt samarbeid er at den enkelte skal få rett hjelp til rett tid og at tjenestene som gis skal være helhetlige og samordnet. Departementene foreslo at barnet eller ungdommens behov skal være avgjørende for om tjenesten har plikt til å samarbeide. Plikten til å samarbeide skal inntre i de tilfellene samarbeidet er nødvendig for å gi barnet eller ungdommen et helhetlig og samordnet tjenestetilbud.

For at velferdstjenestene skal kunne etablere et godt samarbeid i enkeltsaker, må tjenestene ha etablert gode samarbeidsstrukturer og rutiner for informasjonsutveksling. Videre må de ulike tjenestene ha tilstrekkelig kunnskap om andre tjenesters ansvar og oppgaver. Dette er viktig for at tjenestene skal være i stand til å identifisere om barn har behov for hjelp fra andre instanser. Denne typen samarbeid kalles ofte samarbeid på systemnivå. For eksempel må de som jobber i barnehager, skoler eller helse- og omsorgstjenester være kjent med hva de skal se etter for å identifisere tegn på omsorgssvikt, vold eller overgrep som kan føre til tiltak fra barnevernstjenesten. Det er også viktig at barnevernstjenesten er kjent med hvilke tilpasninger barnehager og skoler kan gi barn med særskilte behov. Helsetilsynets oppsummering av landsomfattende tilsyn med ettervern og samarbeid mellom barnevernet og NAV, «En dag – står du der helt alene» viser at barnevernstjenesten og NAV ofte har mangelfulle kunnskaper om hverandres tjenester. Manglende kunnskap om andres tilbud kan medføre at unge ikke blir henvist eller satt i kontakt med riktig tjeneste. Samarbeid utover enkeltsaker omfatter samarbeidsstrukturer og møteplasser på tvers av sektorene som skal bidra til at de ulike tjenestene får kunnskap om ansvaret og oppgavene som ligger til de andre tjenestene, og kunnskap om hvilke tilbud og tjenester de kan tilby. Samarbeid på systemnivå er viktig for at tjenestene skal være i stand til å avdekke barn og unges behov for hjelp fra andre tjenester så tidlig som mulig. Barns utfordringer kommer til uttrykk på tvers av sektorer og tjenester. Samarbeid på tvers av disse skillelinjene er derfor nødvendig for at kommunen skal kunne lykkes med det forebyggende arbeidet. Departementene foreslo derfor at samarbeidsplikten som ikke er knyttet til oppfølgingen av enkeltbarn, utvides til å gjelde også i tilfeller samarbeid er nødvendig for at andre velferdstjenester skal kunne løse sine lovpålagte oppgaver. Selv om plikten til å samarbeide på systemnivå ligger til de enkelte velferdstjenestene i kommunen, vil det være kommunen som er rettslig ansvarlig for at pliktene blir oppfylt. Kommunestyret og kommunedirektøren, som øverste administrative leder, avgjør hvordan de ulike kommunale velferdstjenestene skal oppfylle samarbeidsplikten på systemnivå i praksis. Dette betyr at den enkelte kommune, innenfor det handlingsrommet som lovverket gir, må ta stilling til hvordan den bør organisere det tverrsektorielle samarbeidet utover enkeltsaker, hvilke roller ulike velferdstjenester bør ha, og hvordan samhandlingen bør skje i praksis. Kommunen må for eksempel vurdere hvordan velferdstjenestene i felleskap skal bidra til å forebygge utfordringer og på et tidlig tidspunkt kunne identifisere barn og unge som har problemer. Dette betyr at en velferdstjeneste ikke kan pålegge en annen tjeneste nye oppgaver, og at kommunen i slike tilfeller må beslutte at den aktuelle tjenesten skal bruke ressurser på oppgaven. Dersom kommunen pålegger barnevernstjenesten å delta i forebyggende arbeid, har barnevernstjenesten en plikt til å samarbeide med andre velferdstjenester dersom det er nødvendig.

21.3.4.3 Kommunal plikt til samordning av tjenestetilbudet i enkeltsaker

Det er godt dokumentert at det i praksis kan være uklart hvem som skal koordinere og samordne oppfølgingen av tiltak for barn og unge med behov for sammensatte tjenester. Kommunen har allerede i dag et ansvar for å sørge for at kommunale velferdstjenester samarbeider om oppfølgingen av barn og unge gjennom sitt overordnede ansvar for kommunale tjenester. Barnevernslovutvalget foreslo også å innføre en plikt for kommunen i barnevernsloven som innebærer at kommunen skal samordne tjenestetilbudet rettet mot det enkelte barnet. Ifølge utvalget kan dette gjelde tilfeller hvor tjenestene er uenige om hva slags hjelp barnet trenger, eller hvor hjelpen til barnet ikke er tilstrekkelig. Utvalget foreslo en samordningsplikt ment til å inntre i situasjoner hvor det er konflikt mellom de kommunale tjenestene.

Departementene foreslo i høringsnotatet å tydeliggjøre kommunens ansvar gjennom å lovfeste en kommunal samordningsplikt i enkeltsaker. Plikten innebærer at kommunen skal sørge for at det enkelte barn eller ungdom får et samordnet tjenestetilbud. I mange tilfeller vil det være klart hvilken velferdstjeneste som bør samordne tjenestetilbudet. Det vil gjerne være den tjenesten som har ansvar for hovedtyngden av tjenestetilbudet eller som har mest å gjøre med barnet eller ungdommen. Dersom barnevernstjenesten har overtatt omsorgen for et barn kan det være naturlig at det er barnevernstjenesten som har ansvaret for å samordne tjenestetilbudet til barnet. Departementene foreslo at kommunen ved behov skal avklare hvilken velferdstjeneste som skal samordne tjenestetilbudet. Plikten skal gjelde tilfeller hvor et barn eller en ungdom mottar tjenester fra flere og samarbeid er nødvendig for å yte helhetlige og samordnede tjenester. I praksis vil det være behov for en slik avklaring i tilfeller der det er uklarhet eller uenighet om hvilken velferdstjeneste som skal ivareta samordningen. I slike tilfeller skal kommunen ha en plikt til å avklare hvilken velferdstjeneste som skal samordne tjenestetilbudet. Kommunen velger selv hvordan den skal ivareta oppgaven. Kommunedirektøren vil ha beslutningsmyndighet i denne typen saker, og kan delegere denne myndigheten på vanlig måte.

Kommunens beslutningsmyndighet vil ikke omfatte fylkeskommunale, statlige eller private tjenesteytere. Samordningen mot disse velferdstjenestene vil i praksis måtte dreie seg om informasjon, involvering og tilrettelegging for samarbeid. Samtidig vil de fylkeskommunale og statlige velferdstjenestene og private virksomhetene som yter tjenester, være pålagt å delta i samarbeidet gjennom samarbeidsplikter i egne tjenestelover. Det presiseres at den foreslåtte plikten til å samordne tjenestetilbudet mellom velferdstjenestene ikke innebærer beslutningsmyndighet i faglige spørsmål, og at samordningen skal skje innenfor den alminnelige ansvars- og funksjonsdelingen mellom de ulike velferdstjenestene, dersom ikke annet avtales. Samordningsansvaret vil heller ikke gi flere rettigheter til tjenester enn det som fremkommer av tjenestelovene.

21.3.4.4 Individuell plan

Flere lover inneholder bestemmelser om individuell plan, men det skal bare utarbeides én plan for den enkelte tjenestemottaker. Det er derfor behov for å se reglene om individuell plan i sammenheng.

Vilkårene for å opprette eller få individuell plan er i hovedsak likelydende i helse- og omsorgstjenestelovgivningen og i sosialtjenesteloven og i NAV-loven, ved at det stilles krav om at det må være «behov for langvarige og koordinerte tiltak eller tjenester». I barnevernloven er det et tilleggsvilkår om at individuell plan må anses nødvendig for å skape et helhetlig tilbud for barnet. I høringsnotatet har departementene vurdert at det kan være uheldig at det er ulike inngangsvilkår i bestemmelser som tilsynelatende ser like ut, og som skal ivareta samme formål. Individuell plan er primært ment som et samarbeids- og samordningsverktøy i situasjoner hvor pasienter, brukere eller tjenestemottakere får tjenester fra ulike sektorer samtidig. For å harmonisere reglene foreslo departementene å endre barnevernloven § 3-2 a i samsvar med tilsvarende bestemmelser innenfor helse- og omsorgstjenesten og arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV). Forslaget innebærer å fjerne tilleggsvilkåret om at individuell plan «må anses nødvendig for å skape et helhetlig tilbud for barnet» i barnevernloven.

I lys av ikrafttredelsen i 2018 av barnevernloven § 1-5 om barnets rett til nødvendige barnevernstiltak foreslo departementene at bestemmelsen om individuell plan i barnevernloven skal gi rett til individuell plan når vilkårene for dette er oppfylt. Dette er i samsvar med bestemmelsene om individuell plan etter arbeids- og velferdslovgivningen og helse- og omsorgstjenestelovginingen. Formålet med endringsforslaget er ikke å utvide anvendelsesområdet for individuell plan etter barnevernloven, men å legge til rette for et helhetlig og sammenhengende regelverk om individuell plan.

Etter dagens regelverk regnes barnevernstjenestens plikt til å utarbeide individuell plan ikke som et enkeltvedtak. Dette innebærer at en avgjørelse om ikke å gi individuell plan ikke kan påklages til statsforvalteren etter barnevernloven § 6-5. Departementene foreslo derfor å presisere i barnevernloven at en avgjørelse om individuell plan kan påklages til statsforvalteren etter reglene i barnevernloven § 6-5, selv om beslutningen ikke er å regne som et enkeltvedtak. Dette er i samsvar med reglene om klage på individuell plan etter helse- og omsorgstjenestelovgivningen.

Det er gitt nærmere bestemmelser om innholdet i individuell plan i forskrifter hjemlet i helse- og omsorgstjenestelovgivningen og i arbeids- og velferdslovgivningen. Det er ikke gitt forskrift om individuell plan med hjemmel i barnevernloven. Ulikheter i forskriftene som er utilsiktet, samt manglende forskrift med hjemmel i barnevernloven, kan føre til uklarheter knyttet til krav til innholdet i planarbeidet. Barnevernstjenesten samarbeider ofte tett med helse- og omsorgstjenesten og arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV) om oppfølging og tjenesteytelse til barn og unge. Der hvor det er opprettet individuell plan vil samarbeidet i stor grad basere seg på en slik plan. I høringsnotatet vurderte departementene det som en klar fordel om alle velferdstjenestene er underlagt et regelverk som i størst mulig grad er likelydende. Departementene foreslo derfor en felles forskrift om individuell plan.

21.3.5 Departementets vurderinger og forslag

21.3.5.1 Innledning

Barn og familier i barnevernet har ofte behov for bistand fra flere tjenester. Samarbeid mellom barnevernstjenesten og andre offentlige tjenester er derfor viktig for å skape et godt og helhetlig tjenestetilbud. Samarbeid mellom tjenestene må være en integrert del av tjenesteytingen. Barn og unge i barnevernet har blant annet en forhøyet risiko for å utvikle psykiske helseproblemer. Barn som bor i barnevernsinstitusjon eller fosterhjem kan ha behov for tilrettelegging i skolen, kontakt med fastlege, skolehelsetjenesten, behandlere i psykisk helsevern, i tillegg til den hjelpen de får fra barnevernstjenesten. Familievernkontoret har samtaletilbud til barn, og et særskilt ansvar for å gi et tilbud til foreldre som har barn i fosterhjem eller i barnevernsinstitusjon. Barnevernstjenesten og skolen skal samarbeide når barn plasseres i barnevernsinstitusjon eller fosterhjem.

Departementet foreslår i det følgende flere endringer i reglene om samarbeid. Forslagene er koordinert med forslagene i Prop. 100 L (2020–2021) Endringer i velferdstjenestelovgivningen (samarbeid, samordning og barnekoordinator).

I samsvar med høringsnotat om ny barnevernslov fastholdes forslaget om å oppheve den særskilte planleggingsplikten og den generelle medvirkningsplikten. Videre fastholder departementet at det ikke er hensiktsmessig å innføre særskilte bestemmelser om samarbeid med enkelte instanser, og viderefører en generell samarbeidsbestemmelse. Det foreslås samtidig at barnevernsloven skal inneholde en generell samarbeidsplikt som skal gjelde samarbeid overfor alle offentlige og private tjenesteytere, samt at denne samarbeidsplikten rendyrkes. Det foreslås å innta i ny barnevernslov endringer i denne samarbeidsplikten mv. som er fremmet i Prop. 100 L (2020–2021) om samarbeid, samordning og barnekoordinator. Dette gjelder enkelte presiseringer av samarbeidsplikten, samt å ta inn i ny barnevernslov at kommunen skal ha ansvar for å samordne tjenestetilbudet til det enkelte barn. Videre omfatter det en tydelig plikt til samarbeid ut over enkeltsaker og en harmonisering av reglene om individuell plan.

Endringene i Prop. 100 L (2020–2021) om samarbeid, samordning og barnekoordinator fremmes som forslag til endringer i gjeldende barnevernlov og vil dermed kunne tre i kraft på et tidligere tidspunkt enn ny barnevernslov. For å få et mest mulig oversiktlig regelverk, foreslås samtidig å innarbeide disse endringene i ny barnevernslov.

21.3.5.2 Samarbeidsplikten

Etter departementets oppfatning er det mest hensiktsmessig med en generell bestemmelse om samarbeidsplikt som gjelder overfor alle offentlige og private tjenesteytere. BUP, fastlege, barnehage, skole, familievern, NAV og politiet er eksempler på viktige samarbeidsinstanser for barnevernstjenesten. Egne regler om plikt til samarbeid med bestemte instanser ville gitt et mer komplisert regelverk og bidratt til å svekke betydningen av den generelle samarbeidsplikten. Departementet fastholder således forslaget om en slik generell bestemmelse, og viser til kapittel 21.3.5.4 nedenfor med en særlig omtale av samarbeid mellom barnevern og politi. Departementet fastholder videre forslaget om at samarbeidsbestemmelsen plasseres i lovutkastet kapittel 15 om kommunens og barnevernstjenestens ansvar og oppgaver. Samarbeidsbestemmelsen legger konkrete plikter og oppgaver til både barnevernstjenesten og kommunen og passer etter departementets syn bedre inn i lovens kapittel 15, enn i kapittel 1, slik Bufdir har foreslått.

Som en oppfølging av høringsnotat om velferdstjenester til barn og unge med behov for et sammensatt tjenestetilbud, foreslås videre enkelte presiseringer og endringer i samarbeidsplikten. Det vises til Prop. 100 L (2020–2021) Endringer i velferdstjenestelovgivningen (samarbeid, samordning og barnekoordinator) der disse endringene foreslås som endringer i gjeldende barnevernlov. Departementet foreslår i det følgende at de samme endringene også tas inn ny barnevernslov.

Departementet legger til grunn at barnets behov skal være avgjørende for om barnevernstjenesten har en plikt til å samarbeide med andre tjenesteytere i enkeltsaker. I tråd med Prop. 100 L (2020–2021) foreslår departementet å ta inn i ny barnevernslov at samarbeidsplikten skal inntre dersom samarbeid er nødvendig for å gi det enkelte barn et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Forslaget innebærer at barnet må ha behov for oppfølging fra barnevernstjenesten og andre tjenesteytere for at barnevernstjenesten skal ha en samarbeidsplikt i enkeltsaker. I tillegg er det et vilkår at samarbeidet må være nødvendig for å gi barnet et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Barnevernstjenesten må gjøre konkrete faglige vurderinger av hvor omfattende og langvarig samarbeidet med andre tjenesteytere bør være. Dette vil variere fra sak til sak, og ut fra det enkelte barnets behov. Videre må barnevernstjenesten selv vurdere hvilke samarbeidsaktiviteter de må gjennomføre for å oppfylle samarbeidsplikten og bidra til at barnet får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Kravet innebærer at det ikke er tilstrekkelig at barnevernstjenesten gir barnet den hjelpen eller tiltaket som barnet har krav på etter barnevernsloven. Plikten til å samarbeide med andre velferdstjenester er en oppgave som kommer i tillegg til det å gi konkrete barnevernstjenester. Samarbeidet skal være en integrert del av tjenesteytingen.

Forslaget er en presisering og tydeliggjøring av barnevernstjenestens samarbeidsplikt i enkeltsaker. Det foreslås etter dette å ta inn i ny barnevernslov at barnevernstjenesten skal samarbeide med offentlige instanser og andre tjenesteytere dersom samarbeid er nødvendig for å gi barnet et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Det vises til lovutkastet § 15-9 første ledd.

I samsvar med forslag i prop Prop. 100 L (2020–2021) foreslår departementet å ta inn i ny barnevernslov tydeligere krav til kommunens ansvar for at det enkelte barn får et samordnet tjenestetilbud. Forslaget innebærer at kommunen ved behov skal avklare hvilken tjeneste som skal samordne tjenestetilbudet til det enkelte barn. I praksis vil behovet for avklaring fra kommunen oppstå dersom det er uklart eller oppstår uenighet om hvilken tjeneste som skal samordne barnets tjenestetilbud. I slike tilfeller kan barnet, barnets foreldre eller den enkelte tjeneste be kommunen om å avklare hvilken tjeneste som har samordningsansvaret for det enkelte barnet. I mange tilfeller vil det være klart hvem som bør samordne tjenestetilbudet til det enkelte barn. Ofte vil det være den tjenesten som yter flest tjenester til barnet eller den tjenesten som har mest kontakt med barnet. I tilfeller der barnevernstjenesten har overtatt omsorgen for et barn kan det være naturlig at barnevernstjenesten har samordningsansvaret for barnets tjenestetilbud. Det foreslås etter dette å ta inn i ny barnevernslov at kommunen skal samordne tjenestetilbudet etter § 15-9 første ledd. Ved behov skal kommunen bestemme hvilken kommunal instans som skal samordne tjenestetilbudet når et barn trenger helhetlige og samordnende tjenester. Det vises til lovutkastet § 15-9 annet ledd. Dersom det er oppnevnt barnekoordinator etter helse- og omsorgstjenesteloven § 7-2 a, skal koordinatoren sørge for at tjenestetilbudet blir samordnet. For nærmere omtale om barnekoordinatorordningen vises det til Prop. 100 L (2020–2021) kapittel 7.5.2.

I tråd med forslaget i Prop. 100 L (2020–2021) foreslår departementet videre å tydeliggjøre i ny barnevernslov at barnevernstjenesten i tillegg til å følge opp enkelte barn, skal samarbeide med andre tjenesteytere. Dette ivaretar også innspill fra høringsinstanser som har spilt inn at plikten til å samarbeide på systemnivå må tydeliggjøres. Dette er en presisering og tydeliggjøring av gjeldende rett. I Prop. 100 L (2020–2021) er det også foreslått å utvide samarbeidsplikten på systemnivå, slik at den ikke er begrenset til tilfeller der samarbeidet er nødvendig for å løse egne oppgaver. Departementet følger opp forslaget i ny barnevernslov. Forslaget ivaretar innspill fra høringsinstanser som har spilt inn at plikten til samarbeid ikke bare bør gjelde når samarbeidet kan bidra til å løse egne oppgaver. Samarbeid utover enkeltsaker omfatter etablering av samarbeidsstrukturer og informasjonsutveksling mellom tjenestene. Selv om plikten til å samarbeide på systemnivå ligger til de enkelte velferdstjenestene i kommunen, vil det være kommunen som er rettslig ansvarlig for at pliktene blir oppfylt. Dette betyr at den enkelte kommune, innenfor det handlingsrommet som lovverket gir, må ta stilling til hvordan den bør organisere det tverrsektorielle samarbeidet utover enkeltsaker, hvilke roller ulike velferdstjenester bør ha, og hvordan samhandlingen bør skje i praksis. Kommunen må for eksempel vurdere hvordan velferdstjenestene i felleskap skal bidra til å forebygge utfordringer og på et tidlig tidspunkt kunne identifisere barn og unge som har problemer. Dette innebærer at en velferdstjeneste ikke kan pålegge en annen tjeneste nye oppgaver, og at kommunen i slike tilfeller må beslutte at den aktuelle tjenesten skal bruke ressurser på oppgaven.

Plikten til å samarbeide utover enkeltsaker må sees i sammenheng med forslaget om å innføre et krav om at kommunestyret selv skal vedta en plan for kommunens arbeid for å forebygge omsorgssvikt og atferdsproblemer, jf. § 15-1 annet ledd. Dette vil være et viktig verktøy for å sikre forpliktelse til og systematisk innsats for å legge til rette for helhetlige tjenester til barn og unge. Planen for det forebyggende arbeidet skal inneholde en beskrivelse av overordnende mål og strategier for det helhetlige tjenestetilbudet, hvordan ansvaret skal fordeles mellom etatene, hvordan oppgaveløsingen skal organiseres og hvordan ulike etater skal samarbeide. Det foreslås etter dette å ta inn i ny barnevernslov at barnevernstjenesten i tillegg til å følge opp enkelte barn, skal samarbeide med offentlige instanser og andre tjenesteytere slik at barnevernstjenesten og andre tjenesteytere kan ivareta sine oppgaver etter lov eller forskrift, jf. lovutkastet § 15-9 tredje ledd.

Med tjenesteyter menes kommunale, fylkeskommunale og statlige tjenesteytere, private tjenesteytere som utfører oppgaver på vegne av slike tjenesteytere, barnehager som får tilskudd etter barnehageloven § 19 og skoler som får statstilskudd etter friskolelova § 6-1, jf. utkast til § 15-9 fjerde ledd.

Departementet opprettholder forslaget om å rendyrke samarbeidsplikten. Dette innebærer å oppheve den generelle medvirkningsplikten og plikten til å delta i den generelle oppgaveløsningen og planleggingsvirksomheten i kommunen. Det vises til at barnevernstjenesten etter plan- og bygningsloven § 3-2 allerede har en plikt til å delta i kommunens generelle planleggingsvirksomhet når det berører deres saksfelt.

Barnevernstjenestens generelle plikt til å medvirke til at barns interesser ivaretas av andre organer kan forstås slik at barnevernstjenesten gis en generell pådriverrolle knyttet til andre offentlige organers ivaretakelse av barns interesser. Å videreføre bestemmelsen vil etter departementets syn skape uklarhet om barnevernstjenestens saklige ansvarsområde, jf. utkast til § 15-3 annet ledd. Etter departementets oppfatning vil barnevernstjenesten i kraft av sin plikt til å samarbeide med andre instanser uansett medvirke til at andre instanser ivaretar barnets interesser. Etter departementets oppfatning er det mer hensiktsmessig at barnevernstjenesten har en klar samarbeidsplikt, som ikke er kombinert med et uklart medvirknings- og pådriveransvar. Det innebærer at § 3-2 første ledd og annet ledd annet punktum i barnevernloven oppheves.

Justis- og beredskapsdepartementet er imot en opphevelse av medvirkningsplikten og har i sitt høringsinnspill vist til at barnevernstjenesten i de tilfeller de har overtatt omsorgen for et barn må påse at andre offentlige organer ivaretar sine forpliktelser overfor barnet. Departementet er enig i at barnevernstjenesten skal formidle kontakt med andre tjenester og være en aktiv pådriver for at barnet får den hjelpen barnet har rett på. Dette følger imidlertid av barnevernstjenestens omsorgsansvar, jf. utkast til § 5-4. Departementet foreslår etter dette å oppheve den generelle medvirkningsplikten og plikten til å delta i den generelle oppgaveløsningen og planleggingsvirksomheten i kommunen, jf. lovutkastet § 15-9. Dette er i samsvar med forslaget i høringsnotatet.

21.3.5.3 Individuell plan

Departementet foreslo i høringsnotat om ny barnevernslov å slå sammen bestemmelsen om barnevernstjenestens plikt til å samarbeide og bestemmelsen om individuell plan. Både Bufdir og Helsedirektoratet mener at bestemmelsen om individuell plan bør videreføres som en selvstendig bestemmelse. Flere instanser mener at individuell plan brukes for lite i barnevernet i dag, og etterspør en egen forskrift om individuell plan som utdyper hvordan individuell plan skal brukes.

Departementet viser til at barnevernstjenesten ofte samarbeider tett med helse- og omsorgstjenesten og arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV) om oppfølging av barn og unge. Det er derfor en klar fordel om tjenestene er underlagt et regelverk om individuell plan som i størst mulig grad er likelydende. I Prop. 100 L (2020–2021) om samarbeid, samordning og barnekoordinator er det foreslått en felles forskrift for barnevernet, arbeids- og velferdsforvaltningen og helsetjenestene om individuell plan. For å harmonisere reglene ble det også foreslått å endre barnevernloven § 3-2 a i samsvar med tilsvarende bestemmelser innenfor helselovgivningen og arbeids- og velferdslovgivningen, samt å innføre en rett til individuell plan etter barnevernloven. Dette innebærer også en klageadgang til statsforvalteren.

Departementet foreslår at tilsvarende harmonisering av regelverket følges opp i ny barnevernslov. Departementet foreslår derfor å videreføre reglene om individuell plan som en selvstendig bestemmelse i barnevernsloven. Det foreslås videre at det i § 15-10 lovfestes at barn med behov for langvarige og koordinerte tiltak eller tjenester har rett til å få utarbeidet en individuell plan. Barnevernstjenesten skal samarbeide med andre instanser og tjenesteytere om planen for å bidra til et helhetlig tjenestetilbud for barnet. Avgjørelse om individuell plan kan i påklages til statsforvalteren, jf. utkastet til § 12-9.

21.3.5.4 Anmodningsvedtak nr. 597 – samarbeid mellom barnevern og politi

Utvalget foreslo ingen egen bestemmelse om samarbeid mellom barnevern og politi. Ved behandling av Prop. 12 S (2016–2017) Opptrappingsplan mot vold og overgrep (2017–2021) har Stortinget gitt følgende anmodningsvedtak (nr. 597): «Stortinget ber regjeringen utrede hvordan det kan lovfestes at barnevern og politi skal samarbeide bedre, og hvilket ansvar og hvilke rutiner barnevernet skal følge ved mistanke om vold og overgrep.» Departementet mener at politiet, barnehusene og kriminalomsorgen er viktige samarbeidspartene for barnevernet. Forslaget om å videreføre barnevernstjenestens samarbeidsplikt omfatter både politiet, Statens barnehus og kriminalomsorgen.

Departementet fastholder at det ikke er hensiktsmessig med egne regler om plikt til samarbeid med bestemte instanser. En slik løsning ville gitt et mer komplisert regelverk og bidratt til å svekke betydningen av den generelle samarbeidsplikten opp mot alle relevante instanser. Detaljerte føringer for når og hvordan etatene skal samhandle, bør etter departementets vurdering følge av pedagogiske virkemidler, og ikke av lov.

Dette gjelder også for samarbeidet mellom politi og barnevern. Politiet er en viktig samarbeidspartner når det gjelder å beskytte barn og unge mot omsorgssvikt, vold og seksuelle overgrep. Barnevernstjenestens behov for å undersøke en bekymringsmelding om vold eller overgrep mot barn vil kunne komme i konflikt med politiets behov for å sikre bevis i en etterforskning. Ved at etatene samarbeider kan de bedre ivareta barnets omsorgssituasjon, beskytte barnet og styrke barnets og den mistenktes rettsikkerhet. Bedre samarbeid vil også minske risikoen for at etatenes arbeid får uheldige konsekvenser for den andres oppgaver og mandat.

Barnevernstjenestens taushetsplikt etter barnevernsloven er videre ikke til hinder for at barnevernstjenesten formidler opplysninger til politiet når dette kan fremme barnevernstjenestens oppgaver eller forebygge vesentlig skade for liv eller alvorlig skade for noens helse, jf. utkast til § 13-1 tredje ledd. Dersom barnevernstjenesten etter en konkret vurdering finner at å gi opplysninger til politiet er nødvendig for å hjelpe eller beskytte barnet, skal barnevernstjenesten varsle politiet.

Politidirektoratet og Bufdir har utarbeidet nasjonale retningslinjer for samhandling mellom politi og barnevern ved bekymring om at barn utsetets for vold og/eller seksuelle overgrep av omsorgspersonene sine.12 Retningslinjene skal tydeliggjøre ansvarsfordelingen mellom etatene og gir føringer for forsvarlig samhandling. Retningslinjene beskriver lovpålagte oppgaver og gir utover dette nasjonale anbefalinger om god praksis for samhandling i saker som omhandler vold og seksuelle overgrep mot barn. Retningslinjene gir også nærmere veiledning om når og hvordan barnevernstjenesten skal gi opplysninger til politiet.

Departementet viser også til at barnevernstjenesten har den samme plikten som alle andre til å anmelde eller på annen måte avverge alvorlige forbrytelser etter straffeloven § 196. Barnevernstjenestens primære oppgave er imidlertid å beskytte barn mot mishandling og overgrep. Plikten til å avverge ved å anmelde til politiet vil derfor først inntre dersom barnevernstjenesten ikke på annen måte, ved å igangsette egne tiltak, kan avverge alvorlige forbrytelser mot barnet.

I forbindelse med vedtakelsen av Prop. 84 L (2018–2019) Endringer i barnevernloven (samtaleprosess, årlig tilstandsrapportering mv.) ble det lovfestet at barnevernstjenesten skal gi informasjon til politiet når det er truffet vedtak om at et barn flyttes til skjult adresse. Barnevernstjenesten skal gi informasjon til politiet så snart som mulig etter at det er fattet vedtak. Bestemmelsen trådte i kraft 1. januar 2021.

Det vises videre til retningslinjer om barnevernets ansvar for barn som begår lovbrudd, som er utarbeidet av Bufdir i samråd med representanter fra kriminalomsorgen og politiet. Retningslinjene gir kunnskap om barnevernstjenestens og barnevernsinstitusjonens ansvar for barn som begår lovbrudd og tar for seg både barnevernets rolle overfor barn som er i risikosonen for å begå lovbrudd, og barnevernets ansvar når et barn allerede har begått lovbrudd.

Departementet mener den generelle samarbeidsplikten og regler om opplysningsplikt, supplert med detaljerte retningslinjer om samarbeid mellom politi og barnevern i saker om vold og overgrep er tilstrekkelig for å ivareta behovet for en presisering av samarbeidet mellom barnevern og politi i slike saker. På denne bakgrunn vil det etter departementets mening ikke være formålstjenlig å innføre særskilte bestemmelser om samarbeid mellom politi og barnevern.

21.4 Bedre kommunal styring og ledelse av barnevernstjenesten

21.4.1 Gjeldende rett

Kommunens oppgaver etter barnevernloven er nærmere regulert i § 2-1. Det er presisert i bestemmelsens første ledd at det er «kommunen» som er ansvarlig for å utføre de oppgavene etter barnevernloven som ikke er lagt til et statlig organ.

Det er kommunens politiske og administrative ledelse som har det overordnede ansvaret for at kommunen oppfyller sine lovpålagte oppgaver etter barnevernloven. Kommunen har plikt til å ha en internkontroll for å sikre at kommunen utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov, jf. § 2-1 annet ledd som henviser til bestemmelsen om internkontroll i kommuneloven § 25-1.13

Kommunestyret kan beslutte å legge oppgaver og ansvar til et folkevalgt organ, jf. § 2-1 tredje ledd. Dette innebærer at dersom et folkevalgt organ skal behandle oppgaver etter barnevernloven, må kommunestyret treffe en særskilt beslutning om dette. I slike tilfeller må kommunestyret også ta stilling til hvilke oppgaver dette organet skal ha ansvaret for.

Videre stiller barnevernloven krav om at det i hver kommune skal være en administrasjon med en leder som har «ansvar for oppgaver etter loven», jf. § 2-1 fjerde ledd. Bakgrunnen for kravet om at det skal være én ansvarlig leder, er behovet for klare og ryddige ansvarsforhold. Kravet må også ses i sammenheng med de bestemmelsene i loven som legger kompetanse og myndighet direkte til barnevernsleder. For det første er myndigheten til å treffe midlertidige akuttvedtak lagt direkte til barnevernstjenestens leder, jf. barnevernloven §§ 4-6 annet ledd, 4-8 jf. 4-9, 4-25 og 4-29. For det andre er barnevernstjenestens leder gitt myndighet til å kreve bistand fra politiet til gjennomføring av undersøkelser og til fullbyrdelse av vedtak i tilfeller der dette er påkrevet, jf. § 6-8. Bestemmelsen viser til barnevernloven §§ 4-3, 4-6 annet ledd, 4-8, 4-9, 4-10, 4-11, 4-12, 4- 17, 4-24, 4-25 annet ledd og 4-29.

At barnevernloven har lagt visse former for myndighet direkte til barnevernslederen, innebærer at den myndigheten som følger av disse bestemmelsene ikke kan delegeres til andre, verken internt i barnevernstjenesten eller til andre i kommunen. Selv om det ikke fremgår direkte av loven har også den som fungerer i barnevernslederens fravær (stedfortredende barnevernsleder) myndighet til å treffe akuttvedtak.

Barnevernstjenestens taushetsplikt er nærmere regulert i barnevernloven § 6-7. Med visse unntak er det de alminnelige reglene i forvaltningsloven §§ 13 til 13 e som gjelder for barnevernstjenesten. Det følger av forvaltningsloven § 13 b nr. 4 at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger formidles i forbindelse med «revisjon eller annen form for kontroll med forvaltningen. Taushetsplikten er derfor ikke er til hinder for at kommunens politiske og administrative ledelse får tilgang til nødvendige taushetsbelagte opplysninger i forbindelse med kontroll av barnevernstjenestens utøvelse av kommunens oppgaver etter barnevernloven.14

Det følger av barnevernloven § 2-1 åttende ledd at kommunestyret selv minst én gang i året skal gis en redegjørelse om tilstanden i barnevernstjenesten. Hovedformålet med bestemmelsen er å gi kommunens øverste ledelse best mulige forutsetninger for å kunne utøve sitt overordnede ansvar for kommunens oppfyllelse av kommunens plikter og ansvar etter barnevernloven. Rapporten bør blant annet omfatte forhold som kapasitet og kompetanse i barnevernstjenesten, ressursbruk og samarbeid med andre velferdstjenester, samt informasjon om hvordan barnevernstjenesten arbeider for å ivareta barn og familiers medvirkning og familienes erfaringer i møte med barnevernstjenesten.

21.4.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

21.4.2.1 Bakgrunn

I høringsnotatet med forslag til ny barnevernslov ble styring og ledelse fremhevet som en betydelig kilde til svikt i det kommunale barnevernet. Det ble både siktet til den daglige ledelsen av barnevernstjenesten, og den overordnede styringen fra kommunens øverste ledelse. Det ble vist til erfaringer fra tilsyn som dokumenterer at kommuneledelsen ofte har for lite kunnskap om tilstanden i egen barnevernstjeneste, og at tjenestene ikke følges godt nok opp gjennom overordnet planlegging og kontroll. Som illustrasjon ble det vist til følgende omtale av sammenhengen mellom svikt i tjenestetilbudet og manglende ledelse og kontroll i den oppsummerende rapporten fra det landsomfattende tilsynet i 2013 og 2014 om oppfølging av barn i fosterhjem:

«Det er et lovpålagt krav til kommunene og deres barneverntjeneste at de skal sikre virksomheten sin ved å planlegge, kontrollere og ved behov korrigere tjenesten dersom de finner at det svikter. I samtlige 71 barneverntjenester hvor det ble avdekket lovbrudd eller forbedringsområder gjaldt dette for alle eller flere deler av styringsaktivitetene. Som vi har beskrevet over, fant vi lovbrudd i tjenestene til barn og mangler i barnevernfaglige vurderinger og dokumentasjon. Svikten ble ytterligere forsterket ved at ledelsen i kommunen ikke fulgte med på om barna fikk forsvarlige tjenester. Opplæring var ofte fraværende eller mangelfull. De ansatte var heller ikke opplært til å melde fra om feil. I mange kommuner var det uklart hvordan saksbehandlerne skulle løse de ulike oppgavene. Videre var det ingen i ledelsen som kontrollerte at oppgavene ble utført, ledelsen oppdaget heller ikke feil som ble gjort, og dermed ble det ikke gjennomført forbedringsarbeid. De samme feilene kunne dermed gjentas om og om igjen.»15

Videre ble det i høringsnotatet vist til at det i lovproposisjonen om barnevernsreformen ble understreket at det er kommunens øverste politiske og administrative ledelse som har det overordnede ansvaret for at barnevernstjenesten forvaltes i tråd med gjeldende regelverk og at tjenestene er forsvarlige.16 Det ble vist til at det er kommunen som har ansvar for styringen av tjenesteområdet og for å ha en systematisk kontroll som sikrer at den kommunale barnevernstjenesten utfører sitt arbeid i tråd med regelverket, slik at barn og familier får den hjelpen de har behov for. Departementet ga samtidig uttrykk for at økt kommunalt ansvar for barnevernet bør forutsette bedre kommunal styring. Kommuner som jobber godt med faglig utvikling av barnevernet og samordning av tjenestetilbudet, kjennetegnes ofte av at den politiske og administrative ledelsen er tett på arbeidet, vurderer kvaliteten i egne tjenester og stiller klare forventninger. I Prop. 73 L (2016–2017) viste departementet til flere tiltak for å styrke kommunens styring og ledelse av barnevernet. Det ble blant annet vist til at departementet ville vurdere om det fortsatt er behov for en egen bestemmelse i barnevernsloven om at det i hver kommune skal være en administrasjon med en leder som er øverste myndighet i barnevernsfaglige spørsmål. Det ble også vist til bedre tilgang på styringsinformasjon gjennom digitale løsninger.

Barnevernslovutvalget vurderte ikke hvorvidt det er behov for å stille krav om at det i hver kommune skal være en barnevernsleder, eller hva kravet innebærer. Utvalget foreslo imidlertid å oppheve bestemmelsen i dagens § 2-1 tredje ledd om at kommunestyret kan beslutte at oppgaver som følger av barnevernsloven kan legges til et folkevalgt organ. De viste til at tilsvarende ordning bare finnes i NAV-loven, og at dagens regel åpner for stor variasjon mellom kommuner. Etter utvalgets oppfatning burde det bare være administrasjonen som har ansvaret for oppgavene etter barnevernsloven. Utvalget uttalte:

«Selv om det legges til grunn at et folkevalgt organ først og fremst skal ivareta oppgaver av mer overordnet karakter, er det uheldig at et folkevalgt organ skal kunne vurdere klientsaker. Vurderinger knyttet til et konkret barns situasjon, kan reise svært vanskelige problemstillinger og avveininger. Dette krever barnevernsfaglig kompetanse, noe et folkevalgt organ vil mangle. Ikke minst i saker som reiser spørsmål om tvang, vil det være spørsmål av faglig og regelbunden art.»

Utvalget ga også uttrykk for at det er uheldig at personsensitive opplysninger må deles med flere.

De fleste høringsinstansene som uttalte seg støttet å ta ut av loven at oppgaver kan legges til et folkevalgt organ. Enkelte understreker at forutsetningen må være at internkontrollforskriften anvendes slik at den gir kommunens politikere nødvendig innsyn og politisk beslutningsgrunnlag. Marker kommune var uenig og viste til at de har god erfaring med en politisk oppnevnt barnevernsnemnd. Kommunen viste samtidig til at nemnden ikke har behandlet klientsaker, men fungert som et bindeledd mellom politiske ledelse og kommunens barnevernsfaglige administrasjon. De opplyser videre at tema for møtene har vært av overordnet karakter med blant annet fortløpende rapportering fra barnevernstjenesten. KS var uenig i forslaget og uttalte blant annet: «Gjeldende barnevernslov stiller krav om at administrasjonen skal treffe vedtak, eventuelt innstille til vedtak. I dette må det forutsettes at kravet til barnevernskompetanse er forsvarlig ivaretatt. Kommunenes mulighet til å legge oppgaver etter barnevernsloven til et folkevalgt organ bør derfor videreføres.»

21.4.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet å ta ut presiseringen i dagens lov om at barnevernstjenestens leder har «ansvar for oppgaver etter denne loven». Det ble vist til at det er kommunens øverste politiske og administrative ledelse som har det overordnede ansvaret for at kommunen oppfyller sine lovpålagte plikter. Hovedformålet med forslaget var derfor å understøtte kommuneledelsens overordnede ansvar for barnevernstjenesten og utførelsen av kommunens lovpålagte oppgaver. Det ble samtidig understreket at formålet ikke er at kommunens øverste politiske og administrative ledelse skal involveres i den enkelte barnevernssak.

I høringsnotatet ble det samtidig vist til at forslaget vil innebære at kommunens politiske og administrative ledelse vil kunne instruere og overprøve barnevernstjenestens leder og fastsette retningslinjer som begrenser barnevernslederens faglige ansvar og kompetanse. Videre ble det vist til at kommuneledelsens tilgang til taushetsbelagte opplysninger i en enkeltsak forutsetter et rettslig grunnlag.

Departementet sluttet seg videre til utvalgets forslag om å ta ut dagens bestemmelse om at kommunen kan beslutte at oppgaver skal legges til et folkevalgt organ.

Departementet foreslo også å innføre krav om årlig rapportering til kommunestyret om tilstanden i barnevernet. Dette er fulgt opp gjennom lovendring som trådte i kraft i 1. januar 2021, jf. Stortingets behandling av Prop. 84 L (2019–2020). Dette omtales ikke nærmere i det følgende.

21.4.3 Høringsinstansenes syn

Om lag 40 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget i høringsnotatet om å ta ut presiseringen i dagens lov om at barnevernstjenestens leder har «ansvar for oppgaver etter denne loven». Blant disse er Bufdir, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Statsforvalteren i Rogaland,Statsforvalteren i Nordland, Statsforvalteren i Vestland, OsloMet, Universitetet i Agder, Universitets og høgskolerådet, Statens helsetilsyn, VID vitenskapelige høgskole, Asker kommune, Bergen kommune, Bærum kommune, Engerdal kommune, Fredrikstad kommune, Færder kommune, Horten kommune,Marker kommune, Oslo kommune, Stavanger kommune, Time kommune, Trysil kommune, Sandnes kommune, Trondheim kommune, Porsgrunn kommune, Kristiansand kommune, Drammen kommune, Færder kommune, Sarpsborg kommune, Tromsø kommune, Tysnes kommune, Barneombudet,Familiekanalen,Fellesorganisasjonen (FO), Redd Barna, NHO Service og Handel, Norsk barnevernlederorganisasjon (NOBO), KS, Landsorganisasjonen i Norge (LO), NorskBarnevernsamband,Norsk Legeforening, UNICEF og Unio.

Om lag halvparten av de høringsinstansene som har uttalt seg til forslaget gir uttrykk for at de støtter forslaget. Blant disse er Statsforvalteren i Rogaland, Statsforvalteren i Vestland, Statens helsetilsyn, Asker kommune, Bergen kommune, Fredrikstad kommune, Færder kommune, Horten kommune, Kristiansand kommune, Marker kommune, Oslo kommune, Stavanger kommune, Familiekanalen, Legeforeningen og NHO Service og Handel. Flere av disse instansene fremhevet kommuneledelsens overordnede ansvar for barnevernstjenesten.

Oslo kommune støttet ønsket om å understreke og styrke kommuneledelsens ansvar for den overordnede styringen av barnevernstjenesten, og uttalte videre:

«Det er kommunen som har det overordnede ansvaret for barnverntjenesten og den hjelpen barna og familiene får. Kommunens ledelse må derfor også ha et juridisk og politisk handlerom til å ta dette ansvaret, og i større grad få innsikt i arbeidet som gjøres ute i barneverntjenesten. Kommuneledelsen må som øverste ansvarlig kunne gjøre overordnede grep som sikrer en best mulig barneverntjeneste. Dette betyr selvfølgelig ikke at kommunens øverste ledelse skal involveres i enkeltsaker. Det er barnverntjenesten som skal og må gjøre de konkrete barnevernfaglige vurderingene i de enkelte sakene.»

Også Statens helsetilsyn ga i sin høringsuttalelse uttrykk for at de støttet forslaget i høringsnotatet om å tydeliggjøre kommunens ansvar for barnevernstjenesten, og med dette en tydeligere styringslinje. Helsetilsynet uttalte videre:

«Vi vil likevel kommentere at det på enkeltsaksnivå må legges til grunn at kompetansen til å gjøre de beste faglige vurderingene og beslutningene med bakgrunn i barnevernslovens bestemmelser ligger i barnevernstjenesten og med ansvaret hos barnevernsleder. Helsetilsynet mener at det ikke vil være til barnets beste dersom kommuner blir en slags overordnet detaljstyrer av tiltak og tjenester. Helsetilsynet er kjent med at barnevern ofte kan vekke sterke følelser både hos kommunepolitikere og med press fra media, og mener det er helt avgjørende for å sikre helhetlige vurderinger av barnets beste, at disse gjøres i barneverntjenesten som kjenner barnet, foreldrene og saken best. Vi mener derfor at det vil være uheldig om kommunestyret skal ha anledning til å overstyre barnevernleder og barnevernstjenesten i enkeltsaker. Vi mener at eksisterende tilsyn- og klageordninger må benyttes ved evt. tvil om forsvarlig saksbehandling, og at rettsikkerhetsgarantiene som ligger til domstolen benyttes fremfor å fremme enkeltsaker for kommuneledelsen».

Også Statsforvalteren i Rogaland ga uttrykk for at de støttet forslaget. De uttalte videre:

«Det er likevel viktig å understreke barnevernets særposisjon i kommunal forvaltning. Det er en tjeneste som har betydelige tvangsmidler som får stor betydning for folks liv og det er en tjeneste som vekker mye følelser. Omsorgspersoner vil også ofte ha en betydelig sterkere stemme inn mot politisk og administrativ ledelse enn barna selv. Fylkesmannen vurderer derfor at barnevernet er en tjeneste som er sårbar for politisk og administrativ innblanding som går utover barnevernlovens og forvaltningslovens rammer.

Det er viktig at departementet trekker klare rammer i lovproposisjonen for at kommunens politiske og administrative ledelse ikke skal kunne instruere barnevernleder og barneverntjenesten i enkeltsaker. Vi mener også at det er viktig at departementet sier mer i lovproposisjonen om grensene for politisk og administrativ ledelses mer generelle instruksjons- og overprøvingsadgang. F. eks. at økonomiske hensyn ikke skal spille inn på barnevernets lovpålagte plikter og det enkelte barns rettigheter, at politisk og administrativ ledelse i begrenset til ingen grad bør ha mulighet til å legge føringer for forsvarlighets- og barnets beste-vurderinger mer generelt m.m.»

OsloMet gir uttrykk for at forslaget innebærer at kommunens politiske og administrative ledelse vil kunne instruere og overprøve barnevernstjenestens leder og fastsette retningslinjer som begrenser barnevernslederens faglige ansvar og kompetanse. De viser videre til at tilgangen til taushetsbelagte opplysninger i en enkeltsak er unntatt med mindre det er et rettslig grunnlag for dette. Videre uttaler de:

«Vi forstår endringsforslaget slik at det med dette presiseres at det er kommunens øverste politiske og administrative ledelse som har det overordnede ansvaret for at kommunen oppfyller sine lovpålagte plikter. Det er også kommuneledelsen som har ansvar for å vedta de budsjettmessige rammene for barnevernstjenestens virksomhet, og for å sørge for at kommunens barneverntjeneste har nødvendige og tilstrekkelige ressurser til at kommunen kan oppfylle sine lovpålagte oppgaver etter barnevernsloven. Kommunen har også plikt til å ha internkontroll for å sikre at kravene som følger av lov og forskrift oppfylles. Som det framgår av høringsnotatet forutsetter dette ansvaret at kommuneledelsen har tilstrekkelig kunnskap om og innsikt i tilstanden i egen barnevernstjeneste og om kvaliteten i barnevernstjenestens arbeid. Dette innebærer at de må ha oppdatert kunnskap om barnevernstjenestens kapasitet og kompetanse til å håndtere sakene de har ansvar for, om barnevernstjenesten oppfyllelse av tidsfrister, om ressursbruk og samarbeidet med andre tjenester.

Vi forutsetter at forslaget ikke innebærer en overprøving av faglige begrunnelser og skjønnsutøvelse i den enkelte sak i den hensikt å spare kommunale utgifter. Forslaget må bety at kommunens politiske og øverste administrative ledelse tar sitt ansvar for å sørge for at kommunen oppfyller sine forpliktelser i tråd med loven, forskrifter og overordnede konvensjoner.»

Om lag halvparten av de høringsinstansene som har uttalt seg til forslaget gir uttrykk for at de enten er uenig i forslaget, eller at de mener innholdet i forslaget er uklart. Blant disse er Bufdir, Barneombudet, Statsforvalteren i Hordaland, Statsforvalteren i Oslo og Viken, VID vitenskapelig høgskole, Universitets og høgskolerådet, Bærum kommune, Drammen kommune, Time kommune, Tysnes kommune, Tromsø kommune, Sandnes kommune, Porsgrunn kommune, FO, Redd Barna, KS og Unio. Felles for disse instansene er at de er opptatt av hvorvidt kommuneledelsen skal kunne overstyre eller overprøve barnevernstjenestens leder i enkeltsaker.

Barneombudet gir uttrykk for at de er enig i at kommuneledelsens ansvar for den overordnede styringen av barnevernstjenesten må styrkes. Ombudet gir samtidig uttrykk for at det er uklart hva forslaget innebærer for kommuneledelsens styringsrett i enkeltsaker, og uttaler videre:

«Det er uklart om kommuneledelsen nå skal kunne overprøve barnevernsleders skjønnsutøvelse i enkeltsaker. Dette må klargjøres i den kommende lovproposisjonen.

Barneombudet vil fraråde at det åpnes for å gi kommuneledelsen instruksjonsmyndighet i enkeltsaker. Barnevernsfeltet er et område hvor det ofte kan oppstå sterkt press mot vurderinger som gjøres i enkeltsaker. Dersom det gis adgang til en slik instruksjonsmyndighet på enkeltsak, kan barneverntjenestens faglige vurderinger bli påvirket av kommuneøkonomi, politikk og ytre press fra media eller andre aktører som involverer seg i saken. For å kunne stå imot dette er det viktig at den som har beslutningsmyndighet i enkeltsaker har en høy faglig integritet og trygget i rollen. Dersom personer utenfor barnevernstjenesten gis instruksjonsmyndighet i enkeltsaker, øker risikoen for at utenforliggende hensyn vektlegges. Dette vil igjen kunne svekke barns rettssikkerhet.

I lys av barnevernreformen der kommunene skal få et større økonomisk ansvar for barnevernet, vil en mulighet til å overstyre faglige vurderinger fra barnevernleder kunne føre til et potensielt dårligere tilbud for barn i barnevernet.»

FO gir i sin høringsuttalelse uttrykk for at de mener det er viktig og riktig å styrke kommuneledelsens ansvar for overordnet styring av barnevernstjenesten. De uttaler videre:

«Derimot mener vi departementet er uklare når de skriver at en slik endring innebærer at kommunens politiske og administrative ledelse kan instruere og overprøve barnevernstjenestens leder og fastsette retningslinjer som begrenser barnevernslederens faglige ansvar og kompetanse. Det kan leses som at administrativ og/eller politisk ledelse i kommunen kan instruere barnevernstjenesten i faglige vurderinger. Departementet burde ha understreket at administrativ og politisk ledelse ikke har kompetanse til verken å gjøre forsvarlighetsvurderinger eller barnets beste vurderinger etter barnevernsloven. Det er ikke tydelig nok når departementet skriver at kommunens handlingsrom er begrenset av kravene som følger av barnevernsloven med forskrifter, herunder kravet om forsvarlige tjenester og tiltak, og at hensynet til barnets beste skal være avgjørende ved valg av tiltak.»

Bufdir gir uttrykk for at det etter deres oppfatning er uklart hvordan departementet vurderer kommuneledelsens adgang til å overstyre barnevernsleder faglige i enkeltsaker, og uttaler:

«På den ene siden skriver departementet at kommunens ledelse ikke kan overprøve «barneverntjenesten med en begrunnelse om at tiltakene er for dyre», mens man på den andre siden skriver at «…administrativ ledelse vil kunne instruere og overprøve barneverntjenestens leder….».

Direktoratet vil bemerke at det, uavhengig av hvem som har ansvaret, ikke kan avgrenses mot økonomi som et relevant hensyn ved valg av tiltak så lenge tiltaket er forsvarlig. Departementet har også i høringsnotatets punkt 5.2.3.3 pekt på at barneverntjenesten, som andre velferdstjenester, må foreta prioriteringer innenfor tilgjengelig ressurser. Kommuneledelsens adgang til å overprøve barnevernleder i enkeltsaker bør tydeliggjøres i den kommende lovproposisjon. Direktoratet vurderer at dette vil kunne styrke kommuneledelsens eierskap og ansvar for barneverntjenesten. Kravene til forsvarlige tiltak og tjenester vil sette en ytre ramme for denne styringen, og direktoratet legger til grunn at kommuneledelsen vil vise tilbakeholdenhet og i stor grad støtte seg til kommunens faglige kompetanse i saker som omhandler barns omsorgssituasjon.

Direktoratet støtter forslaget om å videreføre kompetansen til å fatte akuttvedtak til barnevernleder, og således unnta denne fra instruksjon og overprøving. Det vises i den forbindelse til at dette er vedtak som må fattes raskt og er lite egnet for dialog og styring fra kommunens ledelse.»

KS uttaler:

«Departementet presiserer at hovedformålet med endringen er å understreke og styrke kommuneledelsens ansvar for den overordnete styring av barneverntjenesten, og betyr ikke at kommunens øverste og politiske og administrative ledelse skal involveres i den enkelte barnevernssak. Samtidig skriver departementet at endringsforslaget vil innebære at kommunens politiske og administrative ledelse vil kunne instruere og overprøve barneverntjenestens leder og fastsette retningslinjer som begrenser barnevernslederens faglige ansvar og kompetanse. Videre skriver departementet at kommuneledelsens tilgang til taushetsbelagte opplysninger i en enkeltsak forutsetter at det finnes et rettslig grunnlag for dette. Det vises her til at taushetsplikten ikke er til hinder for at kommunens politiske og administrative ledelse får tilgang til nødvendige taushetsbelagte opplysninger i forbindelse med kontroll av barneverntjenestens utøvelse av kommunens oppgaver etter barnevernloven. KS ser det som positivt at kommuneledelsens ansvar for den overordnete styring av barneverntjenesten styrkes.

KS ser det som viktig at både ansvaret og styringen styrkes. Dette vil gi kommunens øverste politiske og administrative ledelse anledning til i større grad å lede barneverntjenesten som en vanlig kommunal tjeneste. Fortsatt skal imidlertid kravet til forsvarlighet og hensynet til barnets beste være avgjørende ved valg av tiltak.

KS savner imidlertid en presisering og en drøfting av hva en overprøving av barnevernlederens faglige ansvar og kompetanse vil kunne innebære, og også eksempler på hva slags retningslinjer som kan fastsettes om begrenser barnevernleders faglige ansvar og kompetanse. Departementet burde ha understreket at administrativ og politisk ledelse ikke har kompetanse til å gjøre forsvarlighetsvurderinger eller barnets beste-vurderinger etter barnevernloven. KS mener det er behov for at departementet utdyper og eksemplifiserer områder for kommuneledelsens kontroll av barneverntjenestens utøvelse av kommunens oppgaver etter barnevernloven, utover det som står i forvaltningsloven § 13 b nr. 4. KS etterlyser med andre ord en bredere drøfting og eksemplifisering av kommuneledelsens handlingsrom når det gjelder å styre i faglige spørsmål.»

Det er få høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget om å oppheve kommunens adgang til å legge oppgaver til et folkevalgt organ.

21.4.4 Departementets vurderinger og forslag

21.4.4.1 Krav til barnevernstjenestens leder og lederens myndighet

Departementet er opptatt av å styrke den overordnede ledelsen av den kommunale barnevernstjenesten. Krav om årlig tilstandsrapport til kommunestyret samt enklere regler om kommunens internkontrollplikt som trådte i kraft 1. januar 2021 skal bidra til dette. Det foreslås også at kommunestyret selv skal vedta en plan for kommunens forebyggende arbeid rettet mot barn og unge, jf. § 15-1 annet ledd. I dette kapittelet vurderes forslaget om å ta ut presiseringen i dagens lov om at barnevernstjenesten skal ha en leder som har «ansvar» for kommunens oppgaver etter loven.

De ulike forslagene og lovendringene må ses i lys av en økt erkjennelse av styring og ledelse som en betydelig kilde til svikt i det kommunale barnevernet. Dette gjelder både den daglige ledelsen av barnevernstjenesten og kommuneledelsens overordnede styring og kontroll av barnevernstjenesten. I Prop. 73 L (2016–2017) ble det fremhevet at det er mye som tyder på at både kommunens øverste ledelse og andre tjenester i en del tilfeller opplever en lukket barnevernstjeneste og som i for liten grad gir innblikk i beslutninger som tas og det faglige grunnlaget som ligger til grunn for beslutningene. Manglende åpenhet fra barnevernstjenestens side kan blant annet føre til at kommunens politiske og administrative ledelse ikke får tilstrekkelig innsyn i kvaliteten i barnevernstjenestens arbeid og måten barnevernstjenesten oppfyller kommunens oppgaver og ansvar på etter barnevernsloven. Kommuneledelsen har behov for informasjon om tilstanden i kommunens barnevernstjeneste for å kunne oppfylle sitt ansvar for å sørge for at barneverntjenesten har nødvendig og tilstrekkelig bemanning og de bevillinger som er nødvendige for at kommunen kan yte tjenester og sette i verk de tiltakene kommunen har ansvar for. Erfaringer fra tilsyn viser at kommuneledelsen ofte har for lite kunnskap om tilstanden i barnevernstjenestene, og at tjenestene ikke følges godt nok opp gjennom overordnet planlegging og kontroll.

Høringen viser at det er delte oppfatninger om forslaget om å ta ut presiseringen i dagens lov om at barnevernstjenesten skal ha en leder som har «ansvar for oppgaver etter denne loven». Både instanser som eksplisitt gir uttrykk for at de støtter forslaget, og instanser som er uenige i forslaget gir uttrykk for at de er skeptiske til mulige konsekvenser av at barnevernstjenesten og tjenestens leder i større grad overprøves i barnevernfaglige vurderinger i enkeltsaker, og at endringen kan føre til økt vekt på økonomiske hensyn fremfor hensynet til barn og familier med behov for bistand og beskyttelse fra barnevernet.

Departementet fastholder likevel forslaget i høringsnotatet om å ta ut formuleringen i dagens lov som legger ansvaret for kommunens oppgaver etter barnevernsloven direkte til barnevernstjenestens leder. Departementet viser særlig til betydningen av at kommuneledelsens overordnede styring av barnevernstjenesten fungerer på en god måte. Lovens presisering av at barnevernstjenesten skal ha en leder bør ikke gå på bekostning av kommuneledelsens ansvar for at kommunen oppfyller sitt lovpålagte ansvar etter barnevernsloven.

Det er presisert i forarbeidene til dagens barnevernslov at barnevernstjenesten er underlagt kommunestyret og formannskapet, og at det er disse organene som er ansvarlige for at kommunen oppfyller sine oppgaver etter barnevernsloven. Det er også vist til at barnevernstjenesten alltid vil måtte legge til grunn vedtak som fattes av kommunestyret og av formannskapet, og at både budsjettvedtak og andre vedtak av politisk art kan bli retningsgivende for barnevernstjenestens arbeid og barnevernstjenestens oppgaver. Det er også understreket at kommuneledelsen ikke kan treffe vedtak som er i strid med loven eller vedta budsjett som hindrer barnevernstjenesten i å utføre sine oppgaver etter loven.

Etter departementets vurdering går enkelte deler av tidligere uttalelser om forholdet mellom barnevernstjenestens leder og kommunes øverste administrative og politiske ledelse for langt i å gi barnevernstjenestens leder en form for autonomi over ethvert barnevernsfaglig spørsmål. Dette gjelder særlig tidligere uttalelser om at kommuneledelsen ikke kan gi retningslinjer som begrenser barnevernlederens faglige ansvar og kompetanse.

Dagens krav om at det i hver kommune skal være en barnevernstjeneste som utfører kommunens oppgaver etter barnevernsloven, og at denne tjenesten skal ha en leder er blant annet begrunnet i hensynet til klarhet og tydelighet. Departementet legger til grunn at disse hensynene primært er knyttet til hvordan barnevernstjenesten fremstår utad, ikke det interne forholdet mellom barnevernstjenesten og kommunens administrative og politiske ledelse. Kommunene har ansvaret for mange oppgaver etter barnevernsloven som innebærer utøvelse av offentlig myndighet og som kan være svært inngripende for dem det gjelder. Det er kommunene som har hovedansvaret for å iverksette, gjennomføre og følge opp nødvendige undersøkelser og barnevernstiltak. Det er derfor viktig at kommunens ansvar og myndighet etter barnevernsloven er tydelig plassert. Behovet for å utpeke en leder må også ses i lys av at enkelte former for myndighet etter barnevernsloven er lagt direkte til barnevernstjenestens leder, og at denne myndigheten verken kan delegeres innad i barnevernstjenesten eller til andre. Dette gjelder særlig kompetanse til å treffe vedtak i akuttsituasjoner, og til å pålegge politibistand ved gjennomføring av undersøkelser og fullbyrding av barnevernstiltak. Denne særreguleringen av kompetanse er foreslått videreført i lovutkastet. På denne bakgrunn mener departementet at det fremdeles er behov for å lovfeste at barnevernstjenesten skal ha en leder.

Hensynet til klarhet og tydelighet innebærer imidlertid ikke at det er behov for å lovfeste at barnevernstjenestens leder skal ha et «ansvar for oppgaver etter denne loven». Etter departementets vurdering kan en slik presisering tvert imot bidra til usikkerhet knyttet til det ansvaret kommunens øverste politiske og administrative har for at kommunen oppfyller sine lovpålagte oppgaver etter barnevernsloven. Etter departementets vurdering bør kommunens politiske og administrative ledelse, på tilsvarende måte som på de fleste andre forvaltningsområder, innenfor visse rammer ha anledning til å instruere og overprøve barnevernstjenestens leder og fastsette retningslinjer som begrenser barnevernslederens faglige ansvar og kompetanse. Dette må også ses i sammenheng med at det er kommunens øverste ledelse som er ansvarlig for å sørge for de bevillinger som er nødvendige for at kommunen skal kunne utføre sine lovpålagte oppgaver, herunder for at barnevernstjenesten har den bemanningen som er nødvendig og tilstrekkelig til å kunne utføre kommunens oppgaver etter barnevernsloven på en forsvarlig måte.

Etter departementets vurdering vil det å ta ut dagens henvisning til barnevernstjenestens leder som direkte ansvarlig for oppgaver etter loven også være best i samsvar med lovens øvrige oppbygning og system. Lovutkastet inneholder et eget kapittel om kommunens og barnevernstjenestens ansvar og oppgaver etter loven. Kapittelet inneholder en rekke bestemmelser om hva «barnevernstjenesten» og «kommunen» har ansvar for. Det vises også til at kommunens ansvar etter barnevernsloven er negativt avgrenset og at kommunene har stor grad av frihet når de gjelder valg av organisatoriske løsninger.

Hovedformålet med forslaget er å understøtte kommuneledelsens overordnede ansvar for at barnevernstjenesten utfører og ivaretar kommunens ansvar og oppgaver etter barnevernsloven. Innsyn i taushetsbelagte opplysninger vil fremdeles forutsette et rettslig grunnlag som åpner for å gi kommuneledelsen tilgang til taushetsbelagte opplysninger i konkrete barnevernssaker. Det vises særlig til at taushetsplikten ikke er til hinder for at kommunens politiske og administrative ledelse får tilgang til taushetsbelagte opplysninger dersom dette er nødvendig i forbindelse med kontroll av barnevernstjenestens utøvelse av kommunens oppgaver etter barnevernsloven. Dette følger av den generelle bestemmelsen i forvaltningsloven § 13 b nr. 4.

Departementet viser til at kommunens ansvar og plikter er grundig regulert i barnevernsloven. Kommunens utøvelse av oppgaver etter barnevernsloven må utøves innenfor de rammene som fremgår av loven. I praksis legger barnevernsloven begrensninger og føringer for hvor langt kommunens øverste politiske og administrative ledelse kan gå i å styre den kommunale barnevernstjenesten og barnevernstjenestens leder. Det vises særlig til at både det generelle forsvarlighetskravet i § 1-7 i lovutkastet og hensynet til barnets beste i § 1-3 legger begrensninger for kommuneledelsens mulighet til å overprøve eller overstyre de barnevernsfaglige vurderingene til barnevernstjenesten og barnevernstjenestens leder i enkeltsaker. Kommuneledelsen kan verken treffe vedtak som er i strid med loven eller vedta budsjett som hindrer barnevernstjenesten i å utføre sine oppgaver etter loven.

Departementet legger samtidig til grunn at barn som har behov for det skal gis nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse. Tiltak som iverksettes til det enkelte barnet må alltid være egnet til å ivareta det enkelte barnets individuelle behov på en forsvarlig måte.

Departementet understreker at kommuneledelsens adgang til å instruere og overprøve barnevernstjenesten må benyttes med stor grad av varsomhet og utøves innenfor lovens rammer. Vurderingen av hva som er til barnets beste i den enkelte saken forutsetter utøvelse av et konkret barnevernsfaglig skjønn som forutsetter kompetanse og faglighet som den overordnede kommuneledelsen normalt ikke selv besitter. Også forslaget om at kommunen ikke lenger skal kunne legge oppgaver til et folkevalgt organ, har sammenheng med dette. Kommuneledelsen kan ikke overprøve barnevernstjenesten eller gi føringer for barnevernstjenestens behandling av enkeltsaker i strid med det generelle forsvarlighetskravet, hensynet til barnets beste eller øvrige lovmessige rammer. Departementet viser blant annet til forslaget i § 15-6 om å lovfeste at visse kjerneoppgaver i barnevernstjenestens arbeid bare skal kunne utføres av personell som oppfyller nærmere bestemte krav til relevant formell kompetanse. Dette er oppgaver som krever høy grad av analytisk kompetanse og kliniske ferdigheter. Departementet viser også til forslaget i § 12-4 om plikt til å føre journal for det enkelte barn. Plikten innebærer at alle sentrale opplysninger og vurderinger i en barnevernssak skal nedtegnes i journalen. Det vises også til forslaget i § 12-5 om krav til begrunnelse av barnevernets vedtak. Kravet innebærer at de faktiske opplysninger og barnevernsfaglige vurderinger som er lagt til grunn for, eller har hatt betydning for avgjørelsen, må fremkomme av vedtaket. Begrunnelsen må i tillegg vise at det er foretatt en reell avveining av de motstridende interesser, og hvilken vekt hensynet til familiebånd er tillagt ved avveiningen opp mot ivaretakelsen av barnets rett til beskyttelse. Disse kravene til dokumentasjon av faktiske opplysninger og barnevernsfaglige vurderinger må i alle tilfeller ivaretas.

Departementet viser også til at statsforvalteren har ansvar for å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av oppgaver etter barnevernsloven. Som del av dette tilsynsansvaret kan statsforvalteren blant annet føre kontroll med at behandlingen av den enkelte sak har vært forsvarlig og til barnets beste. Statsforvalteren kan gi pålegg til kommunen om å rette forhold som er i strid barnevernsloven.

Det kan imidlertid for eksempel oppstå tilfeller der kommunens ledelse blir gjort oppmerksomme på tilfeller der kommunene åpenbart ikke har oppfylt sine lovpålagte oppgaver. I slike tilfeller må kommuneledelsen både kunne etterspørre nødvendig informasjon og sette i verk de tiltak som er nødvendig for at kommunen skal oppfylle sine lovpålagte oppgaver. En tydeliggjøring av kommuneledelsens ansvar kan også innebære at barnevernstjenesten i større grad kan bli utfordret på sine faglige vurderinger knyttet til forsvarlighet og barnets beste.

Departementet vil samtidig understreke at kommuneledelsen ikke kan instruere eller overprøve barnevernstjenestens leder i tilfeller der loven har lagt beslutningsmyndighet direkte til barnevernstjenestens leder. Dette omfatter blant annet myndigheten til å treffe akuttvedtak om omsorgsovertakelse.

Departementet foreslår etter dette at det i ny barnevernslov stilles et krav om at det i hver kommune skal være en barnevernstjeneste, og at barnevernstjenesten skal ha en leder. Departementet foreslår samtidig at presiseringen i dagens lov om at barnevernstjenesten skal ha en leder «som har ansvar for oppgaver etter denne loven», tas ut av bestemmelsen, jf. forslag til § 15-3 første ledd. Bestemmelsen er utformet i samsvar med forslaget som ble sendt på høring.

21.4.4.2 Folkevalgt organ

Departementet viderefører forslaget å ta ut dagens bestemmelse om at kommunen kan beslutte at oppgaver skal legges til et folkevalgt organ. Departementet er opptatt av at kommunens politiske og administrative ledelse skal utøve sitt ansvar for den overordnede styringen av barnevernstjenesten på en god måte. Dette forutsetter at kommuneledelsen har tilstrekkelig innsyn i kvaliteten i barnevernstjenestens arbeid og hvordan barnevernstjenesten oppfyller kommunens oppgaver og ansvar etter barnevernsloven.

Etter departementets oppfatning er hensynet til kommuneledelsens overordnede styring og ledelse av barnevernstjenesten ivaretatt gjennom forslagene om lovfestet krav om tilstandsrapportering til kommunestyret og endringen i bestemmelsen om barnevernstjenestens leder. Disse forslagene vil samlet sett bidra til at kommuneledelsen gis tilstrekkelig innsyn i barnevernstjenestens arbeid slik at de kan utøve sitt overordnede ansvar for styring og ledelse av barnevernet. Departementet vil også vise til at ny kommunelov inneholder en bestemmelse om utvidet innsynsrett og taushetsplikt for folkevalgte. Departementet viser også til bestemmelsen i ny kommunelov om kommunens internkontrollplikt som det er vist til i § 2-1 annet ledd i dagens barnevernlov. Også dette vil etter departementets vurdering styrke kommuneledelsens overordnede styring og ledelse av barnevernstjenesten. Etter en samlet vurdering er det derfor ikke nødvendig å videreføre dagens adgang til å beslutte å legge oppgaver til et folkevalgt organ.

Departementet foreslår etter dette å videreføre høringsforslaget om å oppheve dagens § 2-1 tredje ledd.

21.5 Akuttberedskap

21.5.1 Gjeldende rett

Barnevernstjenestens hovedoppgave er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, jf. barnevernloven § 1-1. Kommunens ansvar er nærmere regulert i barnevernloven § 2-1. I bestemmelsens femte ledd er det gitt eksempler på kommunens oppgaver. Det fremgår at kommunen blant annet skal gi råd og veiledning, treffe vedtak, forberede saker for behandling i fylkesnemnda og iverksette og følge opp tiltak. Det fremgår ikke direkte av denne eller av andre bestemmelser i loven at kommunene har et ansvar for akuttberedskap. Det er heller ingen uttalelser i forarbeidene om at kommunen har plikt til døgnkontinuerlig akuttberedskap.

Det fremgår imidlertid av barnevernloven § 1-4 at tjenester og tiltak etter loven skal være forsvarlige. Kommunenes ansvar for akuttberedskap er ikke nærmere omtalt i forarbeidene.

Barnevernloven inneholder en rekke bestemmelser om vedtak i akuttsituasjoner, jf. §§ 4-6, 4-8 jf. 4-9, 4-25 annet ledd og 4-29. Med ett unntak er kompetansen til å treffe akuttvedtak lagt både til barnevernsleder og til påtalemyndigheten. Det er naturlig å anta at påtalemyndigheten ble gitt denne myndigheten for å sikre tilgang på vedtakskompetanse også utenfor ordinær arbeidstid. Da dagens barnevernlov ble vedtatt, var det godt kjent at det ikke var etablert akuttberedskap utenfor ordinær arbeidstid i alle kommuner.

Det fremgår av barnevernloven § 4-2 at barneverntjenesten snarest, og senest innen en uke, skal gjennomgå innkomne meldinger og vurdere om meldingen skal følges opp med undersøkelser etter § 4-3.

21.5.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

21.5.2.1 Bakgrunnen for forslaget

I høringsnotatet ble det vist til at det i meldingsdelen til Prop. 106 L (2012–2013) ble uttalt følgende om kommunenes ansvar for akuttberedskap:

«Alle barn, uavhengig av hvor de bor i landet, har krav på bistand i akutte krisesituasjoner. For at barn i krise skal få hjelp så tidlig som mulig, må kommunene ha tilstrekkelig beredskap slik at de også er tilgjengelige utenfor kontortid. Kommunene bestemmer selv hvordan de vil organisere dette. Barnevernsvakten er barnevernstjenestens akuttberedskap. Barnevernsvakten har ansvar for akutte barnevernssaker utenom barnevernstjenestens ordinære kontortid. Kommuner som ikke er tilknyttet en barnevernsvakt må ha andre former for akuttberedskap.»

I en tolkningsuttalelse17 som ytterligere tydeliggjorde forventningene til kommunal akuttberedskap uttalte Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet blant annet:

«Barnevernlovens krav til forsvarlig organisering av barnevernstjenestens akuttberedskap, tilsier ikke nødvendigvis at alle kommuner i Norge må ha en døgnåpen barnevernsvakt med spesialisert kompetanse som umiddelbart kan rykke ut. Geografiske forhold tilsier at en slik organisering ikke er mulig i alle landets kommuner. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet vurderer imidlertid at kravet til forsvarlige tjenester i barnevernloven tilsier at alle kommuner må ha tilstrekkelig og riktig kompetanse tilgjengelig utenfor vanlig kontortid. Kompetansen kan være tilgjengelig i kraft av en bakvaktsordning pr. telefon. Selv om håndtering av mange akuttsituasjoner forutsetter et tett samarbeid med politiet og andre hjelpeinstanser, kan barnevernstjenesten ikke overlate ansvaret for disse situasjonene til andre alene. En bakvaktsordning må være formalisert slik at noen faktisk har ansvar for å bidra med barnevernstjenestens kompetanse, og samarbeide med andre hjelpeinstanser dersom det oppstår en alvorlig situasjon utenfor kontortid. En ordning som baserer seg på at barnevernledere eller ansatte i varierende grad kan kontaktes på private telefonnummer i krisesituasjoner er ikke en forsvarlig organisering barnevernstjenestens akuttberedskap.»

Barnevernslovutvalget fremmet i NOU 2016: 16 flere forslag med betydning for akuttberedskap. Før det første ble det foreslått at påtalemyndigheten ikke lenger skulle ha kompetanse til å treffe vedtak i akuttsituasjoner, med unntak for situasjoner der barn står i fare for å bli utnyttet menneskehandel. Det ville derfor bare være barnevernstjenestens leder og stedfortredende leder som kunne treffe vedtak i akutte faresituasjoner med hjemmel i barnevernsloven.

Lovutvalget foreslo også å lovfeste kommunens plikt til å sørge for en «tilgjengelig barneverntjeneste». Det ble foreslått en bestemmelse om at kommunen skal sørge for at barnevernstjenesten til enhver tid er tilgjengelig for gjennomgang av meldinger om bekymring knyttet til ett eller flere barn. For det tredje foreslo utvalget å lovfeste at barnevernstjenesten «straks» skal vurdere innkomne meldinger.

De tre forslagene fra Barnevernslovutvalget syntes i stor grad å bygge på ovennevnte uttalelse fra Bufdir om akuttberedskap i kommunalt barnevern.

21.5.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet å lovfeste barnevernstjenestens ansvar for tilgjengelighet og akuttberedskap. Det ble vist til at bestemmelsen var en kodifisering og presisering av det ansvaret barnevernstjenesten allerede har i dag, og ikke innebar materielle endringer i kommunenes ansvar eller oppgaver.

Departementet viste til at kjernen i kommunens plikt til forsvarlig akuttberedskap er at barnevernstjenesten også utenfor ordinær kontortid må ha tilstrekkelig og riktig kompetanse tilgjengelig. Det ble også vist til at myndigheten til å treffe akuttvedtak er lagt både til påtalemyndigheten og barnevernstjenestens leder for å kunne ivareta barn med behov for umiddelbar hjelp og beskyttelse, og at barnevernstjenesten ikke kan overlate ansvaret for disse situasjonene til andre alene.

Når det gjelder innholdet i kommunens plikt til å ha en forsvarlig akuttberedskap, ble det vist til at barnevernstjenesten kan være tilgjengelig for eksempel gjennom en bakvaktsordning. Samtidig ble det presisert at dette forutsetter at bakvaktsordningen er formalisert slik at noen faktisk har ansvar for å bidra med barnevernstjenestens kompetanse, og å samarbeide med andre hjelpeinstanser dersom det oppstår en alvorlig situasjon utenfor kontortid. Departementet konkluderte derfor med at en ordning som baserer seg på at barnevernsledere eller andre ansatte i tjenesten i varierende grad kan kontaktes på private telefonnummer i krisesituasjoner derfor ikke vil utgjøre en forsvarlig organisering av barnevernstjenestens akuttberedskap.

Departementet viste videre til at bestemmelsen innebærer at alle kommuner til enhver tid må ha tilgang til barnevernsfaglig kompetanse for å ivareta ta sitt ansvar når et barn i kommunen har behov for umiddelbar hjelp. Det ble understreket at hvordan beredskapen skal organiseres vil avhenge av lokale forhold i den enkelte kommune, men at beredskapen må være formalisert og etterprøvbar slik at det er klart for tilsynsmyndighetene og andre hvem som til enhver tid har ansvar. Under forutsetning av at kommunens beredskap er forsvarlig, og oppfyller øvrige krav i lov- og regelverk har kommunene organisasjonsfrihet til å finne løsninger for akuttberedskap alene eller i samarbeid med andre kommuner. Som eksempel ble det vist til at den enkelte kommune kan velge å inngå i en ordning med felles barnevernsvakt sammen med andre kommuner, opprette en bakvaktsordning, eller velge andre løsninger tilpasset de lokale forholdene og kommunens egenart.

21.5.3 Høringsinstansenes syn

Om lag 20 høringsinstanser har uttalt seg til forslaget om å lovfeste barnevernstjenestens ansvar for tilgjengelighet og akuttberedskap. Nær samtlige av disse støtter forslaget, herunder Barneombudet, Barnevernvakten på nedre Romerike, Bufetat region øst, Statsforvalteren i Oslo og Viken,Universitetet i Agder,VID vitenskaplelige høgskule, Statens helsetilsyn,Bærum kommune, Fredrikstad kommune, Færder kommune, Drammen kommune, Numedal kommune, Kristiansand kommune, Sandnes kommune, Time kommune, FO, KS, NOBO, Landsforeningen for barnevernsbarn, Organisasjonen for barnevernsforeldre (OBF) og Stine Sofies Stiftelse.

Landsforeningen for barnevernsbarn uttaler:

«At det nå er foreslått at barneverntjenesten skal være tilgjengelig til enhver tid er kanskje noe av det viktigste som blir foreslått. Landsforeningen for barnevernsbarn ønsker også å takke departementet for å i høringsnotatet ha presisert at en akuttberedskap ikke betyr at barnevernledere eller andre ansatte i varierende grad kan kontaktes på private telefonnummer i krisesituasjoner.»

Statens helsetilsyn gir i sin høringsuttalelse uttrykk for at de støtter en lovfesting av akuttberedskap i kommunene. De ga uttrykk for at det særlig er sentralt å sikre en tilgjengelig barnevernsfaglig kompetanse når akuttsituasjoner oppstår, og påpekte viktigheten av at kommunen innretter sine beredskapsordninger slik at dette er ivaretatt.

FO uttaler:

«Det foreslås også å lovfeste barnevernstjenestens ansvar for å ha akuttberedskap. Dette er FO svært glad for at skrives eksplisitt i forslag til ny barnevernslov. Vi mener det er helt nødvendig å sikre en forsvarlig akuttberedskap. Det forutsetter at barnevernstjenesten også utenfor ordinær kontortid har tilstrekkelig og riktig kompetanse tilgjengelig. Kravet om forsvarlig akuttberedskap kan oppfylles gjennom en bakvaktsordning, dersom ordningen er formalisert. Vi er fornøyd med at bestemmelsen innebærer at alle kommuner til enhver tid må ha tilgang til barnevernsfaglig kompetanse for å ivareta sitt ansvar når et barn i kommunen har behov for umiddelbar hjelp. Dessuten at kommunens beredskap må være formalisert og etterprøvbar slik at det er klart for tilsynsmyndighetene og andre hvem som til enhver tid har ansvar. Vi vil også understreke at ubekvem arbeidstid må avtales og kompenseres for i form av lønn.»

Statsforvalteren i Oslo og Viken støtter forslaget om å lovfeste at barnevernstjenesten skal være tilgjengelig til enhver tid, men gir sin høringsuttalelse samtidig uttrykk for at de mener det bør utredes nærmere om det bør innføres en minste faglig forsvarlig standard for utformingen av akuttberedskapen, og at dette bør fremgå av lovteksten. Også Barneombudet gir uttrykk for at de forventer at det kommer en forskrift som spesifiserer hva en slik akuttberedskap skal inneholde.

KS gir i sin høringsuttalelse ikke eksplisitt uttrykk for om de støtter å lovfeste barnevernstjenestens plikt til tilgjengelighet, men uttalte at de ser det som positivt at kommunene har organisasjonsfrihet til å finne løsninger alene, eller i samarbeid med andre kommuner så lenge den er formalisert og etterprøvbar. KS uttaler videre at lovfesting etter deres vurdering innebærer en skjerping av krav som ikke er finansiert, og at det særlig for små kommuner kan ressurser som må settes av til akuttberedskap bli uforholdsmessig store sett opp mot ressurser til arbeid innenfor vanlig kontortid.

21.5.4 Departementets vurderinger og forslag

Barnevernstjenestens hovedoppgave er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid. Det fremgår ikke direkte av dagens lov at barnevernstjenestens plikter å være tilgjengelig gjennom en akuttberedskap som kan ivareta barn i akutt krise. Både i forarbeider18 og i senere tolkingsuttalelser er det likevel forutsatt at barnevernstjenesten har en slik plikt. Departementet legger til grunn at alle barn, uavhengig av hvor de bor eller oppholder seg, har krav på bistand i akutte krisesituasjoner, og at en av barnevernstjenestens mest grunnleggende oppgaver er å ivareta barn som er i en alvorlig krisesituasjon på grunn av forhold ved barnets omsorgssituasjon eller egen atferd.

Departementet mener også etter høringen at et så sentral premiss for den kommunale barnevernstjenestens ansvar, oppgaver og organisering bør fremgå direkte av loven. En klar lovregulering av barnevernstjenestens ansvar for akuttberedskap og tilgjengelighet vil være en fordel, ikke bare for barnevernstjenesten selv, men også for andre kommunale og statlige tjenester, for barn og familier i akutt krise og for tilsynsmyndighetene. Departementet vil også vise til at høringsinstansene gjennomgående er positive til forslaget i høringsnotatet om å lovfeste at barnevernstjenesten skal være tilgjengelig til enhver tid.

Departementet legger til grunn at forslaget om å lovfeste kommunens plikt til å være tilgjengelig til enhver tid ikke går lenger enn det som allerede følger av det generelle forsvarlighetskravet i § 1-4 i dagens barnevernlov, og som er foreslått videreført i § 1-7 i utkastet til ny barnevernslov. Departementet er derfor ikke enig i uttalelser fra enkelte høringsinstanser som kan forstås slik at forslaget vil gå lenger enn det som allerede følger av dagens barnevernlov.

Kjernen i kravet er at kommunens barnevernstjeneste må ha en akuttberedskap som er forsvarlig i form av at tjenesten også utenfor ordinær kontortid må ha tilstrekkelig og riktig kompetanse tilgjengelig. For å kunne ivareta barn med behov for umiddelbar hjelp og beskyttelse, er myndigheten til å treffe akuttvedtak lagt både til påtalemyndigheten og til barnevernstjenestens leder. At også påtalemyndigheten er gitt kompetanse til å treffe akuttvedtak etter barnevernsloven, innebærer likevel ikke at den kommunale barnevernstjenesten kan overlate ansvaret for disse situasjonene til andre alene.

Det er kommunene selv som ut fra lokale forhold og behov må bestemme hvordan de vil organisere sin akuttberedskap. Den enkelte kommune kan fremdeles velge å inngå i en ordning med felles barnevernsvakt sammen med andre kommuner, opprette en bakvaktsordning, eller velge andre organisatoriske løsninger tilpasset lokale forhold og den enkelte kommunens egenart.

Kommuner som ikke er tilknyttet en barnevernsvakt, må ha andre former for akuttberedskap. Barnevernstjenesten kan for eksempel velge å være tilgjengelig gjennom en bakvaktsordning. Dette forutsetter imidlertid at bakvaktsordningen er formalisert slik at noen faktisk har ansvar for å bidra med barnevernstjenestens kompetanse, og å samarbeide med andre hjelpeinstanser dersom det oppstår en alvorlig situasjon utenfor kontortid. En ordning som baserer seg på at barnevernsledere eller andre ansatte i tjenesten i varierende grad kan kontaktes på private telefonnummer i krisesituasjoner, vil etter departementets syn ikke utgjøre en forsvarlig organisering av barnevernstjenestens akuttberedskap. Kommunens akuttberedskap må dermed være formalisert og etterprøvbar, slik at det er klart både for tilsynsmyndighetene og for andre hvem som til enhver tid har ansvar. Under forutsetning av at kommunens beredskap er forsvarlig, og oppfyller øvrige krav i lov- og regelverk, har kommunene organisasjonsfrihet til å finne løsninger for akuttberedskap alene eller i samarbeid med andre kommuner.

Noen få høringsinstanser har tatt til orde for ytterligere utredning eller regulering av hva kommunens akuttberedskap skal inneholde. Departementet ser ikke behovet for ytterligere regulering i lov eller forskrift. Det vises særlig til at Barne-, ungdoms- og familiedirektorat som fagdirektorat for det kommunale barnevernet kan gi faglige anbefalinger og råd til kommunene om hvordan akuttberedskapen kan organiseres dersom de anser det som hensiktsmessig.

Departementet foreslår etter dette å videreføre forslaget i høringsnotatet om å lovfeste barnevernstjenestens ansvar for akuttberedskap og tilgjengelighet, jf. utkast til § 15-3 fjerde ledd.

21.6 Kommunens adgang til å benytte private tjenesteytere

21.6.1 Gjeldende rett

Ansvaret for å utføre oppgaver etter barnevernloven er delt mellom staten og kommunene, og er nærmere regulert i kapittel 2 om ansvarsdeling og administrasjon. Det følger av barnevernloven § 2-1 første ledd at kommunen er ansvarlig for å utføre de oppgavene som ikke er lagt til et statlig organ. Ansvaret omfatter blant annet å gjennomgå meldinger og foreta undersøkelser, gi råd og veiledning, treffe vedtak om frivillige hjelpetiltak og akuttvedtak, forberede saker som skal behandles av fylkesnemnda, og å iverksette og følge opp tiltak. Kommunene står i utgangspunktet fritt til å velge selv hvordan de vil organisere det kommunale tjenestetilbudet, ut fra lokale forhold og behov. Alle kommuner skal likevel ha en administrasjon med en leder som har ansvaret for kommunens oppgaver etter barnevernloven, jf. barnevernloven § 2-1 fjerde ledd. Barnevernsadministrasjonen har ansvar for å utføre kommunens løpende arbeid etter loven, og de organer som utfører oppgaver på vegne av kommunen utgjør kommunens barnevernstjeneste, jf. bestemmelsens femte og sjette ledd. Saksbehandlingen i barnevernssaker er nærmere regulert i kapittel 6 og 7 i barnevernloven. Det følger av § 6-1 første ledd at forvaltningsloven gjelder med de særreglene som følger av barnevernloven.

Barnevernstjenesten har en lovfestet plikt til å yte forsvarlige tjenester og tiltak, jf. barnevernloven § 1-4. Forsvarlighetskravet er en rettslig standard som innebærer krav både til kvalitet, innhold, omfang og når tjenester ytes. Kravet innebærer blant annet at barnevernstjenesten til enhver tid må ha en bemanning og personell som er tilstrekkelig for å ivareta på en forsvarlig måte de oppgavene de er pålagt etter barnevernloven. Dette innebærer blant annet at ansatte og andre som utfører oppgaver på vegne av barnevernstjenesten må ha tilstrekkelig kompetanse og nødvendige faglige kvalifikasjoner til å utføre og ivareta de oppgavene de blir tildelt. Forsvarlighetskravet må for øvrig suppleres av ulovfestede prinsipper om forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk.

Barnevernets oppgave er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, jf. barnevernloven § 1-1. For å ivareta barnets behov for omsorg og beskyttelse åpner barnevernloven for å iverksette ulike former for tiltak både med og uten samtykke fra foreldrene eller barnet, jf. lovens kapittel 4. Dette innebærer at barnevernstjenesten i sin virksomhet utøver offentlig myndighet, ofte av svært inngripende karakter. Med begrepet offentlig myndighetsutøvelse siktes det til forvaltningens kompetanse til ensidig å binde den enkelte privatperson. Offentlig myndighetsutøvelse innebærer at myndigheter ensidig etablerer rettigheter og plikter, tildeler goder, gir påbud og forbud og gjennomfører kontroll og sanksjonerer.19 Hva som skal regnes som offentlig myndighetsutøvelse er ikke definert i forvaltningsloven, og i grensetilfeller kan det være vanskelig å avgjøre hva som defineres som offentlig myndighetsutøvelse.20 Departementet har i høringsnotatet om rammevilkår for private tjenesteytere i barnevernet og i tidligere uttalelser lagt til grunn at offentlig myndighetsutøvelse kan omfatte både avgjørelser og handlinger.21 Også i rapporten En fosterhjemsregulering som fremmer konkurranse til barnets beste av Vista Analyse og Oxford Research, fremgår det at handlinger kan innebære offentlig myndighetsutøvelse.

Ved utøvelse av offentlig myndighet kan private tjenesteytere benyttes gjennom bistand eller lovhjemlet delegering. Den tradisjonelle forståelsen av delegering innebærer å tildele et organ eller en enkeltperson man har organisasjons- og instruksjonsmyndighet over, myndighet til å treffe avgjørelser i nærmere angitte saker.22 Tildeling av myndighet til private tjenesteytere faller utenfor denne tradisjonelle definisjonen, fordi de ikke er forvaltningsorgan direkte underlagt organisasjons- og instruksjonsmyndighet fra et overordnet forvaltningsorgan. Samtidig er begrepet delegering i praksis blitt benyttet noe videre, ved at det også er blitt anvendt ved spørsmål om tildeling av myndighet til private.23 Delegering av myndighet betyr at et organ eller en person som i utgangspunktet ikke hadde myndighet til å treffe avgjørelsen, får tildelt slik kompetanse.24 Delegering innebærer dermed at oppgaven overlates eller legges til den private tjenesteyteren. De viktigste rettskildene om delegering av offentlig myndighetslære er juridisk teori, der det er utviklet en alminnelig delegeringslære. I tillegg foreligger det enkelte høyesterettsavgjørelser. Det følger av den ulovfestede delegeringslæren at andre organer enn den sentrale statsforvaltningen bare kan delegere myndighet dersom de har hjemmel til dette i lov.25 Kommuner må derfor ha hjemmel i lov for å kunne delegere den kompetansen som i lov blir lagt til kommunen til en privat tjenesteyter.

Adgangen til delegering av vedtaksmyndighet for kommuner og fylkeskommuner er regulert i kommuneloven.26 Det fremgår av kommuneloven § 5-4 første ledd at myndighet til å treffe vedtak i saker som gjelder oppgaver som er pålagt kommunen eller fylkeskommunen i lov, bare kan delegeres til andre rettssubjekter «så langt lovgivningen åpner for det». Av bestemmelsens annet ledd fremgår det at for andre saker kan kommunestyret og fylkestinget delegere myndighet til andre rettssubjekter «hvis saken ikke har prinsipiell betydning». Bestemmelsen handler kun om myndighet til å treffe vedtak i saker som gjelder lovpålagte oppgaver, og regulerer ikke hvilke oppgaver kommunen kan overlate til andre å utføre.27 Barnevernloven inneholder kun én bestemmelse som gir barnevernstjenesten adgang til å delegere myndighetsutøvelse til en privat tjenesteyter. Dette er barnevernstjenesten adgang til å engasjere sakkyndige i forbindelse med undersøkelse, jf. barnevernloven § 4-3 fjerde og femte ledd. Utover dette inneholder barnevernloven ingen hjemmel som gir kommunen adgang til å delegere utøvelse av offentlig myndighet til private tjenesteytere.

Det følger likevel av ulovfestet rett at forvaltningen har en viss adgang til å la seg bistå av private tjenesteytere, også i tilfeller der oppgaven innebærer offentlig myndighetsutøvelse. Det å «la seg bistå» innebærer noe annet enn å delegere myndighet (overlate ansvaret for en oppgave) til en privat tjenesteyter. I en tolkningsuttalelse av 20. oktober 201728 la departementet til grunn at barnevernstjenesten ikke kan la seg bistå av private tjenesteytere til funksjonen som leder og stedfortredende leder av barnevernstjenesten. Videre ble det lagt til grunn at barnevernstjenesten selv må treffe avgjørelser og vedtak. Private tjenesteytere kan heller ikke bistå barnevernstjenesten ved å møte som kommunens partsrepresentant i fylkesnemnda. Utover disse oppgavene, følger det av ulovfestet rett at barnevernstjenesten kan la seg bistå av private tjenesteytere i utøvelsen av de øvrige lovpålagte oppgavene som innebærer utøvelse av offentlig myndighet.

I tolkningsuttalelsen fra 2017 ga departementet en nærmere beskrivelse av forutsetningene for at kommunen kan la seg bistå av private tjenesteytere til oppgaver som innebærer offentlig myndighetsutøvelse. Departementet understreket at bistand fra private tjenesteytere ikke kan innebære at den private tildeles myndighet eller gis et selvstendig ansvar for en oppgave som innebærer myndighetsutøvelse. Departementet fremhevet videre at kommunen må sikre at den har nødvendig kontroll med at oppdraget utføres i samsvar med lov- og forskrift, og at barnevernstjenestens leder må utøve aktiv styring og ledelse i det daglige. Videre la departementet til grunn at kommunen må sørge for at avtalen de inngår med den private tjenesteyteren er utformet slik at den ivaretar kommunens behov for styring og kontroll med bistanden fra den private.

Kommunen plikter også å ha internkontroll for å sikre at barnevernstjenestens oppgaver utføres i samsvar med de krav som følger av regelverket, jf. barnevernloven § 2-1, jf. kommuneloven § 25-1. Private tjenesteytere er ikke direkte omfattet av bestemmelsen, men kommunen er likevel forpliktet til å sikre at den har nødvendig og tilstrekkelig kontroll med at oppgaver private utfører for barnevernstjenesten er i samsvar med lov og forskrift. Rutiner for systematisk oppfølging av private aktører må derfor inngå som en del av kommunens internkontroll.

Personopplysningsloven inneholder ikke selvstendig rettsgrunnlag som gir private tjenesteytere adgang til å behandle sensitive personopplysninger i forbindelse med barnevernssaker. All behandling av opplysninger skjer på kommunens vegne, og kommunen er ansvarlig for at all behandling av personopplysninger skjer i samsvar med personopplysningsloven. Dette innebærer blant annet at det er kommunens ansvar å påse at personopplysningslovens bestemmelser om behandling av personopplysninger, informasjonssikkerhet, internkontroll, retting og sletting, og lagring av opplysninger blir ivaretatt. Videre må kommunen som behandlingsansvarlig inngå en skriftlig avtale med den private aktøren som databehandler, jf. personopplysningsloven § 15. For øvrig er det også kommunen som har ansvaret for at dokumenter og annet materiale som inneholder opplysninger undergitt taushetsplikt oppbevares på betryggende måte, jf. forvaltningsloven § 13 c annet ledd.

Statsforvalterens tilsynsansvar omfatter også private som utfører tjenester og tiltak etter barnevernloven, jf. barnevernloven § 2-3 femte ledd. Statsforvalteren har ansvar for å føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter etter barnevernloven, jf. barnevernloven § 2-3 b annet ledd. Dette ansvaret omfatter å føre tilsyn med at barnevernstjenestens virksomhet er i tråd med barnevernloven § 2-1 fjerde ledd. Dette innebærer at statsforvalterens tilsynsansvar også omfatter kontroll med at barnevernstjenesten ikke delegerer offentlig myndighetsutøvelse til private tjenesteytere uten hjemmel i lov.

21.6.2 Høringsnotatet om rammevilkår for private tjenesteytere i barnevernet

21.6.2.1 Bakgrunnen for høringsforslaget

De siste årene har det vært en sterk vekst i bruken av private i barnevernet, og det er gjort flere undersøkelser som omhandler denne bruken.29 Disse viser at kommunene i dag benytter private tjenesteytere til å utføre oppgaver på svært mange områder innenfor barnevernet, men at det er stor variasjon i omfanget og til hvilke oppgaver ulike kommuner bruker private. Undersøkelsene viser at mellom 70 og 80 prosent av barnevernstjenestene kjøper tjenester fra private for å utføre lovpålagte oppgaver. Private tjenesteytere benyttes blant annet til saksbehandling i ulike faser av barnevernssaker, både i forbindelse med gjennomføring av undersøkelser og i forbindelse med gjennomføring og oppfølging av ulike former for barnevernstiltak i og utenfor hjemmet. Eksempler på dette er at private benyttes til tolketjenester og oversettelser, sakkyndige utredninger, veiledning til ansatte og fosterforeldre, hjelpetiltak i hjemmet og tilsyn. Bistand fra private tjenesteytere kan blant annet dekke behov for fagkompetanse som barnevernstjenesten ikke har eller et ressursbehov som trengs når barnevernstjenesten ikke har kapasitet til å utføre oppgaven selv.

Barnevernloven inneholder i liten grad regulering av kommunenes adgang til bruk av private tjenesteytere. Bistand fra private tjenesteytere forutsetter at barnevernstjenestens leder utøver aktiv styring og ledelse av private bidragsytere og at disse er underlagt instruksjonsmyndighet.30 Det er imidlertid et spørsmål om disse forutsetningene i praksis lar seg gjennomføre og hvor ressurskrevende denne typen kontrollarbeid i så fall vil være. Denne problemstillingen ble også trukket frem i NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov hvor utvalget uttaler at

«Mer problematisk kan det være om saksforberedelsen i hovedsak – med klarlegging av fakta, kontakt med partene og vurdering av sakens utfall – utføres av privat engasjerte. Hvis en slik tilråding fra den private blir lagt til grunn av forvaltningsorganet uten en reell overprøving, fordi forvaltningsorganet savner faglige forutsetninger eller kapasitet for å gjøre det, blir det reelle vedtaket i saken truffet av den private, uten at dette har hjemmel i et delegeringsvedtak.»

Departementet er kjent med at det i praksis har oppstått utfordringer når det gjelder skillet mellom lovlig bistand og ulovlig delegering. Dette omfatter tilfeller hvor kommuner i praksis har overlatt oppgaver som innebærer utøvelse av offentlig myndighet til private tjenesteytere, uten at kommunen har hatt den nødvendige styring og kontroll med den private. Tilfeller hvor kommunen i praksis overlater oppgaven helt til den private tjenesteyteren er en form for delegering, som barneverntjenesten ikke har hjemmel til å gjøre.

21.6.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotat om rammevilkår for private tjenesteytere i barnevernet å lovfeste at barnevernstjenesten har adgang til å la seg bistå av private tjenesteytere. Forslaget innebærer ingen reell endring, men er en kodifisering og klargjøring av dagens rettstilstand. Slik bistand forutsetter at kommunen har nødvendig styring og kontroll med bistanden som utøves av den private tjenesteyteren. I tillegg foreslo departementet flere unntak fra hovedregelen om at barnevernstjenesten har adgang til å la seg bistå av private tjenesteytere. Forslaget innebærer at det er enkelte oppgaver som barnevernstjenesten må utføre uten at de kan innhente bistand fra private tjenesteytere.

Ved utvelgelsen av hvilke oppgaver som omfattes av forbudet vektla departementet barnevernstjenestens faktiske mulighet til å ha nødvendig styring og kontroll, og hvor mye ressurser som realistisk sett vil gå med til dette. Videre la departementet særlig vekt på hvor inngripende oppgaven er og hvor stor betydning oppgaven har for barnet og familien. Departementet foreslo på bakgrunn av dette å lovfeste at kommunen ikke kan inngå avtale med private tjenesteytere om bistand til følgende oppgaver:

• a) Funksjonen som leder og stedfortredende leder av barnevernstjenesten

• b) Treffe avgjørelser og vedtak

• c) Partsrepresentasjon i barneverns- og helsenemnda

• d) Igangsetting og gjennomføring av undersøkelse

• e) Valg og godkjenning av fosterhjem

• f) Oppfølgingsbesøk i fosterhjem

• g) Gjennomføring av midlertidige akuttvedtak som er fattet av barnevernstjenestens leder

• h) Utarbeidelse og evaluering av tiltaks- og omsorgsplan.

For oppgavene som er beskrevet i bokstav a til c samt igangsetting av undersøkelse innebærer forslaget en kodifisering og klargjøring av rettstilstanden. For oppgavene som er beskrevet i bokstav e til h samt gjennomføring av undersøkelse innebærer forslaget en innstramming i barnevernstjenestens adgang til å la seg bistå av private tjenesteytere.

Det ble samtidig foreslått en egen hjemmel som gir barnevernstjenesten adgang til å motta juridisk bistand ved gjennomføring av undersøkelser. Det ble også foreslått en egen hjemmel for kommunen til å benytte Bufetats tilbud om utredning av sped- og småbarn, jf. barnevernsloven § 2-3 nytt tredje ledd bokstav a.31

I høringsnotatet ble det foreslått at lovendringene skal tre i kraft i 2022, samtidig med endringene som følger av barnevernsreformen.32 Forslagene krever større eller mindre omstilling og forberedelse i kommunen, avhengig av hvordan den løser oppgavene sine i dag. Departementet foreslo derfor at lovendringene som forbyr kommunen å la seg bistå av private tjenesteytere skal gjelde for avtaler som inngås etter ikrafttredelse av lovbestemmelsen. Det ble også foreslått en overgangsregel som innebærer at eksisterende avtaler gjelder inntil de blir sagt opp av en av partene, men ikke lengre enn tre år etter lovens ikrafttredelse.

21.6.3 Høringsinstansenes syn

21.6.3.1 Lovfesting av barnevernstjenesten adgang til å la seg bistå av private

35 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget. Flertallet av instansene gir eksplisitt utrykk for at de støtter forslaget og vektlegger at lovfestingen klargjør rettstilstanden Blant disse er Bufdir, OsloMet, Sykehuset Telemark, Sykehuset Østfold, Asker kommune, Færder kommune, Oslo kommune, Sandnes kommune, Stavanger kommune, Trondheim kommune, Nordland fylkeskommune, Unio, Barnevernspedagogene i Akademikerforbundet (BIA), Pilar kompetansetjeneste for psykisk helse og barnevern og Kirkens Bymisjon.

OsloMet og Fellesorganisasjonen (FO) ønsker at forholdet mellom delegering og bistand klargjøres i regelverket ved å innta et delegeringsforbud i barnevernsloven. Oslo kommune og Landsforeningen for barnevernsbarn etterlyser bedre veiledning om hvor grensen mellom bistand og delegering går.

Barneombudet, FO, Landsforeningen for barnevernsbarn, og LO har spilt inn at utgangspunktet heller bør være et forbud mot å la seg bistå av private tjenesteytere. Etter deres oppfatning bør det lovfestes i hvilke tilfeller barnevernstjenesten kan la seg bistå av private tjenesteytere. Instansene peker blant annet på at tjenestenes praksis ved bruk av private er for lite ensartet, og at en for vid adgang til å la seg bistå av private tjenesteytere innebærer en risiko for ulovlig delegering ved bruk av private.

Fagforbundet mener at bistand fra private øker risikoen for oversalg og rolleblanding, som kan gå utover barnets beste og rettssikkerheten. Videre peker Fagforbundet på at kontroll av bistand fra private krever mye av barnevernstjenesten, og mener at tjenesten heller bør bruke ressurser på godt barnevernsfaglig arbeid.

21.6.3.2 Forbud mot bistand fra private til visse oppgaver

Om lag 40 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget. Om lag 30 av disse støtter forslaget fullt ut. Blant disse er Bufdir, Landsforeningen for barnevernsbarn, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Organisasjonen for barnevernsforeldre, VID vitenskapelige høgskole, Kirkens Bymisjon, Landsforeningen for barnevernsbarn, Asker kommune, Færder kommune, Oslo kommune, Sandnes kommune, Stavanger kommune og Trondheim kommune.NHO og Barnevernskompetanse AS er eksplisitt imot forslaget i sin helhet. Enkelte instanser støtter kun et forbud mot bistand fra private til enkelte av de foreslåtte oppgavene.

OsloMet støtter innstrammingen i kommunens adgang til å la seg bistå av private og uttrykker at det er nødvendige innstramminger for å ivareta individenes rettssikkerhet.

Barneombudet støtter forslaget og uttaler at

«Barnevernet er gitt et særdeles viktig og omfattende samfunnsmandat, kombinert med inngripende tvangsmyndighet. Barnevernstjenesten utfører kompleks myndighetsutøvelse, som kombinerer mange krevende fagområder, og som kan ha stor innvirkning på familier og barns liv. Dette fordrer også at de ansatte i tjenesten har tilstrekkelig kompetanse til å utføre de oppgavene loven pålegger, samtidig som rammene er lagt til rette for at de ansatte kan utføre en god jobb.»

Barneombudet mener også at bruk av private tjenesteytere vil gi økt variasjon mellom kommunene, slik at tilbudet i større grad preges av tilfeldigheter.

Hovedorganisasjonen Virke støtter forslaget delvis. Virke er imot et forbud mot bistand fra private ved gjennomføring av undersøkelse, lovpålagte oppfølgingsbesøk i fosterhjem, samt valg og godkjenning av fosterhjem.

KS støtter kun enkelte av forslagene, blant annet at valg og godkjenning av fosterhjem ikke kan overlates til private. KS støtter ikke et forbud mot bistand fra private ved gjennomføring av undersøkelser, oppfølgingsbesøk i fosterhjem og utarbeidelse og evaluering av tiltaks- og omsorgsplaner. KS mener at et forbud i disse tilfellene «vil stå i veien for at kommuner som på grunn av mangel på kapasitet eller kompetanse i egen barnevernstjeneste, ønsker eller ser seg nødt til, å kjøpe inn tjenester. Flere kommuner har problemer med å rekruttere fagfolk til stillinger i barnevernstjenesten».

Videre mener KS at det ikke er noe praktisk behov for å innføre forbud mot at private kan møte i nemnda som stedfortreder.

NHO mener det er behov for fleksibilitet i bemanningen i den kommunale barnevernstjenesten og viser til at arbeidsmengden i tjenesten er varierende og uforutsigbar. Videre viser NHO til barnevernstjenestens behov for å ha tilgang på spesialisert fagkompetanse innenfor omsorgssvikt, rus, overgrep, psykisk helse, kriminalitet, religion, kultur, språk etc. NHO mener det er urealistisk å pålegge mindre barnevernstjenester å ha alle faglige spesialiseringer tilgjengelig.

Om gjennomføring av undersøkelser vurderer NHO at forbudet mot bistand fra private vil føre til flere fristbrudd, og at dette vil gå ut over barna og familienes rettssikkerhet. Videre uttaler NHO at «en generell ulovliggjøring av private spesialisttilbud innen undersøkelsesarbeid i barnevernssektoren vil bidra til at det kvalitetsmessige helhetstilbudet til barnevernets brukere, barn og familier i vanskelige situasjoner, vil bli generelt sett dårligere».

Engerdal kommune og Trysil kommune frykter at et absolutt forbud mot bruk av private ved gjennomføring av undersøkelser og oppfølgingsbesøk i fosterhjemmet vil føre til at kommunen i større grad vil slite med å få gjennomført sine lovpålagte oppgaver til angitt eller forsvarlig tid, samt at det kan gå utover faglig forsvarlighet.

Om forbud mot bistand fra private tjenesteytere til gjennomføring av undersøkelser uttaler Bufdir følgende:

«Slik status i deler av det kommunale barnevernet er i dag, vil bruk av private tjenesteytere som del av undersøkelsesarbeidet, for noen barneverntjenester være det som skal til for å gi undersøkelsesarbeidet god kvalitet. Enkelte undersøkelser er særskilt kompliserte og krever større grad av dybdeundersøkelse av barnevernstjenesten. Andre undersøkelser krever mer bredde og er dermed mer omfangsrike enn andre ord i man må gjennomføre flere aktiviteter for å få et riktig blikk på barnets situasjon. Vi ser at det kan være en risiko for at enkelte tjenester vil måtte gjøre endringer i sin organisering og praksis dersom det innføres et krav om at alle oppgaver skal gjennomføres av barnevernstjenesten selv. Dette er imidlertid et spørsmål om organisering, kompetanse og ressurser. Direktoratet vurderer at en endring i lov skal bygge det som faglig sett er best for barn og i mindre grad vektlegge interne forhold i den enkelte tjeneste.

En undersøkelse består av flere ledd eller handlinger, og det kan argumenteres for at noen av disse handlingene er av mindre inngripende art enn andre. En undersøkelse er likevel en helhetlig, sammenhengende prosess, hvor de enkelte ledd er nær forbundet med hverandre. Det blir gjort en rekke større og mindre vurderinger underveis av den informasjonen som kommer inn, og som danner grunnlaget for beslutninger om veien videre. I de mer alvorlige sakene kan det tidlig bli klart at undersøkelsen vil måtte ende i en konklusjon om å fremme sak for fylkesnemnda. Selv om dette formelt sett nedfelles i et vedtak når undersøkelsen blir avsluttet, kan realiteten være at denne beslutningen ble tatt på et tidligere tidspunkt. Direktoratet mener at undersøkelser, og de fleste handlinger som utføres i løpet av denne, er offentlig myndighetsutøvelse av så inngripende karakter at det ikke kan overlates til private aktører.»

Statsforvalteren i Oslo og Viken uttaler:

«Undersøkelsen inneholder i stor utstrekning faglig skjønnsutøvelse og resultatet kan være avgjørende for de involverte barna og foreldrenes videre stilling. Vi ser det derfor som svært viktig at kommunen selv har full styring og kontroll over denne delen av barnevernstjenestens arbeid og at dette sikres best ved at barnevernstjenestens egne ansatte gjennomfører hele prosessen fra igangsetting og frem til vedtak fattes»

Færder kommune støtter et forbud mot bistand fra private til gjennomføring av lovpålagte oppfølgingsbesøk og uttaler at «Dette er viktig for å kunne ha nødvendig kjennskap til barnets situasjon og ha tilstrekkelig grunnlag for oppfølging av barnet, barnets foreldre og fosterhjemmet.»

NHO viser til at lang reisevei fra barnevernstjenesten til fosterhjemmet kan være ressurs- og kostnadskrevende, og at adgangen til å la seg bistå av private tjenesteytere til oppfølgingsbesøk i fosterhjemmet kan sikre at fosterhjemmet faktisk får nødvendig oppfølging.

KS har spilt inn at et forbud mot bistand fra private til selve gjennomføringen av akuttvedtaket kan være i strid med prinsippet om barnets beste og Grunnloven § 104. KS viser til at selve vedtaket om at barnet skal flyttes ut av hjemmet må fattes av barnevernstjenestens leder eller påtalemyndigheten. Videre mener KS at for å kunne gjennomføre den akutte flyttingen på en mest mulig skånsom måte for barnet kan det noen ganger være til barnets beste at barnevernstjenesten får bistand fra en privat tjenesteyter. KS viser til at det kan være en fagperson som barnet har en relasjon til eller beredskapsforeldrene som barnet skal flytte til.

21.6.4 Departementets vurderinger og forslag

21.6.4.1 Lovfesting av barnevernstjenestens adgang til å la seg bistå av private

Departementet fastholder forslaget om å lovfeste barnevernstjenestens adgang til å la seg bistå av private tjenesteytere. Kommunen har i dag anledning til å la seg bistå av private til utførelsen av visse oppgaver av både faglig og administrativ karakter. Dette gjelder også i tilfeller der oppgaven innebærer offentlig myndighetsutøvelse. Adgangen til å la seg bistå av private følger i dag av ulovfestet rett. Forslaget innebærer en kodifisering av gjeldende rett som skal bidra til å klargjøre rettstilstanden.

Det er lang tradisjon i barnevernet for å la seg bistå av private tjenesteytere. Etter departementets vurdering er det flere gevinster ved å fortsatt åpne for dette, blant annet faglig spesialisering og fleksibilitet. En adgang til å la seg bistå betyr ikke at den private tjenesteyter tildeles myndighet eller et selvstendig ansvar for en oppgave som innebærer offentlig myndighetsutøvelse, slik som ved delegering. Bistand kjennetegnes av å være hjelp og støtte til oppgaver barnevernstjenesten har ansvaret for. Departementet understreker at det er en klar forutsetning for å kunne la seg bistå av private tjenesteytere at kommunen har nødvendig kontroll med at oppdraget utføres i samsvar med lov- og forskrift. Barnevernstjenestens leder må utøve aktiv styring og ledelse, slik at kommunen ivaretar sitt ansvar etter barnevernsloven fullt ut, og at rettssikkerheten til barn og familier blir ivaretatt. Hvordan styringen utøves i praksis må vurderes konkret blant annet med utgangspunkt i hvilken oppgave det dreier seg om og hvilken rolle den private tjenesteyteren er tiltenkt. Det er også en grunnleggende forutsetning at all bistand fra private skjer innenfor faglig forsvarlige rammer. Dette innebærer blant annet at private tjenesteytere som bistår kommunen må ha den faglige kompetansen og de faglige kvalifikasjonene som er nødvendig for at kommunen kan ivareta sine lovpålagte oppgaver på en forsvarlig måte. Det vises til lovforslaget § 15-7 annet ledd som stiller kompetansekrav til private tjenesteytere som bistår barnevernstjenesten i utførelsen av visse oppgaver. Forslaget omtales nærmere i kapittel 21.4.8.3.

Kommunene benytter i dag private tjenesteytere til å utføre oppgaver på mange områder innenfor barnevernet, og det er stor variasjon både når det gjelder omfang og hvilke oppgaver private benyttes til. Det vil derfor ikke være mulig å ha full oversikt over hvordan barnevernstjenesten lar seg bistå av private. Departementet vurderer derfor at det vil være lite hensiktsmessig å uttømmende regulere hvilke oppgaver barnevernstjenesten kan la seg bistå av private til. En slik reguleringsteknikk er også lite dynamisk, og vil kunne hindre tjenesteutvikling på barnevernsområdet. Departementet viser også til kommunens plikt til å ha internkontroll, jf. lovforslaget § 15-2 fjerde ledd. Plikten innebærer at kommunen må ha rutiner for systematisk oppfølgning av den private tjenesteyteren. Barnevernstjenesten må til enhver tid ha oppdatert og tilgjengelig dokumentasjon som viser hvordan det sikres at oppgavene er i samsvar med lov eller krav i medhold av lov.

Departementet ser at det isolert sett kan være visse pedagogiske grunner til å innta et delgeringsforbud i barnevernsloven. Det er imidlertid slik at kravet om lovhjemmel for delegering til private gjelder generelt i forvaltningsretten, og ikke spesielt for barnevernsområdet. Videre viser departementet til at adgangen til delegering av vedtaksmyndighet for kommunen nylig ble lovfestet i forbindelse med vedtakelsen av Prop. 46 L (2017–2018) Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). I kommuneloven er det lovfestet at delegering av vedtaksmyndighet bare kan benyttes «så langt lovgivningen åpner for det», altså at det kreves særskilt hjemmel i lov for å kunne delegere, jf. § 5-4. Også i NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov er det foreslått å lovfeste i forvaltningsloven at delegering av myndighet til private bare kan skje i medhold av lov. Etter departementets vurdering er det naturlig at kravet om lovhjemmel for delegering fremgår av generelle lover, som kommuneloven og forvaltningsloven, og ikke i særlovgivningen.

Departementet foreslår etter dette å lovfeste at barnevernstjenesten kan la seg bistå av private tjenesteytere, se lovforslagets § 15-7 første ledd. Forslaget er i samsvar med forslaget i høringsnotatet om rammevilkår for private tjenesteytere i barnevernet.

21.6.4.2 Forbud mot bistand fra private tjenesteytere til visse oppgaver

Departementet fastholder forslaget om at barnevernstjenesten ikke kan la seg bistå av private til utførelsen av enkelte oppgaver. Departementet bemerker at et forbud mot bistand til utførelsen av visse oppgaver ikke er til hinder for at kommunen midlertidig ansetter private tjenesteytere, gjennom engasjement eller vikariat, til utførelsen av disse oppgavene. Forbudet omfatter heller ikke kommunens adgang til å innhente bistand fra andre offentlige tjenesteytere, som for eksempel helsetjenesten, familievernkontorene eller statlig andrelinje i barnevernet (Bufetat). Forbudet innebærer at kommunen ikke kan inngå oppdragsavtaler med private tjenesteytere til utførelsen av utvalgte oppgaver.

Forslaget er begrunnet med at det i praksis er krevende for barnevernstjenesten å ha nødvendig styring og kontroll med den private tjenesteyterens bistand, og dermed mulighet til å la seg bistå av private på en lovlig og forsvarlig måte. Vurderingen av om barnevernstjenesten bør kunne innhente bistand fra private til en bestemt oppgave beror blant annet på oppgavens art og innhold og hvilke interessemotsetninger som gjør seg gjeldende på området. Videre må det gjøres en konkret avveining mellom risikoen for tap av gevinst, i form av eksempelvis spesialisert fagkompetanse eller økt fleksibilitet, opp mot risikoen for manglende styring og kontroll på et område som stiller store krav til forsvarlighet og rettssikkerhet.

Treffe avgjørelser og vedtak

Departementet fastholder forslaget om å lovfeste at barnevernstjenesten ikke kan inngå avtale med private om bistand til å treffe avgjørelser og vedtak. Dette er en presisering og tydeliggjøring av gjeldende rett. Barnevernstjenesten kan blant annet treffe vedtak om hjelpetiltak, jf. lovforslaget § 15-3 tredje ledd bokstav c, jf. § 3-1. Barnevernstjenesten kan også treffe vedtak om henleggelse av undersøkelsessak, jf. lovforslaget § 2-5 første ledd bokstav a, vedtak om midlertidig flytteforbud, jf. lovforslaget § 4-3, vedtak om flytting av barnet etter omsorgsovertakelse, jf. lovforslaget § 5-5 og vedtak om medisinsk undersøkelse og behandling etter lovforslaget § 3-7. Videre treffer barnevernstjenesten en rekke avgjørelser, herunder igangsettelse av undersøkelser, jf. lovforslaget § 2-2 og henleggelse av meldinger, jf. lovforslaget § 2-1 annet ledd. Hensynet til legitimitet og ivaretakelsen av rettssikkerheten til barn og familier tilsier at barnevernstjenesten må treffe avgjørelser og vedtak selv. Dette innebærer blant annet at alle avgjørelser og vedtak samt barnevernsfaglige vurderinger som ligger til grunn for disse reelt sett skal fattes av barnevernstjenesten, ut fra det enkelte barnets behov for tjenester og tiltak etter barnevernsloven. Forslaget er ikke til hinder for vertskommunesamarbeid som innebærer å overføre vedtaksmyndighet til en annen kommune, jf. kommunelovens kapittel 20.

Funksjon som leder og stedfortredende leder for barnevernstjenesten

Barnevernstjenesten skal ha en leder, jf. lovforslaget § 15-3 første ledd. Barnevernsloven legger visse former for myndighet direkte til barnevernslederen, herunder myndigheten til å fatte akuttvedtak om omsorgsovertakelse33 og myndighet til å kreve bistand fra politiet.34 Departementet fastholder forslaget om å lovfeste at kommunen ikke kan inngå avtale med private tjenesteytere om bistand til funksjonen som leder og stedfortredende leder av barnevernstjenesten. Dette innebærer at barnevernslederen må være ansatt i kommunen. Forslaget er en presisering av gjeldende rett.

Partsrepresentant for barneverns- og helsenemnda

Departementet har tidligere lagt til grunn at private tjenesteytere ikke kan møte i barneverns- og helsenemnda som kommunens partsrepresentant i en barnevernssak, jf. departementets tolkningsuttalelse av 20. oktober 2017. Med partsrepresentant menes «lovlige stedfortredere» på vegne av kommunen, jf. lovforslaget § 14-9 første ledd bokstav b. Vedrørende behovet for en slik presisering viser departementet til at nemdene i 2015 fikk i oppdrag å vurdere mulige forbedringspunkter i barnevernets arbeid frem mot nemndssak. Et av punktene nemndene trakk frem var at «innleide eksterne konsulenter har ofte mindre kunnskap om sakens historikk. De kan i mindre grad belyse sakens faktum og redegjøre for barnevernstjenestens tidligere vurderinger og evalueringer. Det er vesentlig at de som møter som barnevernets partsrepresentanter, kjenner saken og dens historikk godt.»35 Departementet mener derfor det er hensiktsmessig å presisere i loven at barnevernstjenesten ikke kan la seg bistå til denne oppgaven. Private tjenesteytere kan imidlertid møte som vitne i nemnda for å opplyse saken.

Valg og godkjenning av fosterhjemmet

Ved en omsorgsovertakelse etter lovforslaget § 5-1 eller § 4-2 er det barnevernstjenesten som har omsorgsansvaret for barnet, jf. § 5-4 første ledd. Fosterforeldrene utøver omsorgen for barnet på vegne av barnevernstjenesten og innenfor de rammene barnevernstjenesten fastsetter, jf. § 5-4 annet ledd. Barnevernstjenesten i omsorgskommunen har ansvaret for å velge et fosterhjem som er egnet til å ivareta det enkelte barns behov, og skal godkjenne fosterhjemmet, jf. lovforslaget § 9-5 første ledd.36 I forskrift om fosterhjem fremgår det detaljerte krav og momenter som skal vektlegges ved valg og godkjenning av fosterhjem, jf. forskriftens §§ 4 og 5.

Ved valg av fosterhjem skal barnevernstjenesten legge avgjørende vekt på hensynet til barnets beste, jf. forskriftens § 4 første ledd. Videre fremgår det at barnevernstjenesten må vurdere om fosterforeldrene har de nødvendige forutsetningene til å ivareta det enkelte barnets særlige behov. Momenter som skal vurderes er blant annet barnets egenart, formålet med plasseringen, plasseringens forventede varighet og barnets behov for samvær og annen kontakt med familie. Barnevernstjenesten skal også ta hensyn til barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn. Det er presisert i lovforslaget § 9-4 og fosterhjemsforskriftens § 4 annet ledd at barnevernstjenesten skal vurdere om noen i barnets familie og nære nettverk kan velges som fosterhjem. Det vises videre til at både barnets foreldre og barnet skal gis anledning til å uttale seg før fosterhjem velges.

Det følger av fosterhjemsforskriftens § 5 at et fosterhjem bare kan godkjennes dersom barnevernstjenesten har undersøkt fosterhjemmet, fosterforeldrene oppfyller de generelle kravene som følger av forskriftens § 3 og plassering i fosterhjemmet er til det aktuelle barnets beste, jf. § 4. Før et fosterhjem godkjennes skal barnevernstjenesten innhente opplysninger om fosterfamiliens helsetilstand og sørge for at fosterforeldrene legger frem politiattest. I tillegg må barnevernstjenesten vurdere om andre som bor i fosterhjemmet skal legge frem politiattest.

Valg og godkjenning av fosterhjem til det enkelte barn består av en helhetlig vurdering av en rekke ulike momenter som krever god kunnskap om barnet, barnets biologiske foreldre og de potensielle fosterforeldrene. Vurderingene som gjøres i forbindelse med valg og godkjenning av fosterhjem har stor betydning for det enkelte barn og potensielle fosterforeldre og fører frem til konkrete avgjørelser om barnets fremtidige omsorgssituasjon. Det vises også til at enkelte av oppgavene som skal utføres i forbindelse med valg og godkjenning, som å gjøre undersøkelser i fosterhjemmet og innhente opplysninger om helsetilstand. Departementet mener derfor at barnevernstjenesten må utføre disse oppgavene uten bistand fra private tjenesteytere.

Forslaget er ikke til hinder for at private tjenesteytere rekrutterer fosterhjem og gir disse opplæring. Det vises til at opplæringen skal være i tråd med nasjonale anbefalinger, jf. endringer i fosterhjemsforskriftens § 3 tredje ledd. Endringen vil tre i kraft samtidig med barnevernsreformen i 2022. Imidlertid mener departementet at privates adgang til å drive rekruttering og opplæring av fosterhjem også er et argument for å forby bistand fra private til valg og godkjenning av fosterhjem til det enkelte barn. Departementet bemerker i den forbindelse at bistand fra private tjenesteytere til valg og godkjenning av fosterhjem kan øke risikoen for rolleblanding, som kan gå utover barnets beste og rettssikkerheten. Departementet fastholder etter dette at barnevernstjenesten ikke kan la seg bistå av private tjenesteytere til valg og godkjenning av fosterhjem til det enkelte barn.

Utarbeidelse og evaluering av plan for oppfølging av barn og foreldre og plan for gjennomføring av samvær og kontakt

Oppfølging av barn og foreldre er viktig for å vurdere om iverksatte tiltak fungerer etter sin hensikt, eller om det er behov for andre tiltak. Utarbeidelse og evaluering av planer er en vesentlig del av det ansvaret barnevernstjenesten har for å følge opp barn som er plassert utenfor hjemmet. En sentral del av barnevernstjenestens oppfølging er å utarbeide planer for oppfølgingen. Planen skal også være et verktøy for å vurdere om iverksatte tiltak fungerer etter sin hensikt. Det er barnets behov som skal være styrende for tiltakene og dermed innholdet i planen. Departementet viser til lovforslagets kapittel om oppfølging av barn og foreldre. Forslagene i kapittelet innebærer å fjerne dagens skille mellom «tiltaksplaner» og «omsorgsplaner», og heller benytte begrepet «planer». Kapittelet inneholder egne bestemmelser for plan ved hjelpetiltak, jf. § 8-1, plan ved akuttvedtak, jf. § 8-3, plan ved omsorgsovertakelse, jf. § 8-5, plan ved opphold i atferdsinstitusjon, jf. § 8-7 og plan ved vedtak om hjelpetiltak til ungdom over 18 år, jf. § 8-8.

Videre er det synliggjort i de ulike planbestemmelsene at planen skal evalueres regelmessig, og at den skal endres dersom barnets behov tilsier dette. Ved utformingen av planen må barnevernstjenesten så langt som mulig samarbeide med både barnet og foreldrene, jf. lovforslaget § 1-9. Evaluering av planen vil gi grunnlag for å vurdere og dokumentere oppfølgingsarbeidet. Evalueringsarbeidet innebærer også regelmessig innhenting av opplysninger både fra familien og fra andre tjenester som deltar i gjennomføringen av tiltakene. Utarbeidelse og evaluering av planer kan ha avgjørende betydning for barnevernstjenestens oppfølging og dermed sakens videre utfall.

I tilfeller der private tjenesteytere tilbyr kjeder av tjenester og tiltak, og samtidig skal evaluere tiltaket, kan dette gi rollekonflikter. Det er uheldig dersom den samme private tjenesteyteren vurderer barnets behov for tiltak i planarbeidet, samtidig som tjenesteyteren tilbyr, og tjener penger på, tiltaket. Departementet fastholder forslaget om at barnevernstjenesten ikke kan inngå avtale om bistand fra private tjenesteytere til utarbeidelse og evaluering av planer etter lovforslagets kapittel 8, jf. §§ 8-2, 8-3, 8-5, 8-7 og 8-9.

Når nemnda har truffet vedtak om samvær skal barnevernstjenesten, ut fra en konkret vurdering av barnets behov, utarbeide en plan for gjennomføring av samvær og kontakt med foreldre, søsken og andre nærstående, jf. lovforslaget § 7-6 første ledd. Videre skal barnevernstjenesten med jevne mellomrom undersøke om omstendighetene har endret seg, og vurdere om det er behov for å endre samværet, jf. lovforslagets § 7-6 annet ledd. Departementet foreslår at barnevernstjenesten ikke kan inngå avtale om bistand fra private tjenesteytere til utarbeidelse og evaluering av planer for gjennomføring av samvær og kontakt etter lovforslagets § 7-6. Bestemmelsen er ikke til hinder for at private tjenesteytere bistår ved gjennomføring av samvær, eksempelvis ved tilsyn.

Gjennomføring av undersøkelse

Barnevernstjenesten har rett og plikt til å foreta undersøkelser, dersom det er grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for å iverksette tiltak etter loven, jf. lovforslagets § 2-2 første ledd. En undersøkelse danner grunnlaget for den videre saksgangen og er avsluttet når barnevernstjenesten vedtar å henlegge saken, vedtar å iverksette tiltak eller har sendt begjæring om tiltak til barneverns- og helsenemnda, jf. lovforslaget § 2-5 første ledd. I tillegg kan en undersøkelse innebære flere elementer som ikke er frivillig, herunder besøk i hjemmet og myndighet til å kreve å få snakke med barnet i enerom, jf. lovforslaget § 2-2 femte ledd. Departementet vurderer at undersøkelser innebærer offentlig myndighetsutøvelse av svært inngripende karakter. Rettssikkerhetsmessige hensyn taler etter departementets syn for at undersøkelsen bør gjennomføres, uten bistand fra private tjenesteytere. Den private tjenesteyteren kan ha andre insentiver enn det offentlige. Det vises eksempelvis til tilfeller hvor private tjenesteytere tilbyr utleie av personell med kompetanse i undersøkelsessaker, samtidig som selskapet selger ulike former for hjelpetiltak, oppfølging eller fosterhjem til den samme kommunen. Videre vises det til at barnevernstjenesten selv skal treffe avgjørelser og vedtak i saken. I tilfeller hvor barnevernstjenesten benytter bistand fra private til undersøkelse, på grunn av manglende kompetanse eller ressurser, kan det være krevende for barnevernstjenesten å ha nødvendig styring og kontroll med bistanden og dermed også reelt treffe beslutningene i saken. Imidlertid er det andre rettssikkerhetsmessige hensyn som taler mot et slikt forbud. Det vises til at et forbud mot å la seg bistå av private ved gjennomføring av undersøkelse innebærer en risiko for at enkelte barnevernstjenester ikke klarer å overholde fristene for gjennomføring av undersøkelsen, jf. lovforslaget § 2-2 annet ledd. I tillegg kan kvaliteten på undersøkelsesarbeidet svekkes, på grunn av manglende spesialisert kompetanse i barnevernstjenesten. Et forbud kan bli særlig utfordrende for kommuner som har vanskeligheter med å tiltrekke seg arbeidstakere med relevant kompetanse. Forsvarlig undersøkelse kan i enkelte tilfeller forutsette spesiell fagkompetanse. Dersom kommunen ikke besitter kompetansen selv kan det være et alternativ å innhente bistand fra private tjenesteytere.

Departementet har kommet til at det fortsatt bør være adgang for barnevernstjenesten til å la seg bistå av private tjenesteytere ved gjennomføring av undersøkelsessaker. Det understrekes at selv om barnevernstjenesten mottar bistand fra private i en undersøkelsessak, må barnevernstjenesten selv foreta en reell vurdering av undersøkelsesarbeidet og eventuelle anbefalinger fra den private tjenesteyteren. Kommunen må sikre at den har nødvendig kontroll med at oppdraget utføres i samsvar med lov- og forskrift, og barneverntjenestens leder må utøve aktiv styring og ledelse i det daglige. Det vises også til lovforslaget § 15-7 tredje ledd bokstav b som presiserer at barnevernstjenesten må treffe avgjørelser og vedtak selv.

Oppfølgingsbesøk i fosterhjem

Barnevernstjenesten i omsorgskommunen har ansvaret for å følge opp barnet i fosterhjemmet, jf. lovforslaget § 9-6. Oppfølgingsansvaret innebærer blant annet å iverksette tiltak og gjøre de endringer som er nødvendige for at barnet skal få best mulig omsorg i fosterhjemmet. En viktig forutsetning for å kunne følge opp barn som bor i fosterhjem er at barnevernstjenesten besøker fosterhjemmet jevnlig. Barnevernstjenesten i omsorgskommunen har derfor plikt til å følge opp og føre kontroll med hvert enkelt barns situasjon i fosterhjemmet, jf. fosterhjemsforskriften § 7 første ledd. For å kunne ivareta oppfølgingsansvaret sitt må barnevernstjenesten besøke fosterhjemmet så ofte som nødvendig, jf. § 7 tredje ledd. Som hovedregel skal det gjennomføres minimum 4 besøk i året.

Kunnskapen barnevernstjenesten får gjennom oppfølgingsbesøk i fosterhjemmet danner blant annet grunnlaget for vurdering av om det er behov for å iverksette andre tiltak og vurdering av samvær med biologiske foreldre. Barnevernstjenesten er derfor avhengig av å ha god kunnskap om og oversikt over hvordan barnet ivaretas i fosterhjemmet for å kunne ivareta sitt lovpålagte omsorgs- og oppfølgingsansvar. Dette taler etter departementets mening for at barnevernstjenesten selv må gjennomføre de lovpålagte oppfølgingsbesøkene i fosterhjemmet, uten bistand fra private tjenesteytere. På den andre siden er det ofte slik at barn bor i fosterhjem i en annen kommune enn omsorgskommunen. Dette innebærer at barnevernstjenesten kan ha lang reisevei for gjennomføring av oppfølgingsbesøk, som kan være ressurs- og kostnadskrevende for barnevernstjenesten. Departementet viser til at omsorgskommunen og kommunen der fosterhjemmet ligger, kan inngå nærmere avtale om ansvarsdelingen, jf. lovforslaget § 9-5 annet ledd. Dette innebærer at omsorgs- og fosterhjemskommunen kan inngå avtale om at fosterhjemskommunen gjennomfører oppfølgingsbesøk i fosterhjemmet. I mange tilfeller vil en utfordring som lang reisevei løses gjennom kommunale avtaler. Dersom omsorgskommunen og fosterhjemskommunen ikke blir enige om en slik løsning, kan forslaget om å forby bistand fra private tjenesteytere til gjennomføring av oppfølgingsbesøk innebære en risiko for at barn og fosterforeldre ikke får den oppfølgingen og de besøkene som er nødvendig. Det vises også til at private tjenesteytere har adgang til bistå barnevernstjenesten med veiledning av fosterforeldrene, og at det kan være naturlig å se bistand til oppfølgingsbesøk og bistand til veiledning av fosterhjemmet i sammenheng.

Departementet har på bakgrunn av høringsinnspillene og det ovennevnte kommet til at barnevernstjenesten fortsatt bør ha adgang til å la seg bistå av private til gjennomføring av oppfølgingsbesøk i fosterhjemmet. Departementet vil likevel understreke at oppfølgingsbesøkene er det viktigste møtepunktet mellom barn, fosterfamilien og barnevernstjenesten. Besøkene er også avgjørende for å kunne avdekke endringer i barnas behov og for å kunne gi fosterfamilien adekvat oppfølging og støtte.

Gjennomføring av akuttvedtak om omsorgsovertakelse

Gjennomføring av akuttvedtak om omsorgsovertakelse etter lovforslaget § 4-2 er svært inngripende overfor både barnet og familien. Dette tilsier isolert sett at barnevernstjenesten må planlegge og gjennomføre den akutte flyttingen av barnet, uten bistand fra private tjenesteytere. For å redusere belastningen for barnet er det viktig at akuttvedtak gjennomføres på en mest mulig skånsom måte. Departementet er enig med KS i at det i noen tilfeller vil være til barnets beste at en privat tjenesteyter, som for eksempel beredskapsforeldre, avlastningshjem eller støttekontakt, er til stede under gjennomføringen, for å støtte barnet. Departementet har derfor kommet til at barnevernstjenesten fortsatt bør kunne motta bistand fra private ved gjennomføring av akuttvedtak. Departementet understreker at lovlig bistand fra private tjenesteytere forutsetter at barnevernstjenesten har nødvendig styring og kontroll. Dette innebærer at barnevernstjenesten har ansvaret for planlegging og gjennomføring av flyttingen, og at en ansatt i barnevernstjenesten alltid må være tilstede under selve flyttingen.

Oppsummering

Departementet foreslår ikke å gå videre med forslagene i høringsnotatet om forbud mot bistand fra private tjenesteytere til gjennomføring av undersøkelser, gjennomføring av akuttvedtak om omsorgsovertakelse eller gjennomføring av oppfølgingsbesøk i fosterhjemmene. Dette innebærer at barnevernstjenesten fortsatt kan la seg bistå av private tjenesteytere til utførelsen av disse oppgavene.

Departementet foreslår å lovfeste at barnevernstjenesten ikke kan inngå avtale med private tjenesteytere om bistand til funksjonen som leder og stedfortredende leder av barnevernstjenesten, bistand til partsrepresentasjon i barneverns- og helsenemnda og bistand til å treffe avgjørelser og vedtak etter barnevernsloven. Disse forslagene innebærer en presisering og tydeliggjøring av gjeldende rett. Videre foreslår departementet å lovfeste at barnevernstjenesten ikke kan inngå avtale med private tjenesteytere om bistand til valg og godkjenning av fosterhjem og utarbeidelse og evaluering av planer etter lovforslaget kapittel 7 og 8. Disse forslagene innebærer en innstramming i barnevernstjenestens adgang til å la seg bistå av private tjenesteytere. Se lovforslagets § 15-7 tredje ledd.

Forslagene krever større eller mindre omstilling og forberedelse i kommunen, avhengig av hvordan den løser oppgavene sine i dag. Lovendringene som strammer inn kommunens adgang til å la seg bistå av private tjenesteytere skal gjelde for avtaler som inngås etter lovens ikrafttredelse. Avtaler om bistand til oppgaver i lovforslaget § 15-7 tredje ledd bokstav d og e som er inngått før lovendringen trer i kraft, kan videreføres inntil de blir sagt opp av en av avtalepartene, men ikke lengre enn tre år etter lovens ikrafttredelse.

21.7 Kommunens adgang til å benytte ordinære fosterhjem tilknyttet private aktører

21.7.1 Gjeldende rett

21.7.1.1 Dagens regler

Fosterhjem er det mest brukte tiltaket for barn og unge som i en kortere eller lengre periode ikke kan bo hjemme. Bufetat har plikt til å bistå den kommunale barnevernstjenesten når barn må bo utenfor hjemmet, jf. barnevernloven § 2-3 annet ledd bokstav a. Plikten inntrer på anmodning fra kommunen og innebærer at Bufetat skal finne et egnet fosterhjem når kommunen ber om dette. Bistandsplikten har nær sammenheng med Bufetats ansvar for å rekruttere og formidle fosterhjem, jf. barnevernloven § 2-3 annet ledd bokstav b.

Det er barnevernstjenesten som har ansvaret for å godkjenne fosterhjemmet, jf. barnevernloven § 4-22 femte ledd og fosterhjemsforskriften § 5.37 Det følger av fosterhjemsforskriftens § 5 at et fosterhjem bare kan godkjennes dersom barnevernstjenesten har undersøkt fosterhjemmet, fosterforeldrene oppfyller de generelle kravene som følger av fosterhjemsforskriften § 3 og plassering i fosterhjemmet er til det aktuelle barnets beste, jf. fosterhjemsforskriften § 4. Plassering i fosterhjem skal som hovedregel ikke foretas før fosterhjemmet er godkjent, jf. fosterhjemsforskriften § 5.

Det er barnevernstjenesten som har ansvaret for å følge opp fosterhjemmet og barnet. Barnevernstjenesten i omsorgskommunen har ansvar for å følge opp og føre kontroll med barnets situasjon i fosterhjemmet, jf. fosterhjemsforskriften § 7. Oppfølgingsansvaret gjelder alle barn i fosterhjem, uavhengig av grunnlaget for plasseringen. Nærmere regler om omsorgskommunens oppfølgingsansvar følger av fosterhjemsforskriften § 7. Barnevernstjenesten i omsorgskommunen skal gi fosterforeldrene nødvendig råd og veiledning mens barnet bor i fosterhjemmet, jf. forskriften § 7 annet ledd. For å kunne ivareta oppfølgingsansvaret må barnevernstjenesten besøke fosterhjemmet så ofte som nødvendig, og minimum fire ganger i året, jf. § 7 tredje ledd.

Etter barnevernloven § 4-16 har barnevernstjenesten etter omsorgsovertakelse det løpende og helhetlige ansvaret for oppfølgingen av barnet. Barnevernstjenestens oppfølgingsansvar innebærer å iverksette tiltak og gjøre de endringene som er nødvendig for at barnet skal få best mulig omsorg.

Omsorgskommunen har ansvar for å dekke utgiftene til fosterhjem, jf. barnevernloven § 9-1 første ledd og § 2-1 første ledd. Bufetat refunderer i dag utgifter til ordinære fosterhjem som overstiger en fastsatt sats, jf. § 9-4. Ved bruk av statlige familiehjem og beredskapshjem betaler kommunen en egenandel til Bufetat tilsvarende den fastsatte satsen.

Det følger av fosterhjemsforskriften § 6 at barnevernstjenesten i omsorgskommunen skal inngå avtale med fosterforeldrene om barnevernstjenestens og fosterforeldrenes forpliktelser. Avtalen kalles «fosterhjemsavtale».

Bufetat inngår i dag avtaler med private aktører om fosterhjemstjenester. Fosterforeldre tilknyttet private aktører har sin oppdragsavtale med denne aktøren og mottar godtgjøring og støttetjenester fra den private aktøren gjennom plasseringen. Den private leverandøren inngår i sin tur kjøpsavtale med Bufetat eller en kommune, og fungerer dermed som et mellomledd mellom fosterforeldrene og det offentlige.

Forholdet mellom Bufetat, den private leverandøren, kommunen og fosterhjemmet reguleres av en firepartsavtale. I tillegg til at de fire partene signerer én felles avtale, inngås det avtaler mellom følgende parter:

• den private leverandøren og Bufetat (regulerer kjøpsforholdet)

• fosterhjemmet og den private leverandøren (regulerer oppdragstakerforholdet)

• kommunen og fosterhjemmet (fosterhjemsavtale)

• kommunen og Bufetat (arbeidsfordelingsavtale)

21.7.1.2 Dagens fosterhjemstilbud

De fleste fosterhjem er ordinære fosterhjem. Disse kan motta forsterkningstiltak, dersom det vurderes som nødvendig for at fosterforeldrene skal kunne ivareta omsorgsoppdraget. Forsterkningstiltak kan for eksempel være frikjøp fra annet arbeid, avlastning og veiledning. Ordinære fosterhjem har kontrakt (fosterhjemsavtale) med og følges opp av kommunene. I løpet av 2019 var det 13 440 barnevernstiltak i ordinære fosterhjem i eller utenfor barnets familie og nære nettverk.

Etter den statlige overtakelsen av fylkeskommunens oppgaver i 2004, videreførte Bufetat tilbudet av fosterhjem til barn som har et hjelpebehov som tilsier at et ordinært fosterhjem ikke vil være tilstrekkelig. Disse kalles i dag familiehjem. Når barnevernsreformen trer i kraft fra 2022 vil disse hjemmene omtales som spesialiserte fosterhjem. Hjemmene skiller seg fra ordinære fosterhjem ved at det i hovedsak er oppdrag på fulltid, med godtgjørelse tilsvarende full årslønn. Begrunnelsen for dette er at dette er hjem for barn og unge med behov for støtte og oppfølging utover tilbudet i ordinære fosterhjem. Fosterforeldrene i slike hjem har erfaring som fosterhjem, med å jobbe med barn eller ungdom eller annen relevant erfaring. I 2020 var det 885 barn som fikk tiltak i familiehjem via Bufetat og 120 som fikk slikt tiltak via Oslo kommune.

For å dekke behovet for familiehjem har Bufetat over flere år kjøpt fosterhjemstjenester av private aktører. Det er Bufetat som anskaffer og inngår en kjøpsavtale med den private aktøren, og det er Bufetat som finansierer tiltaket. Kommunen betaler en egenandel fastsatt av departementet, jf. barnevernloven § 9-5 første ledd annet punktum. Det skjer i liten grad at kommuner kjøper fosterhjem direkte fra private aktører. Dersom de gjør det må de fullfinansiere tiltaket. I 2020 bodde 403 av de 885 barna i familiehjem i fosterhjem tilknyttet private aktører. I Oslo kommune gjaldt dette 13 av 120 barn.

Rekrutteringen av fosterhjem har sikret en jevn tilgang på fosterhjem, men det er likevel for mange barn som må vente for lenge på fosterhjem. Det kan være vanskelig å finne et ordinært fosterhjem til barn som trenger mye hjelp og støtte. Det kan også være utfordrende å skaffe ordinære fosterhjem der søsken kan bo sammen, eller til barn med minoritetsbakgrunn som trenger et fosterhjem som kan ivareta barnets språklige, kulturelle og religiøse tilknytning. Utfordringene med å rekruttere et tilstrekkelig antall egnede ordinære fosterhjem har ført til at Bufetat i enkelte tilfeller har tilbudt kommunene familiehjem knyttet til private aktører istedenfor ordinære fosterhjem. Per 2. tertial 2019 gjaldt dette om lag 100 fosterhjem tilknyttet private aktører anskaffet av Bufetat. Det er ikke kjent for departementet om det i Oslo kommune er benyttet fosterhjem tilknyttet private aktører med begrunnelse i at det ikke har vært mulig å finne ordinære fosterhjem.

21.7.1.3 Barnevernsreformen

Når barnevernsreformen38 trer i kraft 1. januar 2022 får kommunen et større faglig og økonomisk ansvar for ordinære fosterhjem. Den statlige refusjonsordningen oppheves og ansvaret for generell veiledning av fosterhjem overføres fra Bufetat til kommunen. I tillegg tydeliggjøres kommunens ansvar for å følge opp fosterhjemmene, jf. endringer i gjeldende lov § 4-22. Målet er at kommunene, ved å disponere en større del av barnevernets ressurser, skal kunne tilpasse tjenestetilbudet bedre til de lokale behovene. Endringene skal også bidra til å styrke kommunenes muligheter og insentiver til forebygging og tidlig innsats.

Barnevernsreformen innebærer ingen endring i Bufetats rekrutteringsansvar og plikt til å bistå kommunen med å finne egnet fosterhjem. Bufetat vil fortsatt ha ansvar for å tilby kommunen et egnet fosterhjem når kommunen ber om dette samt ansvar for at fosterhjemmene får grunnleggende opplæring.

Som en del av reformen gjennomføres det også endringer for Bufetats tilbud om spesialiserte fosterhjem, jf. § gjeldende lov § 2-3 annet ledd bokstav c. Tilbudet skal gjelde en tydeligere definert målgruppe. Det er Bufetat som avgjør om slike hjem skal tilbys til kommunen, og det er Bufetat som vil ha finansieringsansvaret mot en kommunal egenandel, jf. gjeldende lov § 9-4. Bufetat vil ha oppfølgingsansvaret for disse fosterhjemmene, jf. endringer i gjeldene lov § 4-22.

21.7.2 Forslaget i høringsnotatet om rammevilkår for private tjenesteytere i barnevernet

Departementet varslet i Prop. 73 L (2016–2017) Endringer i barnevernloven (barnevernsform) en gjennomgang av rammene for bruk av private aktører på fosterhjemsområdet. Målet var at tydeligere rammevilkår for private fosterhjemsaktører skulle være på plass før kommunene gis fullt finansieringsansvar for ordinære fosterhjem.

Departementet foreslo i høringsnotatet om rammevilkår for private tjenesteytere i barnevernet at alle ordinære fosterhjem skal ha sin avtale med en kommune alene. Forslaget innebærer at private aktører ikke skal kunne inngå avtale om vilkår og godtgjørelse direkte med fosterforeldre i ordinære fosterhjem.

Departementet la i høringsnotatet vekt på at dagens bruk av fosterhjem tilknyttet private aktører kan ha følgende konsekvenser:

• Økt risiko for at barnets beste ikke ivaretas. Barnevernstjenesten mister muligheten til å med rimelig ressursbruk føre kontroll med om tiltaket stemmer overens med barnets behov og til å endre tiltaket dersom barnets behov endres.

• Økte kostnader/samfunnsøkonomisk ineffektivitet, fordi tiltak leveres av økonomisk motiverte aktører, som samtidig ofte kjenner barnets behov bedre enn det offentlige gjør (asymmetrisk informasjon).

Departementet viste til at det i fosterhjem tilknyttet private aktører vil kunne oppstå større nærhet mellom fosterforeldrene og den private aktøren, enn mellom fosterforeldrene og kommunen. Den private aktører kan ende opp med å kjenne barnets situasjon bedre enn kommunen. Dette kan medføre at kommunen ikke får nødvendig oversikt og informasjon til å kunne oppfylle sitt lovpålagte omsorgs- og oppfølgingsansvar. Det utgjør også en risiko for at kommunen i praksis fraskriver seg ansvaret og overlater oppfølgingen av barnet til den private aktøren.

Forslagene ble i høringsnotatet videre begrunnet med behovet for å støtte opp under arbeidet med å rekruttere og opprettholde gode ordinære fosterhjem. Departementet viste til at fosterhjem tilknyttet private aktører kan skape en uheldig dynamikk, som gjør det vanskeligere å rekruttere og opprettholde ordinære fosterhjem. Dersom fosterforeldre tilknyttet private aktører har betydelig bedre rammevilkår enn fosterforeldre i ordinære fosterhjem, uten at dette er begrunnet i tiltakets innhold eller barnas eller fosterforeldrenes behov, vil det kunne svekke befolkningens motivasjon for å bli fosterforeldre i ordinære fosterhjem.

21.7.3 Høringsinstansenes syn

I overkant av 50 instanser har gitt innspill i høringen. I overkant av 30 instanser har kommentert forslaget om at private aktører ikke lenger skal kunne inngå avtale direkte med fosterforeldre i ordinære fosterhjem. Om lag 25 av disse støtter forslaget, mens åtte er imot. De som er imot forslaget er blant andre NHO Handel og Service, Norsk Fosterhjemsforening, Aberia, Virke og Haraldsplass Diakonale stiftelse, Barneombudet og Advokatforeningen. Blant de som støtter forslaget finner vi blant andre Akademikerforbundet, Ideelt barnevernsforum, Fellesorganisasjonen, Statsforvalteren i Oslo og Viken, KS, Landsforeningen for barnevernsbarn, Bufdir, Asker kommune, Færder kommune, Oslo kommune, Kristiansand kommune, Røros kommune og Trondheim kommune.

De som er imot forslaget trekker frem at private aktører bidrar til viktig fagutvikling på feltet, at de bør kunne supplere det offentlige tilbudet og at de kan dekke akutte behov. Norsk Fosterhjemsforening skriver at de private aktørene «besitter en helt nødvendig kompetanse på oppfølging og hjelp til barn i krise». Barneombudet viser til at det er et stort behov for flere fosterhjem i dag, og at forslaget ikke vil forbedre dette. Ombudet skriver at «det vil etter vårt syn ikke være forsvarlig slik fosterhjemsområdet ser ut i dag, å utelukke bestemte former for tiltak. Dette krever at de offentlige alternativene er både flere og bedre». Advokatforeningen uttrykker skepsis til at private aktører skal utelukkes, og kan ikke se at departementet har vurdert frafall av fosterhjem dersom de private aktørene forsvinner. Advokatforeningen mener forslaget vil kunne bidra til flere bytter av fosterhjem og ustabilitet for barna.

Høringsinstansene som støtter forslaget fremhever blant annet viktigheten av at barnevernstjenesten er nærmere fosterhjemmet, og at det kan føre til bedre tiltaks- og kostnadskontroll for kommunen. Bufdir uttaler «at fosterhjemmet ligger nærmere de som har ansvar for beslutningsmyndighet (kommunen), vil bidra til å sikre bedre eierskap til kjøpet og minske behovet for koordinering mellom flere parter. Høyere bevissthet på pris hos kommunen vil også føre til bedre ressursutnyttelse totalt sett».Bufdir understreker at dette forutsetter at kommunen har eller tilegner seg nødvendig kompetanse på området. KS viser til at forslaget vil tilrettelegge for mer forutsigbare rammevilkår for fosterhjem, og kunne minske uheldig konkurranse i markedet. LO viser til at et privat mellomledd mellom fosterhjemmene og kommunene forsterker kommunenes utfordringer med å oppnå tiltaks- og kostnadskontroll, samtidig som det gjør det vanskeligere å rekruttere og opprettholde kommunale fosterhjem. OsloMet anfører at det til tross for at oppfølgingen fra private tjenesteytere kan fremstå som et gode, finnes det «en reell risiko for at den omfattende oppfølgingen ikke er begrunnet i barnevernrettslige prinsipper og vilkår, men kan være forårsaket av leverandørens økonomiske intensiver og hensyn».

21.7.4 Departementets vurderinger og forslag

Gjennom barnevernsreformen får kommunen et større faglig og økonomisk ansvar for ordinære fosterhjem. Målet med å la kommunene disponere en større andel av ressursene selv er at kommunene skal følge opp fosterhjemmene på en bedre måte og tilpasse tilbudet etter lokale behov. Det er videre et mål å gi kommunen økte insentiver til å velge faglige virkemidler som oppfølging og veiledning, fremfor økonomisk forsterkning. Når kommunen får et større finansieringsansvar for fosterhjem, ser departementet samtidig behov for å vurdere tiltak som styrker kommunens kontroll med fosterhjemstiltak som leveres av private aktører.

I det følgende foreslås en regulering av barnevernstjenestens adgang til å bruke ordinære fosterhjem tilknyttet private aktører. Når det gjelder adgangen til å bruke spesialiserte fosterhjem tilknyttet private aktører henvises til kapittel 22.1.6.2.

Departementet tar utgangspunkt i at det for enkelte kommuner vil kunne fremstå som mer aktuelt å kjøpe fosterhjemstiltak fra private aktører når kommunene, som en følge av barnevernsreformen, ikke lenger får refundert utgifter til forsterkning av fosterhjemmene fra Bufetat. Når kommuner må betale fullt for barnets opphold i fosterhjem, vil kostnadsforskjellene mellom et fosterhjem kommunen selv eller Bufetat har rekruttert og et fosterhjem tilknyttet en privat aktør bli mindre. Slik vi har beskrevet i kapittel 21.7.2 ser departementet flere utfordringer ved at fosterhjem tilknyttet private aktører benyttes som ordinære fosterhjem.

Departementet fastholder derfor forslaget om å lovfeste at barnevernstjenesten ikke kan plassere barn i fosterhjem som har inngått avtale med private tjenesteytere om godtgjøringen eller innholdet i fosterhjemsoppdraget. Departementet legger stor vekt på at det for barnevernstjenester som velger å benytte seg av fosterhjem tilknyttet private aktører vil kunne bli utfordrende å ha tilstrekkelig innsikt i og påvirkningsmulighet på barnets situasjon. Det vil være risiko for at barnevernstjenesten ikke klarer å følge opp barnets situasjon og behov. Årsaken er at fosterforeldrene vil kunne få en nærere relasjon til leverandøren enn til barnevernstjenesten. Fosterforeldrene vil også måtte forholde seg til flere aktører. Dette kan påvirke barnevernstjenestens tilgang til informasjon om barnets situasjon, og dermed tjenestens mulighet til å gjøre gode vurderinger av barnets behov. Departementet mener det er avgjørende at barnevernstjenesten setter seg selv i posisjon til å gjøre nødvendige vurderinger av barnets situasjon og oppfylle sitt lovpålagte omsorgs- og oppfølgingsansvar, jf. lovforslaget § 5-4, § 8-3 og § 9-6.

Erfaring tilsier at private aktører tilbyr bedre vilkår til sine fosterhjem enn det kommunene har gjort, uten at forskjellene nødvendigvis er begrunnet i barnets eller fosterforeldrenes behov. Dette kan bidra til å svekke kommunenes og Bufetats rekruttering av fosterhjem, når potensielle fosterhjem sammenligner vilkårene de vil få hos de ulike aktørene. Når refusjonsordningen avvikles vil kommuner som velger å kjøpe fosterhjem tilknyttet private aktører ha fullt finansieringsansvar for dem, og dermed sterkere økonomiske insentiver enn i dag til å kontrollere at ressursinnsatsen står i forhold til barnets behov. Det er derfor rimelig å anta at de private aktørenes fosterhjemsvilkår i noen grad vil nærme seg vilkårene kommunene har for de ordinære fosterhjemmene. Dette kan bidra til å redusere den negative effekten fosterhjem tilknyttet private aktører potensielt kan ha på rekrutteringen av ordinære fosterhjem. Denne negative effekten vil kunne reduseres ytterligere av at det etter planen skal innføres anbefalinger om standardiserte rammevilkår for fosterforeldre, som oppfølging av NOU 2018: 18 Trygge rammer for fosterhjem. Større grad av standardiserte rammevilkår vil kunne styrke kommunenes forhandlingsposisjon overfor den private tilbyderen, og samtidig svekke legitimiteten til aktører som tilbyr mer omfattende tiltak enn nødvendig. På motsatt side vil kommunenes forhandlingsposisjon være svakere enn den Bufetat har i dag, og kommunen vil heller ikke ha Bufetat som avtalepart. Dette er forhold som taler for at kommuner og private aktører fortsatt vil tilby ulike fosterhjemsvilkår.

Høringsinstansene som er imot forslaget begrunner dette blant annet med at private aktører bidrar til viktig fagutvikling på feltet, og at de har nødvendig kompetanse på oppfølging og hjelp til barn i krise. Departementet anerkjenner at private aktører kan bidra positivt på denne måten, men legger avgjørende vekt på kommunenes mulighet til å følge opp barn i fosterhjem, effekten private aktører kan ha på rekrutteringen av ordinære fosterhjem og kommunenes behov for kostnadskontroll når de får fullt finansieringsansvar for ordinære fosterhjem fra 2022.

Departementet ser at det er risiko for at forslaget kan påvirke tilgangen på ordinære fosterhjem i en overgangsperiode. Dette har sammenheng med at Bufetat i dag benytter fosterhjem tilknyttet private aktører i tilfeller Bufetat ikke har klart å rekruttere egnede ordinære fosterhjem. Dette gjaldt om lag 100 barn ved utgangen av 2019. Det er imidlertid iverksatt, og skal iverksettes flere, tiltak for å styrke både kommunenes rekruttering i familie og nettverk og den generelle rekrutteringen. Sentralt står standardisering av de økonomiske rammevilkårene for fosterforeldre. Større grad av standardisering vil skape økt trygghet og forutsigbarhet for fosterforeldre og potensielle fosterforeldre. Dette kan både bidra til at flere ønsker å bli fosterforeldre og færre brudd, og dermed redusert behov for nye fosterhjem. Fraværet av konkurrerende private aktører som tilbyr ordinære fosterhjem vil også kunne påvirke Bufetat og kommunens rekruttering positivt.

Departementet fastholder forslaget om en overgangsordning. Ordningen tar utgangspunkt i at barn som er plassert i ordinære fosterhjem som allerede har inngått avtale med en privat aktør kan videreføres så lenge barna som bor der har behov for tiltaket. For disse plasseringene videreføres den gjeldende økonomiske ansvarsdelingen mellom Bufetat og kommunen, herunder prinsippene for nivået på den kommunale egenbetalingen. Det vises til overgangsordning for iverksettelse av barnevernsreformen. Målet er å unngå at barn som bor i fosterhjem på iverksettelsestidspunktet må flytte.

Departementet foreslår, i motsetning til i høringsnotatet, at den lovfestede begrensningen skal gjelde barnevernstjenesten og ikke den private tjenesteyteren. Forslaget i høringsnotatet tar utgangspunkt i å regulere private tjenesteyteres mulighet til å inngå avtaler, og dermed tilby en bestemt tjeneste. Etter departementets vurdering er det mer naturlig og hensiktsmessig å regulere barnevernstjenestens adgang til å plassere barn i fosterhjem som har inngått avtaler med private tjenesteytere om godtgjøring for og innholdet i fosterhjemsoppdraget. Pliktsubjektet etter barnevernsloven er hovedsakelig barnevernstjenesten. Videre er en slik regulering mer i tråd med utgangspunktet om at det er barnevernstjenesten som, basert på barnets behov, velger hva de inngår avtaler med private tjenesteytere om. I tillegg vil en regulering av barnevernstjenestens adgang til å plassere barn i fosterhjem som har inngått avtale med private tjenesteytere om godtgjøring for eller innholdet i fosterhjemsoppdraget, harmonere bedre med lovforslagene som omfatter kommunens adgang til å la seg bistå av private tjenesteytere, jf. § 15-7.

Det vil fortsatt være lovlig for kommunen å kjøpe enkeltjenester som hjelpetiltak, avlastningstiltak og veiledning i fosterhjem, se § 15-7 om kommunens adgang til å la seg bistå av private tjenesteytere.

For Bufetat innebærer forslaget at de ikke kan tilby kommunen ordinære fosterhjem som har inngått avtale om innholdet i fosterhjemsoppdraget med en privat leverandør, fordi kommunen ikke kan benytte seg av ordinære fosterhjem som har slik avtale med private aktører. Bufetat kan fortsatt benytte private leverandører i sitt tilbud av spesialiserte fosterhjem, jf. lovforslaget § 16-3 annet ledd bokstav c.

Det ble i høringsnotatet om rammevilkår for private aktører i barnevernet foreslått en kommunal egenbetaling for ordinære fosterhjem når Bufetat, gjennom bistandsplikten, tilbyr kommunen fosterhjem de har rekruttert og lært opp. Slik egenbetaling vil gi kommunen økonomiske insentiver til å vurdere om det finnes fosterhjem i barnets familie eller nære nettverk, slik de er pålagt, jf. lovforslaget § 9-4. Forslaget møtte lite støtte blant høringsinstansene, og det må vurderes nærmere hvordan ordningen bør innrettes. Departementet vil komme tilbake til Stortinget med forslag om kommunal egenbetaling for ordinære fosterhjem Bufetat har rekruttert.

Departementet foreslår etter dette å lovfeste at barnevernstjenesten ikke kan plassere barn i fosterhjem som har inngått avtale med en privat tjenesteyter om godtgjøring for eller innholdet i fosterhjemsoppdraget. Det vises til lovforslaget § 15-8.

21.8 Kompetansekrav i det kommunale barnevernet

21.8.1 Gjeldende rett

Kommunen er ansvarlig for å utføre de oppgavene som i loven ikke er lagt til et statlig organ, jf. barnevernloven § 2-1 første ledd. Kommunen har ansvaret for de fleste av lovens oppgaver, herunder for å gjennomgå meldinger og foreta undersøkelser, treffe vedtak om frivillige hjelpetiltak, treffe akuttvedtak og fremme tvangssaker for fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker. Kommunen har også ansvar for å følge opp de vedtakene som er fattet.

Barnevernloven inneholder ingen spesifikke lovkrav til bemanning eller kompetanse i den kommunale barnevernstjenesten, verken for saksbehandlere eller for barnevernstjenestens leder. Det følger imidlertid av barnevernloven § 1-4 at tjenester og tiltak skal være forsvarlige. I forarbeidene til forsvarlighetskravet ble det fremhevet at barnevernstjenestens personell er en «avgjørende ressurs for å kunne yte forsvarlige tjenester» og at kommunene derfor «må ha en bemanning, kompetanse og kvalifikasjoner som er tilstrekkelig for å ivareta sine oppgaver på en forsvarlig måte.»

I henhold til barnevernloven § 2-1 skal kommunen ha internkontroll jf. kommuneloven § 25-1, og sørge for nødvendig opplæring av barnevernstjenestens personell.

Det er presisert i barnevernloven § 2-1 syvende ledd at kommunen har ansvaret for nødvendig opplæring av barnevernstjenestens personell. Personalet er forpliktet til å delta i opplæring som blir bestemt, og som anses nødvendig for å holde deres kvalifikasjoner ved like. Bestemmelsen inneholder også hjemmel for Kongen til å gi forskrifter om opplæring. Slik forskrift er ikke gitt.

21.8.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

21.8.2.1 Bakgrunnen for høringsforslaget

Dagens barnevernstjenester har i hovedsak tilsatt personell med utdanning på bachelornivå. Tall fra SSB viser at barnevernspedagoger utgjør i underkant av 50 prosent av årsverkene i tjenesten. Videre utgjør sosionomer i underkant av 30 prosent, mens om lag 16 prosent har annen høyskole- eller universitetsutdanning. Resten av personalet er ufaglærte eller har annen utdanning. Det ufaglærte personellet har ofte oppgaver knyttet til merkantile funksjoner eller stilling som støttekontakt for barn.

Departementet viste i høringsnotatet til at det lenge er blitt stilt spørsmål ved om dagens treårige bachelorutdanninger i barnevern og sosialt arbeid gir tilstrekkelig kompetanse til å arbeide med barnevernssaker. En kartlegging blant tilsatte i kommunale barneverntjenester viser at mange mener de selv ikke har nok kompetanse på kjerneoppgaver som avdekking og utredning av omsorgssvikt, samtaler med barn og juridiske vurderinger. Både barnevernspedagog- og sosionomutdanningen er ment å kvalifisere for flere typer yrker, og det er i dag lite rom for ferdighetstrening og fordypning. Mange ansatte har videreutdanning, men kun syv prosent av de tilsatte har en masterutdanning. En vesentlig andel av de med utdanning på masternivå er psykologer og jurister, mens svært få har en spesifikk mastergrad i barnevern.

Som en del av barnevernsreformen ble det høsten 2017 lagt frem en kompetansestrategi for det kommunale barnevernet.39 Formålet med strategien var blant annet å ruste kommunene for et økt ansvar på barnevernsområdet, og det ble varslet et arbeid med å innføre tydeligere krav til kompetanse og videreutvikling av utdanninger som leder til arbeid i barnevernet. Som ledd i kompetansestrategien utredet Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet kompetansehevende tiltak i barnevernet, herunder alternative modeller for kompetansekrav.40

Direktoratet konkluderte med at kjerneoppgavene i det kommunale barnevernet krever analytisk kompetanse, og at dette utgjør arbeidsoppgavene for om lag 80 prosent av de ansatte. Direktoratet la til grunn at det følger av det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket for høyere utdanning at slike analytiske ferdigheter i hovedsak oppnås på mastergradsnivå. Direktoratet foreslo derfor å innføre et krav om at 80 prosent av de ansatte må ha barnefaglig kompetanse på mastergradsnivå, samt at det presiseres i barnevernsloven at personer uten mastergrad ikke skal kunne fatte vedtak eller være hovedsaksbehandler eller kontaktperson for barn. Direktoratet foreslo alternativt å knytte kravet om mastergrad til nærmere bestemte arbeidsoppgaver. Direktoratet ga samtidig uttrykk for at kompleksiteten i barnevernssaker, og det faktum at man ikke kan forutse hvor krevende en sak vil bli, tilsa at alle med lederfunksjoner, utredningsoppgaver eller vedtaksmyndighet burde ha mastergrad.

Bufdir la vekt på at innføring av krav om mastergrad må kombineres med tilstrekkelig studiekapasitet i barnevernsfaglige masterutdanninger. Bufdir viste samtidig til at kravet om barnefaglig kompetanse kunne innfris av flere yrkesgrupper med utdanning innen arbeid med barn og unge. Direktoratet ga samtidig uttrykk for at barnevernsledere bør ha spesifikk barnevernsfaglig masterutdanning.

Bufdir foreslo ikke en adgang for kommunene til å få dispensasjon fra kravet om masterutdanning. De foreslo imidlertid et alternativt kvalifiseringsløp for de som allerede er ansatt i barnevernstjenestene, der erfaring kombinert med gjennomført barnevernsfaglig videreutdanning og nasjonal eksamen i juss vurderes på lik linje med en mastergrad.

21.8.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet å lovfeste krav til hvilken utdanning og erfaring personell i den kommunale barnevernstjenesten må ha for å kunne utføre nærmere bestemte kjerneoppgaver.

Utformingen av kompetansekravet

Departementet foreslo i høringsnotatet å stille krav om at personell i barnevernstjenesten som skal utføre visse kjerneoppgaver skal ha barnevernsfaglig mastergrad eller annen relevant utdanning på tilsvarende nivå.

Det ble foreslått at kompetansekravet også skulle omfatte barnevernstjenestens leder og lederens stedfortreder. Det ble vist til kravet i barnevernloven om at barnevernstjenesten skal ha en leder, og at lederen er gitt et omfattende ansvar for de oppgavene som i barnevernsloven er lagt til kommunen. I tillegg til det generelle ansvaret for å styre og lede barnevernstjenesten i det daglige er barnevernstjenestens leder blant annet gitt myndighet til å treffe vedtak i akuttsituasjoner.

Departementets forslag til lovbestemmelse tok utgangspunkt i at barnevernstjenestene først og fremst vil ha behov for personell med en av to barnevernsfaglige masterutdanninger, men at også andre utdanninger på tilsvarende nivå kan være relevant for arbeid i den kommunale barnevernstjenesten. Jurister, psykologer og annet personell med helse- og sosialfaglig masterutdanning, pedagoger, sosialantropologer og enkelte andre utdanningsgrupper med kultur- eller minoritetskompetanse ble nevnt som eksempler.

Det ble samtidig foreslått at det skulle være opp til den enkelte kommune som arbeidsgiver, å vurdere type utdanning og personalsammensetning ut fra kompetansebehovet i den enkelte tjenesten. Det ble derfor ikke foreslått at statlige myndigheter skulle ha ansvar for å godkjenne eller definere hvilke utdanninger som skal regnes som relevante. Det ble samtidig forutsatt at den enkelte kommune foretar en konkret vurdering av hvilken kompetanse og kvalifikasjoner som er relevant og tilstrekkelig til at barnevernstjenesten skal kunne utføre sine oppgaver på en faglig forsvarlig måte.

Departementet viste også til statsforvalterens ansvar for å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter barnevernloven. Selv om det er kommunen som definerer hvilke utdanninger som er relevante, vil statsforvalteren kunne føre kontroll med at kommunen har foretatt en konkret og forsvarlig vurdering av hva som er relevant kompetanse.

Departementet la samtidig til grunn at ansatte med spesifikk, barnevernsfaglig masterutdanning også i fremtiden med stor sannsynlighet vil utgjøre den dominerende utdanningsgruppen i barnevernstjenestene, selv om det blir opp til den enkelte kommunale arbeidsgiver å vurdere hvilke utdanninger som er relevante.

Særlig om sakkyndige og private som bistår barnevernstjenesten

Departementet viste i høringsnotatet til at barnevernstjenesten ikke bør kunne la seg bistå av personell fra private aktører, inkludert sakkyndige, med lavere kompetanse enn barnevernstjenestens egne ansatte.

Det ble derfor foreslått å stille tilsvarende kompetansekrav til sakkyndige barnevernstjenesten engasjerer som til barnevernstjenestens eget personell. Videre ble det foreslått at barnevernstjenesten bare kan la seg bistå av personell fra private aktører med tilsvarende kompetanse som barneverntjenestens egne ansatte til oppgaver som omfattes av kompetansekravet.

Overgangsordning og innføring av kompetansekravet

Høringsnotatet ble utformet med tanke på kommunenes og barnevernstjenestenes behov for fleksibilitet ved innføringen av kompetansekravet om masterutdanning. Det ble derfor foreslått at kravet om mastergrad skulle gjelde fra 1. januar 2031. Forslaget innebar at kommunene innen dette tidspunktet må sørge for å innfri kompetansekravet. Det ble lagt til grunn at en slik innføringsperiode ville gi kommunene tilstrekkelig tid til å tilpasse seg det nye kompetansekravet, parallelt med at tilgangen på kandidater med barnevernsfaglig masterutdanning økes gradvis, slik at det vil være tilstrekkelig med kandidater som oppfyller kravet.

Departementet foreslo også en egen ordning for de som allerede er ansatt i barnevernet, og de som ansettes i en barnevernstjeneste i perioden frem til 2031. For disse tilfellene foreslo departementet at kompetansekravet også skal kunne oppfylles gjennom en kombinasjon av relevant bachelorgrad, barnevernsfaglig eller annen relevant videreutdanning på minst 30 studiepoeng og fire års erfaring. For tilsatte som innen 2031 oppfyller disse kravene, vil kravet til kompetanse være oppfylt på lik linje med mastergrad. Dette gjelder også i tilfeller der ansatte senere skifter arbeidsted.

I praksis innebar forslaget at de som er ansatte i en barnevernstjeneste frem til 2031 kan oppfylle kompetansekravet enten gjennom mastergrad i barnevern eller annen relevant master, eller ved å ha relevant utdanning på bachelornivå i kombinasjon med erfaring fra barnevernet og videreutdanning.

Departementet ga uttrykk for at det også her bør være opp til den enkelte kommune selv å vurdere hvilke videreutdanninger som er relevante. Kravet til erfaring ble derfor utformet slik at det kan oppfylles gjennom erfaring for eksempel fra barnevernstjenesten, Bufetat, barnevernsinstitusjon og statsforvalteren. Det ble samtidig fremhevet at de barnevernsfaglige videreutdanninger vil være den foretrukne utdanningen for å heve kvaliteten på barnevernets arbeid.

Departementet viste i høringsnotatet til at kravet til erfaring i praksis vil innebære at nye medarbeidere uten relevant mastergrad, og uten tidligere arbeidserfaring fra barnevernet, fra 2027 ikke vil ha tilstrekkelig tid til å tilegne seg den erfaringen som trengs for å kunne oppfylle kompetansekravet innen 2031.

I høringsnotatet ble det foreslått at overgangsordningen også skal omfatte barnevernstjenestens leder og stedfortreder, samt sakkyndige som barnevernstjenesten har engasjert etter § 4-3 i dagens barnevernlov. Det samme gjelder i tilfeller der barnevernstjenesten lar seg bistå av private ved utførelse av oppgaver som omfattes av kompetansekravet.

Dispensasjon og varig unntak fra kompetansekravet

Forslaget i høringsnotatet ble utformet med tanke på at kommunene skal ha gode forutsetninger for å kunne oppfylle kravet. Det ble særlig vist til den lange innføringsfasen ville gi kommunene god tid til å forberede og tilpasse seg til det nye kompetansekravet, at flere ulike masterutdanninger vil være relevante for å oppfylle kravet, og at det er den enkelte kommune som selv som skal vurdere hvilke utdanninger som er relevante.

Det ble samtidig vist til at det likevel kan oppstå situasjoner der enkelte kommuner ikke vil klare å rekruttere personell som oppfyller kravet om mastergrad. Departementet foreslo derfor at kommunen i visse tilfeller skal kunne gi midlertidig dispensasjon og varig unntak fra kravet om mastergrad.

Bestemmelsen ble utformet slik kommunen kan gi midlertidig dispensasjon dersom den har forsøkt å rekruttere medarbeidere med nødvendig kvalifikasjoner gjennom offentlige utlysning av stillinger, men ikke lyktes i å få søkere med barnevernsfaglig eller annen relevant masterutdanning. Videre ble det foreslått at kommunen i slike tilfeller må utarbeide en ettårig plan for systematisk veiledning av den nytilsatte i utførelse av de oppgavene som er omfattet av kompetansekravet. Det ble ikke foreslått krav til organisering og omfang av veiledningen, utover at det skulle skje systematisk gjennom det første arbeidsåret, men det ble vist til at bør legges vekt på at veiledningen utføres av en erfaren medarbeider med rett kompetanse. Det ble vist til dette kan ivaretas gjennom kollegastøtte internt i tjenesten eller gjennom samarbeid med andre kommuner.

Videre ble det i høringsnotatet foreslått å stille et krav om at den nytilsatte innen tre år må ha gjennomført og bestått en barnevernsfaglig eller annen relevant videreutdanning på minst 30 studiepoeng. Det ble foreslått at det er den enkelte kommune selv som avgjør hvilke videreutdanninger som er relevante, basert på en konkret vurdering av hvilken kompetanse og kvalifikasjoner som er nødvendig for at barnevernstjenesten skal kunne utføre sine oppgaver på en faglig forsvarlig måte. Når det foreligger dokumentasjon på at videreutdanningen er gjennomført, kan kommunen gi varig unntak for kravet til mastergrad.

Det ble også foreslått en plikt for kommunen til å rapportere til statsforvalteren om de tilfellene der de gir dispensasjon og varig unntak fra kompetansekravet. Statsforvalterens tilsynsansvar innebærer at de kan føre kontroll med at kravene til å gi midlertidig dispensasjon og varig unntak fra kravet om mastergrad er oppfylt, og at kommunen har gjort en forsvarlig vurdering og behandling av saken. Rapporteringskravet sørger for at statsforvalteren er kjent med hvordan den enkelte kommune praktiserer ordningen med dispensasjon og varig unntak fra kompetansekravet.

21.8.3 Høringsinstansenes syn

Om lag 50 høringsinstanser har kommentert forslaget i høringsnotatet om å lovfeste krav om masterutdanning for arbeid i det kommunale barnevernet. Et stort flertall av disse støtter lovfesting, herunder Bufdir, Bufetat region øst, Bufetat region nord, Bufetat region sør, Barneombudet, Statens helsetilsyn, fylkesnemndene, OsloMet, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Statsforvalteren i innlandet, Statsforvalteren i Vestland, Høgskolen i Molde, Høgskulen på Vestlandet, Høgskulen i Volda, Universitetet i Bergen, Universitetet i Stavanger, VID vitenskapelige høgskule, Bergen kommune, Bærum kommune, Engerdal kommune, Karmøy kommune, Kristiansand kommune, Marker kommune, Sandefjord kommune, Sarpsborg kommune, Grue kommune, Våler kommune, Åsnes kommune, Sandnes Kommune, Trondheim kommune, Trysil kommune, Advokatforeningen, Akademikerforbundet, FO, Landsforeningen for barnevernsbarn, NOBO, Norsk barnevernsamband, Unio, Voksne for barn og Pilar.

Noen få høringsinstanser er uenige i at det bør stilles krav til kompetanse, herunder KS, Fagforbundet og Indre Østfold kommune. Også Forandringsfabrikken er kritiske til å stille krav om master for ansatte i barnevernstjenesten. Etter deres oppfatning vil høy grad av analytisk kompetanse og kliniske ferdigheter ikke føre til at barneverntjenestens kjerneoppgaver løses på en bedre måte. Forandringsfabrikken mener lengre utdanninger kan gjøre det vanskeligere for barn og voksne å være likeverdige støttespillere, og at teoretisk utdanning kan skape mer avstand. De viser også til behovet for å ha ansatte med ulik bakgrunn og egenerfaring.

I underkant av 20 høringsinstanser har gitt eksplisitt støtte til forslaget i høringsnotatet om hvilke oppgaver som bør omfattes av kompetansekravet. Dette omfatter blant annet Barneombudet, Høgskulen på Vestlandet, Statsforvalteren i Oslo og Viken, OsloMet, fylkesnemndene, Universitetet i Bergen, VID vitenskapelige høgskole, Universitetet i Stavanger, Bergen kommune, Bærum kommune, Marker kommune, Karmøy kommune, Sandefjord kommune, Advokatforeningen, FO, Pilar og Landsforeningen for barnevernsbarn. Selv om KS prinsipielt er imot å stille kompetansekrav, støtter også de forslaget til hvilke oppgaver et kompetansekrav bør omfatte. Enkelte instanser har kommet med innspill og synspunkter om hvilke oppgaver som bør omfattes av kravet, og hvordan kravet bør innrettes. Noen få instanser har tatt til orde for at kravet også bør omfatte oppgaver som gjennomføring av akuttvedtak og oppfølgning av hjelpetiltak. Videre er enkelte instanser negative til at også andre utdanninger enn master i barnevern skal kunne oppfylle kompetansekravet. Det er også ulike oppfatninger om hvorvidt det bør være opp til kommunene selv å definere relevansen av utdanningene.

Bufdir uttaler at det er betydelig risiko for at kommuner vurderer relevans ulikt ved at noen utdanninger kvalifiserer for arbeid i én kommune og ikke en annen, og at dette vil kunne føre til forskjellsbehandling og kompetansekravet kan utvannes. De anbefaler derfor at det utarbeides en nasjonal faglig veileder om hva som kan forstås som relevant mastergrad og relevant videreutdanning i overgangsperioden, hvilket innhold mastergrader og videreutdanninger må ha for å være relevante, samt hva som kan være forsvarlig sammensetning av kompetanse i en barnevernstjeneste.

Enkelt instanser gir uttrykk for at de er skeptiske til at det skal være mulig å dispensere fra kompetansekravet i tilfeller der kommunen til tross for forsøk ikke klarer å tilegne seg personell som oppfyller kompetansekravet. Samtidig ble forslaget støttet av enkelte andre instanser som Bufdir og KS. Videre var det ulike oppfatninger om fra hvilket tidspunkt kompetansekravet bør gjelde fra. Enkelte instanser tok til orde for at kravet bør innføres før 2031, mens andre instanser ga uttrykk for at de var enige i at det er behov for en så vidt lang innføringsperiode.

Bufdir viser til at kompetansekrav i barnevernstjenesten er godt mottatt i sektoren, men at mange påpeker at det oppleves uforholdsmessig lenge å vente over 10 år før kompetansekravene trer i kraft. Direktoratet støtter likevel departementets opplegg for innføring av kravet, og viser til at det er gode grunner for at det må gå noe tid før kravene trer i kraft. De viser blant annet til at kommunene må få anledning til å videreutdanne sine ansatte og at utdanningsinstitusjonene må etablere tilstrekkelig med studieplasser.

21.8.4 Departementets vurderinger og forslag

21.8.4.1 Behovet for å stille kompetansekrav

Barnevernstjenestens hovedoppgave er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid. Barnevernssaker er ofte svært komplekse, og barnevernsloven åpner for utøvelse av offentlig myndighet som kan være svært inngripende overfor de familiene det gjelder. Feil og mangler ved barnevernstjenestens saksbehandling kan få store, og i noen tilfeller, uopprettelige konsekvenser. Det kan utledes av det generelle forsvarlighetskravet i utkast til § 1-7 at kommunens barnevernstjeneste må ha en bemanning, kompetanse og kvalifikasjoner som er tilstrekkelig for å ivareta kommunens oppgaver på en forsvarlig måte. Samtidig er det i dag opp til den enkelte kommune selv å vurdere og definere hvilken bemanning og kompetanse barnevernstjenesten trenger for at kommunen skal kunne utføre sine lovpålagte oppgaver etter barnevernsloven.

God kvalitet i barnevernstjenestens saksbehandling er avgjørende for å kunne ivareta rettssikkerheten til barn og familier i barnevernet. Barnevernstjenestens personell må kunne tolke, forstå og gjøre rede for de faktiske forholdene i barnevernssak, håndtere vanskelige dilemmaer, vekte ulike hensyn og treffe avgjørelser som bidrar til at barnevernslovens formål oppfylles. Det må kunne forventes at barn og familier som er i en vanskelig livssituasjon møter fagmiljøer som gjennom høy kompetanse inngir tillit og trygghet. Dette er avgjørende, både for at befolkningen skal ha tillit til barnevernet og for at barn og familier skal få den hjelpen de trenger.

Departementet legger også etter høringen til grunn at det er et særlig behov for å heve den analytiske kompetansen i barnevernstjenestene, og at de fleste oppgaver som i loven er lagt til kommunene stiller krav til analytiske ferdigheter som i dagens utdanningssystem primært er knyttet til utdanninger på mastergradsnivå.

Høringen viser at omtalen i høringsnotatet av kompetansebehovet i det kommunale barnevernet og forslaget om å lovfestes krav til kompetanse for barnevernstjenestens ansatte generelt sett har fått bred støtte. Departementet fastholder derfor at det bør lovfestet krav om master for å kunne utføre visse kjerneoppgaver. Kravet bør omfatte oppgaver som krever høy grad av analytisk kompetanse og kliniske ferdigheter.

21.8.4.2 Utforming av kompetansekravet

Departementet mener også etter høringen at det naturlige utgangspunktet ved utforming av kompetansekravet er at ansatte i den kommunale barnevernstjenesten som innehar lederfunksjoner, eller som utfører utredningsoppgaver eller har vedtaksmyndighet bør ha mastergrad. Departementet foreslår i tråd med dette at det skal stilles krav om barnevernsfaglig mastergrad eller annen relevant utdanning på tilsvarende nivå for personell i barnevernstjenesten som skal utføre visse kjerneoppgaver, jf. utkast til § 15-6 første ledd.

Videre fastholder departementet at kravet bør omfatte barnevernstjenestens leder og stedfortredende leder, jf. utkast til § 15-6 annet ledd. I tillegg til det generelle ansvaret for å styre og lede barnevernstjenesten i det daglige, er det flere bestemmelser i loven som legger kompetanse og myndighet direkte til barnevernstjenestens leder og stedfortredende leder, og som ikke kan delegeres til andre. Disse har et lovpålagt ansvar og myndighet til å treffe vedtak i akuttsituasjoner. I tillegg er myndigheten til å kreve bistand fra politiet ved gjennomføring av undersøkelser og fullbyrdelse av vedtak lagt direkte til barnevernstjenestens leder.

Når det gjelder hvilke utdanninger som bør anses som relevante i oppfyllelsen av kompetansekravet, legger departementet til grunn at barnevernstjenestene også i fremtiden først og fremst vil ha behov for personell med en av de to barnevernsfaglige masterutdanningene. Det vises i den forbindelse også til at barnevernspedagoger og sosionomer i dag utgjør en høy andel av årsverkene i barnevernstjenestene, og at det er rimelig å anta at tjenestene også etter innføring av kompetansekrav vil etterspørre kandidater med spesifikk barnevernskompetanse. Det er også rimelig å anta at disse utdanningsgruppene i større grad enn andre vil orientere seg mot arbeid i barnevernet. Innretningen av de barnevernsfaglige masterutdanninger er nærmere omtalt i kapittel 4.

Enkelte høringsinstanser har tatt til orde for at det bare er master i barnevern som skal kunne oppfylle kompetansekravet. Departementet fastholder likevel at kompetansekravet også bør kunne oppfylles gjennom annen relevant utdanning på tilsvarende nivå. Bakgrunnen for dette er at også andre utdanninger på tilsvarende nivå kan være relevant for arbeid i den kommunale barnevernstjenesten. Eksempler på andre relevante utdanningsgrupper er jurister, psykologer og annet personell med helse- og sosialfaglig masterutdanning, pedagoger, sosialantropologer og enkelte andre utdanningsgrupper med kultur- eller minoritetskompetanse. Etter departementets syn er hensynet til vekten av de barnevernsfaglige mastergradene tilstrekkelig ivaretatt ved at bestemmelsen eksplisitt viser til de barnevernsfaglige mastergradene.

Forslaget bygger samtidig på at det er den enkelte kommune som selv har ansvaret for å vurdere hvilke utdanninger som er relevante, og som det er behov for, ut fra lokale kompetansebehov og den øvrige personalsammensetningen i kommunens barnevernstjeneste. Det foreslås derfor ikke en ordning der statlige myndigheter gis et ansvar for å godkjenne eller definere hvilke utdanninger som skal regnes som relevante. Det vises også til at innholdet i utdanninger er dynamiske og vil endres over tid.

Departementet vil samtidig understreke at det følger av det generelle forsvarlighetskravet at den enkelte barnevernstjenesten må ha en bemanning, kompetanse og kvalifikasjoner som er tilstrekkelig for at kommunen skal kunne ivareta sine lovpålagte oppgaver etter barnevernsloven på en forsvarlig måte.

Dette innebærer at kommunen må gjøre konkrete vurderinger av hvilken kompetanse og kvalifikasjoner som er relevant og tilstrekkelig til at barnevernstjenesten skal kunne utføre sine oppgaver på en faglig forsvarlig måte. Dette er noe kommunen må vurdere i forbindelse med og ved organisering av barnevernstjenesten. Forslaget bygger på at en barnevernstjeneste også kan bestå av personell med annen utdanning enn master i barnevern, og at også disse skal kunne utføre oppgaver som omfattes av kompetansekravet. Departementet legger likevel til grunn at tjenestene også etter innføring av kompetansekravet vil sørge for å ha personell med spesifikk barnevernskompetanse.

Statsforvalteren har ansvar for å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter barnevernsloven, jf. utkast til § 17-3 første ledd. Selv om det er kommunen som definerer hvilke utdanninger som er relevante, vil statsforvalteren dermed kunne føre kontroll med at kommunen har foretatt en konkret og forsvarlig vurdering av hva som er relevant kompetanse.

Departementet er enig med Bufdir i at det bør utarbeides en veileder om innholdet i kompetansekravet. Departementet vil derfor sørge for at det utarbeides en nasjonal faglig veileder blant annet om hvilken kompetanse og hvilke utdanninger som er relevante for de oppgavene som omfattes av kompetansekravet, hvilket innhold mastergrader og videreutdanninger må ha for å være relevante, samt vurderinger av hva som vil være en forsvarlig sammensetning av kompetanse i barnevernstjenestene. Det vil både gi kommunene faglige råd og anbefalinger, og samtidig gi statsforvalterne et bedre grunnlag til å føre kontroll med at kommunenes vurderinger er forsvarlige.

Departementet legger til grunn at forslaget til kompetansekrav faller utenfor yrkeskvalifikasjonsloven. Det vises til at loven ikke gjelder for yrker som utøver offentlig myndighet41, og at forslaget heller ikke til hinder for at kandidater med relevant mastergradutdanning fra utlandet kan vurderes som kvalifiserte.

21.8.4.3 Særlig om sakkyndige, private som bistår barnevernstjenesten og sentre for foreldre og barn

Det er en klar sammenheng mellom hvilke krav til kompetanse som stilles til barnevernstjenestens egne ansatte, og hvilke krav som bør stilles til sakkyndige og til personell hos private aktører som bistår den kommunale barnevernstjenesten. Departementet foreslo derfor at kompetansekravene også skulle omfatte sakkyndige som barnevernstjenesten har engasjert i forbindelse med en undersøkelsessak. Videre ble det foreslått at barnevernstjenesten bare skulle kunne la seg bistå av private aktører ved utførelse av oppgaver som omfattes av kompetansekravene dersom disse oppfyller tilsvarende krav til kompetanse.

En sakkyndig utredning vil inneholde barnefaglige vurderinger av hva som på kort og lang sikt vil være til det enkelte barnets beste eller en faglig vurdering av andre nærmere spesifiserte tema. Den sakkyndige skal gi oppdragsgiver og parter et faglig perspektiv og dermed bidra til at saken blir tilstrekkelig opplyst i forbindelse med de vurderinger og beslutninger som skal fattes vedrørende barnet. I tillegg kan den sakkyndige på tilsvarende måte som barnevernstjenesten selv, kreve å få samtale med barnet i enerom. På denne bakgrunn mener departementet også etter høringen at sakkyndige som benyttes av barnevernstjenesten i forbindelse med en undersøkelse minimum bør oppfylle de kravene som stilles til barnevernstjenestens egne ansatte. De fleste sakkyndige er utdannet psykologer med spesialistkompetanse. Barnevernstjenesten kan imidlertid også engasjere sakkyndige med annen profesjon eller fagbakgrunn. Dette gir en risiko for at barnevernstjenesten i enkelte tilfeller kan komme til å velge sakkyndige uten tilstrekkelig faglig kompetanse dersom det ikke stilles kompetansekrav også til disse. Departementet fastholder derfor forslaget om å stille kompetansekrav til sakkyndige barnevernstjenesten engasjerer, i likhet med kompetansekrav til barnevernstjenestens eget personell, jf. utkast til § 15-6 annet ledd.

Utover minimumskravet til kompetanse er det kommunens ansvar å vurdere valg av sakkyndig og hvilken kompetanse den sakkyndige bør ha for å utrede saken. Departementet vil blant annet understreke at sakkyndige som benyttes i saker om samiske barn må ha nødvendig kompetanse om samiske barns språklige og kulturelle rettigheter som urfolk. Dette er noe barnevernstjenesten må ta høyde for både ved valg av sakkyndig og ved utforming av den sakkyndiges mandat. Etter departementets vurdering er det likevel ikke grunn til å foreslå en særskilt regulering av sakkyndiges kompetanse om samiske barn.

Det foreslåtte kompetansekravet omfatter imidlertid ikke sakkyndige som engasjeres av barneverns- og helsenemnda eller av domstolen. I disse tilfellene vil det fremdeles være nemndas leder og domstolen som har ansvaret for å vurdere valg av sakkyndig og hvilken kompetanse den sakkyndige bør ha for å bistå nemnda og domstolen i å opplyse saken.

Departementet foreslår videre at det presiseres at barnevernstjenesten bare kan la seg bistå av personell fra private aktører til oppgaver som omfattes av kompetansekravet dersom disse oppfyller de samme kompetansekravene som stilles til barnevernstjenestens egne ansatte, jf. utkast til § 15-7 annet ledd. Det følger av samme bestemmelse at barnevernstjenesten fremdeles skal ha anledning til å la seg bistå av private til gjennomføring av undersøkelser, jf. utkast til § 15-7 første ledd.

Enkelte høringsinstanser har tatt opp om det bør stilles kompetansekrav også for Sentre for foreldre og barn. Sentrene er et spesialisert tiltak der personellet generelt sett har et høyt kompetansenivå. Etter departementets vurdering bør personell i sentre for foreldre og barn som utfører utredningsoppgaver på vegne av barnevernstjenesten ha utdanning som minst ligger på nivå med barnevernstjenestens egne ansatte. Det er derfor naturlig at statlige og private sentre for foreldre og barn reguleres på samme måte som sakkyndige og andre private leverandører som barnevernstjenesten engasjerer til å utføre oppgaver som omfattes av kravet om mastergrad. Det samme gjelder også dersom annet personell i Bufetat bistår barnevernstjenesten til oppgaver som omfattes av kompetansekravet. Departementet har derfor presisert i bestemmelsen at kompensekravet også omfatter andre som bistår barnevernstjenesten ved utførelsen av disse oppgavene. Videre er det presisert i utkastet § 10-21 fjerde ledd at de kompetansekravene som følger av utkast til § 15-6 også gjelder for personell i senter for foreldre og barn som skal bistå barnevernstjenesten med utredning av barnets omsorgssituasjon.

21.8.4.4 Nærmere om hvilke oppgaver kompetansekravet bør omfatte

Etter departementets vurdering bør kompetansekravet omfatte noen nærmere bestemte kjerneoppgaver som krever høy grad av analytisk kompetanse og kliniske ferdigheter. Høringen viser også at et flertall høringsinstanser støtter vurderingene i høringsnotatet knyttet til hvilke oppgaver som bare bør kunne utføres av personell som oppfyller nærmere definerte krav til utdanning eller en kombinasjon av utdanning og erfaring.

I bestemmelsen om barnevernstjenestens oppgaver og organisering er det listet opp enkelte oppgaver som er sentrale for kommunens og barnevernstjenestens ansvar etter loven, jf. utkast til § 15-3 tredje ledd. Det følger av denne bestemmelsen at barnevernstjenesten blant annet har ansvaret for å gjennomgå og vurdere bekymringsmeldinger, gjennomføre undersøkelser av barnets omsorgssituasjon, treffe vedtak om hjelpetiltak, forberede saker for behandling i barneverns- og helsenemnda og for å iverksette og følge opp tiltak. Disse oppgavene utgjør kjernen i barnevernstjenestens virksomhet, og kjennetegnes blant annet ved at det stilles høye krav til kvalitet i og dokumentasjon av faglige vurderinger og begrunnelser. Feil og uforsvarlig praksis ved utførelse av disse oppgavene kan få store konsekvenser for den videre saksgangen, og det kan være krevende både å avdekke og rette opp feil.

Etter departementets vurdering krever de oppgavene som er nevnt i bestemmelsen om barnevernstjenestens oppgaver og organisering høy grad av analytisk kompetanse og kliniske ferdigheter. Dette innebærer at departementet foreslår å knytte kompetansekravet til følgende oppgaver:

Gjennomgang og vurdering av bekymringsmeldinger

De fleste barnevernssaker starter med at noen som er bekymret for et barns omsorgs- eller livssituasjon, sender en bekymringsmelding til den kommunale barnevernstjenesten. Barnevernstjenestens plikt til å gjennomgå bekymringsmeldinger er nærmere regulert i utkast til § 2-1. Barnevernstjenestens faglige vurdering av bekymringsmeldingen er avgjørende for om saken følges opp med videre undersøkelser av barnets omsorgs- og livssituasjon, og for om det eventuelt blir iverksatt tiltak etter barnevernsloven. Dette innebærer blant annet å vurdere alvorlighetsgraden i de bekymringsmeldingene de mottar, og vurdere behovet for å iverksette akuttiltak for å beskytte barnet. En feilaktig henleggelse av en bekymringsmelding, som skulle ha blitt fulgt opp med undersøkelser og barnevernstiltak, kan få alvorlige konsekvenser for det barnet saken gjelder. På denne bakgrunn foreslår departementet at kompetansekravet skal omfatte barnevernstjenestens arbeid med å gjennomgå og vurdere bekymringsmeldinger.

Undersøkelser av barnets omsorgssituasjon

Barnevernstjenestens rett og plikt til å gjennomføre undersøkelser er nærmere regulert i utkast til § 2-2. Hensikten med en undersøkelse er å kartlegge barnets helhetlige omsorgssituasjon, avklare om det er grunnlag for å iverksette tiltak i henhold til barnevernsloven og vurdere hvilken hjelp barnet har behov for. Undersøkelsesarbeidet handler blant annet om å avdekke de faktiske forholdene og vurdere alvorlighetsgraden i saken. Undersøkelsen danner grunnlaget for senere beslutninger og vedtak, enten saken henlegges, barnevernstjenesten fatter vedtak om frivillige hjelpetiltak, eller fremmer en tvangssak for barneverns- og helsenemnda. I tilfeller der det er grunnlag for å iverksette barnevernstiltak, må barnevernstjenesten dokumentere sine barnevernsfaglige vurderinger av barnets behov for barnevernstiltak og begrunne de tiltakene som iverksettes. Hensynet til barn og foreldrene tilsier at det må legges stor vekt på systematikk, faglighet og rettssikkerhet. Departementet legger også vekt på at undersøkelsesarbeidet innebærer inngrep i privatlivet til barn og familier. Undersøkelsen kan gjennomføres selv om foreldrene motsetter seg innsyn i sitt privatliv, og den kan gjennomføres ved hjemmebesøk og ved enesamtale med barnet.

Barnevernstjenesten har også en forholdsvis vid adgang til å innhente opplysninger fra andre offentlige myndigheter uten samtykke fra dem opplysningene gjelder, jf. utkast til § 13-4. Dersom det er nødvendig kan barnevernstjenestens leder kreve bistand fra politiet til gjennomføring av undersøkelsen, jf. § 12-10. Ved mistanke om at barnet blir mishandlet i hjemmet eller utsatt for andre former for alvorlige overgrep i hjemmet, kan barnevernstjenestens leder beslutte at barnet skal bringes til sykehus eller annet sted for undersøkelse, jf. utkast til § 2-2 femte ledd. Både forskning og tilsyn med barnevernstjenestene har vist at det mange steder er lite systematikk i gjennomføringen av undersøkelser og at barn og foreldre i svært varierende grad involveres og medvirker i saken. Det er også pekt på mangel på gode analyser av barnets beste og dokumentasjon av barnevernsfaglige vurderinger. Departementet foreslår på denne bakgrunn at kompetansekravet skal omfatte arbeid knyttet til barnevernstjenestens undersøkelse av barnets omsorgssituasjon.

Vedtak om hjelpetiltak

En undersøkelse kan resultere i at barnevernstjenesten henlegger saken, forbereder og fremlegger en sak for barneverns- og helsenemnda eller selv fatter vedtak om ulike former for hjelpetiltak, jf. utkast til § 2-5.

Barnevernstjenesten må gjøre konkrete faglige vurderinger i hvert enkelt tilfelle. Dette forutsetter en god forståelse av barnets behov og et godt faglig skjønn. Avgjørelser om ytelser og tjenester etter barnevernsloven regnes som enkeltvedtak. Også avslag på en søknad om hjelpetiltak, og barnevernstjenestens avslutning av hjelpetiltak, regnes som et enkeltvedtak. Å treffe vedtak om tiltak etter barnevernsloven er en kjerneoppgave for barnevernstjenesten. Det innebære utøvelse av offentlig myndighet og forutsetter konkrete barnevernsfaglige vurderinger. Departementet foreslår på denne bakgrunn at kompetansekravet skal omfatte det å treffe vedtak om hjelpetiltak.

Forberede saker for behandling i barneverns- og helsenemnda

En undersøkelse kan ende i at barnevernstjenesten fremmer sak for barneverns- og helsenemnda. Det er den kommunale barnevernstjenesten som er den offentlige parten i saken. Sakene innledes ved at barnevernstjenesten utarbeider begjæring om tiltak. Begjæringen danner grunnlaget for nemndas tilrettelegging og videre behandling av saken. En begjæring til nemnda berører en rekke juridiske og prosessuelle problemstillinger og blir som regel utarbeidet i samarbeid mellom kommunens advokat og barnevernstjenesten. Det er viktig at saken er så godt forberedt som mulig, både av hensyn til foreldrenes og barnets rettssikkerhet og barnevernets mulighet til å gi det enkelte barnet den hjelpen det trenger. Begjæringen skal blant annet inneholde en saksfremstilling, der barnevernstjenesten skal gi en objektiv beskrivelse av faktum i saken, også de opplysningene som taler til partenes fordel.

Barnevernstjenesten må kunne redegjøre for hvilke eventuelle hjelpetiltak som har vært satt inn og varigheten av tiltakene, årsaken til at de ble avsluttet og barnevernstjenestens evaluering av de utprøvde hjelpetiltakene. Selv om barnevernstjenesten får bistand av kommunens advokat eller jurist, reiser saker for barneverns- og helsenemnda ofte mange kompliserte faglige og juridiske spørsmål, som stiller store krav til kompetansen til de som skal bistå i å forberede saken på kommunens vegne. Bufdir har særlig pekt på at både tilsynsmyndighetene og tilsatte i barnevernstjenestene har etterspurt mer juridisk kompetanse.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at kompetansekravet skal omfatte forberedelse av saker for behandling i barneverns- og helsenemnda.

Iverksette og følge opp tiltak

Barnevernstjenesten har et ansvar for å iverksette og følge opp hjelpetiltak, akuttvedtak, vedtak om omsorgsovertakelse og vedtak om opphold i barnevernsinstitusjon på grunn av alvorlige atferdsvansker.

Dersom det er fattet vedtak om hjelpetiltak, skal barnevernstjenesten utarbeide en plan som skal evalueres regelmessig, og ved omsorgsovertakelser skal barnevernstjenesten vedta en plan for barnets omsorgssituasjon, se nærmere omtale i kapittel 16.

Barnevernstjenesten har dermed et omfattende ansvar for å iverksette og følge opp barnevernstiltak. Det forutsettes at barnevernstjenesten følger opp barnet, foretar jevnlige faglige vurderinger av barnets situasjon og om tiltakene virker etter sin hensikt, eller om de bør erstattes med andre tiltak. I tillegg må barnevernstjenestene følge opp foreldrene og vurdere foreldrenes utvikling etter omsorgsovertakelser, samt legge til rette for og vurdere mulighetene for tilbakeføring til foreldrene. Dette innebærer eksempelvis å vurdere om det er grunnlag og behov for å utvide samværet som barneverns- og helsenemnda har fastsatt. Barneverntjenesten har også plikt til å følge opp barn og foreldre etter et akuttvedtak om omsorgsovertakelse. Det er flere ganger vist til at barneverntjenestene svikter i oppfølgningen av barnet og familien. Departementet foreslår på denne bakgrunn at kompetansekravet skal omfatte iverksetting og oppfølgning av barnevernstiltak.

Oppgaver som ikke omfattes av kompetansekravet

Enkelte høringsinstanser har tatt til orde for at kompetansekravet også bør omfatte oppgaver som gjennomføring av akuttvedtak og den praktiske utførelsen av hjelpetiltak. Departementet fastholder imidlertid at det er kommunene selv som er nærmest til å vurdere hvilken kompetanse som trengs ved utøvelsen av andre typer oppgaver i barnevernet. Når det gjelder akuttvedtak om omsorgsovertakelse vil departementet også vise til at myndigheten til å treffe slike vedtak er lagt direkte til barnevernstjenestens leder og stedfortredende leder. Dette innebærer at hensynet til fagkompetanse uansett er ivaretatt i de tilfellene der disse treffer et akuttvedtak. Etter departementets vurdering er det ikke hensiktsmessig å kreve at bare personell som oppfyller krav til kompetanse kan involveres i forbindelse med gjennomføring av et akuttvedtak. Når det gjelder hjelpetiltak vil departementet særlig vise til at det er stor variasjon i hvilken kompetanse, opplæring og utdanning som er relevant i forbindelse med den praktiske utførelsen av de ulike formene for frivillige hjelpetiltak. Barnevernstjenestene tilbyr et bredt spekter av tiltak, fra praktisk bistand i hjemmet og ulike former for aktivitetstilbud til mer spesialisert oppfølging og behandling. Tiltaksarbeid overfor barn og familier er organisert på ulike måter i kommunene. Ofte kan det være andre instanser, eller personer tilsatt utenfor barnevernstjenestene, som står for den praktiske gjennomføringen av tiltak. Departementet fastholder derfor at det er mindre hensiktsmessig å stille krav om masterutdanning for denne delen av barnevernstjenestens arbeid.

21.8.4.5 Overgangsordning og innføring av kompetansekrav

Et lovfestet kompetansekrav må innrettes på en slik måte at kommunene har gode forutsetninger for å kunne oppfylle kravet. Dagens barnevernslov stiller ingen spesifikke krav til utdanning eller kompetanse for fagpersonell i den kommunale barnevernstjenesten. Samtidig har et stort flertall av tilsatte i dagens barnevernstjenester utdanning på bachelornivå. Ved en overgang til et system der det i loven stilles krav om at barneverntjenestens kjerneoppgaver skal utføres av personell med relevant utdanning på masternivå, er det derfor avgjørende at både kommuner og utdanningssystemet gis tilstrekkelig god tid til å forberede og tilpasse seg til det nye kompetansekravet.

Høringen viser at det er noe ulike synspunkter blant høringsinstansene om forslaget om en overgangsordning og at kompetansekravet skal tre i kraft i 2031. Enkelte instanser har tatt til orde for en kortere innføringsperiode, mens andre instanser er enig med departementet i at det er behov for en så vidt lang innføringsfase. Disse viser blant annet til at kommunene må få anledning til å videreutdanne sine ansatte. Samtidig må utdanningsinstitusjonene få tid til å etablere et tilstrekkelig antall studieplasser.

Departementet legger også etter høringen til grunn at kommunene må få tid og anledning til å videreutdanne egne ansatte, og at det må tas hensyn til kommunenes og barnevernstjenestenes behov for fleksibilitet ved innføringen av kompetansekravet om masterutdanning. Dette er også viktig for at kommunene skal kunne holde på dyktige medarbeidere og motvirke turnover, samt at kompetansekravet innføres på en på en måte som tar hensyn til betydningen av erfaring fra barnevernet.

Departementet fastholder derfor at kompetansekravet bør tre i kraft 1. januar 2031. Dette vil gi kommunene tilstrekkelig tid til å tilpasse seg det nye kompetansekravet, parallelt med at tilgangen på kandidater med barnevernsfaglig masterutdanning økes gradvis, slik at det vil være tilstrekkelig med kandidater som oppfyller kravet.

Departementet foreslår derfor at kommunene må sørge for å innfri kompetansekravet innen 1. januar 2031, jf. utkast til § 15-6 første ledd.

Det foreslås samtidig en overgangsordning for personell som allerede er ansatt i barnevernet, samt for de som ansattes i en barnevernstjeneste i perioden frem til 2031. Når det gjelder disse tilfellene, foreslår departementet at kompetansekravet også skal kunne oppfylles gjennom en kombinasjon av utdanning og erfaring.

Forslaget er utformet slik at kompetansekravet i denne tidsbegrensede perioden også kan oppfylles gjennom en kombinasjon av relevant bachelorgrad, barnevernsfaglig eller annen relevant videreutdanning på minst 30 studiepoeng og fire års erfaring. For ansatte som innen 1. januar 2031 oppfyller disse kravene, vil kravet til kompetanse være oppfylt på lik linje med mastergrad. Dette gjelder også i tilfeller der ansatte senere skifter arbeidsted. Forslaget innebærer dermed at de som er ansatte i barnevernstjenesten frem til 2031 kan oppfylle kompetansekravet på to måter, enten gjennom mastergrad i barnevern eller annen relevant master, eller ved å ha relevant utdanning på bachelornivå i kombinasjon med erfaring fra barnevernet og videreutdanning.

Kravet om videreutdanning skal bidra til å heve kompetansen blant de ansatte i barnevernstjenesten. Det er lagt særlig vekt på behovet for mer analytisk kunnskap og kliniske ferdigheter. Det åpnes samtidig for at også andre videreutdanninger kan være relevante. En høy andel av de ansatte i barnevernstjenestene har allerede tatt videreutdanning, og det er derfor naturlig å anta at mange av de ansatte allerede kan anses å ha oppfylt dette kravet. Departementet mener at, det på samme måte som for masterutdanningene, bør være opp til den enkelte kommune selv å vurdere hvilke videreutdanninger som er relevante.

Erfaringskravet er utformet slik at det kan oppfylles gjennom erfaring for eksempel fra barnevernstjenesten, Bufetat, barnevernsinstitusjon og statsforvalteren. Kommunene har valgfrihet når det gjelder organisering av de kommunale tjenestene. Barnevernstjenesten kan for eksempel legges til en felles omsorgs- og oppvekstetat eller andre organisatoriske løsninger. På denne bakgrunn kan det i enkelte tilfeller oppstå spørsmål om en ansatt har hatt arbeidsoppgaver og tilknytning til kommunens barnevernstjeneste som tilsier at kravene til erfaring er oppfylt. Det er kommunen som må vurdere dette. Utgangspunktet for vurderingen må være i hvilken grad vedkommende har erfaring fra arbeid med de oppgavene som følger av barnevernsloven. Det betyr også at erfaring fra en privat aktør som har bistått barnevernstjenesten kan vurderes som relevant.

Departementet understreker viktigheten av at kommunene tidlig planlegger hvordan de skal oppfylle det fremtidige kravet om mastergrad. Det vises særlig til at personell som skal oppfylle kravet innen 2031 må kunne dokumentere minst fire års arbeidserfaring fra barnevernet, samt at vedkommende på dette tidspunktet har gjennomført barnevernsfaglig videreutdanning på minst 30 studiepoeng. Kravet til erfaring vil i praksis innebære at nye medarbeidere uten relevant mastergrad, og uten tidligere arbeidserfaring fra barnevernet, fra 2027 ikke vil ha tilstrekkelig tid til å tilegne seg den erfaringen som trengs for å kunne oppfylle kompetansekravet i 2031.

Overgangsordningen vil også gjelde også for barnevernstjenestens leder og stedfortreder, samt for andre som er omfattet av kompetansekravet.

21.8.4.6 Dispensasjon og varig unntak fra kompetansekravet

Høringen viser at det er delte oppfatninger blant høringsinstansene om hvorvidt det bør åpnes for dispensasjon og unntak fra kompetansekravet.

Etter departementets vurdering må det ved utformingen av forslaget legges stor vekt på at kompetansekravet innrettes slik at kommunene har forutsetninger for å kunne oppfylle kravet. Forslaget i høringsnotatet ble utformet med tanke på at landets kommuner skal ha realistiske muligheter til å kunne oppfylle kompetansekravet. Forslaget om en forholdsvis lang innføringsfase, at kompetansekravet kan oppfylles gjennom flere utdanninger, og at det er kommunene selv som har ansvaret for å vurdere relevans ut fra lokale forhold og behov, er sider ved forslaget som bidrar til at kommunene gis gode forutsetninger for å implementere kompetansekravet på en god måte. Departementet legger likevel til grunn at det kan oppstå situasjoner der enkelte kommuner ikke vil klare å rekruttere personell som oppfyller kravet om mastergrad.

Departementet fastholder derfor at det er behov for en bestemmelse som åpner for at det i visse tilfeller kan gis midlertidig dispensasjon og varig unntak fra kravet om mastergrad, jf. utkast til § 15-6 fjerde ledd. Bestemmelsen åpner for at det i visse tilfeller kan gis midlertidig dispensasjon og varig unntak fra kravet om mastergrad, men er samtidig utformet slik at den pålegger kommunen noen særlige plikter som må oppfylles.

Unntaksbestemmelsen er utformet slik at den omfatter enkelttilfeller der kommunen har forsøkt å rekruttere medarbeidere med nødvendig kvalifikasjoner gjennom offentlige utlysning av stillinger, men ikke lyktes i å få søkere med barnevernsfaglig eller annen relevant masterutdanning. I slike tilfeller må kommunen utarbeide en ettårig plan for systematisk veiledning av den nyansatte i utførelse av de oppgavene som er omfattet av kompetansekravet. Etter departementets vurdering vil god støtte og veiledning redusere risikoen for at kvaliteten på utredninger og beslutninger i vanskelige saker svekkes, i tilfeller der arbeidet må utføres av medarbeidere som ikke oppfyller vilkårene i kompetansekravet. Departementet foreslår ikke spesielle krav til organisering eller omfang av veiledningen, utover at det skal skje systematisk gjennom det første arbeidsåret. Kommunen bør imidlertid legge vekt på at veiledningen utføres av en erfaren medarbeider med rett kompetanse. Det foreslås videre en plikt for kommunen til å orientere statsforvalteren om at kommunen har gitt midlertidig dispensasjon.

Videre bør det stilles krav om at den nyansatte må gjennomføre en barnevernsfaglig eller annen relevant videreutdanning. Det er derfor foreslått krav om at medarbeideren innen tre år må ha gjennomført og bestått videreutdanning på minst 30 studiepoeng. Den enkelte kommune må selv avgjøre hvilke videreutdanninger som er relevante, basert på en konkret vurdering av hvilken kompetanse og kvalifikasjoner som er nødvendig for at barnevernstjenesten skal kunne utføre sine oppgaver på en faglig forsvarlig måte.

Departementet foreslår videre at kommunen skal kunne gi varig unntak for kravet til mastergrad når det foreligger dokumentasjon på at videreutdanningen er gjennomført. Unntaket vil da også gjelde i tilfeller der vedkommende senere skifter arbeidssted.

Departementet vil vurdere om det er behov for å utarbeide en mal som kommunene kan benytte ved behandlingen av saker om dispensasjon og varig unntak.

Statsforvalteren fører tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter barnevernsloven, jf. utkast til § 17-3 første ledd. Statsforvalterens tilsynsansvar innebærer at de kan føre kontroll med at kravene til å gi midlertidig dispensasjon og varig unntak fra kravet om mastergrad er oppfylt, og at kommunen har gjort en forsvarlig vurdering og behandling av saken. For at statsforvalteren skal være kjent med hvordan den enkelte kommune praktiserer ordningen med dispensasjon og varig unntak fra kompetansekravet, foreslår departementet at kommunen skal ha plikt til å rapportere til statsforvalteren om de tilfellene der de gir dispensasjon og varig unntak fra kompetansekravet.

21.9 Krav om veiledning av ansatte i barnevernstjenesten

21.9.1 Gjeldende rett

Alle tjenester og tiltak etter barnevernloven skal være forsvarlige, jf. barnevernloven § 1- 4. I forarbeidene til forsvarlighetskravet er det understreket at barnevernstjenestens personell er en «avgjørende ressurs for å kunne yte forsvarlige tjenester», samt at barnevernstjenesten «må ha en bemanning, kompetanse og kvalifikasjoner som er tilstrekkelig for å ivareta sine oppgaver på en forsvarlig måte.»

Kommunen har ansvar for nødvendig opplæring av barnevernstjenesten personell, jf. sjette ledd i barnevernloven § 2-1. Videre skal kommunen skal ha internkontroll for å sikre at oppgavene utføres i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov, jf. barnevernloven § 2-1 annet ledd.

21.9.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

21.9.2.1 Bakgrunnen for forslaget

Det er store variasjoner i hvilken oppfølging nyansatte og nyutdannede får i barnevernet. Flere barnevernstjenester tilbyr ikke systematisk veiledning eller opplæring av nyansatte.42 Samtidig trekker ledere i barnevernstjenestene frem opplæring og veiledning i jobbsituasjonen som det viktigste tiltaket for å forbedre tjenestens kompetanse. Likevel tilbyr under av en tredjedel av barnevernstjenestene et formelt opplæringsprogram for nyansatte. Et flertall av landets barnevernstjenester jobber etter en generalistmodell, der det forventes at alle medarbeiderne løser et bredt spekter av oppgaver. Dette innebærer at unge og uerfarne medarbeidere etter relativt kort tid kan komme i situasjoner der de må håndtere saker som innebærer store inngrep i barn og familiers liv. Det er høy risiko for at kvaliteten på utredninger og beslutninger i vanskelige saker svekkes dersom arbeidet overlates til medarbeidere uten nødvendig erfaring. Det er også risiko for at medarbeidere i barnevernet slutter etter kort tid og at det kan bli vanskelig å bygge og vedlikeholde kompetanse over tid.

Bufdir foreslo i sin utredningsrapport å innføre et krav om «veiledet førsteår» i alle barnevernstjenester og institusjoner. Bufdir mente at tiltaket som hovedregel skulle omfatte alle nyansatte som ikke har arbeidet i barnevernet tidligere.

21.9.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet å presisere i barnevernsloven at kommunens ansvar for opplæring også omfatter veiledning av barnevernstjenestens personale. Det ble samtidig foreslått enkelte mindre endringer i bestemmelsens utforming. Det ble ikke foreslått å innføre et krav om «veiledet førsteår».

21.9.3 Høringsinstansenes syn

Om lag 20 høringsinstanser har uttalt seg til forslaget i høringsnotatet om å presisere kommunens ansvar for veiledning av barnevernstjenestens personale. Blant disse er Bufdir, Bufetat region øst, Barneombudet, Høgskolen på Vestlandet, Høgskulen i Volda, fylkesnemndene, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Statsforvalteren i Vestfold og Telemark, OsloMet, Universitetet i Agder, Universitetet i Bergen, Universitetet i Stavanger, VID, Bergen kommune, Bærum kommune, Drammen kommune, Marker kommune, Sandefjord kommune, Sandnes kommune, Solør kommune, FO, Landsforeningen for barnevernsbarn, NOBO, Norsk barnevernssamband, Stine Sofies Stiftelse og Voksne for barn.

Et flertall av disse høringsinstansene mener at det bør stilles tydeligere krav til veiledning av de ansatte, både i kommunalt og statlig barnevern. Flertallet var samtidig negative til at det ikke er foreslått å lovfeste et krav om «veiledet førsteår» for nytilsatte i det kommunale barnevernet. Disse høringsinstansene viser særlig til at de mener det er et behov for å styrke kvaliteten på veiledningen og oppfølgingen av nyansatte i barnevernet, og at en generell plikt til å tilby veiledning ikke vil være tilstrekkelig for at det skal skje nødvendige praksisendringer som gir en forsvarlig overgang fra utdanning til praksis. Enkelte instanser viser også til andre profesjonsutdanninger, som psykologer, som har en avtalefestet rett til veiledning i sitt kliniske arbeid.

21.9.4 Departementets vurderinger og forslag

Selv om det ikke fremgår direkte av barnevernsloven har kommunen allerede i dag et ansvar for å veilede sine ansatte i barnevernstjenesten. Kommunene må blant annet sørge for at barnevernstjenestens personale har den kunnskapen og de ferdighetene som er nødvendig for at kommunen skal kunne ivareta sine oppgaver etter barnevernsloven. Særlig nyansatte i det kommunale barnevernet uten tidligere arbeidserfaring, må følges opp og få den støtten de trenger. Dette er avgjørende for at de skal kunne håndtere barnevernssaker på en forsvarlig måte, og det er særlig viktig i saker der det kan være behov for omfattende og inngripende tiltak.

Det er derfor av avgjørende betydning at kommunen sørger for at nyansatte får tilgang på tilstrekkelige opplæring, veiledning og kollegastøtte, slik at de ikke blir stående alene i krevende saker. Overgangen fra utdanning til arbeid i barnevernet kan bli spesielt vanskelig for nyansatte som heller ikke har hatt praksis i barnevernet i sin utdanning. Kommunens ansvar for opplæring og veiledning av personale innebærer også å legge til rette for at de ansatte er oppdatert på regelverket, ny forskning og annen viktig kunnskap om hva som er god praksis. Det vil også kunne omfatte kunnskaps- og tiltaksutvikling for å få på plass god samhandling med andre tjenester. Faglig oppdatering kan eksempelvis skje gjennom etter- og videreutdanning, eller gjennom andre former for informasjons- og opplæringsvirksomhet. Faglig oppdatering vil være spesielt viktig i tilfeller der det er fare for svikt i tilbudet til barna. Den enkelte kommune må selv vurdere innholdet i og omfanget av opplæring og veiledning til de ansatte i barnevernet, blant annet med bakgrunn i nasjonale reformer og lokale behov.

Departementet viderefører derfor forslaget om å presisere kommunenes generelle ansvar for veiledning av ansatte i det kommunale barnevernet i barnevernsloven, jf. utkast til § 15-2 annet ledd. Det er samtidig gjort enkelte mindre endringer i bestemmelsens utforming.

Departementet har merket seg at mange høringsinstanser er kritiske til at det i høringsnotatet ikke ble foreslått et veiledet førsteår for nyansatte. Departementet er likevel skeptisk til å innføre krav om veiledet førsteår som skal gjelde alle nyansatte som ikke har erfaring fra arbeid i barnevernet tidligere. Etter departementets vurdering må behovet for veiledet førsteår ses i sammenheng med øvrige tiltak for å styrke kompetansen i barnevernet. Dette gjelder særlig det foreslåtte krav om mastergrad i det kommunale barnevernet, krav om bachelorgrad for arbeid i barnevernsinstitusjonene og forslaget om å styrke praksisstudiene i de utdanningene som er mest relevante for arbeid i barnevernet. Etter departementets vurdering vil disse tiltakene samlet sett bidra til at nyansatte vil være bedre kvalifisert for og forberedt på arbeid i barnevernet. Departementet understreker samtidig at nyansatte uten tidligere arbeidserfaring må følges opp og få den støtte de trenger. Etter departementets vurdering er formålet med et veiledet førsteår imidlertid i stor grad sammenfallende med det ansvaret kommunen i kraft av sitt arbeidsgiveransvar har for å sørge for at ansatte får nødvendig i stor opplæring og veiledning.

Etter departementets vurdering bør det å utarbeide nasjonale anbefalinger om veiledning av ansatte i barnevernet langt på vei ivareta de samme hensynene som veiledet førsteår. Departementet vil derfor sørge for å utarbeide slike nasjonale anbefalinger. Dette vil blant annet gi både kommunene og barnevernsinstitusjonene faglige råd og anbefalinger om oppfølgningen av nyansatte.

21.10 Krav om å ta imot praksisstudenter

21.10.1 Gjeldende rett

Dagens barnevernlov inneholder ingen plikt til å tilby veiledet praksis til barnevernsstudenter, verken for kommunalt eller statlig barnevern.

Læringsutbytte for helse- og sosialfagutdanningene er regulert gjennom forskrifter for den enkelte utdanning. Disse omtaler også praksisstudier. Beskrivelsen av læringsutbyttet er tilpasset den enkelte utdanning. Treårig bachelorgrad i barnevern er regulert i Forskrift om nasjonal retningslinje for barnevernspedagogutdanning.43 Det følger av § 17 i forskriften at praksisstudier er en sentral del av studiet. Det fremgår av bestemmelsen at praksisstudiene skal utformes slik at de sikrer at læringsutbytte innenfor kunnskap, ferdigheter og generell kompetanse oppnås. Praksisstudiet bør ha et omfang på 24 uker hvor minimum 20 uker skal være i autentiske yrkessituasjoner, samt utføres i direkte arbeid med utsatte barn, unge og/eller deres familie.

I bestemmelsens annet ledd er det presisert at hovedvekten av praksisstudiene bør gjennomføres innenfor kommunalt og statlig barnevern. Bestemmelsen viser samtidig til at studentene skal få erfaring med å etablere kontakt med barn og familier, samt utrede og undersøke, vurdere og fatte beslutninger i barnevernssaker. Videre skal studenten delta i samarbeidsmøter og få kjennskap til tverrfaglig samarbeid på individ- og systemnivå.

Studenter innen sosialt arbeid og vernepleie er også aktuelle for praksis i barnevernet. Forskriftene for disse to utdanningene inneholder lignende bestemmelser om praksis som for barnevernspedagogutdanningen, men omtaler ikke praksis i barnevernet særskilt.

Universitetene og høyskolene har det overordnede ansvaret for praksisstudier. Ansvaret er nærmere regulert i § 3 i Forskrift om felles rammeplan for helse- og sosialfagutdanninger. Bestemmelsen regulerer ansvaret både til utdanningsinstitusjonene og til den som tilbyr praksis.

Utdanningsinstitusjonene skal ved utvelgelse av praksistilbydere forsikre seg om at det tilbys relevante læresituasjoner, kunnskapsbaserte tjenester og kompetente veiledere, jf. bestemmelsens første ledd. Det er videre presisert at utdanningsinstitusjonen har ansvar for å følge opp studentene hos praksistilbyder, at de skal være oppdatert i praksistilbyders problemstillinger og at de skal bistå i pedagogiske spørsmål inkludert planlegging av læringsaktiviteter, veiledningsmetodikk, vurdering av skikkethet og evaluering.

Når det gjelder praksistilbyderens ansvar, er det presisert i bestemmelsens første ledd at tilbyderen har ansvar for den daglige veiledningen og oppfølgingen av studentene, samt at tilbyderen skal sørge for at praksisveileder normalt er av samme profesjon som studenten, der dette er naturlig. Videre er det presisert at praksisveileder skal ha relevant faglig kunnskap og bør som hovedregel ha formell veiledningskompetanse. I bestemmelsens annet ledd er det presisert at utdanningsinstitusjonene skal inngå samarbeidsavtaler med praksistilbyderen. Avtalene skal regulere ansvar, roller, omfang av praksisplasser, kompetanse og samarbeidsarenaer på alle relevante nivå, og kan også regulere forsknings-, utviklings- og innovasjonssamarbeid.

21.10.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

21.10.2.1 Bakgrunnen for forslaget

I sin utredningsrapport drøftet Bufdir to alternative modeller for innretting og finansiering av praksis. Den ene modellen innebar å innføre et lovkrav som forplikter alle barnevernstjenester og Bufetat (institusjonstilbudet) til å tilby veiledet praksis til praksisstudenter. I denne modellen foreslo Bufdir øremerkede midler til barnevernstjenestene og institusjonene for å utvikle veiledningskompetanse og frigjøre kapasitet til å ta imot studenter. Bufdir mente at en slik modell sannsynligvis ville forutsette en dispensasjonsordning for tjenester og institusjoner som ikke er rustet for å ta imot studenter, for eksempel på grunn av små fagmiljøer som ikke egner seg til praksisstudier.

Den andre modellen innebar at relevante universiteter og høyskoler ble tildelt midler som de kunne benytte til å inngå samarbeid med utvalgte kommuner og barnevernsinstitusjoner og frikjøpe veiledere som kan følge opp studenter i praksis. I denne modellen foreslo Bufdir å lovfeste en plikt for barnevernstjenester og institusjoner til å tilby veiledet praksis dersom universiteter eller høyskoler henvender seg til dem.

21.10.2.2 Forslaget i høringsnotat

Departementet foreslo i høringsnotatet å lovfeste at både kommunene og Bufetat skal tilby veiledet praksis etter forespørsel fra en utdanningsinstitusjon, samt at kommunene og Bufetat skal samarbeide med utdanningsinstitusjonene om gjennomføring av praksisstudier.

21.10.3 Høringsinstansenes syn

Om lag 40 instanser uttalte seg om forslaget. Blant disse er Barneombudet, Bufetat region øst, Bufetat region sør, Bufdir, Høgskulen i Molde, Høgskulen i Volda, Høgskulen på Vestlandet, NTNU, Nord universitetet, OsloMet, Statsforvalteren i Trøndelag, Sanks, Statsforvalteren i Vestland, Universitetet i Agder, Universitetet i Bergen, Universitetet i Stavanger, Universitets- og høgskolerådet, Bergen kommune, Karmøy kommune, Sandnes kommune, Akademikerforbundet, Fagforbundet, FO, Landsforeningen for barnevernsbarn, NOBO, Norsk barnevernsamband, OBF og Pilar.

Et stort flertall er positive til at det innføres en plikt for kommunene og Bufetat til å tilby veiledet praksis. Enkelte kommuner, som Bærum kommune, Marker kommune og Solør kommune er samtidig skeptiske til et generelt krav fordi noen barnevernstjenester kan være dårlige rustet til å ta imot og veilede studenter. Fylkesnemndene anbefaler utredning av behovet for veiledning i barnevernstjenestene generelt. Bufdir støtter departementets vurderinger og forslag, og anbefaler samtidig at de får i oppdrag å utarbeide en overordnet faglig veileder for veiledning av ansatte og studenter i barnevernet.

Samtlige utdanningsinstitusjoner som har uttalt seg om forslaget støtter det. Samtidig er et flertall av disse negative til den finansieringsmodellen som ble foreslått i høringsnotatet. Universitets- og høyskolerådet og flere av utdanningsinstitusjonene mener at det vil bli krevende for utdanningsinstitusjonene å håndtere ulike betalingsordninger for praksisplasser på de ulike praksisfeltene.

21.10.4 Departementets vurderinger og forslag

21.10.4.1 Behovet for å lovfeste krav om veiledet praksis

Praksiserfaringer i forbindelse med utdanning er viktig for at nyutdannede i det kommunale barnevernet og i barnevernsinstitusjonene skal være godt forberedt på de oppgavene som venter dem. Overgangen fra utdanning til arbeid i kommunalt eller statlig barnevern kan bli krevende for nyutdannede som ikke har hatt praksis i barnevernet. I mange barnevernstjenester er det forventet at alt fagpersonell skal kunne løse et bredt spekter av oppgaver, og følge barnet og familien gjennom flere faser i en barnevernssak. Unge og uerfarne medarbeidere kan dermed komme i situasjoner der de må håndtere saker som både innebærer vanskelige vurderinger og store inngrep i barn og familiers liv. Det er høy risiko for dårlig kvalitet i tjenestetilbudet når ansatte ikke har fått tilstrekkelig trening i å anvende kunnskap, eller hatt mulighet til å tilegne seg praktiske ferdigheter gjennom erfaring fra reelle arbeidssituasjoner i barnevernet.

Departementet viser også til at det særlig i det kommunale barnevernet er en svært høy turnover, og at mange medarbeidere slutter etter kort tid. Det kreves tid og kompetanse hos ansatte for å kunne følge opp studenter på en god måte, og i mange tjenester er arbeidsbelastningen allerede høy.

Etter departementets vurdering er manglende forpliktelse, kapasitet og kompetanse hovedårsakene til at mange barnevernstjenester og barnevernsinstitusjoner vegrer seg for å tilby praksisplasser. Verken kommunene eller Bufetat er særskilt finansiert for denne oppgaven. Departementet legger videre til grunn at veilederkompetanse er viktig for å kunne tilby praksisstudier av høy kvalitet. Økt veiledningskompetanse vil også kunne gi synergieffekter til andre deler av barnevernets virksomhet, gjennom bedre kollegastøtte og mer systematisk veiledning og oppfølging av nyansatte.

Departementet foreslår derfor at både kommunene og Bufetat skal tilby veiledet praksis etter forespørsel fra en utdanningsinstitusjon, samt at kommunene og Bufetat skal samarbeide med utdanningsinstitusjonene om gjennomføring av praksisstudier.

21.10.4.2 Innholdet i kravet om veiledet praksis

Det er utdanningsinstitusjonene som har det overordnede ansvaret for å tilby relevante praksisstudier og som har best kjennskap til hvilket omfang av praksisplasser det er behov for til enhver tid. Det bør også forventes at utdanningsinstitusjonene, gjennom sin dialog med praksisfeltet og oversikt over læringsutbyttet studentene skal tilegne seg, har god oversikt over hvilke barnevernstjenester og institusjoner som er godt rustet til å kunne tilby gode og relevante praksisstudier.

Departementet merker seg at enkelte kommuner er bekymret for at noen barnevernstjenester kan være dårlig rustet til å ta imot og veilede studenter. Departementet ser at enkelte institusjoner og barnevernstjenester kan ha svake forutsetninger for å følge opp studenter på en god måte og legge til rette for at de får erfaringer med et tilstrekkelig bredt spekter av oppgaver og sakstyper. Dette kan for eksempel ha sammenheng med en vanskelig bemanningssituasjon eller et lite fagmiljø.

Departementet fastholder likevel forslaget om at alle kommuner og Bufetat skal omfattes av plikten til å tilby praksisplasser, og viser særlig til at forslaget bygger på at utdanningsinstitusjonene inngår samarbeid med barnevernstjenester og institusjoner som er egnet for oppgaven, i lys av det ansvaret de har for å tilby gode og relevante praksisstudier. Departementet understreker at utdanningsinstitusjonene må ta hensyn til praksisstedets forutsetninger for å ta imot studenter, og praksisstedets eget syn på dette. Det legges derfor opp til at utdanningsinstitusjonene i samsvar med dagens praksis vil inngå samarbeid med Bufetat og utvalgte kommuner. Mange barnevernstjenester og barnevernsinstitusjoner vil bare unntaksvis måtte ta imot praksisstudenter.

Når det gjelder praksis i barnevernsinstitusjoner, er det Bufetat som skal velge ut institusjonene som skal ta imot praksisstudenter. Det forutsettes imidlertid at Bufetat samarbeider med den utdanningsinstitusjonen som har anmodet om praksisplass.

Departementet viser for øvrig til at det på lengre sikt er aktuelt å få på plass et mer enhetlig system for å øke tilgangen på praksisplasser i kommunene. Et slikt system bør også omfatte det kommunale barnevernet. Dette innebærer at modellen som nå innføres for barnevernet kan bli endret ved en senere anledning, dersom det innføres et mer generelt system for praksis i kommunale tjenester.

Det legges ikke opp til egne klagemuligheter eller sanksjoner i tilfeller der en kommune eller barnevernsinstitusjon ikke etterkommer henvendelser fra utdanningsinstitusjonene om behov for praksisplass. Statsforvalteren vil imidlertid kunne føre tilsyn med kommunenes og barnevernsinstitusjonenes plikt til å ta imot praksisstudenter, og statsforvalteren vil kunne påvise avvik dersom virksomhetene ikke oppfyller plikten.

Departementet foreslår etter dette at både kommunene og Bufetat skal ha plikt til å tilby veiledet praksis etter forespørsel fra en utdanningsinstitusjon, samt at kommunene og Bufetat skal samarbeide med utdanningsinstitusjonene om gjennomføring av praksisstudier, jf. utkast til §§ 15-2 tredje ledd og 16-3 tredje ledd.