7 Formål, virkeområde og grunnleggende bestemmelser

7.1 Barnets beste

7.1.1 Gjeldende rett

7.1.1.1 Menneskerettslige forpliktelser

Grunnloven § 104 annet og tredje ledd lyder slik:

«Ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.

Barn har rett til vern om sin personlige integritet. Statens myndigheter skal legge forholdene til rette for barnets utvikling, herunder sikre at barnet får den nødvendige økonomiske, sosiale og helsemessige trygghet, fortrinnsvis i egen familie.»

Bestemmelsen kom inn i Grunnloven i 2014, og er uformet etter mønster av FNs barnekonvensjon artikkel 3 nr. 1 og EUs charter om grunnleggende rettigheter artikkel 24. Lønningutvalget fremhevet i forarbeidene til Grunnloven § 104 at meningen var å synliggjøre prinsippet om barnets beste på generelt grunnlag uten at rettstilstanden endres.1 Om vekten av barnets beste, uttaler Lønningutvalget følgende:

«Det må i den forbindelse presiseres at den vekten som skal legges på barnets interesser, vil variere alt etter hvor sterkt berørt barnet er, og hvor alvorlig beslutningen er for barnet. I saker angående foreldreansvar, bosted og samvær bør barnets interesser veie tungt, slik det fremkommer av barnelova § 48. I andre saker, hvor barnet er mindre berørt, kan man tenke seg at man også legger vekt på andre av sakens sentrale faktorer. Prinsippet om barnets beste vil således bære i seg en forholdsmessighetsvurdering, der barnets interesser veier tyngre desto mer alvorlig beslutningen er for barnet. En formulering om barnets beste bør derfor få frem at prinsippet er av stor betydning, men likevel ikke alltid det avgjørende hensyn.»2

Kontroll- og konstitusjonskomiteen sluttet seg til dette i komitébehandlingen og uttalte:

«Vekten barns beste skal gis, må sees ut fra hvor sterkt berørt barnet er og hvor alvorlig beslutningen er for barnet.»3

Grunnloven § 104 tredje ledd er et utslag av retten til familieliv, og innebærer at barn i utgangspunktet har rett til å få omsorg og vokse opp i sin familie. Samtidig uttalte flertallet i kontroll- og konstitusjonskomiteen at «fortrinnsvis i egen familie» ikke skal leses som at foreldrenes rett går foran barnets beste.4

Barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 lyder slik:

«Ved alle handlinger som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.»

Også enkelte andre bestemmelser i barnekonvensjonen omhandler barnets beste. Artikkel 9 nr. 1 gir adgang til, på visse vilkår, å skille barn fra foreldre mot deres vilje hvis det er nødvendig av hensyn til barnets beste, for eksempel ved foreldres mishandling eller vanskjøtsel av barnet. Etter artikkel 9 nr. 3 skal statene respektere den rett et barn som er atskilt fra en eller begge foreldre har til å opprettholde personlig forbindelse og direkte kontakt med begge foreldrene regelmessig, med mindre dette er i strid med barnets beste. Barnets beste er også omtalt i artikkel 18 om foreldres ansvar for oppdragelse og utvikling og artikkel 20 om barn som er fratatt sitt familiemiljø. Barnets beste skal være det «det overordnede hensynet» i avgjørelser om adopsjon, etter artikkel 21.

At barnets beste etter barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 er et grunnleggende hensyn («a primary consideration») kan etter ordlyden tilsi at hensynet skal tillegges særlig vekt, men at det ikke alltid vil være det eneste eller avgjørende hensynet. Uttrykket «alle handlinger som berører barn» innebærer at bestemmelsen er vidtgående og omfatter beslutninger, faktiske handlinger og ulike tiltak og prosesser som direkte eller indirekte berører barn. Hensynet til barnets beste vil dermed være retningsgivende for all norsk lovgivning, forvaltningspraksis og enkeltvedtak som omhandler barn.

FNs barnekomité har utgitt en generell kommentar om innholdet i prinsippet om barnets beste i barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1.5 Barnekomiteens generelle kommentarer er ikke rettslig bindende, men har av Høyesterett i blant annet HR-2020-66S avsnitt 80, blitt tillagt vekt ved tolkningen og anvendelsen av barnekonvensjonens bestemmelser.

Barnekomitéen uttaler i den generelle kommentaren om barnets beste at «ved avveiningen mot andre interesser skal hensynet til barnets beste ha stor vekt – det er ikke bare ett av flere momenter i en helhetsvurdering: Barnets interesser skal danne utgangspunktet, løftes spesielt frem og stå i forgrunnen».6 I Høyesterettsavgjørelsen Rt-2015-1388P avsnitt 84 uttales:

«Ordlyden i artikkel 3 nr. 1 viser at hensynet til barnet skal være et grunnleggende hensyn, men det er ikke det eneste og heller ikke alltid det avgjørende hensynet, jf. Rt-2009-1261 avsnitt 31 og Rt-2010-1313 avsnitt 13. Som det fremgår av redegjørelsen i Rt-2009-1261 avsnitt 32, ble formuleringen valgt nettopp fordi det også skulle være rom for andre tungtveiende interesser.»

Hva som er til barnets beste må vurderes konkret for det enkelte barn ut fra forholdene i den enkelte sak. Barnekomiteen har utarbeidet en liste med momenter i barnets beste-vurdering som kan være relevante å ta i betraktning, avhengig av den konkrete saken. Listen omfatter momentene; barnets synspunkter, barnets identitet, bevaring av familiemiljøet og opprettholdelse av relasjoner, omsorg, beskyttelse og sikkerhet for barnet, barnets sårbarhetssituasjon og barns rett til helse og skolegang.7 Ulike momenter i barnets beste-vurderingen kan trekke i forskjellige retninger, for eksempel barnets behov for beskyttelse mot vold som utøves av nære omsorgspersoner og barnets behov for å bevare familiemiljøet og relasjoner. I slike situasjoner må de ulike momentene i barnets-beste vurderingen vektes mot hverandre for å finne frem til en løsning som er til det beste for barnet.8

Hvis barnets beste er i konflikt med andre personers rettigheter, for eksempel foreldre, uttaler Barnekomiteen at det må foretas en nøye balansering av interessene for å komme frem til et passende kompromiss, dersom det er mulig.9 Barnekomiteen fremhever at for å avgjøre hva som er til barnets beste må ulike momenter vurderes mot hverandre, dernest må barnets beste avveies mot eventuelle motstridende hensyn.

Tvangstiltak etter barnevernsloven er et inngrep i familielivet etter den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8. For at et inngrep skal være lovlig, må det være hjemlet i lov og forfølge et legitimt formål, for eksempel for å beskytte barnets helse eller moral, eller for å beskytte barnets rettigheter og friheter. Videre må inngrepet være nødvendig i et demokratisk samfunn, det vil si rimelig og forholdsmessig, jf. artikkel 8 nr. 2. EMK inneholder ikke en egen bestemmelse som svarer til Grunnloven § 104 eller barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 om hensynet til barnets beste. Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) legger likevel til grunn at barnets beste er et overordnet og grunnleggende hensyn i saker etter EMK artikkel 8 om retten til familieliv. I EMDs storkammerdom Strand Lobben m.fl. mot Norge (2019) er det uttalt følgende i avsnitt 204 om betydningen av barnets beste i vurderingen av om barnevernstiltaket som griper inn i familielivet er nødvendig og forholdsmessig:

«In so far as the family life of a child is concerned, the Court reiterates that there is a broad consensus, including in international law, in support of the idea that in all decisions concerning children, their best interests are of paramount importance (…). Indeed, the Court has emphasised that in cases involving the care of children and contact restrictions, the child’s interests must come before all other considerations».

I samme dom avsnitt 206 og 207 uttaler EMD at det i utgangspunktet er til barnets beste å opprettholde bånd til egen familie, samtidig som det er til barnets beste at barnets helse og utvikling blir ivaretatt. Der barnets og foreldrenes interesser er i konflikt, fremhever EMD i avsnitt 206 at myndighetene må foreta en rimelig avveining – «strike a fair balance» – mellom disse interessene. EMD fremhever videre i samme avsnitt at det skal legges «særlig vekt» på hensynet til barnets beste, og at foreldrenes interesser kan måtte vike («particular importance should be attached to the best interests of the child which, depending on their nature and seriousness, may override those of the parents»). EMD uttaler også i avsnitt 207 at foreldre ikke kan kreve tiltak som kan skade barnets helse og utvikling («a parent cannot be entitled under Article 8 to have such measures taken as would harm the child’s health and development»).

EMD viser også til at prinsippet om barnets beste innebærer at praktiske og effektive prosessuelle garantier må være på plass for å sikre og gjennomføre det beste for barnet.10

7.1.1.2 Barnevernloven

Etter barnevernloven § 4-1 skal det ved «anvendelse av bestemmelsene i dette kapitlet legges avgjørende vekt på å finne tiltak som er til beste for barnet». Bestemmelsen fremgår av kapittel 4 om «Særlige tiltak», som blant annet inneholder alle hjemlene for barnevernstiltak. I forarbeidene til barnevernloven er det presisert at prinsippet om barnets beste er en «rettesnor for vurdering av tiltak etter kapittel 4», at «målet er å finne tiltak som er til barnets beste» og at det i lovteksten derfor er presisert at det skal legges «avgjørende vekt» på dette, se Ot.prp. nr. 44 (1991–92), kapittel 4.1.

Selv om regelen direkte gjelder ved anvendelse av bestemmelsene i kapittel 4, har prinsippet også fått betydning ved avgjørelse av andre spørsmål etter loven. I Rt. 2004 side 1300 punkt 20 uttaler Høyesterett at «det prinsipp som § 4-1 gir uttrykk for, må også kunne vektlegges når domstolene skal ta stilling til slike spørsmål av prosessuell karakter som er blitt reist i en foreliggende sak.» Saken gjaldt spørsmål om partsstilling ved avgjørelse av samværsrett til et barn under omsorg.

Departementet uttalte i Prop. 106 L (2012–2013) blant annet at «prinsippet om barnets beste er det grunnleggende prinsippet i alt barnevernfaglig arbeid», og at dette «innebærer at barnevernet skal foreta en helhetlig og skjønnsmessig vurdering av hva som vil være til barnets beste i det enkelte og konkrete tilfellet», se kapittel 11.2, s. 82–83. Departementet uttalte at det «overordnede prinsippet om barnets beste fortsatt skal være grunnregelen for barnevernet» og at dette prinsippet skal baseres på følgende faglige prinsipper: tilknytnings- og relasjonskvalitet, biologiske bånd, mildeste effektive inngrep og barnets medvirkning.

Etter barnevernloven § 4-1 annet punktum skal det ved vurdering av barnets beste «legges vekt på å gi barnet stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen». Departementet uttaler følgende om dette momentet i Ot.prp. nr. 44 (1991–92) kapittel 4.1, s. 29:

«Barns behov for stabil og god voksenkontakt er ett av flere momenter som må inngå i en vurdering av hva som er til barnets beste. Denne vurderingen kommer særlig inn i forbindelse med saker som gjelder flytting av barn, eller hvor det er truffet vedtak om å overta ansvaret for barnet. Departementet mener at dette er et moment av særlig betydning, og at det fortjener en plass i lovteksten.»

I Innst. O.nr. 80 (1991–92) punkt 3.4. uttaler forbruker- og administrasjonskomiteen til dette punktet:

«Komiteen ser positivt på lovfesting av prinsippet om at det skal legges vekt på å gi barnet stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen. Komiteen forstår med dette at man understreker betydningen av kontakt med de biologiske foreldre, også når barnet er i omsorg utenfor familien.»

Etter barnevernloven § 6-3 a og § 7-19 tredje ledd skal det fremgå av vedtak fattet i medhold av loven hva som var barnets synspunkt, hvilken vekt barnets mening er tillagt og hvordan barnets beste er vurdert.

Enkelte andre bestemmelser i barnevernloven omtaler også hensynet til barnets beste. I barnevernloven § 4-20 tredje ledd bokstav b, som fastsetter vilkår for når fylkesnemnda kan gi samtykke til adopsjon i foreldrenes sted, følger det direkte av bestemmelsen at samtykke kan gis dersom «adopsjon vil være til barnets beste».

7.1.1.3 Nyere avgjørelser fra Høyesterett om betydningen av barnets beste

Høyesterett avgjorde tre barnevernssaker i storkammer i mars 2020, HR-2020-661-S, HR-2020-662-S og HR-2020-663-S. Avgjørelsene gjaldt ulike spørsmål knyttet til norsk barnevernslovgivning og forholdet til EMK artikkel 8 om retten til familieliv. Høyesterett har, innenfor de spørsmål som ble vurdert i storkammeravgjørelsene, konstatert at det ikke er motstrid mellom norsk rett og EMK artikkel 8, men at det er behov for en justering av praksis blant annet om beslutningsgrunnlag, avveining og begrunnelse. Høyesterett har flere uttalelser om betydningen av barnets beste og at det i tvangssaker må foretas en rimelig avveining mellom barn og foreldres interesser der disse kommer i konflikt med hverandre, jf. også EMK artikkel 8 nr. 2. Høyesterett baserer seg i stor grad på EMDs uttalelser i dommen Strand Lobben m.fl. mot Norge (2019), som omtalt i kapittel 7.1.1.1 ovenfor. Høyesterett har også etter avgjørelsene i storkammer behandlet flere barnevernssaker, se en oversikt i kapittel 7.3.4.

I HR 2020-661-S uttaler Høyesterett følgende i avsnitt 77 og 78, under henvisning til Strand Lobben-dommen:

«I avsnitt 204 fastslår EMD videre at det er bred enighet, også i folkeretten, om at barnets beste er av overordnet betydning («of paramount importance») i alle avgjørelser som gjelder barn. Samtidig følger det av avsnitt 205 at hensynet til familiens enhet og familiegjenforening i tilfelle av adskillelse er en del av retten til familieliv («family unity and .. family reunification in the event of separation are inherent considerations in the right to respect for family life»).

Disse to avsnittene gir anvisning på at både hensynet til barnets beste og til gjenforening av familien skal inngå i den balanserte avveiningen som skal foretas etter artikkel 8 nr. 2.»

Videre uttaler Høyesterett følgende i HR-2020-661-S avsnitt 95:

«Som det fremgår av de to siterte avsnittene i Strand Lobben-dommen [avsnitt 206 og 207], skal det særlig legges vekt på barnets beste, som ifølge avsnitt 204 er av overordnet betydning. Generelt vil dette hensynet ifølge avsnitt 207 på den ene side tilsi at familiebåndene opprettholdes, med mindre foreldrene er særlig uegnet («particularly unfit»). Brudd på familiebånd kan bare skje helt unntaksvis («very exceptional circumstances»). På den annen side kan foreldre ikke kreve tiltak som vil skade barnets helse eller utvikling («harm the child's health and development»). Disse to hovedelementene inngår i hensynet til barnets beste. Statene plikter dessuten å sørge for prosessuelle garantier som på praktisk og effektivt vis beskytter barnets interesser.»

Dette sitatet er gjengitt også i Høyesteretts senere avgjørelser av september 2020 om oppheving av vedtak om omsorgsovertakelse, HR-2020-1788-A avsnitt 68 og HR-2020-1789-A avsnitt 55. I HR 2020-662-S avsnitt 53 viser Høyesterett til EMDs Strand Lobben-dom og følgende fremholdes om avveiningen av barn og foreldres motstridende interesser:

«Der barnets og foreldrenes interesser er i konflikt, fremhever EMD i avsnitt 206 at myndighetene må finne en rimelig balanse – «strike a fair balance» – mellom disse interessene. Men domstolen understreker at det skal legges særlig vekt på hensynet til barnets beste, og at foreldrenes interesser kan måtte vike – «particular importance should be attached to the best interests of the child which, depending on their nature and seriousness, may override those of the parents». Interessene må altså balanseres mot hverandre, men hensynet til barnets beste skal tillegges særlig vekt.»

Også i HR 2020-663-S avsnitt 91 og 92 uttaler Høyesterett:

«det skal særlig legges vekt på barnets beste, som er av overordnet betydning både etter barnevernloven § 4-1 og etter EMK artikkel 8 jf. avsnitt 95 med videre henvisning til Strand Lobben-dommen avsnitt 204. Når det ellers gjelder den avveiningen som etter nødvendighetsvilkåret i EMK artikkel 8 nr. 2 og norsk rett skal foretas mellom barnet og foreldrenes interesser ved omsorgsovertakelse, nøyer jeg meg med å vise til redegjørelsen i HR-2020-661-S».

Høyesterett viser i HR-2020-661-S til at i norske avgjørelser ligger hensynet til familiebånd «en del ganger» mer som en underforstått og delvis ikke uttalt forutsetning, mens hensynet til barnets beste trer tydeligst frem. Høyesterett understreker derfor i avsnitt 86 betydningen av at:

«også slike underliggende forutsetninger om hensyn til familiebånd – både for foreldre og barnet – er godt synlig i begrunnelsen fra barnevernet, fylkesnemndene og domstolene. I den enkelte sak må det komme tydelig frem at disse hensynene er vurdert, og hvilken vekt de er tillagt ved avveiningen mot forhold på barnets hånd(…) Saksbehandlingen må vise at det er foretatt en reell avveining («a genuine balancing exercise») mellom hensynet til barnet og dets biologiske familie.»

7.1.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

7.1.2.1 Bakgrunnen for høringsforslaget

Barnevernslovutvalget foreslo å presisere og tydeliggjøre barnets beste som et overordnet rettslig prinsipp ved å lovfeste at barnets beste skal være «det avgjørende hensyn» ved handlinger og avgjørelser som berører et barn etter loven. Utvalget mente at dette ikke innebærer en endring av gjeldende rett, selv om det i barnevernloven kun står at «det skal legges avgjørende vekt på å finne tiltak som er til beste for barnet». Utvalget foreslo videre å innta en liste over momenter som er relevante i barnets beste-vurderingen. Momentlisten baserte seg på FNs barnekomités generelle kommentar.

I høringen av utvalgets utredning var det bred støtte for at hensynet til barnets beste lovfestes som det overordnede rettslige prinsipp i barnevernsloven. Flertallet av høringsinstansene støttet også utvalgets forslag om å innta en momentliste. Noen instanser var imidlertid skeptiske til en lovfesting, og viste blant annet til at en momentliste kan ha som utilsiktet følge at barnevernstjenesten utelukkende vurderer de momenter som fremgår av loven og overser andre viktige momenter i saken.

7.1.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet en bestemmelse som skilte seg noe fra utvalgets forslag, men som ivaretok utvalgets intensjon om å tydeliggjøre prinsippet om barnets beste i barnevernsloven. Departementet foreslo å lovfeste at barnets beste er «et grunnleggende hensyn» i alle handlinger og avgjørelser som berører et barn etter loven. Departementet viste til at dette synliggjør at hensynet til barnets beste er sentralt ikke bare ved avgjørelser om tiltak, slik det fremgår av barnevernloven i dag, men ved alle handlinger og avgjørelser etter loven. Departementet redegjorde for hvordan barnets beste skal forstås med henvisning til FNs barnekomites generelle kommentarer. At barnets beste er et «grunnleggende hensyn» innebærer at barnets beste er et særlig viktig og overordnet hensyn som ikke skal vurderes på lik linje med alle andre relevante hensyn i en sak.

I tillegg foreslo departementet å lovfeste at barnets beste skal være «avgjørende» både når det vurderes om barnevernstiltak skal iverksettes og hvilke tiltak som skal velges. Dette var ment som en videreføring av innholdet i § 4-1 i barnevernloven. Departementet fremhevet blant annet at for å iverksette et tiltak etter loven må vilkårene som fremgår av de ulike tiltaksbestemmelsene være oppfylt. I tillegg må tiltaket etter en samlet vurdering anses for å være til barnets beste. Barnets beste skal også være avgjørende for valg av konkret tiltak, for eksempel hvilken type hjelpetiltak som skal iverksettes.

Departementet understreket at det skal foretas en avveining av hensyn til barn opp mot hensyn til foreldre når det tas avgjørelser om tiltak. Det ble blant annet vist til at i alvorlige saker kan det etter en konkret vurdering være nødvendig og forholdsmessig å gjøre inngrep i familielivet for å beskytte barnet. Videre ble det uttalt at barnets behov for beskyttelse i slike alvorlige saker må gå foran foreldres rett til familieliv, er i samsvar med EMK artikkel 8.

Departementet foreslo å presisere i loven at hva som er til barnets beste må avgjøres etter en konkret vurdering av det enkelte barns behov. Departementet foreslo ikke å følge opp utvalgets forslag til en momentliste i loven. Departementet redegjorde for de viktigste momentene i barnets beste-vurderingen i høringsnotatet og uttalte at en konkretisering av det nærmere innholdet bør tydeliggjøres i retningslinjer og faglige anbefalinger.

7.1.3 Høringsinstansenes syn

Over 50 høringsinstanser har uttalt seg om departementets forslag til regulering av barnets beste. De fleste av instansene er positive til at hensynet til barnets beste styrkes ytterligere i ny barnevernslov, og ca. 30 av instansene gir direkte støtte til lovforslaget. Litt over 15 høringsinstanser gir delvis støtte til forslaget. Høringsinstansene som uttrykkelig støtter forslaget er blant annet, fylkesnemndene, Statens helsetilsyn, Statsforvalteren i Rogaland, Kristiansand tingrett, Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), Barneombudet, Fellesorganisasjonen (FO), KS, NOBO, Norges Røde Kors, Norsk Innvandrerforum, Redd Barna og Stine Sofies Stiftelse. Flertallet av kommunene som har gitt høringsuttalelse er også positive til forslaget, blant annet Bergen, Bærum, Drammen, Færder, Horten, Sandes, Time, Trondheim og Tromsø. NIM uttaler:

«Det er positivt at hensynet til barnets beste er løftet inn i det innledende kapittelet i forslaget til ny barnevernslov. Dette tydeliggjør på en god måte kravene i barnekonvensjonen artikkel 3 og Grunnloven § 104 ved at det slås fast at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i alle barnevernstjenestens vurderinger og handlinger. Det er også positivt at departementet på en god og grundig måte har redegjort for hva som ligger i hensynet til barnets beste, herunder også synliggjort FNs barnekomités generelle kommentar om barnets beste.»

Det er få instanser som har uttalt seg om departementets forslag om å videreføre at det skal legges avgjørende vekt på hensynet til barnets beste både når det vurderes om barnevernstiltak skal iverksettes og hvilke tiltak som skal velges. De få som uttaler seg har imidlertid sprikende syn. Justis- og beredskapsdepartementet fremhever i høringen at departementet må klargjøre hva som ligger i at barnets beste skal være avgjørende og at det «må komme tydeligere fram at det også må foretas en konkret avveining mellom hensynet til barnets beste og barnets og foreldrenes rett til familieliv i den enkelte sak.».

Enkelte instanser mener forslaget ikke går langt nok eller er blitt mer utydelig enn i gjeldende lov. OMEP Norge – Verdens organisasjonen for små barns oppvekst og danning og Stavanger kommune foreslår å beholde utvalgets forslag. Oslo Met mener bestemmelsen «kunne bidra til å tilsløre at lovens vilkår alltid må være oppfylt for at tiltaket skal kunne iverksettes, og at vurderingen av barnets beste skal inngå som en helhetsvurdering etter at det først er vurdert om vilkårene er oppfylt.»

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) og flere av regionene i Barne-, ungdoms og familieetaten (Bufetat) støtter en ny overordnet bestemmelse om barnets beste, men mener forslaget om å videreføre at det skal legges avgjørende vekt på hensynet til barnets beste i valg av tiltak, kan skape urealistiske forventninger som det er vanskelig for både kommunalt og statlig barnevern å følge opp.

Stine Sofies Stiftelse stiller seg bak departementets forslag og uttrykker blant annet:

«bekymring for rettsutviklingen som har funnet sted i EMD og tendens til styrking av retten til familieliv og at det biologiske prinsipp på bekostning av voldsutsatte barns behov for omsorg og beskyttelse. Stine Sofies Stiftelse uttaler: Vi mener derfor det må legges avgjørende vekt på hensynet til barnets beste i barnevernssaker som omhandler vold og seksuelle overgrep mot barn. Dette bør fremgå eksplisitt av lovens ordlyd.»

Om lag 40 instanser har uttalt seg om departementets forslag om å lovfeste at hva som er til barnets beste, må avgjøres etter en konkret vurdering av det enkelte barns behov, men uten å lovfeste en momentliste. Høringsinstansene er delt i synet, men en overvekt av instansene støtter departementets vurderinger og forslag, herunder Bufetat region øst, Statens helsetilsyn, Statsforvalteren i Rogaland, Universitetet i Agder, VID vitenskapelige høgskole, Bergen tingrett, flere kommuner, den norske dommerforening, FO, KS, Norges Røde Kors, NOBO, Norsk Psykologforening og Stine Sofies Stiftelse. Flere instanser viser blant annet til at barnets beste må baseres på en bred helhetlig vurdering av det enkelte barns situasjon og behov og i mange ulike sammenhenger som gjør at en liste blir mindre treffende. Bergen tingrett uttrykker også bekymring for at en liste kan medføre at det «kan bli et uheldig fokus på hvilke momenter som skal ha forrang i forhold til andre momenter.» Flere instanser viser også til at innholdet i barnets beste kan endres over tid gjennom blant annet norsk og internasjonal rettspraksis.

Blant instansene som er mot departementets forslag om ikke å innta en momentliste er Barneombudet, Statsforvalteren i Vestlandet, Statsforvalteren i Oslo og Viken, NTNU, Oslo Met, Universitetet i Bergen (UiB) – Sentre for research on discretion and paternalism, Den Norske Advokatforening, Norsk Innvandrerforum, Organisasjonen for barnevernsforeldre, Redd Barna og UNICEF Norge. Flere av instansene er bekymret for at vurderingen blir vilkårlig og at lovfesting av momenter kan være et tiltak for å sikre forsvarlig vurdering av barnets beste. Enkelte instanser som Advokatforeningen og UiB viser til at en lovfesting vil gi veiledning. Advokatforeningen mener det også kan ha stor psykologisk og symbolsk verdi. Redd Barna fremhever blant annet at en momentliste i loven vil bidra til at loven blir mer tilgjengelig og forståelig for barn og ungdommen og at retningslinjer og faglige anbefalinger er lite tilgjengelige for andre enn fagfolk.

Flere instanser mener det burde fremgå av loven at barnevernet alltid skal ta utgangspunkt i barnets beskrivelse av egen situasjon, egen identitet og ønsker for fremtiden ved vurdering av barnets beste. Dette er Oslo kommune, Stavanger kommune og Forandringsfabrikken.

Noen av instansene har merknader til spørsmålet om å lovfeste en momentliste, men det er uklart om de støtter departementets forslag. Fylkesnemndene uttaler at de slutter seg til departementets lovforslag, og at sentrale momenter i barnets beste-vurderingen tydeliggjøres gjennom lovens forarbeider. Samtidig viser de til at pedagogiske hensyn kan tale for at sentrale momenter i barnets beste-vurderingen fremkommer av lovteksten, men fylkesnemndene ser utfordringene ved en slik lovgivningsteknikk. Oslo kommune mener også det burde inntas i loven at tiltak i barnevernssaker ikke må skade barnets helse og utvikling, jf. praksis fra EMD.

7.1.4 Departementets vurderinger og forslag

7.1.4.1 Innledning

Departementet foreslår å videreføre forslaget i høringsnotatet om å lovfeste en ny overordnet bestemmelse om barnets beste i lovens kapittel 1. Selv om hensynet til barnets beste som grunnleggende hensyn også fremgår av norsk lov gjennom FNs barnekonvensjon artikkel 3 nr. 1, som er inkorporert ved menneskerettsloven, og av Grunnloven § 104 annet ledd, foreslår departementet at det inntas i barnevernsloven. Dette skal understreke at hensynet til barnets beste er grunnleggende for alt arbeid som barnevernet utfører. Den overordnede bestemmelsen om barnets beste er retningsgivende for anvendelsen av øvrige bestemmelser i loven. I samme bestemmelse foreslår departementet å opprettholde en særregulering av hensynet til barnets beste som gjelder ved avgjørelser om tiltak. Departementet viser til at flertallet av høringsinstansene i hovedsak har vært positive til departementets forslag til regulering av barnets beste. Departementet foreslår likevel noen endringer i ordlyden, og gir ytterligere presiseringer av bestemmelsens innhold i proposisjonen.

7.1.4.2 Barnets beste som et grunnleggende hensyn ved alle handlinger og avgjørelser

Barnevernets formål er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid. Barnets beste er dermed lovens mest sentrale hensyn. Departementet mener derfor det er viktig å fremheve barnets beste i lovens innledende kapittel og tydeliggjøre at barnets beste er rettesnoren for alt arbeidet barnevernet utfører. Forslaget har fått støtte i høringen. Departementet foreslår å opprettholde forslaget fra høringsnotatet og lovfeste at ved handlinger og avgjørelser som gjelder barn etter barnevernsloven skal hensynet til barnets beste være et grunnleggende hensyn.

Ordlyden er noe justert slik at den er identisk med Grunnloven § 104 annet ledd og barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1. Bestemmelsen presiserer det som allerede følger av Grunnloven og barnekonvensjonen.

At barnets beste er et «grunnleggende hensyn» innebærer at hensynet til barnets beste skal ha stor vekt og ikke skal vurderes på lik linje med alle andre relevante hensyn. Hvilken vekt barnets beste skal gis når det står i konflikt med andre hensyn, må vurderes ut fra hvor sterkt berørt barnet er og hvor alvorlig beslutningen er for barnet. Dette er også påpekt i forarbeidene til Grunnloven, se nærmere omtale under gjeldende rett.11 I barnevernssaker, når handlinger og avgjørelser direkte gjelder barn, skal barnets interesser veie særlig tungt.

Forslaget skal understreke at hensynet til barnets beste ikke bare har betydning i avgjørelser om tiltak, men i alt av barnevernets arbeid. Det innebærer at hensynet til barnets beste skal være et grunnleggende hensyn blant annet ved gjennomføring av undersøkelser og samvær, utarbeidelse av planer og annen oppfølging av barn og foreldre etter loven. Hensynet til barnets beste skal også være grunnleggende for overordnede prioriteringer og organisatoriske avgjørelser i barnevernet.

Bestemmelsen vil også stille krav til saksbehandlingen. I handlinger og avgjørelser som berører barn skal det foretas en forsvarlig vurdering av mulige positive og negative konsekvenser for barnet. Videre må det foreligge visse prosessuelle garantier for å sikre at hensynet til barnets beste ivaretas på en god måte. For eksempel må undersøkelsessaker og akuttvedtak gjennomføres så skånsomt som mulig og det skal tas hensyn til belastningen handlingen eller avgjørelsen kan medføre for barnet. Videre skal barnevernet bidra til at barn får utøvd sine rettigheter, både ved at prosessene er tilrettelagt for barn og at barn gis tilstrekkelig informasjon til å utøve sine rettigheter, dersom de ønsker det. Der det ikke foreligger prosessregler som er særlig tilpasset barn, skal prosessreglene tolkes i lys av hensynet til barnets beste. Departementet understreker samtidig at kravene som stilles til barnets beste-vurderingen og prosessuelle garantier må tilpasses ut fra hvor stor innvirkning beslutningen har på barnet. Bestemmelsen gjelder for alle myndigheter som har oppgaver etter loven og private som utfører oppgaver på vegne av det offentlige.

7.1.4.3 Hensynet til barnets beste i avgjørelser om tiltak

Departementet opprettholder forslaget om en særregulering av hensynet til barnets beste for avgjørelser om barnevernstiltak. Departementet foreslår at også dette reguleres i den innledende bestemmelsen om barnets beste i lovens kapittel 1 fordi hjemlene for barnevernstiltak vil følge av ulike kapitler i ny lov.

Enkelte høringsinstanser, som Oslo Met og Justis- og beredskapsdepartementet, har påpekt at det er uklart hva som ligger i at barnets beste skal være «avgjørende». Departementet er enig i at ordlyden «avgjørende» og også «avgjørende vekt» slik det fremgår av gjeldende lov, ikke har et entydig innhold. Høringsinstansene viser blant annet til at det ikke fremkommer av ordlyden at det er et vilkår at tiltaket samlet sett er til barnets beste og at det skal foretas en avveining mellom barn og foreldres motstridende interesser når det vurderes om tvangstiltak er nødvendig.

Departementet mener det med fordel kan tydeliggjøres i ny barnevernslov at barnets beste ikke bare er et sentralt hensyn, men også et selvstendig vilkår for å vedta et barnevernstiltak. Departementet foreslår derfor å lovfeste at «barnevernets tiltak skal være til barnets beste». Departementet understreker at for å vedta et barnevernstiltak må vilkårene som fremgår av de ulike tiltaksbestemmelsene være oppfylt. I tillegg stilles det gjennom dette forslaget et tydelig vilkår om at tiltaket etter en samlet vurdering må være til barnets beste. Forslaget innebærer en videreføring og tydeliggjøring av gjeldende rett.

Hva som er til barnets beste må baseres på en bred helhetsvurdering av forholdene i den enkelte sak, dette omtales i kapittel 7.1.4.4 nedenfor. Bestemmelsen innebærer at det å iverksette tiltaket må være bedre for barnet enn alternativet om ikke å iverksette tiltaket. Videre innebærer bestemmelsen at barnevernstiltak bare kan vedtas for å ivareta barnets interesser, ikke for å ivareta andre interesser, for eksempel av hensyn til samfunnsvern. Dette er innfortolket i gjeldende barnevernlov § 4-1 og foreslås videreført i ny lov.

Departementet viser til at i de fleste barnevernssaker vil barn og foreldre ha sammenfallende interesser og at hensynet til barnet dermed ikke står i motsetning til hensynet til foreldrene. I tvangssaker, blant annet saker om omsorgsovertakelse, samvær, tilbakeføring, fratakelse av foreldreansvar og adopsjon, kan derimot barn og foreldre ha motstridende interesser.

Tvangsvedtak etter barnevernsloven er et inngrep i både barn og foreldres familieliv etter blant annet Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. Dette innebærer at tiltaket må være nødvendig, herunder forholdsmessig, overfor både barn og foreldre ut fra en konkret vurdering i den enkelte sak.12 Det følger derfor av gjeldende rett at det skal foretas en avveining mellom barn og foreldres motstridende interesser for å avgjøre om tvangstiltak er nødvendig og forholdsmessig. Ordlyden «avgjørende vekt» kan imidlertid oppfattes som at det ikke skal foretas en slik avveining. Justis- og beredskapsdepartementet har fremhevet i høringen at det bør tydeliggjøres at det skal foretas en konkret avveining mellom de motstridende interesser. Departementet ser behov for å klargjøre rettstilstanden på dette området.

For å vedta et tvangstiltak etter barnevernsloven må vilkårene for det aktuelle tiltaket være oppfylt og tiltaket må være nødvendig for å ivareta barnets beste. Tiltaket må være forholdsmessig overfor både barnet og foreldrene. Utgangspunktet er at det er best for barn å vokse opp i egen familie, og barnevernet skal fortrinnsvis gi hjelp i hjemmet, jf. også lovutkastet § 1-5. Det skal ikke treffes mer inngripende tiltak enn det som er nødvendig for å ivareta barnets behov. Samtidig må barnet sikres en omsorgssituasjon som ivaretar barnets helse og utvikling. I vurderingen av om tvangstiltaket er nødvendig av hensyn til barnets beste må særlig barnets behov for å bevare familiebånd og barnets behov for omsorg og beskyttelse veies opp mot hverandre. Videre må andre mindre inngripende tiltak ikke kunne gi tilfredsstillende forhold for barnet. Det må foretas en avveining mellom barn og foreldres motstridende interesser for å avgjøre om tvangstiltak er nødvendig og forholdsmessig.

Hensynet til barnet skal imidlertid gå foran hensynet til foreldrene når barnevernstjenesten eller barneverns- og helsenemnda etter en konkret og grundig vurdering konkluderer med at vilkårene for tiltaket er oppfylt og tiltaket etter en samlet vurdering er nødvendig for å ivareta barnets beste.13 Det er innfortolket i gjeldende barnevernlov § 4-1, og foreslås videreført i ny lov. Dette følger etter departementets syn også av Grunnloven § 104, FNs barnekonvensjon artikkel 3 nr. 1 og artikkel 9, EMK artikkel 8 nr. 2 og praksis i Høyesterett og EMD.14 Departementet viser imidlertid til at det må komme tydelig frem av vedtaket at det er foretatt en reell avveining av de motstridende interesser, herunder hvilken vekt hensynet til familiebånd for barn og foreldre er tillagt i vurderingen. Videre må det komme tydelig frem av vedtaket hvorfor mindre inngripende tiltak ikke er tilstrekkelig for å ivareta barnets behov, se kapittel 18.1 og 20.7 om begrunnelser for vedtak og lovutkastet § 12-5 og § 14-20.

Departementet foreslår etter dette at det i lovutkastet § 1-3 annet punktum fremgår at barnevernets tiltak skal være til barnets beste. Forslaget erstatter gjeldende barnevernlov § 4-1 første ledd om at det skal legges avgjørende vekt på å finne tiltak av hensyn til barnets beste. Departementet understreker at forslaget ikke innebærer en svekkelse av hensynet til barnets beste ved avgjørelser om tiltak. Forslaget innebærer en videreføring av at tvangstiltak skal vedtas dersom vilkårene for tiltaket er oppfylt og tiltaket etter en samlet vurdering er nødvendig av hensyn til barnets beste.

Departementet mener forslaget til ny overordnet bestemmelse om barnets beste, herunder presiseringen av at barnets beste er et vilkår for tiltak, fremhever barnets beste ytterligere i ny barnevernslov. Hensynet til barnets beste skal fortsatt være det førende prinsippet i barnevernet. Departementet viser til at retten til familieliv, barns rett til omsorg og beskyttelse og minste inngreps prinsipp også foreslås presisert i lovens innledende kapittel, se kapittel 7.3.5 og lovutkastet § 1-5. Departementet mener disse forslagene samlet sett ivaretar og synliggjør sentrale internasjonale forpliktelser om inngrep i familieliv og barns grunnleggende rettigheter.

Departementet viderefører også dagens rettstilstand når det gjelder rammene for valg av tiltak til det enkelte barn. Det er et vilkår at det konkrete tiltaket er til barnets beste. Barnevernet skal velge et tiltak som er tilpasset barnets særlige behov og som kan forventes å ha ønsket effekt. Dette innebærer at tiltaket må anses som egnet til å ivareta det enkelte barns individuelle behov på en forsvarlig måte. Innenfor disse rammene har barnevernet et handlingsrom til å velge tiltak til det enkelte barn som samtidig gir god ressursutnyttelse. Dette innebærer blant annet at Bufetat ved valg av institusjonsplass til det enkelte barn må ivareta hensynet til barnets beste på en slik måte at også andre barn som har behov for plassering i institusjon kan gis et forsvarlig tiltak tilpasset sine individuelle behov. Dette er en videreføring av gjeldende rett. Det vises til at det også er særregler for valg av konkret tiltak i de ulike tiltaksbestemmelsene.

7.1.4.4 Konkret vurdering av barnets behov

Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om å lovfeste at hva som er til barnets beste må avgjøres etter en konkret vurdering av det enkelte barns behov, se lovutkastet § 1-3 tredje punktum. Forslaget har fått bred støtte i høringen. Forslaget skal tydeliggjøre at vurderingen av hva som er til barnets beste alltid må ta utgangspunkt i det enkelte barns individuelle behov og baseres på en bred helhetsvurdering ut fra omstendighetene i den enkelte sak. Dette gjelder både når det skal fastsettes hva som er til barnets beste i avgjørelser om tiltak, og for andre handlinger og avgjørelser som berører barn etter barnevernsloven.

Barnevernstjenesten og beslutningstaker må ha tilstrekkelig kunnskap om barnet og familiens situasjon for å vurdere hva som er til barnets beste i den enkelte sak. Hvor grundige vurderinger som skal foretas vil avhenge av hvor stor innvirkning den aktuelle handling eller avgjørelse har for barnet.

Barnevernslovutvalget foreslo å lovfeste en liste med momenter i barnets beste-vurderingen som er basert på FNs barnekomités generelle kommentar om barnets beste. Dette er en mer omfattende liste enn de faglige prinsippene som departementet fremhevet i Prop. 106 L (2012–2013) at ligger til grunn for barnets beste-vurderingen: biologiske bånd, tilknytnings- og relasjonskvalitet, barns medvirkning og minste inngreps prinsipp. Departementet fastholder at disse faglige prinsippene er sentrale momenter i en barnets beste-vurdering. Departementet er samtidig enig med utvalget i at hva som er til barnets beste må avgjøres på bakgrunn av en bredere og mer sammensatt vurdering, der momentene fra FNs barnekomites veiledende uttalelser er relevante.15

Enkelte høringsinstanser mener en momentliste i loven kan gi veiledning i enkeltsaker og være et viktig symbolsk og pedagogisk virkemiddel. Departementet er imidlertid fortsatt av den oppfatning at en liste i loven vil kunne bli overordnet og generell og i begrenset grad gi praktisk veiledning og hjelp til å foreta grundige vurderinger i konkrete saker. Departementet understreker at hvilke momenter som vil ha relevans og hvordan momenter skal vektes mot hverandre, alltid må avgjøres konkret for det enkelte barn ut fra sakstypen og forholdene i den enkelte sak. Departementet deler også bekymringen fra blant annet Statens helsetilsyn og Bergen tingrett om at en momentliste kan ha som utilsiktet følge at barnevernet overser andre viktige momenter i saken, og at det kan bli et uheldig fokus på hvilke momenter som skal ha forrang. Departementet mener faglige retningslinjer vil kunne gi bedre veiledning for ulike sakstyper og enklere holdes faglig oppdatert i tråd med rettsutviklingen og ny forskning om barns utvikling og behov. Departementet opprettholder derfor forslaget fra høringsnotatet om ikke å innta en momentliste i loven.

Selv om departementet ikke foreslår å lovfeste en momentliste, vil departementet fremheve noen av momentene som er utarbeidet blant annet av FNs barnekomite og som er sentrale i barnevernssaker. Departementet vil samtidig understreke at disse momentene ikke er uttømmende og hvilke momenter som er relevante og hvordan momentene skal vektes, må alltid vurderes konkret.

Barns medvirkning, jf. lovutkastet § 1-4, er et sentralt moment i barnets beste-vurderingen. Barnet skal bli hørt og lyttet til i samsvar med barnets alder og modenhet, se kapittel 7.2 om barns rett til medvirkning.

Barnets identitet er også et sentralt moment i barnets beste-vurderingen. Barnets identitet omfatter blant annet barnets personlighet, kjønn, opprinnelsesland, religion, tro og kulturelle og sosiale bakgrunn og tilhørighet. Hensyn til barnets etniske, kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn foreslås fremhevet i en egen bestemmelse i loven, se lovutkastet § 1-8 og kapittel 7.4 i proposisjonen. Bestemmelsen skal tydeliggjøre at barnets bakgrunn skal hensyntas i alle faser av en barnevernssak og må inngå i vurderingen av barnets beste. Barnets bakgrunn er særlig viktig å ivareta ved plassering i fosterhjem eller institusjon, jf. også lovutkastet § 5-3 om valg av plasseringssted etter en omsorgsovertakelse. Departementet understreker at urfolk og nasjonale minoriteter har et særskilt vern som må vektlegges i barnets beste-vurderingen. Samer har etter menneskerettslige forpliktelser et særskilt vern, og staten er forpliktet til å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppen kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv, jf. Grunnloven § 108. Se kapittel 3.5 og 7.4 i proposisjonen og lovutkast § 1-8.

Barnets behov for omsorg, beskyttelse og trygghet er et sentralt moment i vurderingen av barnets beste i barnevernssaker. Barns behov for omsorg omfatter både praktisk og emosjonell omsorg, og tilknytnings- og relasjonskvalitet er sentralt i den emosjonelle omsorgen. Dette momentet har også nær sammenheng med barnets sårbarhet. Barn kan ha ulike former for sårbarhet eller være i sårbare situasjoner og dette får betydning for barnets beste-vurderingen. Barn kan for eksempel stå i fare for vold, utnytting eller misbruk, ha nedsatt funksjonsevne, tilhøre en minoritet, leve i fattigdom, være flyktning eller være asylsøker. Det er viktig å understreke at barn i samme sårbare situasjon kan ha ulike behov.

Barns behov for å bevare familiemiljø og opprettholde viktige relasjoner er også et sentralt moment i barnets beste-vurderingen. Det omfatter barns behov for opprettholdelse av familiebånd og tilhørighet, men er ikke begrenset til opprettholdelse av relasjoner til biologisk familie. Momentet er sentralt i saker der det er aktuelt å flytte barnet fra foreldrene og har nær sammenheng med retten til familieliv og minste inngreps-prinsipp, jf. kapittel 7.3 i proposisjonen.

Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om å ta ut av bestemmelsen om barnets beste at det skal legges vekt på å gi barnet stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen. Departementet mener det ikke er naturlig å fremheve enkelte momenter som har særlig relevans kun for noen sakstyper i en generell bestemmelse om barnets beste. Departementet understreker samtidig at det å gi barnet stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen fortsatt er et viktig moment i alle saker som omhandler å flytte et barn ut av sin omsorgsbase og etterfølgende avgjørelser. At momentet tas ut av loven innebærer ikke at momentet er svekket. Departementet viser til at barns behov for ro og stabilitet og kontinuitet i omsorgen også er trukket frem av Høyesterett i HR-2020-1788-A avsnitt 49 som et sentralt punkt i en vurdering av barnets beste. Departementet viser til at det fremgår av bestemmelsen om valg av plasseringssted etter en omsorgsovertakelse at det blant annet skal legges vekt på behovet for omsorg i et stabilt miljø og for kontinuitet i barnets oppdragelse, se lovutkastet § 5-3.

7.2 Barnets rett til medvirkning

7.2.1 Gjeldende rett

7.2.1.1 Menneskerettslige forpliktelser

Barns rett til å bli hørt følger av Grunnloven § 104 første ledd. Etter denne bestemmelsen har barn «rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, og deres mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med deres alder og utvikling».

Barns rett til å bli hørt følger også av FNs barnekonvensjon artikkel 12. Etter artikkel 12 nr. 1 er konvensjonspartene forpliktet til å «garantere et barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, retten til fritt å gi uttrykk for disse synspunkter i alle forhold som vedrører barnet, og tillegge barnets synspunkter behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet.» Etter artikkel 12 nr. 2 skal barnet særlig gis anledning til å bli hørt i enhver rettslig og administrativ saksbehandling som angår barnet, enten direkte, eller gjennom en representant eller et egnet organ.

FNs barnekomité har i generell kommentar nr. 12 fra 2009 om barnets rett til å bli hørt gitt uttrykk for hvordan artikkel 12 skal tolkes.16 Retten til å bli hørt er en prosessregel på den måten at den stiller krav til saksbehandlingen i saker som gjelder barn. Komiteen viser til at retten til fritt å uttale seg betyr en rett til å formidle sine synspunkter uten press, og at barnet selv skal få velge om det vil utøve denne retten eller ikke. For å kunne benytte seg av retten, må barnet ha tilstrekkelig og tilpasset informasjon i forkant. Dette innebærer blant annet at barnet skal forberedes på hvordan prosessen vil gjennomføres, og orienteres om hvilken betydning hans eller hennes uttalelser vil ha i saken, samt om sakens utfall.17 Komiteen uttaler at det må gjøres en innsats for å anerkjenne og gjennomføre retten til å gi uttrykk for egne synspunkter for barn som tilhører minoriteter og urfolk, og for innvandrerbarn og andre barn som ikke snakker flertallets språk.18

7.2.1.2 Barnevernloven

Barns rett til medvirkning i barnevernssaker følger av barnevernloven § 1-6.19 Det fremgår av bestemmelsen at alle barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, har rett til å medvirke i alle forhold som vedrører barnet etter barnevernloven. Barnet skal få tilstrekkelig og tilpasset informasjon og har rett til fritt å gi uttrykk for sine synspunkter. Barnet skal bli lyttet til, og barnets synspunkter skal vektlegges i samsvar med barnets alder og modenhet. Retten til å medvirke gjelder gjennom hele beslutningsprosessen, og for alle forhold som gjelder barnet. Bestemmelsen gjelder overfor alle instanser som har oppgaver etter barnevernloven.

Det følger også av bestemmelsen at barn som barnevernet har overtatt omsorgen for, kan gis anledning til å ha med seg en person barnet har særlig tillit til. Departementet har gitt nærmere regler i Forskrift om medvirkning og tillitsperson av 1. juni 2014 nr. 697.

I barnevernloven § 6-3 første ledd gis det særregler om barns medvirkning før det tas rettslige og administrative avgjørelser. Det er presisert i bestemmelsen at barn som er fylt syv år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelse i en sak som berører ham eller henne. Videre fremgår det av denne bestemmelsen at barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet. Det fremgår av forarbeidene at § 6-3 pålegger myndighetene å gi barn som har fylt syv år, en ubetinget rett til informasjon og anledning til å uttale seg før det tas avgjørelse i sak som berører barnet. Det vil bero på en konkret vurdering i hvert enkelte tilfelle om et barn som er under syv år anses å være i stand til å danne seg egne synspunkter.20 Avgjørelsesorganet har ansvaret for å påse at barnet har fått informasjon og anledning til å uttale seg, og at det er tatt tilbørlig hensyn til barnets eventuelle behov for språklig tilpasning, herunder bruk av tolk. I de fleste tilfeller vil dette være den kommunale barnevernstjenesten, men også statlig barnevernsmyndighet og fylkesnemndene vil omfattes av plikten.

7.2.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

7.2.2.1 Bakgrunnen for høringsforslaget

Barnevernslovutvalget foreslo en ny overordnet bestemmelse om barns rett til medvirkning og en særregel om barns rett til å uttale seg direkte til beslutningstaker. Utvalget foreslo ikke å videreføre gjeldende § 6-3 første ledd om at alle barn som har fylt syv år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal gis anledning til å uttale seg. Om lag 60 av høringsinstansene kommenterte forslaget om lovfesting av barnets rett til medvirkning. Alle disse var positive til utvalgets forslag.

Utvalgets forslag ble delvis fulgt opp i Prop. 169 L (2016–2017). Fra 1. juli 2018 trådte en ny overordnet bestemmelse om barns rett til medvirkning i barnevernloven § 1-6 i kraft. I proposisjonen foreslo departementet å beholde dagens § 6-3, og viste til at aldershenvisningen på syv år ikke er ment som en nedre grense. I forkant av Stortingets behandling av proposisjonen, stilte Familie- og kulturkomiteen spørsmål til daværende statsråd Linda Hofstad Helleland om hvorfor ikke § 6-3 ble foreslått endret. I statsrådens svar ble det vist til at behovet for å endre § 6-3, herunder å endre aldershenvisningen på syv år, ville bli vurdert i forbindelse med høringsnotatet om ny barnevernslov.

7.2.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet å videreføre den overordnede bestemmelsen om barns rett til medvirkning i lovens kapittel 1. Departementet foreslo samtidig at dagens § 6-3 oppheves fordi den anses overflødig, og uttalte at det er uheldig å oppstille syv år som en føring for når barn har rett til å uttale seg. Departementet understreket at kjernen i § 1-6 er at barnevernstjenesten skal informere og snakke med barnet på alle stadier av en barnevernssak, herunder før barnevernstjenesten tar avgjørelser.

7.2.3 Høringsinstansenes syn

Det er i underkant av 30 høringsinstanser som har uttalt seg om departementets forslag til regulering av barnets rett til medvirkning. Høringsinstansene støtter i hovedsak forslaget om å videreføre bestemmelsen om barns medvirkning i lovens kapittel 1 og forslaget om å oppheve gjeldende § 6-3. Dette er blant annet Barneombudet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), fylkesnemndene, Statens helsetilsyn, Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), Universitetet i Bergen, VID vitenskapelige høgskole, Bergen tingrett, Sandnes kommune, Time kommune, Tromsø kommune, Fellesorganisasjonen, Landsforeningen for barnevernsbarn, Voksne for Barn, Norges Røde kors, Norsk Barnevernsamband, Redd Barna, UNICEF Norge, Norsk Psykologforening og Stine Sofies Stiftelse.

Redd Barna uttaler:

«Redd Barna støtter departementets forslag om å videreføre den overordnede bestemmelsen om barns rett til medvirkning i lovens kapittel 1, og å oppheve gjeldende § 6-3. Vi vil særlig berømme departementet for at den overordnede bestemmelsen tydeliggjør hva barnets rett til medvirkning innebærer; at barnet skal få tilstrekkelig og tilpasset informasjon, fritt kunne gi uttrykk for sine synspunkter, bli lyttet til, og at barnets meninger skal vektlegges i samsvar med barnets alder og modenhet.»

NIM mener videreføringen av barns rett til medvirkning i lovens innledende kapittel er positiv og uttaler at den «nye bestemmelsen om barns rett til medvirkning bidrar til å styrke barns menneskerettigheter bedre på det regulatoriske planet». NIM trekker samtidig frem det ikke er tilstrekkelig med et godt regelverk og at det er viktig at det sikres at barnevernsansatte i hele landet har god kompetanse til å gjennomføre gode og trygge samtaler med barn om vanskelige temaer.

Bufetat region øst støtter departementets forslag, men foreslår at det gjøres uttrykkelig klart i forarbeidene at plikten til å ivareta barns medvirkning påligger alle aktører i tiltakskjeden.

Landsforeningen for barnevernsbarn skriver at bestemmelsen om medvirkning er godt formulert, og ivaretar både behovet et barnevernsbarn har for å få informasjon som er tilpasset en selv, og retten til å fritt gi uttrykk for sine meninger. Landsforeningen for barnevernsbarn stiller likevel spørsmål ved om det er nok at medvirkning kun er nevnt i den overordnede bestemmelsen, og uttaler: «Det er av vår mening at retten barn har til å si sin mening burde gjennomsyre loven, og spesielt i kapittel 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 og 11. LFB ber derfor departementet vurdere å henvise til denne paragrafen i alle kapitlene – og minst de som er nevnt her.»

Også Barneombudet, Forandringsfabrikken, Oslo kommune og Stavanger kommune mener barns rett til medvirkning må inntas i flere av bestemmelsene i ny barnevernslov. Oslo kommune skriver at det vil bidra til at praksis faktisk endres og at bevisstheten om barns medvirkning økes. Stavanger kommune og Forandringsfabrikken skriver på sin side at lovforslaget er mer utydelig enn Barnevernslovutvalgets forslag når det ikke refereres til medvirkningsretten i særbestemmelsene.

Barneombudet uttaler:

«Barneombudet mener den generelle bestemmelsen som er foreslått i lovens § 1-5 er god, men vil peke på at det ikke er nok med en generell bestemmelse om barns medvirkning. Retten til medvirkning må gjennomsyre hele loven for å vise at barnet settes i sentrum. Dette er også i tråd med barnekonvensjonens artikkel 12. Vi erfarer at mange saksbehandlere i barnevernstjenesten bruker loven aktivt i sitt arbeid, og det vil derfor være et godt virkemiddel å knytte retten til medvirkning til de ulike kapitlene og bestemmelsene i loven. Innholdet av retten til medvirkning vil også kunne variere ut fra hvor barnevernstjenesten er i saksgangen. På enkelte områder vil det i tillegg være nødvendig å presisere i lovteksten hva retten faktisk innebærer. Vi anbefaler derfor at departementet inntar bestemmelser om medvirkning i hvert kapittel der dette er relevant.»

Enkelte høringsinstanser, som Statsforvalteren i Vestland og Forandringsfabrikken, mener at sammenhengen mellom barnets beste og barnets medvirkning må gå tydeligere frem av loven. Forandringsfabrikken skriver at «FNs Barnekomité tydelig fastslår at art 3 om barnets beste ikke kan brukes hvis kravene i art 12 om barnets rett til å bli hørt, ikke er oppfylt.»Bergen tingrett støtter at barnevernet ikke kan foreta en vurdering av barnets beste uten at barnet har fått uttale seg.

Alle høringsinstanser som har uttalt seg til dette kapittelet, bortsett fra Forandringsfabrikken, støtter departementets forslag om å ta ut aldershenvisningen på syv år.

Fellesorganisasjonen uttaler at det «er en svært viktig endring at forslaget til ny barnevernslov tar ut en referanse til aldersgrense på sju år (jf gml §6-3), slik at det blir tydelig at alle barn har en tydelig rett til å medvirke i egen sak.»

Enkelte instanser har forslag til endringer og presiseringer i lovbestemmelsen. Forandringsfabrikken og Oslo kommune tar til orde for å erstatte begrepsbruken fra medvirkning til samarbeid, og viser blant annet til at samarbeid fremstår tydeligere som en forventning og aktiv handling. Disse instansene foreslår også at det inntas i bestemmelsen at barn skal få forståelig informasjon og har rett til trygt å gi uttrykk for sine synspunkter.

Landsforeningen for barnevernsbarn ønsker at det fremgår av bestemmelsen at å medvirke ikke er det samme som å bestemme selv. RKBU Nord mener på sin side at det i lovverket bør stilles krav om at ansatte skal ha kunnskap om hvordan man samtaler med barn, samt at barn skal ha rett til å bli informert, hørt og uttale seg på sitt morsmål.

Det er også høringsinstanser som mener departementet bør utvide tillitspersonordningen til å gjelde alle stadier av en barnevernssak, og ikke begrenses til barn som er under barnevernets omsorg. Dette er blant andre Barneombudet, Redd Barna, enkelte kommuner og Statens helsetilsyn. Forandringsfabrikken mener på sin side at ordningen bør endres slik at alle barn i kontakt med barnevernet kan få en trygghetsperson.

7.2.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet foreslår å videreføre den overordnede bestemmelsen om barnets rett til medvirkning i lovens kapittel 1, se lovutkastet § 1-4. Bestemmelsen gjelder alle barn som er i stand til å danne seg egne meninger og på alle stadier av en barnevernssak, herunder før det tas rettslige og administrative avgjørelser. Ivaretakelsen av barnets rett til å medvirke gjelder overfor alle instanser som har oppgaver etter barnevernsloven. Departementet understreker at barnet skal få tilstrekkelig og tilpasset informasjon. Dette innebærer at informasjonen som gis skal være forståelig for barnet. Videre har barnet rett til fritt å gi uttrykk for sine synspunkter.21 Dette innebærer mer enn at barnet har rett til å snakke. Barnet kan uttrykke seg både verbalt og ikke-verbalt. Barnet skal bli lyttet til og barnets meninger skal vektlegges i samsvar med barnets alder og modenhet. At barnet har rett til å medvirke innebærer imidlertid ikke at barnet selv kan bestemme. Barnet har heller ingen plikt til å medvirke.

Enkelte instanser, som Landsforeningen for barnevernsbarn, etterlyser henvisninger til den overordnede bestemmelsen om barnets rett til medvirkning eller at retten til medvirkning fremgår i de enkelte lovbestemmelsene eller kapitlene. Departementet mener imidlertid det ikke er hensiktsmessig å gjenta retten til medvirkning i alle lovbestemmelser. Den foreslåtte bestemmelsen om medvirkning er generell og plasseres i lovens innledende kapittel. Bestemmelsen vil derfor komme til anvendelse ved alle barnevernets vurderinger og beslutninger. Departementet mener loven vil bli for omfattende dersom disse generelle bestemmelsene inntas i enkelte av de andre bestemmelsene i loven. Det kan videre oppstå uklarhet med hensyn til hva som gjelder for bestemmelsene der retten til medvirkning ikke tas inn.

Departementet mener videre det er uheldig med en særskilt bestemmelse som oppstiller syv år som en føring for når barn har rett til å uttale seg ved administrative og rettslige avgjørelser i barnevernssaker, og opprettholder derfor forslaget om ikke å videreføre gjeldende § 6-3 første ledd i ny barnevernslov. Det er også støtte i høringen for dette. Departementet understreker i denne sammenheng at kjernen i lovforslagets § 1-4 er at barnevernstjenesten skal informere og snakke med barnet på alle stadier av en barnevernssak, herunder før barnevernstjenesten tar avgjørelser. Det gjelder også før barneverns- og helsenemnda og domstolen treffer avgjørelser. Departementet viser til at nærmere regler om hvordan barns rett til medvirkning skal ivaretas vil bli videreført i forskrift om medvirkning.

Departementet viser også til at det er flere forslag i proposisjonen som bidrar til å styrke barns rettigheter og medvirkning i barnevernssaker. Det vises blant annet til forslaget til endringer i reglene om partsrettigheter for barn, begrensninger i partenes innsynsrett, samt forslag om å tydeliggjøre i loven at barn kan uttale seg direkte til nemnda. Se nærmere om disse forslagene i henholdsvis kapittel 18.2, 18.4 og 20.4.

Departementet påpeker at det er en tett sammenheng mellom hensynet til barnets beste, jf. lovutkastet § 1-3, Grunnloven § 104 annet ledd og FNs barnekonvensjon artikkel 3, og barnets rett til medvirkning. Departementet viser til at FNs barnekomité har uttalt at en forsvarlig vurdering av barnets beste først kan skje når barnet har fått anledning til å uttale seg, og det er lagt tilstrekkelig vekt på barnets synspunkter.22 Barnekomiteen uttaler videre at de to prinsippene utfyller hverandre; barnets beste skal være målet, og fremgangsmåten for å nå dette målet er å høre på barnet.

Retten til å medvirke kan likevel i enkelte tilfeller reise vanskelige problemstillinger i konkrete saker. Departementet viser i denne sammenheng til en kjennelse fra Høyesterett, HR-2019-2301-A, om barnets rett til å bli informert og å uttale seg i sak om endring av samvær. I kjennelsen er det vist til at gjeldende barnevernlov § 4-1 om barnets beste innebærer at det i helt spesielle situasjoner må kunne gjøres unntak fra eller tilpasninger i plikten til at barn skal informeres og gis anledning til å uttale seg. Høyesterett uttaler at en helt unntaksfri plikt til å høre barnet vil passe dårlig med dette prinsippet dersom dette skulle gjelde helt uavhengig av eventuelle skadevirkninger. Det er også vist til at både det generelle forsvarlighetskravet i dagens barnevernlov og lovens formålsbestemmelse setter grenser for når barnet må høres. Høyesterett legger til grunn at verken barnekonvensjonen artikkel 12, kommentarer fra FNs barnekomité til denne bestemmelsen eller Grunnloven § 104 kan gi grunnlag for noen annen forståelse. Departementet understreker at det er en snever mulighet til å gjøre unntak fra barnets rett til å medvirke av hensyn til barnets beste. Dette kan, som Høyesterett vurderer, kun skje i helt spesielle situasjoner. Departementet viser her til tidligere uttalelser om at det av hensyn til barnets beste må kunne gjøres en tilpasning av hvordan barnets rett til å medvirke skal gjennomføres i en akuttsituasjon.23

Enkelte høringsinstanser har tatt til orde for at tillitspersonsordningen bør gjelde alle stadier av en barnevernssak. Departementet viderefører imidlertid at det kun lovfestes at barn som barnevernet har overtatt omsorgen for, kan gis anledning til å ha med seg en person barnet har særlig tillit til, se lovutkastet § 1-4 annet ledd. Departementet viser likevel til at det ikke er noe i veien for at barnet har med seg en person som barnet har særlig tillit til i møte med barnevernstjenesten på andre stadier av en barnevernssak. Om barnet skal ha med seg en særlig tillitsperson også i disse tilfellene, må barnevernstjenesten vurdere konkret og i samråd med foreldrene.24 I saker der foreldrene ikke har mistet omsorgen for barnet, er det foreldrene som må samtykke til at barnet har med en tillitsperson, jf. barneloven § 30. Foreldrene må høre på hva barnet har å si, og skal legge vekt på deres mening ut fra alder og modenhet, jf. barneloven § 31. Det vises for øvrig til at Bufdir har fått i oppdrag å innhente en evaluering av tillitspersonsordningen.

Departementet foreslår på denne bakgrunn å videreføre gjeldende bestemmelse om barns rett til medvirkning i ny barnevernslov. Det vises til lovutkastet § 1-4.

7.3 Andre grunnleggende prinsipper og rettigheter

7.3.1 Gjeldende rett

Retten til familieliv er en menneskerettighet som er vernet både i Grunnloven § 102 og § 104 og i internasjonale menneskerettskonvensjoner, som FNs barnekonvensjon artikkel 8, 9 og 16, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 17 og 23, samt den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8.25

Retten til familieliv er knyttet til det biologiske prinsipp, som innebærer at det i utgangspunktet er foreldrene selv som skal ivareta sine barn. Det biologiske prinsipp og retten til familieliv kommer ikke eksplisitt til uttrykk i en konkret bestemmelse i barnevernloven, men det følger av lovens oppbygning og inngrepskriterier for barneverntiltak at barnevernet har en subsidiær rolle i å ivareta barn. Barnevernet skal primært gi frivillig hjelp til barn og familier, og det skal mye til før staten kan gripe inn med tvang i familielivet. Det ble også uttalt i forarbeidene til gjeldende barnevernlov, Ot.prp. nr. 44 (1991–92), at omsorg og oppdragelse i utgangspunktet er foreldrenes ansvar.

I Prop. 106 L (2012–2013) side 82 ble det biologiske prinsipp beskrevet som at barn generelt sett har best av å vokse opp i egen familie, og at kontakten mellom familien og barnet i utgangspunktet skal opprettholdes etter en omsorgsovertakelse. Hensynet til å ivareta biologiske bånd er i samme proposisjon omtalt som et faglig prinsipp som det overordnede prinsippet om barnets beste skal baseres på.

I Grunnloven § 104 tredje ledd fremgår at staten er forpliktet til å legge til rette for barnets utvikling, herunder sikre at barnet får den nødvendige økonomiske, sosiale og helsemessige trygghet, «fortrinnsvis i egen familie» (bokmålsversjonen). Dette er et utslag av retten til famileliv, og innebærer at barn i utgangspunktet har rett til å få omsorg og vokse opp i sin familie. Samtidig uttalte flertallet i kontroll- og konstitusjonskomiteen i Innst. 186 S (2013–2014) side 31, at «fortrinnsvis i egen familie» ikke skal leses som at foreldrenes rett går foran barnets beste. Barns rett til omsorg må derfor ses i sammenheng med retten til familieliv. Barns rett til omsorg og beskyttelse følger således indirekte av Grunnloven § 104.26

Barns rett til omsorg i egen familie kommer også til uttrykk i ulike bestemmelser i barnekonvensjonen, som artikkel 18 og 27. Etter disse bestemmelsene er staten forpliktet på ulike måter til å treffe egnede tiltak for å hjelpe foreldre å ivareta ansvaret for barnet. Videre fremgår barns rett til omsorg og beskyttelse av flere andre bestemmelser i barnekonvensjonen, blant annet artikkel 3 nr. 2.

Barnets rett til omsorg og beskyttelse innebærer at staten har en plikt til å beskytte barn mot omsorgssvikt, jf. blant annet barnekonvensjonen artikkel 19. Bestemmelsen gir staten en sterk forpliktelse til å forbygge og gripe inn mot omsorgssvikt.27 Dette innebærer at retten til familieliv noen ganger må vike for å gi barnet nødvendig beskyttelse, se artikkel 9.

At retten til familieliv ikke er absolutt fremgår også av EMK artikkel 8 nr. 2, som fastslår at det kan gjøres inngrep i familielivet dersom det er i samsvar med loven, kan begrunnes i et legitimt formål, herunder å beskytte barnets helse og rettigheter, og er nødvendig i et demokratisk samfunn.28 Barnevernloven gir hjemmel for ulike inngrep fra myndighetenes side i barn og foreldres rett til familieliv. Det er på det rene at tiltak som skal verne barn mot omsorgssvikt har et legitimt formål. Kravet til nødvendighet innebærer at det må være forholdsmessighet mellom barnets behov for beskyttelse og barnevernets inngrep i familien. Det må derfor foretas en rimelig avveiing mellom de ulike interessene i saken. Videre skal det minst inngripende tiltaket settes inn. Hvis andre, mindre inngripende tiltak kunne vært benyttet, vil inngrepet ikke anses som nødvendig. Dette omtales i norsk rett som minste inngreps prinsipp.

Minste inngreps prinsipp fremgår ikke av en generell bestemmelse i gjeldende barnevernlov. Barnevernloven bygger imidlertid på minste inngreps prinsipp29, og prinsippet kommer til uttrykk i enkelte bestemmelser, tydeligst i bestemmelsen om omsorgsovertakelse. Det fremgår av § 4-12 annet ledd at vedtak om omsorgsovertakelse bare kan treffes når det er nødvendig ut fra den situasjon barnet befinner seg i. Videre fremgår det at et slikt vedtak derfor ikke kan treffes dersom det kan skapes tilfredsstillende forhold for barnet ved hjelpetiltak etter § 4-4 eller ved tiltak etter § 4-10 eller § 4-11. I § 4-3 om undersøkelser av bekymringsmeldinger fremgår det at undersøkelsen skal gjennomføres slik at den minst mulig skader noen som den berører, og den skal ikke gjøres mer omfattende enn formålet tilsier. I Prop. 106 L (2012–2013) side 82 ble minste inngreps prinsipp omtalt som «mildeste effektive inngrep», og departementet uttalte at dette er et faglig prinsipp som inngår i barnets beste-vurderingen.

7.3.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

7.3.2.1 Bakgrunnen for høringsforslaget

Barnevernslovutvalget foreslo en overordnet bestemmelse som omhandlet tre grunnleggende rettigheter, som alle har et rettslig innhold: prinsippet om barnets beste, barnets rett til forsvarlig omsorg og beskyttelse, samt barnets rett til familieliv. I bestemmelsen fremgikk det at barn har rett til forsvarlig omsorg og beskyttelse og at barn bør vokse opp i trygghet, kjærlighet og forståelse, og «helst i egen familie». Utvalget viste til at bestemmelsen må ses i lys av Grunnlovens og konvensjonenes vern om familielivet og at formuleringen er inspirert av Grunnloven § 104 tredje ledd siste setning. Utvalget mente at det er viktig at loven uttrykker at dette er det rådende verdisyn i det norske samfunn og at dette ikke var ment å endre rettstilstanden. Utvalget mente videre at minste inngreps prinsipp bør tydeliggjøres i ny barnevernslov, og foreslo derfor å lovfeste i en ny bestemmelse om krav til barnevernets virksomhet at barnevernets tiltak ikke skal være mer omfattende enn nødvendig og skal gjennomføres så skånsomt som mulig. Utvalget foreslo ikke å lovfeste faglige prinsipper, slik som det utviklingsstøttende tilknytningsprinsipp (tilknytnings- og relasjonskvalitet), jf. forslag i NOU 2012: 5 Bedre beskyttelse av barns utvikling (Raundalen-utvalget).

Flertallet av høringsinstansene var positive til Barnevernslovutvalgets forslag om en rettighetsbasert tilnærming til ny lov og at det lovfestes grunnleggende rettigheter fremfor faglige prinsipper. Høringsinstansene hadde likevel delte meninger om utvalgets forslag om å lovfeste at barn «helst» bør vokse opp i «egen familie». Flere instanser var enige i utgangspunktet om at barn skal vokse opp i familien, men var usikre på om formuleringen egner seg like godt i barnevernsloven som nettopp skal bidra til at barn får omsorg og beskyttelse, som også i noen tilfeller vil være utenfor egen familie. Enkelte høringsinstanser, som Landsforeningen for barnevernsbarn og Barneombudet, viste til at formuleringen kan oppfattes som en svekkelse av barnets rett til omsorg og beskyttelse til fordel for det biologiske prinsipp/foreldres rett til familieliv. Noen instanser var opptatt av at familiebegrepet må omfatte utvidet familie og nettverk.

Få instanser kommenterte forslaget om barnets «rett til omsorg og beskyttelse» særskilt. Enkelte høringsinstanser, som Justis- og beredskapsdepartementet og Høgskolen i Østfold viste til at det er delvis overlapp mellom utvalgets forslag til rettighetsbestemmelser og at det er uklart om retten til forsvarlig omsorg og beskyttelse er ment som en rettighetsbestemmelse og om den retter seg mot barn i barnevernet eller som en generell samfunnsnorm.

Det var også få instanser som uttalte seg om forslaget om å lovfeste minste inngreps prinsipp, men de som uttalte seg støttet utvalgets forslag. Dette var blant annet enkelte kommuner og Universitet i Bergen.

7.3.2.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet drøftet departementet om det biologiske prinsipp eller retten til familieliv skal lovfestes i ny barnevernslov. Departementet viste til at en tydeliggjøring i loven av retten til familieliv eller det biologiske prinsipp kan være positivt så lenge det innebærer en kodifisering av gjeldende rett som kan bidra til å tydeliggjøre verdisynet og rettssikkerhetsgarantiene loven bygger på. På den annen side så departementet at en slik lovfesting kan skape uklarheter i praksis om hvilket rettslig innhold en overordnet bestemmelse om retten til familieliv eller det biologiske prinsipp skal ha i enkeltsaker. Departementet foreslo derfor ikke å presisere retten til familieliv eller det biologiske prinsipp i loven, men ba om høringsinstansenes syn på spørsmålet.

Når det gjaldt utvalgets forslag om å lovfeste barns rett til omsorg og beskyttelse ønsket ikke departementet å følge opp forslaget. Departementet viste til at utvalgets forslag er generelt utformet, og retter seg mot alle barn, ikke bare de som er under barnevernets omsorg eller i kontakt med barnevernet. Det ble påpekt at en slik generell bestemmelse ikke hører hjemme i en sektorlov om barnevern, og det ville være uklart hvilken praktisk og rettslig betydning bestemmelsen ville hatt. Det ble vist til at barn allerede har en lovfestet rett til forsvarlig omsorg og beskyttelse når barn mottar tiltak fra barnevernet.

Videre foreslo ikke departementet å innta en overordnet og generell bestemmelse om minste inngreps prinsipp. Det ble vist til at dette prinsippet allerede gjenspeiles i flere bestemmelser i loven, og departementet så ikke behov for å tydeliggjøre dette ytterligere.

7.3.3 Høringsinstansenes syn

Om lag 5 instanser mener at retten til familieliv bør komme til utrykk i ny barnevernslov. Dette er blant andre Den Norske Advokatforening, Familiekanalen, Kompetansenettverk for kvalitet i barnevern (KIB), Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) og Organsisasjonen for barnevernsforeldre (OBF). Disse høringsinstanser viser til at dette allerede følger av gjeldende rett, men er en grunnleggende menneskerett som bør synliggjøres i loven.

NIM uttaler blant annet: «Det kan ikke utledes noe menneskerettslig krav til å ta inn en presisering om at barn fortrinnsvis skal vokse opp i egen familie, men en slik presisering vil sikre menneskerettighetene bedre ved at dette utgangspunktet synliggjøres i det lovverket som anvendes på barnevernsfeltet.»

Videre skriver NIM at de ikke kan se at en slik lovfesting, rettslig sett, innebærer en styrking av det biologiske prinsipp, slik enkelte høringsinstanser har uttrykt bekymring for. NIM viser til at retten til familieliv er uløselig knyttet til det biologiske prinsipp, og at denne rettigheten allerede følger av rettskilder med høyere rang. NIM fremhever også at retten til familieliv har nær sammenheng med retten til omsorg. Dersom de to rettighetene ikke lar seg forene, er det retten til omsorg som kommer foran, og da kommer barnevernslovens bestemmelser om inngrep (barnevernstiltak) til anvendelse.

Det er likevel en klar hovedvekt av høringsinstanser, om lag 30 instanser, som er av den oppfatning at retten til familieliv ikke bør lovreguleres i ny barnevernslov. Det er blant annet Bufetat region nord,Statforvalteren i Nordland, Oslo og Viken, Vestland og Rogaland, kommunene Asker, Bærum, Kristansand, Oslo, Sandnes, Stavanger og Time, Bergen tingrett, Dommerforeningens fagutvalg for offentlig rett, KS, VIDvitenskapelige høgskole, Universitets- og høgskolerådet, Voksne for Barn, Norsk Psykologforening, Norsk barnevernlederorganisasjon (NOBO) og Norsk Fosterhjemsforening. Flere av disse instansene begrunner dette med at en lovfesting vil kunne skape uklarheter i praksis og at det kan svekke eller gå på bekostning av barnets rett til omsorg og beskyttelse.

Dommerforeningens fagutvalg for offentlig rett uttaler at «(…) en presisering av «retten til familieliv» eller «det biologiske prinsipp» kan skape inntrykk av en innskjerping i forholdet til gjeldende rett, og at dette derfor ikke bør lovfestes. Prinsippene om retten til familieliv og det biologiske prinsipp er allerede innbakt i de strenge vilkårene for inngrepstilak, og en ytterligere lovfesting av disse prinsippene er derfor ikke nødvendig.»

Enkelte instanser, blant annet fylkesnemndene, trekker på sin side frem at dersom retten til familieliv reguleres i ny barnevernslov, bør også andre prinsipper få et uttrykk i loven. I denne sammenheng er det også noen instanser som mener at tilknytnings- og relasjonskvalitet må få en større plass i ny lov, blant annet skriver Norsk Psykologforening at dette må lovfestes som et prinsipp hvis retten til familieliv lovfestes.

Det er svært få høringsinstanser som har uttalt seg særskilt om departementets vurdering av at retten til omsorg og beskyttelse ikke bør lovfestes. Bufetat region øst støtter departementets vurdering, mens Barneombudet anbefaler departementet å ta inn Barnevernslovutvalgets forslag. Barneombudet er ikke enig i at bestemmelsen vil være for vid, og viser til utvalgets vurdering.

Det er også få høringsinstanser som har uttalt seg særskilt om reguleringen av minste inngreps prinsipp. Barneombudet, Statsforvalteren i Oslo og Viken og Bufetat region øst støtter departementets vurderinger og forslag. OBF uttaler på sin side at prinsippet bør inntas i ny lov, sammen med biologisk prinsipp og retten til familieliv og kravet om midlertidighet ved tvangstiltak. Også Advokatforeningen støtter at minste inngreps prinsipp inntas i ny barnevernslov.

NIM anbefaler at minste inngreps prinsipp lovfestes i lovens innledende kapittel da det vil bidra til å synligjøre og sikre menneskerettighetene bedre og ha en viktig pedagogisk funksjon. Alternativt foreslår NIM at prinsippet inntas i de enkelte tvangsbestemmelser. NIM viser blant annet til at minste inngreps prinsipp står sentralt i EMDs vurdering av om et barnevernstiltak er nødvendig i et demokratisk samfunn. Videre uttaler NIM at det nok ikke kan utledes noe menneskerettslig krav om å lovfeste en generell bestemmelse om minste inngreps prinsipp. Prinsippet er imidlertid sentralt for hele barnevernets virke, og gjenspeiler på en god måte de menneskerettslige vurderinger som må foretas i barnevernssakene. NIM anbefaler derfor at prinsippet lovfestes.

7.3.4 Nyere praksis fra EMD og Høyesterett

Den europeiske menneskerettsdomstol i Strasbourg (EMD) har fra 2015 tatt til behandling flere saker mot Norge som gjelder ulike barnevernstiltak. I åtte av ti dommer30 som hittil er avsagt, har EMD konstatert krenkelse av EMK artikkel 8 om retten til familieliv. En av domfellelsene er avsagt i EMDs storkammer, Strand Lobben m.fl. mot Norge, 10. september 2019.

Kritikken fra EMD har i hovedsak vært rettet mot barnevernets og domstolenes saksbehandling og beslutningsgrunnlag. Domstolen har blant annet kritisert at begrunnelser for valg av ulike barnevernstiltak ikke har vært tilstrekkelige, og at målsettingen om at barnet skal gjenforenes med sine foreldre ikke har kommet godt nok frem i den norske beslutningsprosessen.

Høyesterett avgjorde tre barnevernssaker i storkammer i mars 2020.31 Avgjørelsene gjaldt ulike spørsmål knyttet til norsk barnevernslovgivning og forholdet til EMK artikkel 8 om retten til familieliv. I avgjørelsene ga Høyesterett føringer for hvordan norske barnevernsmyndigheter og domstoler skal forholde seg til praksis fra EMD.

Høyesterett har også etter avgjørelsene i storkammer behandlet flere barnevernssaker. To avgjørelser fra september 2020 gjaldt barnevernloven § 4-21 om oppheving av vedtak om omsorgsovertakelse.32 I oktober 2020 avsa Høyesterett fire avgjørelser. En av avgjørelsen gjaldt spørsmål om opphevelse av vedtak om omsorgsovertakelse og fastsettelse av samvær.33 To avgjørelser gjaldt samvær og kontakt etter omsorgsovertakelse, og gir blant annet veiledning for fastsettelsen av samlet samvær og reguleringen av kontakt over telefon og nett, samt bidrar til avklaring av begrunnelseskravene i barnevernssaker.34 Det ble også avsagt en dom i oktober der Høyesterett konkluderte med at tvangsadopsjon etter barnevernloven var til barnets beste. Dommen gir veiledning i forståelsen av vilkårene for adopsjon.35 I mars 2021 avsa Høyesterett også tre avgjørelser om fastsettelse av samvær.36

Høyesterett har, innenfor de spørsmål som har blitt vurdert i de nevnte avgjørelser, ikke konstatert at det er motstrid mellom EMK artikkel 8 og de relevante bestemmelsene i barnevernloven. Av avgjørelsene kan det likevel utledes at det på enkelte områder er behov for en justering av praksis i barnevernssaker. Høyesterett skriver i storkammeravgjørelsene blant annet at EMDs dommer har vist at beslutningsgrunnlag, avveining eller begrunnelse ikke alltid har vært tilstrekkelig. Videre vises det til at EMD særlig har konstatert krenkelser i tilknytning til myndighetenes plikt til å arbeide for gjenforening av barn og foreldre.37

7.3.5 Departementets vurderinger og forslag

7.3.5.1 Innledning

Hovedvekten av høringsinstansene er av den oppfatning at retten til familieliv eller det biologiske prinsipp ikke bør lovfestes. Disse høringsinstansene er bekymret for at en lovfesting vil medføre uklarheter om det rettslige innholdet i enkeltsaker, og at det kan medføre at barnets beskyttelse svekkes. Departementet viste imidlertid i høringsnotatet også til momenter som trekker i retning av at retten til familieliv bør lovfestes, og konkluderte ikke i spørsmålet. Etter at høringen ble avsluttet har flere norske barnevernssaker med spørsmål om brudd på EMK artikkel 8 blitt behandlet av EMD. Departementet har derfor foretatt en fornyet vurdering av spørsmålet om retten til familieliv bør få et uttrykk i ny barnevernslov. Et spørsmål som reiser seg i den forbindelse er om en eventuell lovfesting kan svekke barnets beskyttelse. En viktig del av spørsmålet om det skal gjøres inngrep i familielivet, er en vurdering av om tiltaket er nødvendig eller om situasjonen kan avhjelpes med mindre inngripende tiltak. Dette er også et vilkår for å vedta tvangstiltak i barnevernssaker. Departementet drøfter derfor om minste inngreps prinsipp bør komme til uttrykk i en overordnet bestemmelse nedenfor i kapittel 7.3.5.5.

7.3.5.2 Behovet for å presisere retten til familieliv i ny barnevernslov

Departementet vurderer at det ikke er et menneskerettslig krav om å presisere retten til familieliv i ny barnevernslov, slik også NIM påpeker. Retten til familieliv følger allerede av Grunnloven og internasjonale konvensjoner som gjelder som norsk lov, jf. menneskerettsloven. Videre er retten til familieliv allerede innbakt i de strenge vilkårene for tvangstilak i barnevernssaker. Det vil derfor fra enkelte hold kunne oppfattes som en unødvendig dobbeltregulering å lovfeste et uttrykk for retten til familieliv. Departementet mener imidlertid det er flere forhold som taler for å lovfeste dette i ny barnevernslov.

Departementet viser til at retten til familieliv er en bærebjelke i barnevernets arbeid. En presisering av denne rettigheten vil synliggjøre en menneskerettighet som har grunnleggende betydning i barnevernssaker, samt synliggjøre den rettstilstanden som følger av overordnede rettsnormer. Det vil kunne ha en viktig pedagogisk verdi å innta dette utgangspunktet i loven, og det vil gi et signal om at barnevernet som hovedregel skal arbeide forebyggende og gi hjelp til familien slik at barnet kan bo hjemme. Departementet mener loven bør gi uttrykk for det rådende verdisynet om at barn som utgangspunkt skal vokse opp i egen familie og at barnevernet har en subsidiær rolle i å ivareta barn. Departementet viser til at en slik presisering kan bidra til økt forståelse for barnevernets arbeid og vil kunne bidra til bedre tillit til tjenesten på sikt.

En lovfesting kan være hensiktsmessig også i lys av den internasjonale rettsutviklingen. Departementet viser til at det kan synes som om EMD peker på svakheter i bredden i vurderingene til barnevernstjenesten og nemnda, herunder at hensynet til barnet og foreldrenes familiebånd ikke har kommet godt nok frem i begrunnelsen for tiltak.38 Høyesterett har uttalt at hensynet til familiebånd ligger i norske avgjørelser «en del ganger som en mer underforstått og delvis ikke uttalt forutsetning, mens hensynet til barnets beste trer tydeligst frem».39 En lovfesting av retten til familieliv kan bidra til at EMD og Høyesteretts føringer til den skriftlige dokumentasjonen blir tydeligere, se også proposisjonens kapittel 18.1 og 20.7 om krav til begrunnelser for henholdsvis barnevernets og nemndas vedtak.

Departementet viser videre til at retten til familieliv også har stor betydning etter at det er gjort inngrep i retten. EMD har gjentatte ganger uttalt at en omsorgsovertakelse i utgangspunktet er midlertidig og at målet skal være gjenforening, se særlig Strand Lobben m.fl. mot Norge (2019) avsnittene 205 og 208. Domstolen har uttalt at etter en omsorgsovertakelse skal samværet, der gjenforeningsmålsettingen ligger fast, fastsettes slik at båndene mellom foreldre og barn kan styrkes og utvikles.40 Dette er også fulgt opp i Høyesteretts storkammeravgjørelser.41 Å fremheve retten til familieliv i loven kan også bidra til at gjenforeningsmålsettingen blir tydeligere for brukerne av loven. Dette kan også tale for at retten til familieliv bør lovfestes. Se proposisjonens kapittel 13 om samvær og kontakt etter omsorgsovertakelse og kapittel 14 om oppfølging av barn og foreldre for nærmere omtale av gjenforeningsmålsettingen.

Departementet mener etter dette at det er mange forhold som taler for at retten til familieliv bør komme til uttrykk i lovens innledende kapittel.

7.3.5.3 Forholdet til barnets beste og barns rett til omsorg og beskyttelse

Departementet merker seg at flere høringsinstanser er bekymret for at en lovfesting av retten til familieliv vil svekke hensynet til barnets beste og barnets rett til beskyttelse og omsorg. Det er helt avgjørende at en presisering av retten til familieliv i ny barnevernslov ikke medfører en svekkelse av barnets rett til omsorg og beskyttelse, jf. blant annet FNs barnekonvensjon artikkel 3 og 19. Formålet med lovfestingen er ikke å styrke det biologiske prinsipp utover det som allerede følger av rettskilder med høyere rang.

Selv om formålet med en lovfesting ikke er å endre rettstilstanden, ser departementet bekymringen til Dommerforeningens fagutvalg for offentlig rett om at det kan skape inntrykk av en innskjerping i forhold til gjeldende rett. For å unngå at det i praksis blir lagt for stor vekt på retten til familieliv, på bekostning av hensynet til barnet, foreslår departementet at også barns rett til omsorg og beskyttelse lovfestes. Dette ble også opprinnelig foreslått av Barnevernslovutvalget. Retten til familieliv har nær sammenheng med retten til omsorg, noe også NIM påpeker i sin uttalelse. Utgangspunktet for barnevernets arbeid er at barn skal vokse opp i egen familie, og at hjelp primært skal gis i hjemmet. I noen saker vil det likevel være behov for større inngrep i familielivet.

I høringsnotatet ga departementet uttrykk for at utvalgets forslag, å lovregulere barnets rett til omsorg og beskyttelse, var generelt utformet, og retter seg mot alle barn og at dette ikke hører hjemme i en sektorlov om barnevern. Departementet mener etter en ny vurdering at dette ikke kan være avgjørende. Bestemmelsen må uansett leses i en barnevernskontekst, og det kan legges til grunn at retten til omsorg og beskyttelse er særlig sentral for barnevernets arbeid. Departementet mener at ved å innta retten til omsorg og beskyttelse sammen med et uttrykk for retten til familieliv, vil loven få en tilstrekkelig balanse mellom de ulike rettighetene.

7.3.5.4 En overordnet bestemmelse om retten til familieliv og barns rett til omsorg og beskyttelse

Både retten til omsorg og beskyttelse og retten til familieliv følger av Grunnloven og internasjonale konvensjoner som Norge er bundet av. En lovfesting av disse rettighetene i barnevernsloven innebærer således en synliggjøring av de bestemmelser som allerede følger av annen lovgivning, og vil derfor ikke ha et selvstendig rettslig innhold. Departementet legger til grunn at det ikke kan fremsettes rettskrav etter denne bestemmelsen i barnevernssaker. Bestemmelsen vil imidlertid være en overordnet bestemmelse som kan være en rettesnor for barnevernet i deres saksbehandling og vurdering av tiltak. En lovfesting vil kunne bidra til at barnevernet i større grad blir oppmerksom på de vurderinger som må gjøres for at praksis fremover skal være i overensstemmelse med våre menneskerettslige forpliktelser.

På denne bakgrunn er departementet av den oppfatning at det er ønskelig og nødvendig å synliggjøre begge rettighetene i en ny overordnet bestemmelse i ny barnevernslov. Departementet mener det er mest hensiktsmessig at ordlyden baseres på Grunnloven og foreslår derfor at det i lovutkastet § 1-5 første ledd fremgår at barn har rett til omsorg og beskyttelse, fortrinnsvis i egen familie.

Barnevernets arbeid skal bygge både på retten til familieliv og barns rett til omsorg og beskyttelse, men departementet viser til at barnets beste fortsatt skal være lovens mest sentrale hensyn, se proposisjonens kapittel 7.1 om reguleringen av barnets beste. I konkrete saker må barnevernet foreta en barnets beste-vurdering, der barnets behov for å ivareta familielivet og barnets behov for omsorg og beskyttelse også vil inngå som sentrale momenter. Departementet viser også til at der det er konflikt mellom barnets og foreldrenes interesser, må det gjøres en avveining mellom disse interessene. Hensynet til barnet skal gå foran hensynet til foreldrene når vilkårene for tiltaket er oppfylt og tiltaket etter en samlet vurdering er nødvendig for å ivareta barnets beste.

Departementet viser til at flere høringsinstanser har vært opptatt av å gi det utviklingsfremmende tilknytningsprinsipp større plass i loven.42 Departementet fastholder at det ikke vil være riktig å innta dette som et eget prinsipp i loven. Retten til familieliv er allerede et rettslig prinsipp, i motsetning til tilknytningsprinsippet. Departementet viser imidlertid til at barnets behov for tilknytning- og relasjonskvalitet er et moment i barnets beste-vurderingen i beslutninger om barnevernstiltak. Tilknytningen mellom barn og foreldre og eventuelt andre personer inngår dessuten som momenter i vurderingen av om det foreligger et familieliv, og hvor omfattende retten til vern om familielivet er. Innholdet i familiebegrepet må forstås i lys av Grunnloven og konvensjonsforpliktelsene. Dette innebærer en vid tolkning av begrepet, og trenger ikke nødvendigvis bety biologisk familie. Se mer om innholdet i familielivet i kapittel 3.4.2.

7.3.5.5 Minste inngreps prinsipp

Departementet har etter en ny vurdering kommet til at det er hensiktsmessig også å synliggjøre minste inngreps prinsipp tydeligere i ny barnevernslov enn det som fremgår av gjeldende lov.

Minste inngreps prinsipp er et overordnet prinsipp som gjeldende barnevernlov bygger på43 og det er et sentralt vilkår ved vedtak om tvangstiltak. Videre er en sentral del av spørsmålet om det skal gjøres inngrep i familielivet en vurdering av om tiltaket er nødvendig. Myndighetene må ved et inngrep i familielivet vurdere om situasjonen kan løses med mindre inngripende tiltak. Minste inngreps prinsipp gjenspeiler nødvendighetsvurderingen etter EMK artikkel 8 nr. 2.

Prinsippet har også betydning i andre sammenhenger enn ved vedtak om tvangstiltak, slik som ved undersøkelser. Prinsippet kan dessuten ses i sammenheng med barnevernets plikt til å arbeide forebyggende og hindre videre problemutvikling for barnet og familien (tidlig innsats). Et godt arbeid tidlig i saken, kan i noen saker forebygge behovet for mer inngripende tiltak og slik sett bidra til ivaretakelsen av minste inngreps prinsipp. Dette bygger også opp under retten til familieliv og at barn fortrinnsvis skal få omsorg i egen familie.

Alle disse forhold tilsier etter departementets vurdering at minste inngreps prinsipp også bør synliggjøres i barnevernslovens innledende kapittel. Departementet legger særlig vekt på at dette vil tydeliggjøre nødvendighetskravet som også følger av EMK artikkel 8. Bestemmelsen vil være en overordnet bestemmelse som synliggjør et viktig prinsipp som loven bygger på. Det vil ha betydning for barnevernets arbeid på systemnivå, herunder hvordan barnevernstjenesten organiserer arbeidet og styrker kompetanse på forebyggende arbeid. Samtidig vil prinsippet også ha et selvstendig rettslig innhold i enkeltsaker. I konkrete saker vil det være et vilkår for tvangstiltak. På denne bakgrunn foreslår departementet at det inntas i ny § 1-5 annet ledd at barnevernets tiltak ikke skal være mer inngripende enn nødvendig. Dette vil blant annet innebære at dersom situasjonen kan avhjelpes med hjelpetiltak, skal det ikke treffe vedtak om omsorgsovertakelse. Forsvarlighetskravet etter lovutkastet § 1-7 og kravet om at tiltak skal være egnet til å møte barn og foreldres behov, jf. lovutkastet § 3-1, stiller krav til hvilke tiltak den enkelte kommune skal kunne tilby, se proposisjonens kapittel 9.1 om frivillige hjelpetiltak.

Departementet viser også til at minste inngreps prinsipp fremkommer av lovutkastet § 10-6 om generelle vilkår for tvang og andre inngrep i barns personlige integritet under opphold på institusjon, og indirekte gjennom nødvendighetskravet i § 5-1 om omsorgsovertakelse, samt § 2-2 om undersøkelser.

7.4 Hensyn til barns kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn

7.4.1 Gjeldende rett

7.4.1.1 Sentrale rettigheter i barnekonvensjonen

Det fremgår av FNs barnekonvensjon artikkel 30 at «i stater hvor det finnes etniske, religiøse eller språklige minoriteter eller personer som tilhører en urbefolkning, skal et barn som tilhører en slik minoritet eller urbefolkningen, ikke nektes retten til sammen med andre medlemmer av sin gruppe å leve i pakt med sin kultur, bekjenne seg til og utøve sin religion, eller bruke sitt eget språk». Bestemmelsen må ses i sammenheng med barnekonvensjonen artikkel 8 om respekt for barnets identitet, og skal forstås som en positiv rettighet for barnet.44 Rettigheten etter bestemmelsen må likevel harmoniseres med de øvrige rettighetene barnet har etter konvensjonen, herunder hensynet til barnets beste i artikkel 3.

Barnekonvensjonen artikkel 20 omhandler statens plikt til å sørge for at barn som av ulike årsaker ikke kan tas vare på av familien, får et alternativt omsorgstilbud. Etter artikkel 20 nr. 3 skal det, når mulige løsninger overveies, «tas tilbørlig hensyn til ønskeligheten av kontinuitet i barnets oppdragelse og til barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn». Denne bestemmelsen kommer til anvendelse når barn plasseres utenfor hjemmet etter barnevernloven og gjelder alle barn, herunder barn som tilhører urfolk, nasjonale minoriteter og andre etniske minoriteter.

7.4.1.2 Urfolks rettigheter

Samer er gitt et vern gjennom ILO-konvensjonen nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater, konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 27, samt i barnekonvensjonen artikkel 30. FNs erklæring om urfolks rettigheter er også et sentralt dokument. Hovedprinsippet i ILO-konvensjonen er urfolks rett til å bevare og videreutvikle sin egen kultur, og myndighetenes plikt til å treffe tiltak for å støtte dette. Tilsvarende legger FNs erklæring vekt på at urfolk har rett til å bevare og styrke sine egne institusjoner, kulturer og tradisjoner, og at de har rett til å utvikle seg slik de selv ønsker og synes er nødvendig. Erklæringen har også bestemmelser om diskriminering av urfolk, og om at urfolk må delta i alle saker som angår dem.

Samiske barn har også særskilte rettigheter i norsk lovgivning. Etter Grunnloven § 108 er staten forpliktet til å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppe kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv. Sameloven gir blant annet en utvidet rett til bruk av samisk språk i rettsvesenet og i helse- og sosialsektoren i forvaltningsområdet for samisk språk.

7.4.1.3 Nasjonale minoriteters rettigheter

I Norge er kvener/norskfinner, jøder, romer, romanifolk/tatere og skogfinner nasjonale minoriteter. Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter pålegger statene å legge forholdene til rette for at de nasjonale minoritetene kan uttrykke, bevare og videreutvikle sin kultur og identitet. Norge ratifiserte konvensjonen i 1999. Partene forplikter seg til å fremme de forutsetninger som er nødvendige for at personer som tilhører nasjonale minoriteter, kan bevare og utvikle sin kultur, samt bevare de grunnleggende bestanddelene av sin identitet, som religion, språk, tradisjoner og kulturarv.

7.4.1.4 Barnevernloven

Barnevernloven har flere bestemmelser som skal bidra til å ivareta barns kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn. Bestemmelsene har særskilt betydning for samiske barn, barn som tilhører nasjonale minoriteter og andre etniske minoriteter.

Barnekonvensjonens krav i artikkel 20, om at det skal tas tilbørlig hensyn til «ønskeligheten av kontinuitet i barnets oppdragelse og til barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn», er innarbeidet i barnevernloven § 4-15. Det fremgår av bestemmelsen at det ved valg av plasseringssted til det enkelte barn må tas tilbørlig hensyn til barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn. Bestemmelsen innebærer ikke at dette er hensyn som skal tillegges avgjørende vekt, men det skal inngå i den helhetsvurderingen som skal foretas.

Flere lovendringer som ble vedtatt gjennom Prop. 169 L (2016–2017) vil kunne bidra til bedre ivaretakelse av barns kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn. Dette omfatter kravet i § 4-22 om at barnevernstjenesten alltid skal vurdere om noen i barnets familie eller nære nettverk kan velges som fosterhjem. Videre stilles det krav til mer systematisk nettverksinvolvering ved valg av fosterhjem. Samvær og kontakt av en viss hyppighet med familie og nettverk er én måte å ivareta kontinuitet i barnets oppdragelse, og ta hensyn til barnets religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn i utøvelsen av ulike aktiviteter. Barnets familie inkluderer også barnets slekt. Storfamilie og utvidet slektskap er viktig for mange barn, blant annet i samiske samfunn, men også blant nasjonale minoriteter og innvandrerfamilier. Hvem som omfattes av barnets familie og nære nettverk må vurderes konkret i den enkelte sak.

Videre er det lovfestet i barnevernloven § 1-7 at barnevernet skal utøve sin virksomhet med respekt for, og så langt som mulig i samarbeid med barnet og barnets foreldre. Dette innebærer blant annet at barnevernet skal ta hensyn til familiens språklige, religiøse og kulturelle bakgrunn, og benytte kvalifiserte tolker når det kan oppstå språkproblemer. God kommunikasjon er avgjørende for å skape tillit og for å kunne samarbeide om barnevernstiltak. Bestemmelsen gjelder for alle barnevernsmyndigheter og på alle stadier av en sak.

Det følger av gjeldende lov § 6-3 a og § 7-19 at det skal fremgå av vedtak fattet av fylkesnemnda og barneverntjenesten hva som er barnets synspunkt, hvilken vekt barnets mening er tillagt og hvordan barnets beste er vurdert. Det er presisert i forarbeidene at for barn som tilhører en etnisk minoritet, bør det fremgå av vedtaket hvordan det tas hensyn til barnets språk og kultur. Det er gitt en særskilt omtale av samiske barn og presisert at dersom et samisk barn skal i fosterhjem, bør det fremgå hvordan barnet kan opprettholde samisk språk og kultur i fosterhjemmet.

7.4.1.5 Forskriftsbestemmelser som særskilt ivaretar samiske barn

Det er gitt enkelte regler i forskrift til barnevernloven som særskilt ivaretar samiske barns språklige og kulturelle rettigheter. I forskrift om barns medvirkning § 3 er det fremhevet at barnets medvirkning skal ivareta barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn, herunder samiske barns språk og kultur. Etter dagens fosterhjemsforskrift § 8 skal kommunen føre tilsyn med at barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn ivaretas på hensiktsmessig måte når barn er i fosterhjem, herunder samiske barns rett til å ivareta språk og kultur. I § 7 i forskrift om tilsyn med barn på institusjon fremgår det at statsforvalteren skal påse at samiske barns særlige rett til å ivareta språklig og kulturell bakgrunn følges opp på hensiktsmessig måte ut fra formålet med oppholdet og institusjonens målsetting og rammer. Etter § 8 skal tilsynsmyndigheten, ved tilsyn med samiske barn, tilstrebe å besitte samisk språklig eller kulturell kompetanse. I forskrift om barnets talsperson § 3 er det presisert at ved oppnevning av talsperson for samiske barn innenfor forvaltningsområdet for samisk språk, skal barnet få tilbud om en talsperson med samisk språk og kulturforståelse. I andre områder skal det tilstrebes at barnet får et slikt tilbud.

7.4.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

7.4.2.1 Bakgrunnen for høringsforslaget

Barnevernslovutvalget foreslo å innta en ny overordnet bestemmelse om barnets beste som presiserer at barnets og foreldrenes «etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn» er relevante momenter i vurderingen av barnets beste. Forslaget var ment å tydeliggjøre betydningen av barn og foreldres bakgrunn for alle handlinger og beslutninger som berører barn, ikke bare i avgjørelser om valg av fosterhjem eller institusjon, slik det fremkommer av dagens lov. Utvalget presiserte at vurderingen av barnets beste for samers vedkommende, må tolkes i lys av det særskilte vernet som samer har etter Grunnloven og menneskerettslige forpliktelser.

Utvalget foreslo å videreføre bestemmelsen om at barnevernstjenesten ved valg av plasseringssted «skal ta hensyn til behovet for kontinuitet i barnets oppdragelse og barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn.»45 Utvalget mente barnevernet bør anvende en større grad av kultursensitivitet i sitt arbeid, men at dette primært fremmes gjennom andre virkemidler enn lovgivning.

Flertallet av høringsinstansene var positive til å lovfeste en liste med momenter i barnets beste-vurderingen. Enkelte instanser uttalte seg særskilt om momentet om å ta hensyn til «barn og foreldres etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn». Av disse var noen positive til en slik lovfesting, mens andre mente at «foreldrenes» bakgrunn ikke bør fremgå som et selvstendig moment i barnets beste-vurderingen. Av andre synspunkter som kom inn, nevnes hensynet til å ivareta samiske barns særskilte rettigheter, at nasjonale minoriteter og deres særskilte vern etter internasjonale forpliktelser også må nevnes, og at kunnskapsgrunnlaget er for snevert.

7.4.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Som det fremgår av kapittel 7.1, foreslo departementet ikke å lovfeste en liste over relevante momenter i vurderingen av barnets beste. Departementet foreslo en ny overordnet bestemmelse som understreker at barnevernet i sitt arbeid skal ta hensyn til barnets kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn. Bestemmelsen synliggjør at barnets bakgrunn er et moment i barnets beste-vurderingen og et selvstendig hensyn i barnevernets arbeid på alle stadier av en sak. Målet er å bidra til bedre barnevernsfaglig arbeid, grundigere vurderinger og riktigere avgjørelser til barnets beste. Departementet foreslo å presisere at barnevernet skal ta hensyn til barnets bakgrunn, ikke foreldrenes.

Bestemmelsen vil gjelde for all saksbehandling, handlinger og avgjørelser i barnevernet, ikke bare ved valg av fosterhjem og institusjon slik det fremgår av gjeldende lov. Ansvaret for å ta hensyn til barnets bakgrunn vil gjelde for alle aktører i barnevernet, både statlige og kommunale aktører. Det gjelder også private som utfører tjenester på vegne av det offentlige. Videre vil det gjelde i alle faser av en barnevernssak. Departementet foreslo ikke å gi nærmere føringer for hvordan barnets bakgrunn skal ivaretas eller hvilke tiltak som skal settes inn. Dette må vurderes konkret ut fra omstendighetene i den enkelte sak. Bestemmelsen utleder ikke nye rettigheter for barnet.

Departementet anbefalte, i likhet med utvalget, å videreføre i ny lov at det tas hensyn til behovet for kontinuitet i barnets oppdragelse og til barns religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn når barn plasseres utenfor hjemmet. I dagens § 4-15, jf. barnekonvensjonen artikkel 20 nr. 3, heter det at det skal tas hensyn til barnets «etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn». Departementet foreslo å ta «etnisk» ut av ordlyden fordi hensynet til barnets etniske bakgrunn i praksis ivaretas gjennom å ta hensyn til barnets kultur, språk og religion.

Departementet presiserte at forslaget til ny overordnet bestemmelse om ivaretakelse av barns kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn vil gjelde også for samiske barn. Samer har som urfolk språklige og kulturelle rettigheter etter internasjonal og nasjonal lovgivning. Forslaget tydeliggjør at barnevernet har et ansvar for å ta tilstrekkelig hensyn til samiske barns språklige og kulturelle rettigheter på alle stadier av en barnevernssak. Videre må barnevernsmyndighetene samarbeide med andre myndigheter om oppfølgingen av barn, og bidra til at samiske barns språklige og kulturelle rettigheter ivaretas også av andre myndigheter når barnet er under barnevernets omsorg. Departementet la til grunn at en overordnet lovbestemmelse, kombinert med økt kunnskap om samisk språk og kultur, kan bidra til at barnevernets saksbehandling og avgjørelser bygger på en bedre forståelse av samiske barns situasjon og behov.

Departementet startet opp konsultasjoner med Sametinget i forbindelse med utformingen av høringsforslaget, og flere av Sametingets innspill ble innarbeidet. Sametinget ga i tillegg uttrykk for at det er viktig og nødvendig at begrepet «etnisk» fortsatt blir stående i lovteksten. Sametinget ønsket også en bestemmelse som synliggjør prinsippet i barnekonvensjonen artikkel 30 om at barn med urfolkstilknytning ikke skal nektes retten til sammen med andre medlemmer av sin gruppe å leve i pakt med sin kultur og bruke sitt språk.

7.4.3 Høringsinstansenes syn

Forslaget om en overordnet bestemmelse har fått bred støtte i høringen. Av nærmere 50 høringsinstanser som har uttalt seg eksplisitt til dette forslaget, er over 40 positive til å lovfeste at barnevernet skal ta hensyn til barnets kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn blant annet Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Barneombudet, Bufetat region øst, Bufetat region nord, en rekke kommuner, herunder Trondheim, Porsgrunn, Bergen, Snåsa, Færder, Fredrikstad, Sarpsborg, Tysnes, Tromsø og Horten, Regionalt kunnskapssenter for barn og unge Nord (RKBU Nord), Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), Universitetet i Stavanger, Universitetet i Agder, VID vitenskapelige høgskole, Universitetet i Tromsø, Universitets- og høgskolerådet, Bufdirs eksterne kompetansegruppe for dialog og mangfoldssensitivitet, FRI – foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold, Islamsk råd Norge, MiRA ressurssenter for kvinner med minoritetsbakgrunn, Norsk Innvandrerforum, OMEP Norge, Norsk Fosterhjemsforening, Norsk Barnevernssamband, Sex og samfunn, Voksne for Barn, Stine Sofies Stiftelse, UNICEF Norge, Fellesorganisasjonen, NHO Service og Handel, Organisasjonen for barnevernsforeldre (OBF), Kirkens Bymisjon, Norske kveners forbund, Norsk Psykologforening, KS og Forandringsfabrikken.

NIM uttaler blant annet:

«NIM mener at det er positivt at departementet foreslår å ta inn en bestemmelse om barnevernets plikt til å hensynta barns kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn, og at denne er blant de grunnleggende bestemmelsene i barnevernsloven. Dette reflekterer godt forpliktelsene som følger av barnekonvensjonen artikkel 30. Minoritets- og urfolksbarns rettigheter må ivaretas i alle ledd av barnevernet, og disse barnas rett til medvirkning ved vurderingen av hva som er barnas beste må også ivaretas på en kulturelt og språklig tilpasset måte. Dette fordrer at barnevernet har tilstrekkelige kompetanse når det gjelder minoritets- og urfolks språk og kultur.»

Norsk Psykologforening skriver:

«Det vil være både i barnets og tjenestenes interesse at familie og nettverk blir involvert i alle ledd i barnevernets arbeid, slik at kulturelle praksiser kan forstås og tiltak kan tilpasses og treffe bedre i hver enkelt sak. Videre er det viktig at barnevernet tar på alvor hvilket ansvar de har for å ivareta barnets rett til identitet og utvikling, og at tjenestene besørger at barnet får videreført sin tilhørighet og bakgrunn også etter en eventuell omsorgsovertakelse. Barn som plasseres utenfor hjemmet risikerer å miste kjennskap til sitt opprinnelige morsmål og/eller kunnskap om religiøse og kulturelle praksiser. Dette vil skape avstand til deres biologiske familie og slekt og vil kunne få negative følger for barns selvforståelse og identitetsutvikling, både på kort og lang sikt.»

Bufetat region øst ser det videre som positivt at plikten gjelder for barnevernet generelt, og under hele barnevernssaken.

En lang rekke av høringsinstansene som støtter forslaget har samtidig innspill til bestemmelsens nærmere innhold.

Tre høringsinstanser, NIM, Bufdir, Norske kveners forbund, har uttalt seg særskilt om at begrepet «etnisitet» ikke inngår i lovteksten. Samtlige mener at begrepet bør tas inn i den foreslåtte overordnede bestemmelsen. Tilsvarende bør begrepet tas inn igjen i bestemmelsen om valg av plasseringssted.

NIM uttaler:

«Barnekonvensjonen stiller ikke noe eksplisitt krav om at «etnisitet» må inntas i den generelle bestemmelsen i § 1-9. Det vil likevel være bedre i samsvar med konvensjonen om «etnisitet» tas inn i oppramsingen over forhold det skal tas hensyn til, slik Barnevernlovutvalget også foreslo i sin momentliste over relevante hensyn i barnets beste-vurderingen.»

NIM uttaler videre:

«Det kan ikke utledes noe formelt krav av barnekonvensjonen om at «etnisitet» må inn i ordlyden i nasjonalt regelverk. Men dersom formålet med lovrevisjonen er å gjøre regelverket mer tilgjengelig for brukerne, taler dette for at relevante vurderingstemaer som man uansett må ta hensyn til etter de internasjonale forpliktelsene, også fremgår av nasjonalt regelverk. Dette gjelder særlig når man legger opp til en lovregulering hvor de øvrige momentene fra barnekonvensjonen artikkel 20 nr. 3 er inntatt i loven.»

NIM understreker videre at ordlyden i den foreslåtte bestemmelsen må ses i sammenheng med forslaget til bestemmelse som viderefører dagens § 4-15 om valg av plasseringssted, og uttaler:

«Det er mulig at barnets etnisitet i praksis vil inngå i momentene barnets identitet, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn. Departementet bør likevel være oppmerksom på at FNs barnekomité ved neste eksaminasjon av Norge antakeligvis vil stille spørsmål ved bakgrunnen for at etnisitet er tatt ut av oppramsingen av momenter som skal vektlegges i vurderingen av plasseringssted, all den tid dette er et moment som eksplisitt fremgår av ordlyden i barnekonvensjonen artikkel 20 nr. 3. Uavhengig av om «etnisitet» fremgår av momentlisten i nasjonal rett, er dette et moment barneverntjenesten og fylkesnemnda må ta hensyn til i sin vurdering av plasseringssted, ettersom barnekonvensjonen gjelder som norsk lov med forrang.»

Bufdir henviser til at det spesielt av hensyn til urfolk (samer) og nasjonale minoriteter kan være hensiktsmessig å inkludere «etnisk» bakgrunn i lovbestemmelsen. Gruppene er gitt særegne rettigheter på grunnlag av etnisitet, jf. de internasjonale konvensjoner som Norge har forpliktet seg til å følge og som departementet viser til i høringsnotatet.

Norske kveners forbund uttaler:

«Imidlertid er vi enige med Sametinget om at det er nødvendig at begrepet «etnisk» blir stående i barnevernslovens formulering av § 1-9 og § 5-3. Dette er bl.a. nødvendig for å speile barnekonvensjonens art 30 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter art 27, og departementets høringsnotat i seg selv viser hvor innarbeidet dette begrepet er og hvordan begrepet «etnisk» gir et eget presisjonsnivå.»

Bufdir uttaler videre at de har forståelse for at Sametinget ønsker et tillegg i den foreslåtte bestemmelsen, med utgangspunkt i barnekonvensjonen artikkel 30. Også Universitetet i Tromsø mener at bestemmelsen spesifikt må nevne den særstillingen samiske barn som urfolk.

Enkelte er opptatt av at bestemmelsen har særskilt betydning også for nasjonale minoriteter, blant annet Norske kveners forbund og Kirkens Bymisjon. Kirkens Bymisjon er særlig opptatt av barn med rombakgrunn som er under barnevernets omsorg. Mange av disse barna er helt eller delvis avskåret fra sin kulturelle bakgrunn. Dette kan forvanske mulighetene for tilbakeføring eller til å reintegreres i miljøet. Kirkens Bymisjon mener det er grunn til å stille spørsmål ved om rettighetene er for svakt fortolket i forhold til kravene i de internasjonale menneskerettighetene.

Andre instanser er særlig opptatt av hensynet til ivaretakelse av religion, blant annet Islamsk Råd Norge som skriver:

«IRN mener at vektleggingen av spesielt religion er særlig viktig å ta hensyn til overfor barn fra muslimske familier. Dette fordi religion har en stor verdi og spiller en viktig rolle i livet til norske muslimer. Det er viktig her å trekke frem at religion/tro på mange måter er en viktig beskyttelsesfaktor og mestringsressurs for barn og familier som opplever utfordringer. Dette gis trolig ikke nok oppmerksomhet, og religion kan fort bli bagatellisert dersom man har en sekulær livsanskuelse.

OMEP Norge understreker at å ta hensyn til barns kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn må knyttes til mangfold og inkludering.

FRI og Sex og samfunn påpeker at forslaget ikke inkluderer andre minoriteter med særlig behov for tilrettelegging fra barnevernet, og mener at bestemmelsen også bør inkludere hensyn til kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk, seksuell legning. Universitets- og høgskolerådet og Universitetet i Agder mener på sin side at bestemmelsen bør inkludere hensynet til sosiale/sosioøkonomiske forhold. VID er opptatt av at bestemmelsen ikke må oppfattes som en uttømmende liste over hensyn.

FRI understreker at behovet for å ta hensyn til barnets bakgrunn skapes i relasjonene og konteksten barnet er en del av, og at behovet vil kunne endres i takt med barnets alder, utvikling og familiekontekst. FRI mener derfor at bestemmelsen også bør inneholde en føring om at barnevernet må gjøre en konkret og individuell vurdering av det enkelte barns behov for ivaretakelse av sin identitet, kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn.

Flere instanser, blant annet Barneombudet og Stine Sofies Stiftelse støtter at det er barnets, og ikke foreldrenes bakgrunn som skal vektlegges. Norsk Psykologforening er uenig i at ikke foreldrenes bakgrunn er relevant. Norsk Psykologforening skriver:

«Vi ber også departementet revurdere at «foreldrenes bakgrunn» ikke inngår i lovteksten. Foreldrenes bakgrunn kan ha stor betydning for et barn, uavhengig av om denne sammenfaller med barnets egen bakgrunn eller ikke. I saker der barnet tas ut av hjemmet i svært ung alder, eller i saker der foreldrene representerer ulike kulturer og/eller religiøse grupper, kan barnet både ha behov for hjelp til å forstå helheten i sin familiære bakgrunn og tilhørighet, men også ha behov for å finne sin plass i varierte og til dels motstridende kulturer. Barnevernet kan ha en viktig rolle her, og bør da bestrebe å forstå ikke bare barnets, men foreldrenes selvstendige bakgrunn og hvilken rolle denne spiller for barnet og oppdragerpraksisen.»

Også Universitetet i Tromsø reiser tvil om det er godt nok vurdert at det i lovteksten bare fremkommer at det er barnets rett til språk og kultur som ivaretas, og påpeker at dette kan føre til uklarheter om når urfolkbarnets selvstendige rett til språk og kultur utløses.

Forandringsfabrikken og KS understreker betydningen av å ivareta barnets rett til medvirkning i slike spørsmål. KS understreker at dette må gjøres «etter en hensyntaken til hva barnet selv uttrykker av ønsker».

Flere instanser som støtter bestemmelsen, mener samtidig at den ikke er forpliktende nok. Enkelte, blant annet Islamsk Råd Norge, Norsk Innvandrerforum, Bufdirs eksterne kompetansgruppe for dialog og mangfoldssensitivitet, Bufetat region nord, Voksne for Barn og OBF fremhever at det må stilles krav til dokumentasjon av hvordan det er tatt hensyn til kulturell, språklig og religiøs bakgrunn. Det er viktig å sikre oppfølgingen av bestemmelsen. Norsk Innvandrerforum skriver:

«Vi foreslår at barneverntjenesten pålegges å dokumentere på hvilken måte de har tatt hensyn til kulturell, språklig og religiøs bakgrunn ved vurderinger av barnets beste, valg av tiltak, valg av plasseringssted etter omsorgsovertakelse etc. Krav om dokumentasjon vil kunne bidra til mer systematikk på området og til avgjørelser som er mindre sårbare for den enkelte saksbehandlers personlige kompetanse, erfaring og skjønn.»

Voksne for Barn ber om at det i merknad til bestemmelsen om plikt til å dokumentere hvordan hensynet til barnets beste og barnets rett til medvirkning er vektlagt, presiseres at dette inkluderer å dokumentere på hvilken måte det er tatt hensyn til kulturell, språklig og religiøs bakgrunn. Bufetat region nord legger på sin side til grunn at «bestemmelsen innebærer et krav om å dokumentere hvilke vurderinger som er gjort for å ivareta barnets språk, kultur og religion.»

Enkelte instanser, blant annet Bufdirs eksterne kompetansegruppe for dialog og mangfoldssensitivitet, fremhever i tillegg at «barneverntjenesten må informere foreldre om at deres barn har rett til oppfølging av kultur, religion, språk og etnisitet ved plassering utenfor hjemmet. Mange minoritetsforeldre er trolig ikke klar over dette.»

Flere av høringsinstansene er også opptatt av at bestemmelsen må suppleres med tiltak som styrker den flerkulturelle kompetansen, blant annet Stine Sofies Stiftelse, MiRA-senteret, NIM og Bufetat region øst. MiRA-senteret skriver:

«Vi mener det er svært viktig at ny barnevernlov kommer sammen med en reell satsing på tiltak som øker flerkulturell kompetanse i alle ledd, i tillegg til at barnevern og kommune må få flere ressurser i dette arbeidet. I denne sammenheng ønsker vi å fremheve viktigheten av at barnevernsarbeidere bør øke sin kunnskap om uttrykk for omsorg og emosjonell tilknytning i andre kulturer, i tillegg til at det bør tilrettelegges for at barnevernsansatte har et reflektert og kritisk forhold til begrep som «barnets beste» og er bevisst sitt eget ståsted».

Voksne for Barn ber om at det utarbeides en veileder i samarbeid med relevante organisasjoner om hvordan bestemmelsen skal følges opp.

Bufetat region øst understreker at satsingen på økt kulturkompetanse bør gjelde barnevernet generelt, ikke bare barnevernstjenestene. Bufetat region øst skriver:

«Manglende kompetanse på barns kulturelle bakgrunn hos de som skal ta beslutninger på deres vegne og de som utøver den daglige omsorgen for barnet kan utgjøre en risiko og/eller trussel for blant annet barnets tilknytning, trygghet og helse.»

Enkelte høringsinstanser stiller spørsmål ved om bestemmelsen er nødvendig fordi dette er momenter som uansett inngår i vurderingen av barnets beste, blant annet Sandnes kommune, Time kommune, Statsforvalteren i Oslo og Viken og fylkesnemndene. Høringsinstansene mener at det må vurderes om disse hensynene heller bør fremgå av faglige veiledere og eventuelt kobles til § 1-3 om barnets beste.

7.4.4 Departementets vurderinger og forslag

7.4.4.1 Innledning

Norge har en befolkning som inkluderer urfolk og nasjonale minoriteter. Stadig flere barn i Norge har tilknytning til flere land. Departementet mener at dette mangfoldet må reflekteres i ny barnevernslov.

Kunnskap og kompetanse om barnet og familiens bakgrunn er en forutsetning for godt barnevernsfaglig arbeid og forsvarlig saksbehandling. Det er viktig at ansatte i barnevernet møter barn og familier med åpenhet og nysgjerrighet, og er seg bevisst at manglende felles referanserammer og ulik forståelse av barneoppdragelse kan oppleves som barrierer for samhandling og etablering av tillit.46 Videre vil ivaretakelse av barnets bakgrunn kunne bidra til at barnet får videreført sin identitet og tilhørighet også når barnet er under barnevernets omsorg.

Departementet viser til at forslag til ny lov inneholder flere bestemmelser som kan bidra til bedre refleksjon og dialog om hva barnets egen identitet og barnets kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn har å si for ivaretakelsen av barnets beste. Flere av Barnevernslovutvalgets forslag som kan bidra til dette, er fulgt opp ved lovendringer som trådte i kraft 1. juli 2018, se nærmere beskrivelse under gjeldende rett. Departementet foreslår å videreføre disse bestemmelsene i ny barnevernslov. Dette omfatter blant annet krav til mer systematisk nettverksinvolvering ved valg av fosterhjem, jf. lovforslaget § 9-4. Videre har barnevernet en plikt til så langt som mulig å samarbeide med barn og foreldre og skal behandle dem med respekt, jf. lovforslaget § 1-9 første ledd. Også kravet til dokumentasjon av barnets medvirkning og vurderingen av hensynet til barnets beste i vedtak, foreslås videreført, jf. lovforslaget § 12-5 og § 14-20. Dette omfatter dokumentasjon av hvordan det tas hensyn til barnets språk, kultur og religion.

Forslaget til ny lov inneholder også nye bestemmelser som kan bidra til bedre ivaretakelse av barns kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn. Departementet viser særlig til forslaget om at barnevernstjenesten skal legge til rette for involvering av barns familie og nettverk på alle stadier av en barnevernssak, se nærmere omtale i kapittel 7.5 nedenfor. Involvering av slekt og nettverk kan ofte være en god måte å ta hensyn til barnets identitet, herunder kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn.

Departementet foreslår i det følgende at det innføres en ny overordnet bestemmelse om at barnevernet skal ta hensyn til barns etniske, kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn i barnevernssaker, i alle faser av saken, se lovforslaget § 1-8. Departementet foreslår videre en tilføyelse som gjelder samiske barns særlige rettigheter som urfolk.

Departementet understreker, slik flere høringsinstanser er opptatt av, at økt kompetanse er et sentralt virkemiddel for å bedre arbeidet i barnevernet med barn og familier med etnisk minoritetsbakgrunn generelt og urfolk spesielt. Det er etablert en egen videreutdanning om minoritetskompetanse i barnevernet ved VID Stavanger47 og Bufdir har anskaffet et opplæringsprogram om barnevernets møte med minoriteter, som inkluderer samer og nasjonale minoriteter. Programmet ble pilotert i 2020 med deltagere fra fosterhjemtjenester og kommunalt barnevern i region sør. Det vil være aktuelt å invitere barnevernstjenester og representanter fra statlig barnevern fra samiske områder inn i programmet i 2021. Formålet er å fremme større forståelse og refleksjon i oppfølgingen av barn og familier med minoritetsbakgrunn. Voldsproblematikk, bruk av tolk og kulturkunnskap er blant temaene. Tiltakene inngår i kompetansestrategien for det kommunale barnevernet. Forslagene til lovendringer må ses i sammenheng med dette.

7.4.4.2 Nærmere om ny overordnet bestemmelse

Departementet fastholder forslaget om en ny overordnet bestemmelse som understreker at barnevernet i sitt arbeid skal ta hensyn til barnets kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn. Bestemmelsen vil ha betydning både for urfolk48, nasjonale minoriteter49 og barn med tilknytning til andre land. Bestemmelsen vil gjelde for all saksbehandling, handlinger og avgjørelser i barnevernet, ikke bare ved valg av fosterhjem og institusjon slik det fremgår av gjeldende lov. Forslaget har fått bred støtte i høringen.

Departementet understreker at det å ta hensyn til barnets bakgrunn er et sentralt moment i vurderingen av barnets beste. Kunnskap og kompetanse om barnet og familiens bakgrunn er en forutsetning for godt barnevernsfaglig arbeid og forsvarlig saksbehandling. Dette er hensyn som barnevernet uansett er forpliktet til å vektlegge. En lovregulering er derfor ikke nødvendig, slik også enkelte høringsinstanser fremholder. Etter departementets oppfatning vil imidlertid en lovfesting, kombinert med kompetansetiltak, ha en viktig pedagogisk funksjon og bidra til økt bevisstgjøring i tjenestene. Kunnskap om barnets bakgrunn vil bidra til at barnevernsansatte i større grad kan forstå barn og familiers situasjon, vurdere behovet for tiltak og eventuelt finne egnede tiltak. Dette kan også bidra til bedre samarbeid mellom barnevernet og familier, og øke tilliten til barnevernet.

Departementet understreker at det å ta tilstrekkelig hensyn til barnets kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn ikke innebærer at det skal legges en annen standard til grunn for vurderinger av barns behov eller av kriterier for god omsorg og gode oppvekstvilkår. Det er ikke en annen terskel for å åpne undersøkelsessak eller sette inn tiltak for disse barna og familiene. Målet med bestemmelsen er å bidra til bedre barnevernsfaglig arbeid, grundigere vurderinger og riktigere avgjørelser til barnets beste.

Flere høringsinstanser har tatt til orde for at bestemmelsen må ha bredere rekkevidde og omfatte flere grunnleggende hensyn. Også andre minoriteter vil kunne ha behov som særlig bør hensyntas. FRI fremhever blant annet hensynet til seksuell legning. Andre mener at bestemmelsen også bør inkludere hensynet til sosiale og sosioøkonomiske forhold. Departementet bemerker at samtlige av nevnte hensyn kan være sentrale momenter i vurderingen av barnets beste i den enkelte sak. Departementet ønsker imidlertid ikke å utvide den foreslåtte bestemmelsen. Som det fremgår i kapittel 7.1, foreslår departementet ingen momentliste i bestemmelsen om barnets beste, og en overordnet bestemmelse om at barnevernet skal ta hensyn til barnets språk, kultur og religion er ikke ment å erstatte en slik momentliste. Det innebærer at bestemmelsen ikke tar sikte på å fange opp alle grunnleggende hensyn som barnevernet må ha med seg i saksbehandlingen. Dagens barnevernlov inneholder allerede bestemmelser som skal synliggjøre barnekonvensjonen artikkel 20 nr. 3, som gjelder valg av plasseringssted, se nærmere i kapittel 7.4.4.3 nedenfor. Den foreslåtte, og mer overordnede bestemmelsen, vil reflektere forpliktelsene som følger av FNs barnekonvensjon artikkel 30. Departementet fastholder således at bestemmelsen ikke tar opp i seg andre hensyn.

Enkelte høringsinstanser har tatt til orde for at bestemmelsens ordlyd må utformes slik at det fremgår at barnevernet skal ta hensyn til barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn. Departementet understreker at formålet med å foreslå en ny overordnet bestemmelse er å øke bevisstheten om betydningen av barnets bakgrunn i saken. Formålet med barnevernets arbeid er å gi barnet nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse, noe som vil kunne kreve at barnevernet tar hensyn til barnets kultur, språk og religion. Det er disse elementene som også inngår i en forståelse av etnisitet. Departementet la i høringsnotatet derfor vekt på å utforme lovbestemmelsen ut fra at hensynet til barnets etnisitet i praksis ivaretas gjennom å ta hensyn til barnets språk, kultur og religion. Departementet har imidlertid særlig merket seg at både Sametinget og NIM legger stor vekt på at formuleringen i loven bør tilsvare ordlyden i dagens § 4-15 som er i samsvar med barnekonvensjonen artikkel 20 nr. 3. NIMs innspill er særlig relevant for lovforslaget § 5-3 som viderefører dagens § 4-15, se nærmere omtale nedenfor. Departementet er imidlertid enig i at formuleringene i den foreslåtte nye, overordnede bestemmelsen bør ha samsvarende formuleringer. Også flere andre instanser, blant annet Bufdir og Norske kveners forbund understreker at begrepet «etnisk» er innarbeidet i forståelsen av urfolk og nasjonale minoriteters særlige konvensjonsfestede rettigheter. Etter departementets oppfatning er det viktig at det ikke oppstår tvil om at bestemmelsen i tilstrekkelig grad omfatter urfolk og nasjonale minoriteters særlige rettigheter. Departementet har derfor etter en ny vurdering kommet til at etnisk tas inn i bestemmelsens ordlyd, og foreslår at det lovfestes at barnevernet skal i sitt arbeid ta hensyn til «barnets etniske, kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn».

Bestemmelsen gir ikke nærmere føringer for hvordan barnets bakgrunn skal ivaretas eller hvilke tiltak som skal settes inn. Departementet understreker at dette vil måtte vurderes konkret ut fra omstendighetene i den enkelte sak. Bestemmelsen er ikke ment å utlede nye rettigheter for barnet, men tydeliggjør barnevernets ansvar for å innhente informasjon om barnets bakgrunn og vurdere konkret hvordan barnets bakgrunn skal vektlegges og ivaretas på ulike stadier av en barnevernssak. Formålet med bestemmelsen er å synliggjøre at barnets bakgrunn er et moment i barnets beste-vurderingen og en del av forsvarlig saksbehandling på alle stadier av en sak. Hvilken betydning det vil ha i den enkelte sak, må vurderes konkret overfor det enkelte barnet, og det bør legges stor vekt på barnets egne meninger. Respekt for barnets etniske bakgrunn, herunder språk, kultur og religion, vil i alle tilfeller ha stor betydning.

Departementet fastholder forslaget om å presisere at det er barnets bakgrunn som barnevernet skal ivareta, ikke foreldrenes. Departementet viser til at også FNs barnekomité kun fremhever at barnets bakgrunn er et relevant moment i barnets beste-vurderingen, foreldres bakgrunn er ikke nevnt.50 Foreldrenes bakgrunn er imidlertid relevant for forståelsen av barnets bakgrunn og hvordan denne bør ivaretas, og i de fleste saker vil barn og foreldres bakgrunn være sammenfallende. Dette utelukker likevel ikke at det vil kunne oppstå uenighet mellom barn, foreldre og barnevernstjenesten, for eksempel om valg av fosterhjem eller barnets behov for kontinuitet i oppdragelsen.51 Hvordan det tas hensyn til barnets bakgrunn må, som nevnt, avgjøres av barnevernstjenesten eller barneverns- og helsenemnda etter en konkret vurdering. Barnets og foreldrenes meninger vil inngå i denne vurderingen. Barnets meninger må tillegges stor vekt.

Departementet har merket seg at flere høringsinstanser mener at bestemmelsen er for vag og det er behov for krav til at barnevernet skal dokumentere hvilke vurderinger som er gjort for å ivareta barnets språk, kultur og religion. Departementet viser til at hvordan barnets bakgrunn er vurdert og ivaretatt er et moment i barnets-beste-vurderingen som skal dokumenteres i saken. At barnevernstjenesten og Bufetat i sine vedtak skal dokumentere hvordan barnets beste er vurdert, videreføres i lovforslaget § 12-5. Det skal også fremgå av barneverns- og helsenemndas vedtak i samsvar med lovforslaget § 14-20. Også den foreslåtte bestemmelsen om journalplikt, se lovforslaget § 12-4, vil ha betydning.

Ansvaret for å ta hensyn til barnets bakgrunn vil gjelde for alle aktører i barnevernet og i alle faser av en barnevernssak. Det innebærer at barnevernet skal ta hensyn til barnets bakgrunn i en undersøkelse, i valg av hjelpetiltak og i valg av tiltak utenfor hjemmet. Barnets bakgrunn skal også ivaretas ved frivillige hjelpetiltak i hjemmet og opphold i institusjon eller fosterhjem, i barnevernets oppfølging av barn når tiltak er iverksatt, samt i tilsynsarbeidet. Departementet foreslår å synliggjøre i lovteksten at bestemmelsen gjelder i alle faser av saken. At bestemmelsen gjelder i alle faser av saken, gjelder også for en rekke andre bestemmelser i loven. I overenstemmelse med ønske fra Sametinget, foreslås imidlertid å fremheve dette særskilt her for å understreke betydningen for ivaretakelsen av samiske barn.

I barnevernssaker i Norge som involverer utenlandske borgere, kan utenlandske ambassader og konsulater gi konsulær bistand til sine borgere. Konsulær bistand gis innenfor rammen av Wien-konvensjonen om konsulært samkvem av 1963, eventuelt andre konsulæravtaler. Wien-konvensjonen om konsulært samkvem artikkel 36 gir utenriksstasjoner som et generelt utgangspunkt rett til fritt å kunne kommunisere med og ha tilgang til sine borgere i utlandet. Wien-konvensjonen om konsulært samkvem må imidlertid tolkes i lys av andre og senere folkerettslige forpliktelser, herunder FNs barnekonvensjon. Departementet bemerker at utenriksstasjoners bistand og støtte til foreldre og barn i barnevernssaker kan være verdifullt for å opplyse om barns kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn.

Departementet foreslår etter dette å videreføre høringsforslaget med enkelte endringer. Det foreslås således at følgende tas inn i loven: «Barnevernet skal i sitt arbeid ta hensyn til barnets etniske, kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn i alle faser av saken». Det vises til lovforslaget § 1-8 første punktum.

7.4.4.3 Videreføring av bestemmelsen om valg av plasseringssted

Departementet anbefaler, i likhet med utvalget, å videreføre at det tas hensyn til behovet for kontinuitet i barnets oppdragelse og til barns religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn når barn plasseres utenfor hjemmet, se forslag til ny § 5-3 som er omtalt i kapittel 11. Som det fremgår i kapittel 7.4.4.2 ovenfor, har departementet kommet til at bestemmelsen, som i dag, bør formuleres i samsvar med barnekonvensjonen artikkel 20 nr. 3. Det vil si at det skal tas hensyn til barnets «etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn» ved valg av plasseringssted.

Ved valg av plasseringssted må barnevernstjenesten vurdere konkret om det er til barnets beste å komme til en fosterfamilie med tilsvarende kulturell, språklig og/eller religiøs bakgrunn som barnet. Det skal tilstrebes at barnet kommer til en familie med samme bakgrunn når dette er til barnets beste. Det vil likevel ikke alltid være mulig å finne et egnet fosterhjem med samme bakgrunn som barnet. Bruk av fosterhjem som barnet eller foreldrene klart motsetter seg, for eksempel av religiøse, kulturelle eller språklige grunner, bør unngås der det er mulig. Selv om barnet ikke alltid får fosterforeldre med samme bakgrunn, må barnevernet ta hensyn til og konkret vurdere hvordan barnets bakgrunn kan ivaretas på annen måte. I andre tilfeller må det tas hensyn til at for eksempel en ungdom kan ha behov for å markere et brudd med sin bakgrunn. Det er barnevernstjenesten som har omsorgen for barnet og som har ansvar for å vurdere og dokumentere hvordan barnets bakgrunn og behov for kontinuitet i oppdragelsen best kan ivaretas når barnet er i fosterhjem eller institusjon. Disse vurderingene skal skje i samarbeid med barnet, fosterforeldrene og eventuelt foreldre og andre involverte. Det vises for øvrig til kapittel 11.

7.4.4.4 Samiske barns rettigheter

Forslag til ny overordnet bestemmelse om at barnevernet skal ta hensyn til barns etniske, kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn, vil gjelde for samiske barn. Samer har som urfolk særlige språklige og kulturelle rettigheter etter internasjonale konvensjoner og nasjonal lovgivning. Dette innebærer at samiske barn har et særskilt vern som barnevernet må bidra til å ivareta.

Barnevernet har et ansvar for å bidra til å ivareta samiske barns språklige og kulturelle rettigheter i alle faser av en barnevernssak. Videre må barnevernsmyndighetene samarbeide med andre myndigheter om oppfølgingen av barn, og bidra til at samiske barns språklige og kulturelle rettigheter ivaretas også av andre myndigheter når barnet er under barnevernets omsorg. Departementet understreker at samiske barn har særskilte rettigheter til å leve i pakt med sin kultur og bruke sitt eget språk sammen med andre medlemmer av sin gruppe, jf. barnekonvensjonen artikkel 30. Barnevernet skal tilstrebe at samiske barns særskilte rettigheter ivaretas i barnevernssaker. Departementet har etter en ny vurdering kommet til at dette bør fremheves i loven, og foreslår at det tilføyes at «samiske barns særskilte rettigheter skal ivaretas».

Retten til å leve i pakt med sin kultur er ikke til hinder for at det kan treffes vedtak om omsorgsovertakelse, dersom vilkårene for et slikt tiltak er oppfylt. Rettighetene må tolkes i lys av barnekonvensjonen og hensynet til barnets beste, jf. artikkel 3 nr. 1. Særlige hensyn gjør seg likevel gjeldende når samiske barn må bo i fosterhjem eller institusjon. Ved valg av plasseringssted skal det legges vekt på kontinuitet i barnets oppdragelse og på barnets bakgrunn, jf. lovforslaget § 5-3. Det kan for eksempel ved plassering utenfor hjemmet være viktig å ta hensyn til om barnet skal ha et liv i reindriften, og at samiske barn følges opp på en måte hvor de får forståelse for hva ulike samiske begreper og tradisjoner innebærer. Det skal tilstrebes at barnet kommer til et fosterhjem med samisk bakgrunn, dersom det er til barnets beste. Det er imidlertid ikke et krav at barnet kommer til en familie med samme bakgrunn som barnet. Samiske barns rett til å bevare språk og kultur, må likevel ivaretas på andre måter dersom det ikke lar seg gjøre å finne en familie med samme bakgrunn. En overordnet lovbestemmelse, kombinert med økt kunnskap om samisk språk og kultur, kan bidra til at barnevernets saksbehandling og avgjørelser bygger på en bedre forståelse av samiske barns situasjon og behov.

Departementet foreslår etter dette å ta inn i loven at samiske barns særskilte rettigheter skal ivaretas. Det vises til lovforslaget § 1-8 annet punktum.

7.5 Barnevernets plikt til å samarbeide med barn, familie og nettverk

7.5.1 Gjeldende rett

God dialog og samarbeid mellom barnevernet og barn og foreldre er en forutsetning for godt barnevern. I barnevernloven § 1-7 heter det således at barnevernet skal utøve sin virksomhet med respekt for og så langt som mulig i samarbeid med barnet og barnets foreldre.52 Bestemmelsen gjelder på alle stadier av en barnevernssak og gjelder for hele barnevernet, både statlig og kommunalt barnevern. Plikten er ikke absolutt. Det vil ikke alltid være mulig å oppnå samarbeid. Barnevernet må likevel tilstrebe samarbeid i alle saker på en måte som er til barnets beste. Barns rett til medvirkning følger av barnevernloven § 1-6. Et godt samarbeid legger til rette for ivaretakelsen av barnets rett til medvirkning, se nærmere omtale i kapittel 7.2.

Barnevernloven inneholder særskilte regler om involvering av familie og nettverk på fosterhjemsområdet. I § 4-22 tredje ledd fremgår det at barnevernstjenesten alltid skal vurdere om noen i barnets familie og nettverk kan velges som fosterhjem.53 Det følger av bestemmelsen at barnevernstjenesten ved slike vurderinger skal legge til rette for bruk av verktøy og metoder for nettverksinvolvering, dersom det er hensiktsmessig.54 Bakgrunnen for bestemmelsen er at involvering av barnets nettverk, blant annet ved familieråd, øker sannsynligheten for å finne fosterhjem i slekt og nære nettverk. Bestemmelsen gjelder både ved frivillige plasseringer, omsorgsovertakelser og akuttvedtak.

7.5.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

7.5.2.1 Bakgrunnen for høringsforslaget

Plikten til å legge til rette for nettverksinvolvering ved valg av fosterhjem i barnets familie og nære nettverk, var en oppfølging av Barnevernslovutvalgets forslag. Mange av høringsinstansene tok til orde for et videre anvendelsesområde for denne plikten. Det ble vist til at familieråd og andre metoder kan være aktuelle på ulike stadier av en barnevernssak. Departementet la i Prop. 169 L (2016–2017) til grunn at en bestemmelse med et videre anvendelsesområde krevde nærmere utredning og høring.

7.5.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet å innføre en generell bestemmelse om at barnevernstjenesten skal legge til rette for involvering av barnets familie og nettverk, dersom det er hensiktsmessig. Målet var å bidra til økt bevisstgjøring i tjenestene om viktigheten av å involvere familie og nettverk på ulike stadier av en sak. Et lovkrav kan videre bidra til mer systematisk arbeid. Forslaget innebar ikke at barnevernstjenesten alltid skal involvere familie og nettverk, men at det i den enkelte sak ble vurdert å være hensiktsmessig. Dette forutsetter blant annet at det finnes et egnet nettverk og at foreldrene og de aktuelle involverte samtykker. Lovforslaget bygget på at barnevernstjenesten må gjøre en konkret vurdering i hver enkelt sak både av om familie og nettverk skal involveres, og på hvilken måte de bør involveres.

Departementet la til grunn at en slik plikt vil gjelde i alle faser av en barnevernssak. Det ble videre henvist til at den mest kjente metoden for nettverksinvolvering i dag er familieråd, men det ble ikke foreslått lovfestet noe krav om å benytte denne metoden.

7.5.3 Høringsinstansenes syn

De fleste av de i underkant 40 høringsinstansene som har uttalt seg, støtter intensjonen i forslaget. Dette er blant andre Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Bufetat region øst, Bufetat region Midt-Norge, Barneombudet, Statsforvalteren i Agder, Statsforvalteren i Nordland, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Regionalt kunnskapssenter for barn og unge Nord (RKBU Nord), kommunene Bergen, Færder, Kristiansand, Horten, Oslo, Trondheim, Tromsø, Tysnes, Fellesorganisasjonen, Norsk Barnevernssamband, Den Norske Advokatforening, Norsk Fosterhjemsforening, Norsk Psykologforening, Organisasjonen for barnevernsforeldre, Sex og samfunn, Universitets- og høgskolerådet, Universitetet i Agder, VID vitenskaplige høgskole, Fokus på Barnevernet og Forandringsfabrikken.

Horten kommune skriver:

«Horten kommune støtter forslagene om økt involvering av familie og nettverk. Dette bidrar til en allerede pågående faglig dreining i barnevernfeltet som handler om økt fokus på familien og nettverket som viktige ressurser i barns liv.»

Norsk Psykologforening uttaler:

«Norsk psykologforening støtter at involvering av familie og nettverk tas inn i lovteksten og tror, som departementet, at dette kan bidra til økt bevisstgjøring i tjenestene og ikke minst bidra til at barn og familier kan få viktig støtte og hjelp tidlig i prosessen og slik forebygge mer inngripende tiltak og/eller tiltak utenfor hjemmet.»

Flere av instansene som støtter forslaget, mener imidlertid at plikten er for vagt formulert. Fokus på Barnevernet foreslår at bestemmelsen omformuleres til at «barnevernet som utgangspunkt skal legge til rette for at barnets familie og nettverk involveres». MiRA-senteret er kritisk til formuleringen «når dette er hensiktsmessig», og stiller spørsmål om hvem som skal definere når det er hensiktsmessig å involvere barnets familie og nære nettverk. Bufdir mener at formuleringen «dersom det er hensiktsmessig» bør utgå, og at vurderingstemaet bør knyttes til om involvering av familie og nettverk vil være til barnets beste. Bufdir skriver:

«Direktoratet støtter forslaget i bestemmelsens annet ledd om at barnevernstjenesten skal legge til rette for involvering av familie og nettverk. Vi er imidlertid usikre på om ordlyden er klar og entydig. Etter vårt syn kan det være noe uklart hva som ligger i «legge til rette for» og «dersom det er hensiktsmessig». Dette fremstår som en vag plikt, og vi mener det bør vurderes å endre ordlyden til at barnevernstjenesten skal involvere barnets familie og nettverk i den grad det vil kunne være til barnets beste.»

Barneombudet slutter seg til Bufdirs vurdering. Det samme gjør Bufetat region øst og Bufetat region Midt-Norge. Også Færder kommune mener at formuleringen «dersom det er til barnets beste» ville være bedre fordi da må barnets mening innhentes og være styrende for valget. RKBU Nord fremhever at det er av hensyn til barnets beste at familie søkes involvert, uavhengig av hvilke potensielle utfordringer dette kan innebære for familien og/eller barnevernstjenesten. Statsforvalteren i Oslo og Viken foreslår på sin side at barnevernstjenesten skal legge til rette for at barnets familie og nettverk involveres, «med mindre dette ikke er til barnets beste».

Sammenhengen med barnets rett til medvirkning, kommenteres også av flere. Bufdir understreker at det er viktig at barnet høres før slike prosesser settes i gang, og henviser til at selv om involvering av storfamilie og nettverk er positivt for mange barn, kan det for noen utgjøre en trussel. Oslo kommune, Stavanger kommune og Forandringsfabrikken mener at det må fremgå av loven at dette skal være frivillig for barnet og ikke et absolutt krav. Flere høringsinstanser påpeker for øvrig at plikten til å samarbeide med barnet må inn i overskriften, blant annet Trondheim kommune.

For øvrig ber Bufdir om en omtale av hvordan bestemmelsen skal forstås når barnet har familie og nettverk i utlandet. Slik involvering kan ofte være både komplisert og tidkrevende, og kan lett vurderes som ikke hensiktsmessig.

Bufetat region øst, Nasjonalt utviklingssenter for barn og unge (NUBU) og Forandringsfabrikken mener at plikten bør gjelde barnevernet generelt, og ikke bare barnevernstjenesten. NUBU skriver:

«NUBU mener at en generell plikt til å vurdere involvering eller større grad av involvering av familie og nettverk bør gjelde generelt for alle aktører i barnevernet. F.eks. bør barneverninstitusjoner ha en selvstendig plikt til å vurdere involvering av familie og nettverk både ved utforming av institusjonen og ved oppfølgingen av det enkelte barn. Ivaretakelsen av en slik plikt vil ofte kreve samarbeid mellom ulike aktører, f.eks. barneverninstitusjoner og kommunale barneverntjenester, og bør inngå som en del av planene rundt barnet, jf. forslag til ny §§ 8-1, 8-3, 8-5, 8-7 og 8-8.»

Bufetat region øst gir uttrykk for tilsvarende synspunkt og fremhever at behovet for samarbeid og involvering av familie og nettverk gjør seg gjeldende i like stor grad for de beslutningsprosessene som foretas også i andre deler av barnevernet, herunder særlig i institusjon eller ved valg av tiltak etter henvisning om institusjonsplass eller fosterhjem.

Enkelte kommuner mener at bestemmelsen er unødvendig fordi det i en vurdering av barnets beste også vil omfatte en vurdering av barnets behov for å ivareta familiemiljøet og nære relasjoner. Blant annet stiller Sandnes kommune spørsmål ved om innholdet i bestemmelsen heller bør fremgå av faglige retningslinjer, eventuelt inngå i bestemmelsen om barnets beste. VID fremhever at det er viktig at bestemmelsen ikke oppfattes som det eneste generelle hensynet som skal vektlegges, i tillegg til bestemmelsen om språk og kultur.

7.5.4 Departementets vurderinger og forslag

God dialog og samarbeid med barn og familie er sentralt i barnevernets arbeid. Plikten til å tilstrebe et godt samarbeid med barn og foreldre fremgår av dagens § 1-7, og departementet foreslår å videreføre denne bestemmelsen, se lovforslaget § 1-9 første ledd. Barnevernets plikt til å samarbeide med barnet og foreldrene og behandle dem med respekt, gjelder i alle faser av saken og i alle deler av barnevernet. Et godt samarbeid legger til rette for barns medvirkning og bidrar til at barnevernstjenesten kan få bedre innsikt i hva som er barnets og familiens behov. Det kan også bidra til økt forståelse hos foreldrene for hva som er barnets behov og synspunkter, og på denne måten legge bedre til rette for frivillige tiltak. Også i tilfeller der det er nødvendig med tiltak utenfor hjemmet, vil et godt samarbeid i beslutningsprosessen bidra til å lette den videre oppfølgingen og gjennom dette skape mer ro og stabilitet for barnet. Ivaretakelse av dialog og samarbeid må også ses i sammenheng med adgangen til samtaleprosess55 i saker som går videre til barneverns- og helsenemnda.

Familie og nettverk vil i mange tilfeller kunne representere viktige ressurser for barnet og foreldrene, og departementet er opptatt av at disse ressursene kan bli brukt til barnets beste. Med familie og nettverk menes her for eksempel tanter og onkler, besteforeldre, naboer eller andre voksne som er særskilt viktige for barnet. Familie og nettverk vil kunne bidra til bedre opplysning av saken. Å bygge på ressursene rundt barnet vil kunne bidra til at barnet og foreldrene får hjelp og støtte i kjente rammer og omgivelser. Økt bevisstgjøring og større grad av involvering av familie og nettverk kan bidra til å forebygge behov for mer inngripende tiltak. Dette kan også bidra til at viktige relasjoner for barnet blir ivaretatt dersom det er behov for tiltak utenfor hjemmet. Nettverksinvolvering kan på denne måten i praksis bidra til å ivareta det mildeste inngreps prinsipp, jf. lovforslaget § 1-5 annet ledd.

Godt faglig arbeid tilsier at barnevernstjenesten alltid vurderer om det vil være til barnets beste å involvere familie og nettverk. I mange saker vil dette være naturlig allerede i undersøkelsesfasen.

Departementet understreker samtidig at selv om det å involvere familie og nettverk i noen tilfeller vil kunne bidra til konstruktive løsninger og bedring av barnets situasjon, vil det i andre tilfeller kunne ha motsatt effekt. Ikke alle barn og foreldre har nettverk som kan bidra med ressurser. Hvilken vekt som bør legges på nettverksinvolvering i den enkelte sak, vil også kunne ha sammenheng med hvilken fase av saken det gjelder og hvor omfattende utfordringer barnet og familien har. Spørsmålet om og i hvilken grad familie og nettverk bør involveres, må derfor bero på en konkret vurdering.

Departementet foreslår på denne bakgrunn en lovregulering som gir nødvendig fleksibilitet i saksbehandlingen. Departementet fastholder forslaget om å lovfeste en plikt til å legge til rette for å involvere familie og nettverk, jf. lovforslaget § 1-9 annet ledd. Dette innebærer at det må gjøres en konkret vurdering i hver enkelt sak om, og i hvilken utstrekning det skal legges til rette for slik involvering. Slike vurderinger må foretas i ulike faser av saken. I noen saker vil det «å legge til rette for» utelukkende handle om en enkel kartlegging av hva slags nettverk barnet og foreldrene har, og deres holdning til at nettverket involveres. Ofte vil det være nødvendig med en viss prosess for å undersøke forutsetningene for videre involvering. I noen tilfeller vil det være hensiktsmessig med omfattende involvering, for eksempel ved bruk av særskilte metoder som familieråd. Behovet for å involvere familie og nettverk vil kunne endre seg ut fra hvilken fase saken er i. Kravet om å «legge til rette for» må derfor forstås fleksibelt.

Barnets beste vil være et grunnleggende hensyn i vurderingen av i hvilken utstrekning familie og nettverk skal involveres, og barnets og foreldrenes synspunkter og holdninger vil være helt sentralt. Videre vil partenes samtykke være en forutsetning dersom mer omfattende prosesser igangsettes. I hvilken grad det legges opp til mer omfattende innsats, må bero på en helhetsvurdering av blant annet partenes forutsetninger og holdninger, men også nettverkets tilgjengelighet. For eksempel skal det mer til for å involvere familie og nettverk i utlandet. Hvilke utfordringer barnet og familien har, og hvilken fase saken er i, vil også ha betydning i vurderingen.

Departementet er enig med høringsinstansene som mener at formuleringen «når dette er hensiktsmessig» ikke er egnet, og foreslår ikke å videreføre denne. Departementet foreslår imidlertid ikke å erstatte denne med «når dette er til barnets beste», slik flere høringsinstanser tar til orde for. Dette følger allerede av lovforslaget § 1-3 der det heter at barnets beste er grunnleggende i alle handlinger og avgjørelser.

Departementet fastholder at bestemmelsen ikke skal inneholde et krav om bruk av verktøy og metoder, slik det fremgår i den særskilte bestemmelsen i dagens § 4-22 som gjelder ved vurdering av fosterhjem i familie og nettverk. Denne bestemmelsen gjelder en spesifikk fase hvor bruk av metoder som familieråd ofte vil være hensiktsmessig. Departementet mener imidlertid at disse kravene ikke er egnet for en overordnet bestemmelse som gjelder i alle faser av saken. Departementet foreslår videre at bestemmelsen bør gjelde barnevernet som sådan, og ikke bare barnevernstjenesten.

Departementet foreslår etter dette å lovfeste at barnevernet skal legge til rette for at barnets familie og nettverk involveres. Det vises til lovforslaget § 1-9 annet ledd.

7.6 Tidlig innsats

7.6.1 Gjeldende rett

Et sentralt mål for tidlig innsats er å forebygge behov for mer inngripende tiltak. Slik sett legger tidlig innsats til rette for at offentlige myndigheter ikke skal benytte mer omfattende tiltak enn nødvendig (minste inngreps prinsipp).

Prinsippet om tidlig innsats kan utledes av barnevernlovens formålsbestemmelse i § 1-1, der det heter at loven skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid. Prinsippet kommer mest direkte til uttrykk i barnevernloven § 3-1 annet ledd der det heter at barnevernstjenesten har et spesielt ansvar for å søke avdekket omsorgssvikt og atferdsproblemer så tidlig at varige problemer kan unngås, og sette inn tiltak i forhold til dette. I lovens forarbeider henvises det til at det er avgjørende for barnet at tiltak tilpasset det enkelte barns behov og iverksettes så tidlig som mulig når omsorgssvikt og atferdsproblemer oppstår.56 Det er for øvrig uklart hvilke konkrete plikter denne bestemmelsen gir til barneverntjenesten.

7.6.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått å fremheve bestemmelsen om tidlig innsats ved å ta den inn i lovens kapittel 1. Departementet la til grunn at bestemmelsen innebærer en plikt til å komme tidlig inn med barnevernstiltak for å forebygge ytterligere problemutvikling og behov for mer inngripende tiltak. Samtidig handler tidlig innsats også om å gripe tidlig inn med inngripende tiltak der dette er nødvendig. Bestemmelsen ble formulert slik: «Barnevernstjenesten skal sette inn tiltak så tidlig at varige problemer kan unngås.» Departementet understreket at prinsippet gjelder i alle faser av saken, samt at tiltak som iverksettes skal være egnet til å ivareta barnets behov.

Departementet presiserte at plikten inntrer når barnevernstjenesten har informasjon om bekymring knyttet til barnets omsorgssituasjon eller atferd. Bestemmelsen innebærer ingen plikt for barnevernstjenesten til å drive oppsøkende arbeid. Dersom barnevernstjenesten skal utføre oppsøkende arbeid ut over dette, må kommunen ha gitt barnevernstjenesten denne oppgaven som del av kommunens forebyggende ansvar. Det ble samtidig foreslått tydeligere regler for kommunens ansvar for å forebygge omsorgssvikt og atferdsproblemer, se nærmere omtale i kapittel 21.

Høringsnotatet inneholder for øvrig flere bestemmelser som ivaretar hensynet til tidlig innsats, blant annet nettverksinvolvering og formuleringen om at hjelpetiltak som iverksettes skal være egnet til å ivareta barnets behov og forebygge ytterligere problemutvikling. Dette er forslag som også legger til rette for å ivareta minste inngreps prinsipp.

7.6.3 Høringsinstansenes syn

Om lag 15 høringsinstanser har uttalt seg eksplisitt til forslaget. I overkant av 10 av disse støtter forslaget, blant annet FO, Landsorganisasjonen i Norge (LO), Stine Sofies Stiftelse, Bærum kommune, Tromsø kommune, Norsk barnevernlederorganisasjon (NOBO), Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Bufetat region sør, Forandringsfabrikken, Den Norske Advokatforening og NHO Service og Handel. Høringsinstansene legger særlig vekt på at plikten til tidlig innsats er et grunnleggende prinsipp som det er viktig å fremheve. Flere av disse instansene har samtidig forslag til endringer i bestemmelsen. Enkelte har kommentarer til ordlyden, og mener «riktige tiltak» eller «nyttige tiltak» bør inn i ordlyden, blant annet Organisasjonen for barnevernsforeldre og Forandringsfabrikken. Bufdir mener bestemmelsen bør kombineres med en plikt til å bidra til at også andre instanser gir rett hjelp til rett tid, og understreker sammenhengen med barnevernstjenestens samarbeidsplikt. Advokatforeningen støtter at det innføres en slik forpliktende bestemmelse, men mener at den tidlige innsatsen må ha fokus på foreldrenes behov til å forbedre sine foreldreferdigheter. Forandringsfabrikken ber om at bestemmelsen tydeliggjør at tiltakene som settes inn, må oppleves nyttige for barnet, og viser til at mye kan ha vært gjort fra tidlig alder, uten at situasjonen i familien ble bedre for barnet.

Om lag fem høringsinstanser er kritiske til forslaget, blant annet Statsforvalteren i Oslo og Viken, Sandnes kommune, Time kommune og Gjesdal kommune. Disse høringsinstansene peker på at bestemmelsen er overflødig og heller kan innarbeides i formålsbestemmelsen. Høringsinstansene mener at ordlyden, og særlig formuleringen «varige problemer kan unngås», er for utydelig.

Statsforvalteren i Oslo og Viken uttaler:

«Fordi bestemmelsen i § 1-7 er en prinsippbestemmelse om forebygging av omsorgssvikt, er det vårt syn at bestemmelsen kan formuleres tilsvarende som ellers i forslaget til ny barnevernslov. Vi viser til bestemmelsen i § 15-1, som har formuleringen; «… å forebygge at barn og unge utsettes for omsorgssvikt eller utvikler atferdsproblemer.» Vi viser også til § 15-4 der formuleringen er; «… nødvendig på grunn av barnets omsorgssituasjon eller atferd»

Statsforvalteren mener også at bestemmelsen bør ha en henvisning til formålsbestemmelsen, om at forebygging handler om tidlig innsats til rett tid.

Et annet alternativ, etter vår vurdering, er at § 1-7 kan tas bort, da bestemmelsen om prinsippet om tidlig innsats er inntatt i §§ 1-1, 1-6, 3-1, 5-1 og 15-4.»

7.6.4 Departementets vurderinger og forslag

Prinsippet om tidlig innsats bygger på lovens formålsbestemmelse der det heter at barnevernet skal gi nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid. Å avdekke omsorgssvikt så tidlig at varige problemer kan unngås, er avgjørende for å gi riktig hjelp til rett tid. Tidlig innsats handler også om å gripe tidlig inn med inngripende tiltak i saker der barn utsettes for alvorlig omsorgssvikt. Skadevirkningene for barn kan være store hvis barnevernstjenesten venter for lenge med å sette inn nødvendige tiltak. I dagens lov kommer prinsippet direkte til uttrykk i § 3-1 annet ledd der det blant annet heter at barnevernstjenesten skal avdekke omsorgssvikt så tidlig at varige problemer kan unngås, og sette inn tiltak i forhold til dette. I lovens forarbeider henvises det til at det er avgjørende for barnet at tiltak tilpasset det enkelte barnets behov og iverksettes så tidlig som mulig når omsorgssvikt og atferdsproblemer oppstår.57

Departementet fastholder forslaget om å videreføre dette prinsippet i ny barnevernslov. Selv om plikten til tidlig innsats kan utledes av lovens formålsbestemmelse, sett i sammenheng med lovens forsvarlighetskrav og hensynet til barnets beste, er dette et grunnleggende prinsipp for barnevernets arbeid. Barnevernstjenestens plikt til tidlig innsats understreker både betydningen av å ta enhver melding på alvor, og iverksette tilstrekkelige undersøkelser som kan avdekke omsorgssvikt på et tidlig stadium av saken. Videre understreker prinsippet viktigheten av at tiltak som iverksettes skal være egnet til å ivareta barnets behov. Dette gjelder ikke minst for de yngste barna. Tidlig innsats innebærer å forebygge at påviste problemer eskalerer, for eksempel for å bedre barnets omsorgssituasjon og forhindre at utfordringer i familien ender i omsorgsovertakelse eller akutte flyttinger. Tidlig innsats kan forebygge behov for mer inngripende tiltak. Bestemmelsen er dermed en av flere som legger til rette for ivaretakelsen av minste inngreps prinsipp, og er også ment å forebygge mer omfattende hjelpebehov i fremtiden.

Tidlig innsats er et grunnleggende prinsipp for barnevernstjenestens arbeid. Departementet fastholder forslaget om at prinsippet ikke bør tas inn i en bestemmelse om barnevernstjenestens ansvarsområde, men tas inn i lovens kapittel 1 om formål, virkeområde og grunnleggende bestemmelser. Departementet foreslår videre at formuleringen «Barnevernet skal sette inn tiltak tidlig for å forebygge alvorlig omsorgssvikt og atferdsvansker» tas inn i loven, se lovforslaget § 1-10.

Departementet foreslår ikke å videreføre dagens formulering å «avdekke omsorgssvikt». Departementet legger til grunn at barnevernstjenesten ikke har et ansvar for å avdekke behov for tiltak uten at det er meldt bekymring til barnevernstjenesten. Forarbeidene til barnevernloven av 1992 gir ingen indikasjon på at et slikt ansvar er tillagt tjenesten. Etter departementets oppfatning er det uansett ikke naturlig å gi barnevernstjenesten et slikt oppsøkende ansvar. Departementet understreker imidlertid at barnevernstjenesten ikke er avhengig av at noen utenforstående aktivt har meldt bekymring. Barnevernstjenesten skal vurdere enhver informasjon de har, se nærmere i kapittel 8 om bekymringsmelding og undersøkelse. Oppsøkende virksomhet må imidlertid anses å kunne inngå i kommunens mer generelle ansvar for forebygging. Barnevernstjenesten skal bare ta del i oppsøkende arbeid hvis kommunestyret selv legger slike oppgaver til tjenesten, jf. kapittel 21.1.

Departementet har merket seg Bufdirs innspill om å se barnevernstjenestens plikt til å samarbeide med andre instanser i sammenheng med prinsippet om tidlig innsats. Departementet er enig i at et godt samarbeid med andre instanser tidlig i saken er av stor betydning for at barnet og familien skal få riktig hjelp. Departementet viser i den forbindelse til kapittel 21.3 om barnevernstjenstens samarbeidsplikt. Departementet foreslår imidlertid ikke å flytte barnevernstjenestens plikt til å samarbeide med andre instanser ut av forslag til lovens kapittel 15.

Departementet foreslår etter dette å lovfeste at barnevernet skal sette inn tiltak tidlig for å forebygge alvorlig omsorgssvikt og atferdsvansker. Det vises til lovforslaget § 1-10.

7.7 Lovens virkeområde

7.7.1 Gjeldende rett

7.7.1.1 Saker der barn har tilknytning til flere stater

Barnevernlovens stedlige virkeområde er definert i § 1-2. Fra 1. juli 2016 sluttet Norge seg til Haagkonvensjonen 1996.58 Konvensjonen legger til rette for samarbeid mellom konvensjonsstater om beskyttelsestiltak for barn når barn har tilknytning til flere land. I denne forbindelse ble barnevernlovens virkeområde utvidet. Før lovendringen gjaldt loven kun for barn som oppholder seg i Norge. Etter lovendringen har barnevernet også fått et visst ansvar for barn som har vanlig bosted i Norge, men som oppholder seg i utlandet.

Det fremgår av § 1-2 første ledd at lovens bestemmelser om tjenester og tiltak gjelder for alle barn som har vanlig bosted i riket og oppholder seg her. Samtlige av lovens bestemmelser gjelder også for barn som oppholder seg her og som er flyktninger eller er internasjonalt fordrevne, eller når barnets vanlige bosted ikke lar seg fastsette. Dette innebærer at det kan treffes alle typer barnevernsvedtak og at lovens øvrige saksbehandlingsregler gjelder.

Det følger av § 1-2 annet ledd at for barn som oppholder seg i Norge, men som har vanlig bosted i en annen stat, gjelder §§ 4-4, 4-6, 4-7, 4-9, 4-10, 4-11, 4-25, 4-26 og 4-29. Dette innebærer at det ikke kan treffes vedtak om omsorgsovertakelse eller langvarig tvangsplassering i atferdsinstitusjon. Dette er i samsvar med jurisdiksjonsbestemmelsene i Haagkonvensjonen 1996 artikkel 5 og 6 som Norge har ratifisert.

For barn som har vanlig bosted i Norge, men som oppholder seg i en annen stat kan det kun treffes vedtak om omsorgsovertakelse etter § 4-12 og langvarig plassering på institusjon etter § 4-24, jf. § 1-2 annet ledd. Det er presisert i forarbeidene at barneverntjenesten må gjennomgå bekymringsmeldinger og undersøke saker på vanlig måte når barn oppholder seg i utlandet. Barnevernstjenesten har ikke en plikt til å tilby hjelpetiltak til barn i andre stater eller til foreldre, selv om foreldrene oppholder seg i Norge. Departementet har imidlertid understreket at kommunen kan og bør tilby foreldre hjelpetiltak når barn med vanlig bosted i Norge oppholder seg i en annen stat og har særlig behov for hjelp, for eksempel når barn står i fare for å bli utsatt for tvang eller negativ sosial kontroll.59

7.7.1.2 Hvem loven gjelder for

I § 1-3 første ledd fremgår det at tiltak etter loven kan treffes for barn under 18 år. Loven gir også hjemmel til å gi tiltak til barn etter fylte 18 år, for å sikre en bedre overgang til voksenlivet. Det fremgår av bestemmelsens annet ledd at når barnet samtykker, kan tiltak som er iverksatt før barnet har fylt 18 år, opprettholdes eller erstattes av andre tiltak etter loven frem til fylte 25 år (ettervernstiltak).60

7.7.1.3 Lovens anvendelse på Svalbard

Det følger av gjeldende § 1-2 tredje ledd at Kongen kan gi forskrifter om lovens anvendelse på Svalbard. I forskrift om barnevernlovens anvendelse på Svalbard fremgår det at loven gjelder med de særregler som er fastsatt i forskriften, jf. § 1. Bestemmelsene om barnevernstjenestens plikt til å utarbeide individuell plan etter § 3-2 a og Bufetas adgang til å kreve refusjon, jf. § 9-6, gjelder ikke på Svalbard. Forskriften gir også andre særregler om organisatorisk ansvar og betalingsansvar for barnevern på Svalbard.

7.7.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

7.7.2.1 Bakgrunnen for høringsforslaget

Barnevernslovutvalget foreslo å slå sammen gjeldende § 1-2 om stedlig virkeområde og § 1-3 om hvem loven gjelder for, og språklige endringer for å gjøre reglene mer tilgjengelige. Utvalget hadde ingen materielle endringsforslag.

I regjeringens handlingsplan mot negativ sosial kontroll, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse for 2017–2020, Retten til å bestemme over eget liv, er det nevnt en rekke tiltak som blant annet tar sikte på å klargjøre offentlige myndigheters ansvar og muligheter for å hjelpe barn som er etterlatt i utlandet. Dette gjelder både ansvaret for å forebygge og for å følge opp barna som kommer tilbake til Norge. Justis- og beredskapsdepartementet sendte 28. juni 2018 på høring endringer i passloven for å forebygge at barn sendes ut av landet og hjelpe barn hjem. Regjeringen har lansert en integreringsstrategi for 2019–2022 – Integrering gjennom kunnskap, som inneholder flere tiltak på barnevernsområdet.

Det har blitt etterlyst at barnevernstjenesten bør gjøre mer for å forebygge at barn sendes til utlandet mot sin vilje, og for å hjelpe barn hjem.

7.7.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo språklige og strukturelle endringer for å gjøre innholdet i bestemmelsen om lovens virkeområde mer tilgjengelig. Departementet foreslo også enkelte materielle endringer som vil innebære en viss utvidelse av barnevernslovens virkeområde.

Departementet foreslo å videreføre at når barn har vanlig bosted i Norge og oppholder seg her kan det treffes alle typer tiltak for barnet etter loven. Departementet foreslo samtidig språklige endringer for å tydeliggjøre at det ikke bare er tiltaksbestemmelsene som gjelder, men alle lovens bestemmelser, herunder generelle prinsipper, ansvars- og betalingsregler og saksbehandlingsregler, herunder regler om taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt. Det samme ble foreslått tydeliggjort for barn som oppholder seg i Norge og som er flyktninger, internasjonalt fordrevne, eller når barnets vanlige bosted ikke lar seg fastsette.

Departementet foreslo i tillegg å utvide barnevernslovens virkeområde slik at barnevernstjenesten skal tilby foreldre hjelpetiltak når et barn med vanlig bosted i Norge oppholder seg i en annen stat og har særlig behov for hjelp. En forutsetning for plikten er at foreldrene må oppholde seg i Norge og at tiltaket må kunne iverksettes i Norge. Departementet foreslo også at barnevernstjenesten skal kunne fremme sak om pålegg om hjelpetiltak i disse situasjonene. Departementet påpekte imidlertid at det må foretas en grundig vurdering i den enkelte sak av om tiltaket vil kunne ha ønsket effekt. Departementet understreket at barnevernstjenesten har plikt til å gjennomgå bekymringsmeldinger og åpne undersøkelsessak på vanlig måte når barn med vanlig bosted i Norge oppholder seg i en annen stat. Departementet foreslo derfor å presisere at loven gjelder for barn som har vanlig bosted i Norge, men oppholder seg i en annen stat, men at det er unntak for visse tiltaksbestemmelser.

Departementet vurderte også om det er behov for lovendringer for å gi bedre beskyttelse til barn som oppholder seg i Norge, men som har vanlig bosted i en annen stat. Departementet vurderte om barnevernet bør ha hjemmel til å treffe alle nødvendige beskyttelsestiltak dersom staten der barnet har vanlig bosted ikke følger opp en anmodning om beskyttelsestiltak fra norske myndigheter eller det ikke er forsvarlig å kontakte myndighetene. Departementet foreslo imidlertid ikke en lovendring på dette punkt, men foreslo å tydeliggjøre at loven som sådan gjelder når barn har vanlig bosted i en annen stat, men oppholder seg i Norge, herunder regler om ansvarsdeling, betalingsansvar, plikten til å gjennomgå meldinger og åpne undersøkelsessak. Det er kun begrensninger i hvilke tiltak som kan treffes.

Departementet foreslo i tillegg å innta en generell folkerettsreservasjon i bestemmelsen om lovens virkeområde. Forslaget er en presisering av gjeldende rett og omfatter alle Norges folkerettslige forpliktelser.

I likhet med utvalget, foreslo departementet å slå sammen bestemmelsene om lovens stedlige virkeområde og hvem loven gjelder for i en felles bestemmelse. Departementet foreslo derfor å lovfeste i bestemmelsen om lovens virkeområde at lovens bestemmelser om tiltak kan iverksettes når barn er under 18 år.

Departementet foreslo å videreføre i ny lov at Kongen kan gi forskrift om lovens anvendelse på Svalbard, og departementet viste til at forskriftene til barnevernloven vil bli revidert før ny barnevernslov trer i kraft.

7.7.3 Høringsinstansenes syn

Det er få høringsinstanser som har uttalt seg både om de materielle og strukturelle endringsforslagene i bestemmelsen om lovens virkeområde.

Ingen høringsinstanser har merknader til forslaget om å tydeliggjøre at alle lovens bestemmelser kommer til anvendelse når barn har vanlig bosted og oppholder seg i Norge.

I underkant av 15 høringsinstanser uttaler seg om forslaget om å utvide barnevernslovens virkeområde slik at barnevernstjenesten skal tilby foreldre hjelpetiltak når et barn med vanlig bosted i Norge oppholder seg i en annen stat og har særlig behov for hjelp. Alle instanser støtter utvidelsen. Dette er blant andre Bufetat region øst, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), fylkesnemndene, Oslo Met – storbyuniversitet, Universitet i Agder, Asker kommune, Bærum kommune, Kristiansand kommune, KS, Norsk Barnevernssamband, Redd Barna og Norsk Psykologforening.

Asker kommune uttaler:

«Det må antas at foreldre i disse tilfellene sjelden vil ønske frivillige hjelpetiltak, og at det i liten grad vil være aktuelt å pålegge hjelpetiltak. Asker kommune legger til grunn at det er viktig å ha en bred tiltaksvifte og at det for noen familier vil være riktig med denne typen tiltak.»

Bufdir støtter utvidelsen av lovens virkeområde, men har forslag til ytterligere presiseringer:

«Det er i høringsnotatet presisert at hjelpetiltaket må kunne iverksettes i Norge for at barnevernstjenesten skal ha plikt til å tilby hjelp. For å tydeliggjøre at muligheten for å iverksette hjelpetiltak når barnet oppholder seg i utlandet kun gjelder tiltak som kan iverksettes i Norge, anbefaler vi at dette presiseres i merknaden til bestemmelsen. Dette for å unngå tvil om barnevernstjenesten kan iverksette tiltak i andre stater.»

Bufdir foreslår den samme presiseringen ved pålegg om hjelpetiltak. Bufdir skriver at det bør understrekes i lovproposisjonen at norske barnevernsmyndigheter ikke har anledning til å utøve offentlig myndighet på andre staters territorium.

Videre foreslår Bufdir et nytt ledd som regulerer situasjonen hvor et barn verken har vanlig bosted eller oppholder seg i Norge. Bufdir uttaler:

«Som Sentralmyndighet for Haagkonvensjonen 1996 har direktoratet erfart saker hvor barnevernstjenesten har sett behov for å sette inn hjelpetiltak i form av veiledning av en samværsforelder som bor i Norge. Dette har vært tilfeller hvor barnet bor i en annen stat, men er i Norge i ferier for å ha samvær med en forelder bosatt her. Etter dagens lov, og de forslåtte endringene, kan det i slike tilfeller fattes akuttvedtak dersom vilkårene for det er oppfylt. Når samværet fungerer dårlig og det er grunn til bekymring for barnets situasjon under oppholdet i Norge, kan det i lys av minste inngreps prinsipp være en fordel om barnevernstjenesten kan sette inn hjelpetiltak i form av veiledning av samværsforelderen. Vi har erfart tilfeller der barnevernstjenesten har ønsket å utføre denne veiledningen når barnet ikke er i Norge, slik at samværsforelderen skal kunne være rustet til å ha gode samvær med barnet ved neste samvær. Slik § 1-2 er utformet i dag er det ikke anledning til å iverksette barnevernstiltak når barnet både bor og oppholder seg i en annen stat. Et slikt hjelpetiltak vil imidlertid være et langt mindre inngripende tiltak enn en eventuell akuttplassering. Vi anbefaler derfor at departementet vurderer om det også i disse tilfellene skal være mulig å sette inn hjelpetiltak overfor en forelder.»

Oslo Met ser positivt på at barnevernstjenestens handlingsrom utvides når det gjelder hjelpetiltak, men ser også noen dilemmaer: «Barneverntjenesten kan komme i en vanskelig situasjon dersom omsorgssituasjonen i Norge vurderes ikke å være god nok, og det planlegges akuttplassering av barnet når det ankommer Norge. Foreldrene vil da lett kunne oppleve seg ført bak lyset ved først å samarbeide om frivillige hjelpetiltak, som f.eks råd og veiledning, i forkant av hjemkomsten, for så å oppleve at barnet plasseres utenfor hjemmet. Slike dilemmaer bør utredes i forarbeidene.»Oslo Met mener også at forarbeidene bør omtale hvilke hjelpetiltak som kan være relevante overfor foreldrene når barnet deres oppholder seg i utlandet.

Bærum kommune stiller spørsmål om hvordan en undersøkelse kan gjennomføres på vanlig måte for barn som har vanlig bosted i Norge, men som oppholder seg i en annen stat i disse sakene:

«Bærum kommune vil bemerke at dette i praksis vil være svært vanskelig å gjennomføre på en forsvarlig måte. Det vil blant annet være problematisk både å få gjennomført samtaler med og få observert barnet, innhente informasjon fra relevante instanser mm. Det er vanskelig å se for seg hvordan de krav til forsvarlighet som loven legger opp til vil kunne ivaretas i slike situasjoner.»

Enkelte instanser fremhever at det er behov for å presisere innholdet i begrepet «vanlig bosted». Dette er Norsk Psykologforening og Oslo Met. Også Bufdir savner en bredere omtale av dette begrepet.

Justis- og beredskapsdepartementet mener bestemmelsen om lovens virkeområde har fått en deskriptiv utforming som gjør den mer omfattende enn det som er nødvendig. Dette departementet mener oppbyggingen også kan gi inntrykk av at loven for disse gruppene barn gjelder i større utstrekning enn det som er tilfellet, og anbefaler at bestemmelsene formuleres på tilsvarende måte som etter gjeldende rett.

Når det gjelder bestemmelsen om folkerettsreservasjon er det kun Bufdir som uttaler seg:

«Etter direktoratets syn er presiseringen av utenlandske borgeres rett til konsulær bistand når de er i Norge viktig. Konsulærkonvensjonen, og en borgers rett til konsulær bistand, er ikke allment kjent for ansatte i barnevernstjenesten. Direktoratet har sett flere saker hvor begge eller den ene forelderen har annet statsborgerskap, og hvor det ikke har blitt opplyst for foreldrene at de har rett til å få konsulær bistand. Vi mener at det må omtales i den kommende lovproposisjonen at barnevernstjenesten skal informere foreldrene om denne retten. Det bør også påpekes at det er partene som har en slik rett til å la seg bistå av sin ambassade, og dette ikke er en rett for en ambassade som sådan. Vi mener videre at det bør henvises til Wienkonvensjonen om konsulært samkvem av 1963 i loven eller i merknaden til bestemmelsen, selv om bestemmelsen ikke utelukkende henviser til denne.»

7.7.4 Departementets vurderinger og forslag

7.7.4.1 Saker der barn har tilknytning til andre stater

Innledning

Gjeldende bestemmelse om lovens virkeområde er innholdsmessig krevende, men følger av nødvendige tilpasninger i forbindelse med Norges tilslutning til Haagkonvensjonen 1996.61 Departementet foreslo i høringsnotatet flere språklige og strukturelle endringer for å gjøre innholdet i bestemmelsen mer tilgjengelig. Enkelte instanser, som Justis- og beredskapsdepartementet, mener bestemmelsen blir for deskriptiv og omfattende.

Departementet opprettholder i hovedsak forslagene til språklige og strukturelle endringer av pedagogiske grunner, men med enkelte tilpasninger for å møte innspillene fra høringen, se lovutkastet § 1-2. Departementet mener det er helt sentralt for aktørene i barnevernet, herunder barnevernstjenesten og barneverns- og helsenemnda, at regelverket er tilgjengelig og enkelt å forstå. Departementet viderefører også forslag til enkelte materielle endringer som vil innebære en viss utvidelse av barnevernslovens virkeområde. Departementet mener endringene samlet sett vil legge bedre til rette for å gi riktig hjelp og beskyttelse til barn med tilknytning til flere stater. Forslagene omtales nærmere nedenfor.

Barn som har vanlig bosted og oppholder seg i Norge

Departementet foreslår å videreføre at når barn har sitt vanlige bosted i Norge og oppholder seg her kan det treffes alle typer tiltak for barnet etter barnevernsloven, se lovutkastet § 1-2 annet ledd. Departementet foreslår imidlertid enkelte språklige endringer for å tydeliggjøre at det ikke bare er lovens tiltaksbestemmelser som gjelder, men alle lovens bestemmelser, herunder generelle prinsipper, ansvars- og betalingsregler og saksbehandlingsregler. Det foreslås derfor å lovfeste at «loven gjelder» for barn som har sitt vanlige bosted i Norge og oppholder seg her.

Enkelte instanser ber om en tydeliggjøring av hva som menes med «vanlig bosted». Departementet viser til at «vanlig bosted» er en oversettelse av tilknytningskravet «habitual residence», som følger av Haagkonvensjonen 1996 sine jurisdiksjonsregler.62 Det følger av konvensjonen at det i utgangspunkt er staten der barnet har «habitual residence» som har jurisdiksjon til å treffe nødvendige beskyttelsestiltak. Hvor barnet har sitt vanlige bosted må vurderes konkret i den enkelte sak. Det er myndighetene i den enkelte konvensjonsstat som vurderer hvor barnet har sitt vanlige bosted i forbindelse med spørsmål om å treffe tiltak for barnet eller dersom en anmodning om anerkjennelse og fullbyrdelse er til behandling.63 Det vil være av avgjørende betydning for vurderingen hvor barnet faktisk bor til vanlig. I tillegg må det stilles et visst krav til lengden på oppholdet. Ikke ethvert midlertidig opphold et sted fører til at barnet har fått vanlig bosted der. Som et utgangspunkt vil et barns vanlige bosted være der barnet etter en samlet vurdering har sentrum for sine livsinteresser. Det er de faktiske omstendighetene i saken som er avgjørende. I tvilstilfeller kan intensjonen for oppholdet vektlegges. Relevante momenter i vurderingen vil være barnets tilknytning til landet, varigheten av oppholdet, familiens tilknytning og tilhørighet og barnets nettverk.64

Departementet foreslår at det også tydeliggjøres at «loven gjelder» for barn som oppholder seg i Norge og som er flyktninger, internasjonalt fordrevne, eller når barnets vanlige bosted ikke lar seg fastsette. Også for denne gruppen barn vil alle lovens bestemmelser komme til anvendelse.

Barn som har sitt vanlige bosted i Norge og oppholder seg i en annen stat

Departementet understreker at barnevernstjenesten har plikt til å gjennomgå bekymringsmeldinger og åpne undersøkelsessak på vanlig måte i saker der barn med vanlig bosted i Norge oppholder seg i en annen stat. Hvilke typer undersøkelser som skal iverksettes må likevel vurderes ut fra situasjonen i den enkelte sak. Barnevernstjenesten kan undersøke barnets omsorgssituasjon i Norge før barnet reiste ut av landet, og innhente opplysninger fra for eksempel barnehage, skole, familie og andre relevante personer og tjenester i Norge. Videre kan barnevernstjenesten kontakte utenlandske myndigheter i det landet barnet oppholder seg og be om informasjon.65 Det er kun begrensninger i hvilke typer tiltak som kan treffes når barn har sitt vanlige bosted i Norge, men oppholder seg i en annen stat.

Gjeldende bestemmelse om barnevernslovens virkeområde innebærer at det kan treffes vedtak om omsorgsovertakelse og tvangsopphold på institusjon for barn med alvorlige atferdsvansker når barn har sitt vanlige bosted i Norge, men oppholder seg i en annen stat. Dette foreslås videreført. Barnevernstjenesten har imidlertid i dag ikke plikt til å tilby foreldre som oppholder seg i Norge hjelpetiltak når et barn oppholder seg i en annen stat. Departementet har likevel presisert at barnevernstjenesten kan og bør gi bistand til foreldre for å få barnet hjem. Departementet mener flere hensyn taler for en utvidelse av barnevernslovens virkeområde slik at barnevernstjenesten skal tilby foreldre hjelpetiltak når et barn med vanlig bosted i Norge oppholder seg i en annen stat og har særlig behov for hjelp.

Når barnevernstjenesten kan fremme sak om omsorgsovertakelse, bør den også kunne prøve ut mindre inngripende tiltak i samarbeid med foreldrene. Dette er i tråd med minste inngreps prinsipp og godt barnevernsfaglig arbeid. Å forsøke hjelpetiltak for å få barnet hjem, kan bidra til at situasjonen ikke eskalerer og at det ikke blir behov for mer inngripende tiltak på sikt. Departementet mener derfor barnevernstjenesten bør ha plikt til å tilby hjelp til foreldre som oppholder seg i Norge, selv om barnet oppholder seg i en annen stat når vilkårene for hjelpetiltak er oppfylt, det vil si at barnet har særlig behov for hjelp, jf. lovutkastet § 3-1. Det er foreldrene som har omsorgsansvaret for barnet og som i utgangspunktet kan bestemme hvor barnet skal bo. Å arbeide med foreldrene kan derfor være et effektivt tiltak for å hjelpe barnet hjem og et tiltak som bør benyttes før det tas i bruk tvangstiltak. Samtidig er det i noen situasjoner foreldrene selv som har sendt barnet til utlandet, og som er grunnen til at barnet har særlig behov for hjelp. Dette kan gjøre det krevende for barnevernstjenesten å motivere foreldrene til å motta hjelp fra barnevernstjenesten eller andre norske myndigheter som kan bidra til å få barnet hjem. Departementet mener imidlertid det er viktig at slike saker forsøkes løst i samarbeid med foreldrene, jf. også lovutkastet § 1-9. Barnevernstjenesten bør gå i dialog med foreldrene og informere om hva slags hjelp barnevernet eller andre tjenester kan bistå med. Dette kan også gi bedre grunnlag for å hjelpe barnet og foreldrene når barnet returnerer til Norge.

Departementet opprettholder derfor forslaget om å endre bestemmelsen om lovens virkeområde slik at barnevernstjenesten får en plikt til å tilby foreldre i Norge hjelpetiltak selv om barnet oppholder seg i en annen stat, når vilkårene for hjelpetiltak etter lovutkastet § 3-1 er oppfylt, se lovutkastet § 1-2 tredje ledd. Høringsinstansene støtter også at det innføres en slik plikt. En forutsetning for at barnevernstjenesten skal ha plikt til å tilby hjelp er at foreldrene oppholder seg i Norge og at tiltaket kan iverksettes i Norge. Departementet understreker at norske barnevernsmyndigheter ikke har anledning til å utøve offentlig myndighet på andre staters territorium. Videre må hjelpetiltak rettet mot foreldrene anses som et egnet hjelpetiltak ut fra barnets behov. Barnevernstjenesten skal i slike tilfeller gå i dialog med foreldrene og tilby råd, veiledning og eventuelt andre hjelpetiltak. Bestemmelsen er særlig aktuell når et barn er sendt ut av landet mot sin vilje og utsettes for tvang eller negativ sosial kontroll, men den er ikke begrenset til disse tilfellene. Bestemmelsen kan også komme til anvendelse når et barn er på ferie alene i en annen stat eller i forbindelse med et midlertidig skoleopphold.

Departementet mener av de samme grunner at barnevernstjenesten også bør kunne fremme sak for nemnda om pålegg om hjelpetiltak når barnet oppholder seg i en annen stat. Nemnda kan pålegge ulike former for hjelpetiltak, jf. lovutkastet § 3-4. En adgang til å pålegge hjelpetiltak kan bidra til at foreldrene forstår alvoret i situasjonen og henter barna hjem. Det kan imidlertid være krevende å gjennomføre og få resultater av et pålegg om for eksempel omsorgsendrende hjelpetiltak i hjemmet hvis foreldre ikke ønsker hjelp. Gjennom motivasjon, opplysning og tilrettelegging av tiltakene kan det likevel være mulig å fjerne motviljen, slik at tiltakene får en effekt og gjør foreldrene i stand til å endre sin omsorgspraksis. I noen tilfeller vil imidlertid en sak om pålegg om hjelpetiltak kunne ha motsatt effekt, ved at foreldre ikke vil hente barnet hjem i frykt for ytterligere inngrep fra barnevernet. Departementet mener barnevernstjenesten bør ha mulighet til å fremme sak om pålegg av hjelpetiltak, men det må foretas en grundig vurdering i den enkelte sak av om tiltaket vil kunne ha ønsket effekt.

Bufdir har bedt departementet vurdere om lovens virkeområde også bør utvides til situasjoner hvor et barn verken har vanlig bosted eller oppholder seg i Norge, men der samværsforelder i Norge kan ha behov for hjelpetiltak. Departementet viser til det ikke er noe i veien for at barnevernstjenesten tilbyr en forelder veiledning forut for samvær med barnet, men mener på nåværende tidspunkt det ikke er grunnlag for å foreslå en plikt til å tilby hjelpetiltak i slike situasjoner. Et slikt forslag har ikke vært på høring.

Barn som har sitt vanlige bosted i en annen stat og oppholder seg i Norge

Etter gjeldende rett kan det treffes akuttvedtak og hjelpetiltak når barn som oppholder seg i Norge har sitt vanlige bosted i en annen stat. Det kan ikke treffes mer langvarige tiltak som omsorgsovertakelse og tvangsplassering på atferdsinstitusjon. Dette er i samsvar med jurisdiksjonsreglene i Haagkonvensjonen 1996. Departementet understreker at loven som sådan gjelder når barn har sitt vanlige bosted i en annen stat, men oppholder seg i Norge, herunder regler om ansvarsdeling, betalingsansvar, plikten til å gjennomgå meldinger og åpne undersøkelsessak. Det er kun begrensninger i hvilke tiltak som kan treffes.

Dersom barnevernstjenesten vurderer at et barn som har vanlig bosted i en annen konvensjonsstat har behov for et langvarige beskyttelsestiltak, som vedtak om omsorgsovertakelse, må norske myndigheter kontakte myndighetene i barnets hjemstat med anmodning om å følge opp barnet. Alternativt kan norske myndigheter be om at jurisdiksjonen i saken overføres til Norge. Haagkonvensjonen 1996 gir regler for samarbeid og informasjonsutveksling mellom konvensjonsstater. Det er viktig at barnevernstjenesten kontakter Sentralmyndigheten for Haagkonvensjonen 1996 i Bufdir for bistand i slike saker. Hvis barnet kommer fra en stat som ikke er tilsluttet Haagkonvensjonen 1996, er denne staten ikke forpliktet til å samarbeide med norske myndigheter. Det kan derfor være krevende å få i stand nødvendige beskyttelsestiltak for barnet. Også i disse sakene må barnevernstjenesten vurdere om det er forsvarlig og til barnets beste å sende en anmodning til barnets hjemstat om å følge opp barnet. Før det sendes en slik anmodning, må barnevernstjenesten kontakte Sentralmyndigheten for Haagkonvensjonen 1996 som også kan rådføre seg med Utenriksdepartementet. Dersom det er truffet akuttvedtak kan vedtaket vare i opptil seks måneder hvis det sendes en anmodning til bostedsstaten om å treffe beskyttelsestiltak eller om overføring av jurisdiksjon etter Haagkonvensjonen 1996, jf. lovutkastet § 4-2 fjerde ledd. Dette gir barnet nødvendig beskyttelse samtidig som norske myndigheter får tid til å komme i kontakt med myndighetene i staten barnet har sitt vanlige bosted for å avklare hvordan barnet skal følges opp videre.

Departementet opprettholder at barnevernet ikke bør ha hjemmel til å treffe alle typer beskyttelsestiltak dersom staten der barnet har sitt vanlige bosted ikke følger opp en anmodning om beskyttelsestiltak fra norske myndigheter eller det ikke er forsvarlig å kontakte myndighetene. Dette ville ikke vært i samsvar med fordelingen av statenes jurisdiksjon etter Haagkonvensjonen 1996. Det videreføres derfor i lovutkastet § 1-2 fjerde ledd at for barn som oppholder seg i Norge, men som har vanlig bosted i en annen stat, kan det treffes vedtak om hjelpetiltak, vedtak om akuttiltak og vedtak om frivillig opphold i atferdsinstitusjon etter § 6-1, samt vedtak om plassering på institusjon etter § 6-6 når det er fare for menneskehandel. Departementet viser imidlertid til at norske myndigheter etter barnekonvensjonen er forpliktet til å gi barn i Norge nødvendig beskyttelse. Dersom det går en viss tid og det ikke er mulig å få en avklaring med den andre staten om oppfølging av barnet, vil dette kunne innebære at barnet anses for å ha fått vanlig bosted i Norge, eller at barnets vanlige bosted ikke anses for å la seg fastsette, slik at Norge vil ha jurisdiksjon i saken. Dette gjelder enten barnet har hatt vanlig bosted i en stat som har tiltrådt Haagkonvensjonen 1996, eller en stat utenfor konvensjonssamarbeidet.

7.7.4.2 Folkerettsreservasjon

Departementet opprettholder forslaget om å innta en generell folkerettsreservasjon i bestemmelsen om lovens virkeområde, se lovutkastet § 1-2 femte ledd. Forslaget innebærer en presisering av gjeldende rett, og inntas i loven av pedagogiske grunner. Forslaget omfatter alle Norges folkerettslige forpliktelser, men departementet viser særskilt til Wien-konvensjonen om diplomatisk samkvem av 1961 og Wien-konvensjonen om konsulært samkvem av 1963. Også Haagkonvensjonen 1996 om jurisdiksjon, lovvalg, anerkjennelse, fullbyrdelse og samarbeid vedrørende foreldremyndighet og tiltak for beskyttelse av barn er en sentral folkerettslig forpliktelse i barnevernssaker. Konvensjonen er omtalt ovenfor i kapittel 7.7.1.1 og 7.7.4.1.

Immunitet og ukrenkelighet for diplomatiske representanter og deres familiemedlemmer

I Wien-konvensjonen om diplomatisk samkvem av 1961 er det gitt immunitets- og ukrenkelighetsregler som vil få betydning i barnevernssaker som gjelder diplomatiske representanter og deres familier. Det vises blant annet til at en diplomatisk representant nyter immunitet i sivile og administrative saker, jf. artikkel 31 nr. 1. Videre følger det av artikkel 29 at en diplomatisk representants person er ukrenkelig. Denne ukrenkelighetsregelen innebærer et forbud mot all bruk av makt mot den diplomatiske representantens person. Regelen er i utgangspunktet absolutt, og unntak kan bare tenkes der det foreligger en umiddelbar fare for liv og helse eller for å stanse pågående lovbrudd. En diplomatisk representants private bolig er også ukrenkelig, jf. artikkel 30. Dette innebærer at offentlige tjenestemenn ikke kan ta seg inn i boligen uten samtykke fra ambassadens leder, og undersøkelse ved besøk i hjemmet etter barnevernsloven kan ikke gjennomføres uten slikt samtykke. Etter artikkel 31 nr. 2 er en diplomatisk representant ikke forpliktet til å opptre som vitne i en sak. Det følger videre av artikkel 31 nr. 3 at ingen tvangsfullbyrdelse kan foretas mot en diplomatisk representant. På dette grunnlag er også politiet avskåret fra å yte bistand til gjennomføring av undersøkelser og til fullbyrdelse av vedtak, jf. utkast til ny barnevernslov § 12-10. Immunitetsregelen innebærer også at innkallinger, begjæring om tiltak og andre saksdokumenter, ikke kan sendes eller forkynnes den diplomatiske representanten, men må sendes om diplomatiske kanaler. Immunitetsreglene gir imidlertid ikke noe forbud mot å foreta undersøkelser og andre saksbehandlingsskritt som ikke anses å krenke immunitets- og ukrenkelighetsreglene.

Det vises til at immunitetsregelen i artikkel 31 og ukrenkelighetsreglene i artikkel 29 og 30 også gjelder for den diplomatiske representants familiemedlem som tilhører vedkommende sin husstand, jf. artikkel 37 nr. 1.

Immunitets- og ukrenkelighetsreglene forvaltes ikke av den enkelte som har rettigheter etter reglene, men av den senderstaten som vedkommende representerer. Den enkelte kan derfor ikke selv samtykke til tiltak i strid med immunitets- eller ukrenkelighetsreglene, og avkall på immunitet og ukrenkelighet må eventuelt innhentes fra senderstaten gjennom diplomatiske kanaler.

Også Wienkonvensjonen om konsulært samkvem av 1963 har bestemmelser om ukrenkelighet og immunitet som gjør seg gjeldende for utsendt personell ved utenlandske konsulater i Norge.

Konsulær bistand i barnevernssaker i Norge som involverer utenlandske borgere

I barnevernssaker i Norge som involverer utenlandske borgere, kan utenlandske ambassader og konsulater (utenriksstasjoner) gi konsulær bistand til sine borgere. Konsulær bistand gis innenfor rammen av Wien-konvensjonen om konsulært samkvem, eventuelt andre konsulæravtaler. Foreldre og barn som er utenlandske borgere har rett til å få konsulær bistand. Departementet viser til at barnevernstjenesten må informere om denne retten. Departementet understreker imidlertid at det er foreldre og barn som har en rett til å la seg bistå av sin utenriksstasjon, og at dette ikke er en rett for utenriksstasjonen som sådan. Tidlig konsulær kontakt i barnevernssaker kan i mange tilfeller bidra til sakens opplysning og ivaretakelse av barnets kulturelle og språklige behov. Det vises også til barnevernets plikt til å ta hensyn til barns etniske, kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn i barnevernssaker, se proposisjonens kapittel 7.4 og lovutkastet § 1-8.

Dersom foreldre eller barn ønsker bistand fra en utenriksstasjon bør barnevernstjenesten som den klare hovedregel tilrettelegge for det. Wien-konvensjonen om konsulært samkvem må imidlertid tolkes i lys av andre og senere folkerettslige forpliktelser, herunder FNs barnekonvensjon. Utenriksstasjoners mulighet til å ivareta egne borgeres interesser i Norge må også skje innenfor rammen av norsk lov, blant annet barnevernsloven og forvaltningsloven. Det må foreligge tungtveiende grunner dersom barnevernstjenesten skal nekte foreldre eller barn å ha med seg en konsulær representant for å ivareta sine interesser i saken. Dersom barnevernstjenesten vurderer at det foreligger tungtveiende konkrete omstendigheter som tilsier at konsulær deltakelse på møter mv. ikke vil være til barnets beste, bør barnevernstjenesten begrunne dette overfor utenriksstasjonen. Det bør i så fall samtidig tilrettelegges for at konsulær bistand i saken kan gis på annen måte.

I saker der utenlandske myndigheter yter konsulær bistand i en barnevernssak, er det viktig at barnevernstjenesten legger til rette for et godt samarbeid med disse myndighetene. Samtidig må samarbeidet mellom barnevernstjenesten og de utenlandske myndighetene skje innenfor reglene om taushetsplikt. Taushetsplikten er ikke til hinder for at barnevernstjenesten eller andre barnevernsmyndigheter gir opplysninger om en konkret barnevernssak etter samtykke fra dem opplysningene gjelder, jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 1. Dette innebærer at dersom foreldre eller barn ønsker konsulær bistand fra utenlandske myndigheter kan barnevernstjenesten uten hinder av taushetsplikt gi opplysninger til disse myndighetene etter samtykke fra dem opplysningene gjelder. Taushetsplikten er heller ikke til hinder for at opplysninger brukes i forbindelse med saksforberedelse, avgjørelse, gjennomføring av avgjørelsen, oppfølgning og kontroll, jf. forvaltningsloven § 13 b nr. 2.

Barnevernssaker som involverer utenlandske borgere kan være særlig krevende og komplekse, og kan stille store krav til samarbeid mellom flere instanser. I enkelte saker blir Utenriksdepartementet involvert i saken, for eksempel hvis utenlandske myndigheter kontakter departementet om saken. Taushetsplikten er ikke til hinder for at barnevernstjenesten og andre barnevernsmyndigheter gir opplysninger til Utenriksdepartementet etter samtykke fra partene, eller dersom formidling av opplysninger er nødvendig for å ivareta oppgaver etter barnevernsloven, jf. lovutkastet § 13-1 tredje ledd, som viderefører § 6-7 tredje ledd i dagens barnevernlov.

Håndtering av barnevernssaker på tvers av landegrenser

For å sikre en enhetlig håndtering av barnevernssaker på tvers av landegrenser, er det en klar fordel om barnevernstjenestene forholder seg til ett kontaktpunkt. Bufdir er norsk sentralmyndighet for Haagkonvensjonen 1996, og har en nøkkelrolle i det løpende konvensjonssamarbeidet. Direktoratet er et sentralt kontaktpunkt for barnevernstjenestene og andre barnevernsmyndigheter i barnevernssaker der barn har tilknytning til andre land.

Bufdir har ansvaret for å veilede norsk barnevernstjeneste og bistår barnevernstjenesten i dialogen med utenlandske sentralmyndigheter i konvensjonssaker. Utenrikstjenesten, det vil si både Utenriksdepartementet og utenriksstasjonene, vil også ofte kunne ha en rolle i barnevernssaker ved at det ytes konsulær bistand til norske borgere i utlandet, jf. utenrikstjenesteloven § 1 og Meld. St. 12 (2010–2011) – Bistand til nordmenn i utlandet. Bufdir har ansvaret for å veilede norsk barnevernstjeneste og motta og vurdere videresending av eventuelle bekymringsmeldinger til utenlandsk barnevern også i ikke-konvensjonssaker. I saker utenfor konvensjonssamarbeidet sender direktoratet bekymringsmeldinger videre til Utenriksdepartementet og ber om bistand til formidling til utenlandsk barnevernstjeneste. Utenriksdepartementet har det overordnede ansvaret for å vurdere om og hvor bekymringsmeldingen skal sendes. Etter Norges tiltredelse til Haagkonvensjonen 1996 har norske myndigheter en plikt til å oversende bekymringsmelding til andre stater ved alvorlig bekymring for et barn som oppholder seg i utlandet, jf. artikkel 36. Dette gjelder uavhengig av barnets statsborgerskap og uavhengig av om barnet oppholder seg i et land tilsluttet konvensjonen eller et land som ikke er tilsluttet denne. Det kan kun unnlates å videreformidle slike bekymringer dersom opplysningene kan antas å sette barnets person eller formue i fare eller utgjøre en alvorlig trussel mot friheten eller livet til et medlem av barnets familie, jf. artikkel 37.

7.7.4.3 Hvem loven gjelder for

Departementet opprettholder forslaget om å slå sammen gjeldende § 1-2 om lovens stedlige virkeområde og § 1-3 om hvem loven gjelder for. Departementet foreslår derfor å lovfeste i ny § 1-2 første ledd at loven gjelder for barn under 18 år. Videre opprettholdes å lovfeste i samme bestemmelse at tiltak etter § 3-6 kan iverksettes overfor ungdom inntil de har fylt 25 år.66 Det øvrige innholdet om ettervern foreslås regulert i § 3-6, se kapittel 9.2.

7.7.4.4 Lovens anvendelse på Svalbard

Departementet foreslår å videreføre i ny lov at Kongen kan gi forskrift om lovens anvendelse på Svalbard, se ny § 1-2 sjette ledd. Departementet vil revidere forskriftene før ny barnevernslov trer i kraft.