4 Krav til kompetanse i barnevernet

4.1 Bakgrunn

Barnevernets viktigste ressurs er motivasjonen og kunnskapen til de som jobber i tjenestene. Ansatte i det kommunale og statlige barnevernet har en svært viktig og krevende jobb. De skal ta vare på noen av de mest sårbare i samfunnet. Barnevernssaker er ofte kompliserte og innebærer utøvelse av offentlig myndighet og iverksetting av tiltak som kan være svært inngripende og med stor betydning for barn og familier. I tillegg kan feil og mangler i tjenestetilbudet få store og uopprettelige konsekvenser for dem det gjelder. Dette stiller høye krav til den enkeltes kompetanse og til barnevernets faglige skjønnsutøvelse. De ansatte kommer tett på barn som er i en svært sårbar livssituasjon og må håndtere saker som kan ha et høyt konfliktnivå. Arbeid i barnevernet kan derfor også være følelsesmessig krevende.

Alvorlighetsgraden og kompleksiteten i barnevernets beslutninger innebærer at tjenesten regelmessig blir utsatt for kritikk, både for iverksatte undersøkelser og tiltak og for manglende undersøkelser og fravær av tiltak. Samtidig er barnevernet avhengig av tillit og legitimitet for å kunne ivareta sitt samfunnsoppdrag på en god måte. I en undersøkelse av befolkningens tillit til norske institusjoner ga 16 prosent av de spurte uttrykk for at de har et dårlig inntrykk av barnevernet.1 Blant disse svarte 26 prosent at de ikke ville meldt fra til barnevernstjenesten dersom de var bekymret for om et barn ble utsatt for omsorgssvikt. Også internasjonal kritikk gjennom demonstrasjoner i flere europeiske land og behandling av saker i Den Europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) kan bidra til å svekke legitimiteten og tilliten til barnevernet.

Selv om det utøves mye barnevernsfaglig godt arbeid, tyder flere forsknings- og tilsynsrapporter og offentlige utredninger fra de siste årene, på at både kommunene og det statlige barnevernet har utfordringer med å tilby tjenester med god nok kvalitet til de barna og familiene som trenger hjelp. Det er særlig pekt på manglende analyser, barnevernsfaglig vurderinger og begrunnelser i barnevernets arbeid.2 Det formelle utdanningsnivået i barnevernet er også lavt, både sammenlignet med barnevernet i andre nordiske land,3 og med andre yrkesgrupper som barnevernet regelmessig samarbeider med, som psykologer, lærere og advokater. Mange ansatte i barnevernet gir uttrykk for at de ikke har nok kompetanse til å utøve sentrale kjerneoppgaver i yrket. I en undersøkelse foretatt av NIFU ga 21 prosent av ansatte i den kommunale barnevernstjenesten uttrykk for at de i liten eller i noen grad kan identifisere omsorgssvikt og vurdere konsekvenser for det enkelte barn.4

Regjeringen la høsten 2017 frem en kompetansestrategi for det kommunale barnevernet. Strategien inngår som en del av barnevernsreformen, blant annet for å ruste kommunene for et økt ansvar på barnevernsområdet.5 Strategien inkluderer økt tilbud av etter- og videreutdanning, etablering av kommunale læringsnettverk og veiledningsteam som skal tilby lederstøtte og veiledning til kommuner. Det er også utviklet nye nasjonale retningslinjer for relevante bachelorutdanninger, som definerer sluttkompetansen for hver utdanning og som utgjør en minstestandard for kompetanse.6 Strategien varslet også at regjeringen vil innføre kompetansekrav i det kommunale barnevernet. Forslag til kompetansekrav ble sendt på høring våren 2020 (se omtale i kapittel 2). Samlet sett har i overkant av 100 instanser uttalt seg om forslagene i høringsnotatet. Det generelle inntrykket er at forslagene støttes av mange instanser. Omlag halvparten er tydelige på at de helt eller delvis støtter omtalen av kompetansebehovet i barnevernet og forslagene som ble sendt på høring. I tillegg har en del høringsinstanser også kommet med innspill som ikke går direkte på utformingen av forslagene, men som mer er generelle synspunkter om hvilken kompetanse som er viktig i barnevernet, innretning og innhold i utdanningene og andre forhold av betydning for implementering og innføring av forslagene i høringsnotatet. Oppfølgingen av høringen og endelige forslag til lovkrav blir nærmere omtalt i kapittel 16, 17 og 21.

Departementet foreslår blant annet å innføre krav om barnevernsfaglig eller annen relevant mastergradsutdanning for institusjonsledere og for ansatte i det kommunale barnevernet med lederfunksjoner, utredningsoppgaver og vedtaksmyndighet. Kravet skal gjelde fra 2031. Kompetansekravet i det kommunale barnevernet kan oppfylles gjennom videreutdanning og fire års erfaring for de som allerede er ansatt. Departementet foreslår videre å innføre krav om relevant bachelorutdanning for nyansatte i barnevernsinstitusjon. Forslagene er begrunnet med at høyere og tydeligere krav til kompetanse vil gi de ansatte bedre forutsetninger for å løse sine oppgaver og utøve godt barnevernsfaglig skjønn, samtidig som det vil anerkjenne alvorlighetsgraden i samfunnsoppdraget og kompleksiteten i oppgavene som de ansatte skal utføre.

Departementet legger opp til at de foreslåtte lovkravene skal kombineres med tiltak for å styrke de utdanningene som er mest relevante for barnevernet, slik at tjenestene skal få bedre tilgang på kvalifisert arbeidskraft i fremtiden. Dette arbeidet omtales nærmere under kapittel 4.2.

4.2 Utdannings- og kompetansetiltak i barnevernet

4.2.1 Utforming av og innholdet i barnevernsfaglige masterutdanninger

Forslaget i kapittel 21 om å lovfeste krav til masterutdanning for ansatte i det kommunale barnevernet og for institusjonsledere innebærer at det i fremtiden vil være behov for langt flere ansatte med slik utdanning. I dag har rundt 7 prosent av ansatte i det kommunale barnevernet masterutdanning7, og det er begrensede muligheter for spesialisering innen barnevern på masternivå. Det eksisterende tilbudet av masterutdanninger i barnevern er samlet sett lite og utgjør om lag 130 studieplasser.

I samarbeid med Barne- og familiedepartementet satte Kunnskapsdepartementet høsten 2019 i gang arbeidet med å utvikle nasjonale retningslinjer for to barnevernsfaglige masterutdanninger, Master i barnevern og Master i barnevernsarbeid. Begge utdanningene er utformet med tanke på at de skal være relevante for arbeid i både det kommunale barnevernet og i barnevernsinstitusjon. Master i barnevern skal være for barnevernspedagoger og bygge på bachelor i barnevern. Utdanningen skal gi grunnlag for faglig progresjon og fordypning gjennom både bachelor- og mastergraden. Master i barnevernsarbeid skal være åpen for flere utdanningsgrupper, men utdanningen skal særlig tilpasses kandidater med bachelor i sosialt arbeid og vernepleie. Dette er begrunnet med at sosionomer og vernepleiere, sammen med barnevernspedagogene, utgjør de dominerende utdanningsgruppene i barnevernstjenestene og i barnevernsinstitusjonene.

Det er oppnevnt en programgruppe for hver av de to utdanningene som har hatt ansvaret for å utforme læringsutbyttebeskrivelsene. Flere instanser, blant annet Oslo kommune, har særlig understreket behovet for at masterutdanningene er tilstrekkelig praksisnære for at de skal være nyttige. Departementet er enig i behovet for praksisnære utdanninger. For å sørge for at utdanningene innrettes slik at de ivaretar det reelle kompetansebehovet i sektoren, er programgruppene sammensatt av representanter både fra universitets- og høgskolesektoren og fra praksisfeltet. Ved utformingen av utdanningene er det også lagt vekt på at utdanningene skal gi studentene nødvendig forvaltningskompetanse og analytisk kompetanse.

Sametinget er særlig opptatt av at kompetansen om samiske barns rettigheter må ivaretas i utdanningene. Det har derfor vært gjennomført konsultasjon med Sametinget underveis i prosessen. Retningslinjene om læringsutbytte i barnevernsfaglige masterutdanninger skal kunne tas i bruk fra og med høsten 2022.

Høringen på forslaget om kompetansekrav i barnevernet har vist at det i stor grad er enighet blant høringsinstansene om behovet for å utvide tilbudet om masterutdanning rettet mot arbeid i barnevernet. Samtidig viser høringen at det er ulike oppfatninger om hvordan utdanningene bør innrettes. Forslaget om en egen masterutdanning for barnevernspedagoger fikk støtte fra høringsinstanser som Fylkesnemndene, Bufdir, Sandnes kommune og forskere og undervisere tilknyttet bachelorstudiet i barnevern ved OsloMet. Andre instanser, som Foreningen for Sosialt Arbeid, VID vitenskapelige høgskole, NTNU, Universitetet i Stavanger og OsloMet ga på sin side uttrykk for at sosionomer og barnevernspedagoger bør ta samme mastergrad. Disse høringsinstansene viste særlig til at både bachelor i barnevern og sosialt arbeid gir et godt grunnlag for arbeid i barnevernet og at de to utdanningene deler sosialfaglig kompetanse som det bør bygges videre på i en felles mastergrad. OsloMet viste til at en oppdeling i to mastergrader vil kunne gi en uheldig innsnevring av det faglige innholdet i en master i barnevern som er kun for barnevernspedagoger, og en uheldig utvidelse av opptakskriteriene for master i barnevernsarbeid som vil kunne gjøre det vanskelig å legge til grunn et felles kunnskapsgrunnlag ved utforming av innholdet i utdanningen.

Enkelte høringsinstanser, som Barneombudet, Akademikerforbundet, Unio, Universitetet i Agder, Universitetet i Bergen, Kristiansand kommune, barnevernledere i Midt- og Sør-Troms og forskere og undervisere tilknyttet bachelorstudiet i barnevern ved OsloMet, tok til orde for en femårig integrert utdanning i barnevern. Disse høringsinstansene viste særlig til kompleksiteten i barnevernets arbeid.

Barneombudet ga uttrykk for at en femårig integrert utdanning best vil sikre at alle studenter opparbeider nødvendig kompetanse og får større muligheter for å integrere og utdype flere kompetanseområder. Akademikerforbundet uttrykte på sin side at en femårig integrert utdanning er den eneste utdanningsmodellen som er egnet for å sikre en mer systematisk klinisk praksis, god kompetanse i analysearbeid og økt tillit til barnevernspedagogers kompetanse, noe som igjen vil styrke tilliten til fagfeltet. Universitetet i Bergen pekte på at det etter deres syn er større mulighet til utdypning av flere kompetanseområder, kombinasjon av praksis og teori, bedre skikkethetsvurderinger og større grad av legitimitet i en femårig utdanning. I tillegg mente de at et femårig løp vil sikre en større grad av integrering mellom fagfelt som psykologi og jus.

Andre høringsinstanser, som Fellesorganisasjonen (FO), Foreningen for Sosialt Arbeid, VIDvitenskapelige høgskole og NTNU støttet departementets forslag om toårig masterutdanning. VID vitenskapelige høgskole pekte på at en slik innretning gir mulighet for å opprettholde 3-årige bachelorløp som det vil være behov for både i institusjonsbarnevernet og på andre felt som eksempelvis i NAV, uteseksjoner og som miljøterapeuter i skolen. De viste også til at en 3+2-modell vil gi mulighet for at studenter kan begynne på masterutdanning etter å ha arbeidet noen år. Det kan bidra til redusert frafall fordi studentene har større kjennskap til feltet når de begynner på studiet. I tillegg viste de til at det å ta en masterutdanning etter å ha fått erfaring fra yrkeslivet gir et særlig godt grunnlag for læring.

Departementet holder fast ved at det er behov for en egen masterutdanning for barnevernspedagoger. Brede bachelorutdanninger med spesialisering på videreutdannings- og masternivå er hovedmodellen for de sosialfaglige profesjonsutdanningene. Departementet legger opp til å øke antall studieplasser på masternivå. Det vil gjøre det både ønskelig og mulig å ivareta denne modellen på barnevernsområdet. Bachelor i barnevern er den eneste utdanningen som primært retter seg mot arbeid i barnevernet. Disse studentene må få anledning til å fortsette en slik spesialisering på masternivå. Det å sikre reell studieprogresjon mellom bachelor- og masternivået er også et premiss i nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for høyere utdanning. Også bachelor i sosialt arbeid er viktig og relevant for barnevernet, og det er derfor lagt til rette for en spesialisering innen barnevernsarbeid på mastergradsnivå for de med denne utdanningen.

Etter departementets syn er en treårig bachelorgrad etterfulgt av en toårig masterutdanning best egnet til å tilfredsstille kompetansebehovet i barnevernet. En slik modell vil gi en mer fleksibel, differensiert og tilpasset kompetanse for arbeid i de ulike delene av barnevernet. I kapittel 21 foreslår departementet å stille krav om at enkelte kjerneoppgaver i det kommunale barnevernet bare skal kunne utføres av personell med relevant utdanning på mastergradsnivå, mens det i kapittel 16 foreslås krav om bachelorgrad for nyansatte i barnevernsinstitusjon. Barnevernspedagoger med treårig utdanning er den største yrkesgruppen i barnevernsinstitusjonene og bidrar med svært relevant kompetanse innen blant annet miljøterapi. Det må tas hensyn til at barnevernsinstitusjonene, men også det kommunale barnevernet, fortsatt vil ha behov for kandidater med bachelor i barnevern.

Modellen gir også best fleksibilitet for studentene, mulighet for ulike kombinasjoner av bachelor og mastergrader og erfaringsvis også mindre frafall fra utdanningen. Det vil også kreve mindre omstillinger i universitets- og høgskolesektoren, og det vil ta kortere tid å få gjennom de første kullene. Dette gjør at barnevernet raskere kan heve kompetansenivået. Norge har også internasjonalt forpliktet seg til en gradsstruktur basert på en 3+2- modell. Det åpnes samtidig for at Universitet i Agder kan videreføre sin femårige integrerte barnevernsutdanning, slik at vi kan innhente kunnskap og erfaringer om rekrutteringsgrunnlag, gjennomstrømming og praksisrelevans fra studiet.

4.2.2 Barnevernsfaglige videreutdanninger

Tilbud om barnevernsfaglige videreutdanninger er det viktigste virkemidlet for at flere av de som allerede jobber i barnevernet skal kunne tilegne seg kompetanse på masternivå. Som en overgangsordning foreslår departementet i kapittel 21 at bestått videreutdanning i kombinasjon med fire års erfaring kan tilfredsstille krav om mastergrad for å utføre kjerneoppgaver i det kommunale barnevernet. Videreutdanning vil også tilfredsstille fremtidig krav om mastergrad for leder og stedfortreder på institusjon i en overgangsordning.

Bufdir har, i samarbeid med universitets- og høgskolesektoren, allerede etablert flere relevante studietilbud. At det er svært mange søkere til disse studieplassene, viser at det er stor etterspørsel etter faglig fordypning innen barnevern. Tilbudet består av videreutdanning i:

• Vurdering av barnets beste

• Juss i barnevernsfaglig arbeid

• Relasjonskompetanse i barnevernet

• Minoritetskompetanse i barnevernet

• Barnevernsledelse

• Barnevernsfaglig veiledning

Departementet legger i tillegg opp til å opprette en ny videreutdanning for institusjonsledere og stedfortredere.

Gjennom videreutdanning vil de ansatte få mulighet til å fordype seg innenfor viktige fagområder. Dette vil bidra til at tjenestene blir bedre rustet til å håndtere krevende og komplekse saker. I tillegg vil videreutdanningen i barnevernsfaglig veiledning bidra til at flere studenter møter kompetente veiledere når de har praksis i barnevernet og at flere ansatte kan få veiledning på jobb. I kapittel 21 og 22 foreslår departementet at kommunens og Bufetats plikt til å veilede og lære opp de ansatte tydeliggjøres, samt at det innføres en plikt for barnevernstjenester og Bufetat til å ta imot studenter i praksis.

Videreutdanningene tilbys av universitets- og høyskolesektoren og er på masternivå. Studiene er praksisrettede og tilpasset deltakernes arbeidssituasjon. Deltakelse er gratis for studentene, og kommunene kan søke om tilskudd til å få dekket utgifter knyttet til deltakelse, for eksempel vikarkostnader. Det legges opp til å videreføre tilbudet i årene fremover, slik at de som allerede er ansatt i barnevernstjenestene skal kunne tilegne seg formell kompetanse på masternivå.

4.2.3 Juridisk kompetanse

Tilstrekkelig juridisk kompetanse er avgjørende for at rettssikkerheten til barn og familier som mottar hjelp fra barnevernet skal ivaretas på en god måte. Barnevernet har mulighet til å iverksette tiltak som kan være svært inngripende og som innebærer bruk av tvang og makt.

I høringsnotatet ble det opplyst at det i samarbeid med Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) vil vurderes om det bør stilles krav om nasjonal eksamen i juss ved de to barnevernsfaglige masterutdanningene. Departementet viste til at det er stor variasjon i omfanget av juss på bachelornivå mellom de ulike studiestedene og at nasjonal eksamen innenfor andre fagområder har vist seg å gi nyttig informasjon om studentenes kunnskapsnivå, gitt fagmiljøer og studiesteder anledning til å sammenligne seg selv med andre og bidratt til økt tillit til utdanningene.

De fleste høringsinstansene som uttalte seg, var positive til å innføre en nasjonal eksamen i juss. Blant disse var NOBO, OsloMet, Bufdir, Barneombudet, Sandnes kommune, Horten kommune, Kristiansand kommune og Pilar – kompetansesenter for psykisk helse og barnevern (tidligere RBUP Øst og sør). Bufdir, Statens Helsetilsyn og Barneombudet pekte samtidig på at samtlige ansatte i barnevernstjenesten, også de uten barnevernsfaglig mastergrad, må ha tilstrekkelig juridisk kompetanse.

Andre instanser som VID vitenskapelige høgskole og Nord universitet, pekte på at den enkelte utdanningsinstitusjon har et ansvar for å sikre tilstrekkelig kvalitet i læringsutbyttet på alle fagemner. De så derfor ikke behov for en nasjonal eksamen i juss.

Departementet er enig i at de ansattes juridiske kompetanse er svært viktig i barnevernet. Det legges derfor opp til nasjonal eksamen i juss i de barnevernsfaglige masterutdanningene, som må være bestått for å kunne få mastergrad. Departementet legger til grunn at dette vil være de foretrukne masterutdanningene for arbeid i kommunalt barnevern. Det juridiske pensumet og den nasjonale eksamenen vil dermed utgjøre en felles faglig plattform innen juss for flertallet av de ansatte. Dette skal gi økt kompetanse og fokus på juridiske problemstillinger for tjenesten som helhet. Departementet viderefører også dagens videreutdanning i juss i barnevernsfaglig arbeid, slik at dagens ansatte kan heve sin juridiske kompetanse. Departementet har videre gitt Bufdir i oppdrag å foreslå innretning av en forsøksordning for å styrke barnevernstjenestens tilgang til og bruk av jurister.

4.2.4 Autorisasjonsordning

Innføring av autorisasjon i barnevernet har vært et diskusjonstema over flere år, og ofte på bakgrunn av oppfatninger om at autorisasjon vil gi mekanismer som kan beskytte mot uforsvarlig praksis og uegnet personell i barnevernet. I høringsnotatet ble det vist til at innføring av en autorisasjonsordning i barnevernet hadde blitt vurdert, men at det ikke var ønskelig å gå videre med en slik ordning. Departementet begrunnet det med at innføring av kompetansekrav og videreutvikling av de barnevernsfaglige masterutdanningene vil ha større effekt både med hensyn til tjenestenes legitimitet og kvalitet.

Flere høringsinstanser har under høringen gitt uttrykk for at de er kritiske til at det i høringsnotatet ikke ble foreslått autorisasjonsordning for barnevernet. Blant disse er Barneombudet, FO, Høgskulen på Vestlandet, OsloMet, VID vitenskapelige høgskole, Universitetet i Stavanger, Bergen kommune, Sandefjord kommune, Sarpsborg kommune, Trondheim kommune, Advokatforeningen og Norsk Barnevernsamband. Disse instansene ga blant annet uttrykk for at en autorisasjonsordning ville være et viktig virkemiddel for å øke rettssikkerhet for barn og familier. FO ga i sin høringsuttalelse uttrykk for at en profesjonsspesifikk autorisasjonsordning for barnevernspedagoger og sosionomer vil gi en kvalitetssikringsmulighet for arbeidsgivere ved ansettelse og krav til yrkesutøvelse og anerkjennelse av deres profesjon på lik linje med helsepersonell. De foreslo at autorisasjon kan tildeles etter endt bachelorgrad og bør være uavhengig av arbeidssted. Barneombudet foreslo på sin side at autorisasjon kan tildeles etter fullført barnevernsfaglig mastergrad.

Statens helsetilsyn viste i sitt høringssvar til at de tidligere har stilt seg positive til innføring av en autorisasjonsordning som virkemiddel for å beskytte mot uforsvarlig praksis. Helsetilsynet viste samtidig til at lovfesting av kompetansekrav, som foreslått av departementet, vil ivareta flere av de samme hensynene som en autorisasjonsordning, ved at det stilles tydelige krav til hva slags kompetanse man skal ha for å være tilsatt i ulike stillinger i barnevernet.

Som del av sin utredning av kompetansehevingstiltak i barnevernet vurderte Bufdir om det burde innføres en autorisasjonsordning for barnevernspedagoger og sosionomer i barnevernet. Direktoratet foreslo at ansatte tildeles autorisasjon etter fullført barnevernsfaglig mastergrad. Samtidig ble autorisasjon vurdert som det minst effektive av direktoratets foreslåtte tiltak. De viste til at innføring av krav til autorisasjon sannsynligvis vil ha svakere positive virkninger sammenlignet med andre kompetansehevingstiltak, blant annet fordi autorisasjon ikke vil gi en kvalitetssikring av norske utdanninger eller studentenes sluttkompetanse.8

Etter departementets vurdering vil innføring av kompetansekrav, mer praksisnære og relevante masterutdanninger og bedre tilgang til veiledet praksis under studiene, være mer treffsikre og egnede tiltak for å øke tilliten til barnevernet og sørge for at de ansatte har tilstrekkelig og nødvendig kompetanse. Innføring av kompetansekrav vil medføre det blir stilt formelle krav til hvilken kompetanse som kreves for å kunne utføre nærmere bestemte oppgaver. Kombinert med skikkethetsvurderinger i utdanningene, arbeidsgivers adgang til å ilegge disiplinærreaksjoner og tilsyn, ser departementet ikke behov for å innføre en autorisasjonsordning i barnevernet. Det avgjørende er at barn og familier møter ansatte i barnevernet med tilstrekkelig faglig kompetanse til å ivareta sine oppgaver. Etter vårt syn er dette godt ivaretatt blant annet gjennom de kompetansekravene som foreslås i denne lovproposisjonen. Proposisjonen inneholder også andre forslag som samlet sett vil bidra til at barn og familier med behov for bistand fra barnevernet vil bli møtt av et barnevern med personell som har den kompetansen de trenger for å yte tjenester av god kvalitet. Departementet anser det ikke som aktuelt å innføre en generell autorisasjonsordning for alle utdanninger som kan være relevante for arbeid i barnevernet. Departementet viser til at flere utdanninger enn barnevernspedagoger og sosionomer skal kunne kvalifisere for arbeid i barnevernet. Departementet mener at det bør være opp til den enkelte kommune, som arbeidsgiver, selv å vurdere hvilke utdanninger som er relevante.

Når det gjelder forslaget fra enkelte høringsinstanser om en profesjonsspesifikk autorisasjonsordning for barnevernspedagoger og sosionomer, som er uavhengig av om arbeidet utføres i barnevernet eller i andre sektorer, er det etter departementets syn ikke naturlig eller ønskelig å regulere dette i barnevernsloven.

Departementet fastholder derfor at det ikke er hensiktsmessig å gå videre med en autorisasjonsordning i barnevernet.