5 Institusjonstilbudet i barnevernet

5.1 Dagens institusjonstilbud

Barnevernet skal sikre at tiltak og tjenester holder høy kvalitet og er til det beste for barn og familier. De aller fleste barn og unge som får hjelp fra barnevernet mottar hjelpetiltak i hjemmet. Når et barns omsorgssituasjon eller behov tilsier at det ikke kan få den hjelpen det trenger mens det bor hjemme, er fosterhjem det mest brukte tiltaket. Omsorg innenfor rammen av en familie er det foretrukne alternativet for de fleste barn, særlig gjelder dette de yngste barna. Fosterhjem passer likevel ikke for alle barn. Et tilrettelagt og forsvarlig tilbud kan kreve andre rammer enn et fosterhjem kan gi. For noen barn vil et institusjonsopphold være det beste tiltaket, fortrinnsvis for en planlagt og avgrenset periode.

Institusjonstilbudet skal bidra til å gi barn trygge rammer, utviklingsmuligheter, økt livskvalitet og varige, positive endringer i livene deres. Dette betyr at barna skal bli hørt og sett, bli tatt vare på, møtt med omsorg, stabilitet og forutsigbarhet. Tilbudet skal være tilpasset det enkelte barns behov.1

Institusjonsoppholdet skal samtidig forberede barna på overgangen til den tilværelsen som venter dem etter oppholdet. Dette forutsetter at barnevernstjenesten, i samarbeid med institusjonen, setter tydelige mål for oppholdet og legger konkrete planer for barnevernets ivaretakelse av barnet etter oppholdet. Et institusjonsopphold bør ikke forstås som et isolert tiltak, men som en viktig del av en helhetlig tiltakskjede som ivaretar barnets behov for kontinuitet i omsorg og behandling. En slik helhetlig tenkning forutsetter et godt samarbeid både mellom statlig og kommunalt barnevern og mellom barnevernet og andre tjenester.2

Institusjonstilbudet er inndelt i tre kategorier med utgangspunkt i lovhjemmel for plasseringen; omsorgsinstitusjon, behandlingsinstitusjon og akuttinstitusjon. Behandlingsinstitusjonene er videre differensiert i tre målgrupper, henholdsvis atferdsinstitusjon for barn med lav (atferd lav) og høy (atferd høy) risiko for videre problemutvikling,3 samt institusjon for rusbehandling. Differensieringen er begrunnet i kunnskap om risikoen for negativ påvirkning mellom barn som har ulike atferdsvansker.4

Bufetat har ansvaret for at det finnes et tilstrekkelig antall differensierte plasser, og plikt til å bistå barnevernstjenestene i kommunene når barn trenger institusjonsopphold. Institusjonsplassene skal være tilpasset det enkelte barns behov. Unntaket er Oslo kommune, hvor tilsvarende ansvar er lagt til Barne- og familieetaten (BFE). Bufetat kan ivareta bistandsplikten ved å etablere og drive egne institusjoner, og ved å inngå avtale om bruk av private eller kommunale institusjoner. Bufetat er ikke omfattet av anskaffelsesregelverket ved kjøp av institusjonsplasser.

Av barn med tiltak i barnevernet, er andelen som bor i barnevernsinstitusjoner liten. Ved utgangen av 2020 mottok totalt 36 841 barn og unge barnevernstiltak, hvorav 13 696 hadde et plasseringstiltak utenfor hjemmet.5 Av disse barna bodde 959 barn og unge i en barnevernsinstitusjon, hvorav 866 under Bufetat og 93 i Oslo kommune. Per 31.12.20 hadde 635 av barna opphold i omsorgsinstitusjon, 216 i behandlingsinstitusjon og 108 i akuttinstitusjon. Totalt utgjorde barn i institusjon under tre prosent av alle barn med barnevernstiltak, og sju prosent av alle barn med tiltak utenfor hjemmet.

5.1.1 Identifiserte utfordringer i dagens tilbud

Få sektorer er så gjennomregulert og kontrollert som institusjonsbarnevernet, med stor grad av internkontroll, ekstern kvalitetssikring og tilsyn. Dette er av avgjørende betydning, både for barnas rettssikkerhet og for identifisering av forbedringsområder. Institusjonsbarnevernet er en andrelinjetjeneste ansvarlig for tilbudet til en relativt liten gruppe barn, med til dels svært store oppfølgingsbehov. Målet er å gi barna de ferdighetene de trenger for å etablere det livet de ønsker. Samtidig kan det ikke gis noen garanti for at det alltid vil lykkes.

Kravene til institusjonsbarnevernet har økt over tid. Barnas behov har blitt større og forventningene til tjenesten har økt. Direktoratet har arbeidet systematisk og målrettet med å styrke kvaliteten på tilbudet. Det faglige innholdet har blitt mer kunnskapsbasert og kvalitetssikringen bedre. Samtidig har flere alvorlige enkeltsaker vist at ikke alle barn har fått den hjelpen de har behov for. Utfordringene er særlig relatert til å gi et godt nok tilbud til barna med de mest komplekse og sammensatte behovene innenfor det ordinære tilbudet. Dette kan gi seg utslag i brudd og flyttinger, og være en medvirkende årsak til bruk av enetiltak og en høy andel enkeltkjøp. I enkelte tilfeller har tilbudet vært vurdert å ikke være forsvarlig.

For å sikre full oversikt over forbedringsområder har departementet igangsatt både interne og eksterne gjennomganger. Bufdirs institusjonsgjennomgang fra 2018 fant behov for bedre ledelse, styrket internkontroll, styrket kompetanse og opplæring, samt behov for bedre kontinuitet i bemanning og implementering av institusjonsplaner.6 Gjennomgangen fant også behov for en sterkere felles forståelse av mål og hensikt blant de ansatte. Direktoratet konkluderte videre med at det er nødvendig å utvikle et omforent kunnskapsgrunnlag og nasjonale føringer i arbeidet med å beskrive hva som utgjør god kvalitet i institusjonstilbudet. Dette utdyper tidligere funn, og ligger til grunn for pågående utviklingsarbeid.

Flere aktører har pekt på at barns behov ikke alltid kartlegges og dokumenteres tilstrekkelig i forkant av en plassering, og at det ikke alltid dokumenteres tilstrekkelig hva som er formålet med oppholdet.7 Det er også stor variasjon i hvordan den kommunale barnevernstjenesten følger opp barn gjennom et institusjonsopphold.8

Arbeidet med medvirkning har blitt vesentlig styrket de siste årene, men det kan fortsatt tilrettelegges enda bedre for barns medvirkning både før, under og etter institusjonsopphold.9 Landsforeningen for barnevernsbarn og Forandringsfabrikken har i innspillsmøte med departementet understreket at reell medvirkning forutsetter en god relasjon mellom ansatte og barn, hvor den ansatte kjenner barnet og barnet føler seg trygt.

Det er stor grad av sammenfall i utfordringene som påpekes av ulike aktører, og departementet legger derfor til grunn at utgangspunktet for videre utviklingsarbeid er relativt omforent.

5.2 Barn og unge på institusjon og deres livssituasjon

Den primære målgruppen for barnevernsinstitusjoner er barn som trenger, og kan nyttiggjøre seg, den systematiske utviklingsstøtten og behandlingen institusjonene kan tilby. Dette er en heterogen gruppe barn, med store variasjoner i behovet for hjelp og støtte. Barna har ofte omfattende oppfølgingsbehov på flere livsområder. Deres grunnleggende behov, som trygghet, tilhørighet, anerkjennelse og mestring, er imidlertid de samme som for alle andre barn. Dette må reflekteres i alle tiltak som gis i regi av barnevernet. For å møte og ivareta barna på en god måte, må de ansatte fremstå som trygge voksne som evner å lytte til barna og forstå deres behov.10

De fleste som gis et tilbud i barnevernsinstitusjon er ungdom i alderen 15 til 18 år, og over 90 prosent er 13 år eller eldre.11 For barn under 13 år skal institusjon kun benyttes i særskilt begrunnede tilfeller, og da i egne omsorgsinstitusjoner for barn. Kjønnsfordelingen blant barn i barnevernsinstitusjon er relativt jevn, med en svak overvekt av gutter. Gutter er derimot sterkt overrepresentert blant målgruppene rus og atferd høy, hvor de utgjør henholdsvis om lag 60 og 80 prosent.

Mange av barna har opphold med en varighet på ett år eller mindre, mens andre bor på institusjon over flere år. I 2019 var gjennomsnittlig oppholdstid i omsorgsinstitusjon 472 dager og i behandlingsinstitusjon 284 dager. Vedtak om opphold i behandlingsinstitusjon uten samtykke har en øvre tidsramme på tolv måneder, og kan bare i særlige tilfeller forlenges med opptil tolv nye måneder, jf. barnevernloven § 4-24. Gutter har i snitt lengre oppholdstid enn jenter.12

Barn og unge med etnisk minoritetsbakgrunn er overrepresentert i barnevernet.13 Dette gjelder også i institusjon, hvor i overkant av 40 prosent har minst én utenlandsfødt forelder. Av disse er nærmere 30 prosent selv født i utlandet.14

Bufetat og BFE rapporterer at de observerer en økning i omfattende behov hos barn som gis et tilbud i barnevernsinstitusjon. En ønsket dreining mot økt bruk av fosterhjem for barn som har behov for tiltak utenfor hjemmet, har bidratt til denne tendensen. En komparativ landanalyse rapporterer tilsvarende utvikling også i andre land det er naturlig å sammenlikne seg med.15 Landene som inngikk i undersøkelsen16 oppgir økende utfordringer knyttet til å gi barn og unge med særlig komplekse behov et hensiktsmessig institusjonstilbud. Alle landene har hatt en samlet nedgang i institusjonsbruken over tid. Det er likevel betydelige forskjeller mellom landene når det gjelder omfanget av bruk av institusjon for barn og unge som ikke kan bo hjemme. Norge skiller seg ut ved å ha lavest andel barn og unge i institusjon.

Barn som bor på institusjon har svakere skoleresultater og fullfører i mindre grad videregående opplæring enn barn som mottar andre tiltak fra barnevernet.17 De får også hyppigere oppfølging fra barne- og ungdomspsykiatrien. En studie viser at tre av fire barn på institusjon møter diagnostiske kriterier for én eller flere psykiske lidelser, og mange har en kombinasjon av angst, depresjon og alvorlige atferdsforstyrrelser.18 Noen har gode prognoser forutsatt riktig behandling, mens andre har kroniske tilstander som kognitiv svikt eller psykiske funksjonshemminger. Andelen som mottar arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd i ung alder er betydelig høyere enn for barn som har bodd i fosterhjem eller mottatt hjelpetiltak i hjemmet.19

Mange av barna har hatt befatning med kriminalomsorgen.20 43 prosent har vært siktet for et straffbart forhold,21 og 23 prosent har mottatt en straffereaksjon før eller under institusjonsoppholdet.22 Andelen med straffereaksjoner har holdt seg stabil. Andelen med siktelser har derimot økt de siste årene, etter en periode med nedgang. Den største økningen er å finne hos de yngste barna i utvalget, som er like under den kriminelle lavalder. Barn i barnevernet har i større grad også foreldre og søsken som har mottatt straffereaksjoner, sammenlignet med barn som ikke er i kontakt med barnevernet.

5.3 Grenseflaten mellom barnevern, helsevern og samfunnsvern

Barnevernet er den eneste sektoren hvor en statlig etat har bistandsplikt overfor kommunene. Bistandsplikten pålegger Bufetat å finne et forsvarlig institusjonstilbud til et konkret barn, når kommunen ber om det. Bufetat kan ikke etablere køer og kan ikke beslutte når barnet eller ungdommen er utskrivningsklar. Bistandsplikten gjelder også i tilfeller der Bufetat selv vurderer det som krevende å gi et forsvarlig tilbud innenfor rammene av barnevernsloven,23 eller vurderer at barnets behov best kan ivaretas innenfor det kommunale tjenestetilbudet eller spesialisthelsetjenesten.

Barneombudet har uttrykt bekymring for ungdom som bor på institusjon over lang tid, som hverken er motiverte for helsehjelp eller skolegang, og hvor de ansatte ikke lykkes i å komme i posisjon til å hjelpe.24 Barneombudets bekymring gjelder særlig barn som har en negativ utvikling underveis i oppholdet, som utsettes for flere flyttinger, og ender med et tilbud i enetiltak fordi man ikke evner å gi hjelp og beskyttelse til barnet sammen med andre barn i et gruppetiltak.

Barn og unge som får institusjonstiltak kan ha sammensatte utfordringer i skjæringspunktet psykiske lidelser eller vansker, funksjonsnedsettelser, rus og kriminalitet. Noen få tilhører en gruppe som Helsetilsynet beskriver som barn med alvorlige psykiske lidelser, psykiske vansker og andre utfordringer, som har begått eller med stor sannsynlighet kan komme til å begå alvorlige, skadelige handlinger rettet mot seg selv eller andre. 25 Dette er barn som trenger døgnkontinuerlig overvåking, tett oppfølging over lang tid og som ofte ikke forstår eget behov for psykisk helsehjelp.

Barn i barnevernsinstitusjon skal motta barnevernsfaglig hjelp, omsorg, behandling og utviklingsstøtte. Barnevernet kan ikke, og skal ikke, alene møte barnas samlede behov for hjelp, behandling og oppfølging. I de fleste tilfeller kan barnas behov for annen hjelp tilrettelegges innenfor rammene av barnevernets tilbud. Samtidig er det noen barn som utfordrer barnevernets mulighet til å tilby tilstrekkelig hjelp og beskyttelse.

Vilkårene for tvungent psykisk helsevern er svært strenge. Krav til samtykke fra barn over 16 år kan dermed føre til at barn reserverer seg mot nødvendig helsehjelp. Barnevernstjenesten kan vurdere at et barn har behov for et døgntilbud innenfor barne- og ungdomspsykiatrien, men spesialisthelsetjenesten kan ikke pålegges å gi et slikt tilbud. Å ivareta barn med alvorlige psykiske lidelser er svært krevende og kan utfordre foreldre som i utgangspunktet har god omsorgsevne. I praksis kan dette medføre at barn med omfattende behov for helsehjelp, som ikke mottar den hjelpen de trenger fra barne- og ungdomspsykiatrien, må ivaretas innenfor barnevernets tjenestetilbud.

Det er et overordnet mål at barn ikke skal i fengsel. Fengselsopphold er et svært belastende inngrep for et barn, som kan ha skadevirkninger blant annet for læring og sosialisering.26 Det finnes flere straffereaksjoner for barn, som konfliktrådsbehandling, bøter og påtaleunnlatelse. I 2014 innførte regjeringen to nye straffereaksjoner for unge mellom 15 og 18 år, ungdomsstraff og ungdomsoppfølging, som alternativ til fengselsstraff. Gjennom tett oppfølging skal straffereaksjonene få unge som begår lovbrudd ut av kriminalitet. En særlig utfordring for gjennomføring av både ungdomsoppfølging og ungdomsstraff har vært saker der den unge har rusproblematikk.27 Det er grunn til å anta at en reduksjon i antall unge som dømmes til fengselsstraff har medført flere barn med omfattende oppfølgingsbehov i barnevernet.

Barnevernets mandat er å gi hjelp, behandling og omsorg til barnets beste. En plassering etter barnevernsloven kan ikke begrunnes i behovet for å verne samfunnet, men må vurderes å være til barnets beste. Å begå alvorlig eller gjentatt kriminalitet kan være ødeleggende for barnets fremtidsplaner og livsløp. Det kan derfor være til barnets beste å bli beskyttet mot å utføre alvorlig eller gjentatt kriminalitet.

I tråd med regjeringsplattformen utreder departementet behovet for barnevernsinstitusjoner med bevegelsesrestriksjoner som kan håndheve reglene for personer under 15 år som begår alvorlig kriminalitet, og som kan utgjøre en fare for seg selv eller andre. Som et ledd i dette fikk Bufdir i oppdrag å vurdere behovet og forutsetningene for institusjoner med bevegelsesrestriksjoner. Departementet mottok Bufdirs leveranse ved utgangen av november 2020. Bufdir vurderer at majoriteten av barn i barnevernsinstitusjon kan ivaretas innenfor dagens regelverk og handlingsrom for bevegelsesbegrensninger. Samtidig vurderer Bufdir at noen barn utfører handlinger og har en atferd som utfordrer de rammene og virkemidlene som er tilgjengelige innenfor dagens lovverk, og dermed også barnevernets evne til å ivareta dem. Bufdir anbefaler videre en utredning av målgruppen og målgruppens behov, samt en utredning av hvilke sektorer som skal ivareta målgruppen(e).

Departementet følger opp anbefalingen i to spor. For det første er Bufdir gitt i oppdrag å vurdere og anbefale hvilke endringer som må gjennomføres for at barnevernet innenfor sitt mandat skal kunne gi et forsvarlig institusjonstilbud til alle barn som bor på institusjon, uavhengig av hjemmelsgrunnlag. Det skal gjøres særskilte vurderinger knyttet til barn under 15 år som begår eller står i fare for å begå alvorlige kriminelle handlinger, og som utgjør en fare for selv eller andre. Endringer kan omfatte regelverk og rammer. Bufdir skal blant annet se på behovet for og muligheten til å begrense bevegelsesfrihet i institusjon. Det vises i denne forbindelse til Stortingets vedtak av 18. desember 2020 hvor «Stortinget ber regjeringen sørge for at det opprettes egnede institusjoner i barnevernet som kan gjennomføre § 4-24 i barnevernloven om plassering og tilbakehold i opptil tolv måneder uten eget samtykke eller samtykke fra den som har foreldreansvaret for barnet»28. Departementet mottar Bufdirs anbefalinger i april 2021 og vil vurdere hvordan anbefalingene skal følges opp.

For det andre har departementet nylig nedsatt et offentlig utvalg som blant annet skal vurdere behovet for, og eventuelt foreslå, endringer med hensyn til ulike sektorers ansvar, regelverk og tilbud i saker hvor barn har alvorlige og sammensatte utfordringer. Utvalget skal også vurdere hvordan barnevernets institusjonstilbud for barn med særlig omfattende oppfølgingsbehov bør innrettes. Utvalget omtales nærmere i kapittel 1.4 og 5.5.6.

Regjeringen har også et tverrsektorielt samarbeid for å kunne gi god hjelp til barn og unge som begår eller står i fare for å begå lovbrudd. Underliggende sektorer har levert anbefalinger for departementenes videre innretning av arbeidet med denne målgruppen.

Hvordan anbefalingene følges opp omtales i Justisdepartementets melding til Stortinget om barne-, ungdoms- og gjengkriminalitet.

5.3.1 Bruk av enetiltak

Et enetiltak er definert som opphold i godkjent eller kvalitetssikret barnevernsinstitusjon, der barn ikke bor sammen med andre barn. Bruk av enetiltak skal være særskilt begrunnet og nødvendig for ivaretakelse av det enkelte barns omsorg og sikkerhet. Som hovedregel skal barn og unge som trenger opphold i en barnevernsinstitusjon, få det i et gruppetilbud.

I perioden frem til 2018 var det en økt bruk av enetiltak. Det høyest registrerte antallet var 150 barn. De siste to årene er antall enetiltak redusert som resultat av strengere styring og økte krav til faglig begrunnelse for opprettelse av slike tiltak. Det skal begrunnes at et enetiltak er til barnets beste. Det skal også være en tidshorisont for plasseringen. Ved utgangen av 2019 ble 78 barn og unge gitt et tilbud i enetiltak.

Flere har vært kritiske til bruken av enetiltak. Barneombudet har etterlyst bedre rettssikkerhet for barn som bor på en institusjon uten andre barn, gjennom tydeligere retningslinjer for når enetiltak kan benyttes og krav til eget vedtak i fylkesnemnda med jevnlig vurdering av hvorvidt tiltaket skal opprettholdes.29 Brukerorganisasjoner har pekt på at langvarige opphold i tiltak uten andre barn kan medføre en ekstra belastning og oppleves utrygt. Landsforeningen for barnevernsbarn oppfordrer til en restriktiv bruk av enetiltak med strenge krav til kvalitet og tilsyn.30

Enetiltak følger det samme regelverket som gjelder for andre barnevernsinstitusjoner. Dette innebærer at det er regler om kvalitetssikring, godkjenning, tilsyn og bruk av tvang i institusjonen. Barn som bor i enetiltak har de samme rettighetene som andre barn som bor i barnevernsinstitusjon. Ungdommene skal i utgangspunktet gå på skole sammen med jevnaldrende, delta på fritidsaktiviteter, kunne ha besøk og bevege seg fritt.

Det er behov for et bedre kunnskapsgrunnlag om enetiltak. Bufdir er gitt i oppdrag å kartlegge bruken av enetiltak, innholdet i tilbudet som gis, herunder tvangsbruk, samt vurdere hvilke målgrupper enetiltak eventuelt er det best egnede tilbudet for. Det er igangsatt et forskningsprosjekt om «Barn i enetiltak og rustiltak i barnevernet». Oppdraget utføres av OsloMet og skal sluttføres høsten 2023. Prosjektet vil inngå i grunnlaget for å vurdere hvorvidt det er behov for en tydeligere regulering av tilbudet.

Direktoratet vil også vurdere mulige virkemidler som gjør at barn som trenger det kan skjermes fra andre ved behov, samtidig som det tilrettelegges for at barnet kan delta på fellesarenaer i situasjoner hvor det er mulig. Et virkemiddel kan være mer funksjonelle institusjonsbygg, som i større grad enn i dag kan tilpasses barnas plasseringsgrunnlag, behov og utvikling under institusjonsoppholdet. Det er også nødvendig å se på hvordan det best kan tilrettelegges for sikkerhet for barn og ansatte, ferdighetstrening for barna og godt samarbeid med andre sektorer.

Departementet vil:

• vurdere behovet for en tydeligere regulering av enetiltak

• vurdere hvilke forutsetninger som må på plass for at flest mulig barn med behov for et institusjonstilbud skal kunne få et tilpasset og tilrettelagt tilbud sammen med andre barn

5.3.2 Rammer for grensesetting og tvang

Barn som oppholder seg i barnevernsinstitusjon skal få forsvarlig omsorg og behandling. For å beskytte og trygge barn på institusjon er det derfor noen ganger nødvendig å sette grenser innenfor rammene av rettighetsforskriften. Mange ungdommer har behov for klare grenser for å ha nytte av et institusjonsopphold. Lite forutsigbarhet, inkonsistent grensesetting og bruk av tvang, kan føre til at ungdommene blir utrygge eller mister tillit til de voksne. Måten grensesetting og eventuell bruk av tvang utøves, har derfor stor betydning for om dette bidrar til trygghet eller utrygghet.31 Forandringsfabrikken understreker viktigheten av at all bruk av tvang skjer på en så respektfull og ivaretakende måte som mulig.32

Helsetilsynet fant i sitt landsomfattende tilsyn med barnevernsinstitusjoner svikt på flere punkter når det gjelder kravene til institusjonenes systematiske arbeid med å forebygge, gjennomføre og følge opp tvangsbruk i henhold til regelverket.33 Sivilombudsmannen har videre avdekket enkelttilfeller der ungdom har blitt utsatt for rutinemessig tvang og ulovlige bevegelsesrestriksjoner.34

Det skal ikke benyttes tvang eller andre inngrep i barnets integritet med mindre det har klar hjemmel i lov og er nødvendig for å oppnå et legitimt formål. Bruk av tvang kan være nødvendig for eksempel for å stoppe alvorlig selvskading, rusbruk eller at barn utøver vold eller trusler mot andre. Før tvang benyttes, må andre fremgangsmåter være prøvd. Dette innebærer at institusjoner må arbeide systematisk for å forebygge at barn blir utsatt for unødvendig tvangsbruk, både generelt og konkret i den enkelte situasjon.

Departementet foreslår i kapittel 16.1 å flytte sentrale bestemmelser om barns rettigheter og bruk av tvang og andre inngrep fra forskrift til lov, samt å tydeliggjøre rammene for grensesetting, bruk av tvang og andre inngrep. Departementet foreslår også å tydeliggjøre kravet til forebygging, både på systemnivå og i enkelttilfeller. Det må videre stilles tydeligere krav til institusjonens oppfølging av barn i etterkant av tiltak som innebærer bruk av tvang. Departementet vurderer også at det er behov for en helhetlig gjennomgang av reglene om rettigheter og bruk tvang i barnevernsinstitusjon, jf. kapittel 16.1.

5.3.2.1 Skadelig bruk av sosiale medier

Barn som bor i barnevernsinstitusjoner har samme tilgang til digital kommunikasjon og ulike typer nettmiljøer som barn utenfor institusjon. Barn har rett til omsorg og beskyttelse, samtidig som de har rett til privatliv. Barns rettigheter og institusjonens adgang til å begrense rettighetene er nærmere regulert i barnevernsloven og rettighetsforskriften. Ansatte kan ikke overvåke en ungdoms digitale liv, men de skal være tett på, gi omsorg og jobbe med årsakene til risikoatferden. En god forståelse av handlingsrommet i rettighetsforskriften er nødvendig for å gi trygg og forutsigbar omsorg.

De ansatte jobber ut ifra en barnevernsfaglig miljøterapeutisk tilnærming, hvor formålet er å tilrettelegge for at miljøet i institusjonen skal ha en terapeutisk funksjon og bidra til positiv utvikling og mestring. At barna samtidig påvirkes av et digitalt miljø, som de ansatte har begrensede muligheter til å regulere eller forstå, gjør rammene for det faglige endringsarbeidet krevende.

Overgrep og andre farer på nett utgjør en stor risiko for mange barn og unge. Barn med behov for institusjonsopphold er ofte særlig sårbare. Eksempler på risikoatferd på nett kan være kjøp og salg av narkotika, oppsøking av innhold som eskalerer selvskading, spiseforstyrrelser, suicidalproblematikk, deling av nakenbilder og prostitusjon.

For å beskytte barn og unge i barnevernsinstitusjon mot overgrep og andre farer på nett må de ansatte ha kunnskap om dette. Alle statlige og mange private barnevernsinstitusjoner har gjennomført opplæring i traumesensitiv tilnærming, hvor også barns bruk av sosiale medier inngår. Departementet vil også vurdere hvorvidt det er behov for tiltak som kan gi barn i barnevernsinstitusjon bedre beskyttelse mot skadelig digital påvirkning.

Departementet vil:

• gjennomgå regelverket for rettigheter og bruk av tvang under opphold i barnevernsinstitusjon

• at alle institusjonsansatte har opplæring i rettighetsforskriften, og i sikkerhet og forebygging av tvang

• fremskaffe kunnskap om effekten av barns digitale hverdag på utfordringsbildet og virkemidler i barnevernet, og vurdere behovet for tiltak som gir barn bedre beskyttelse mot skadelig digital påvirkning

5.4 Kvalitetsutviklingen i institusjonstilbudet

Det har skjedd store endringer i institusjonstilbudet i barnevernet. Departementet og direktoratet har de siste 10-15 årene arbeidet systematisk med å videreutvikle tilbudet, både gjennom bedre regulering og utvikling av det faglige innholdet. Et særlig viktig hensyn har vært å sikre barns rettssikkerhet, og å gi et likeverdig og kvalitativt godt institusjonstilbud over hele landet.

I lovproposisjonen kapittel 16.1 foreslår departementet å løfte bestemmelser om barns rettigheter og bruk av tvang og andre inngrep under opphold i barnevernsinstitusjon, som i dag fremgår av rettighetsforskriften, inn i ny barnevernslov. Videre foreslås å løfte enkelte overordnede krav til institusjoner fra kvalitetsforskriften til ny barnevernslov. I tillegg til disse strukturelle forslagene, foreslår departementet å innføre en ny bestemmelse om krav til bemanning og de ansattes kompetanse i barnevernsinstitusjon. Det foreslås også et lovfestet krav om at statlige institusjoner skal godkjennes, på lik linje med private institusjoner. Videre foreslås en ny bestemmelse som gir institusjonene tydeligere hjemmel til å kartlegge barn under opphold på institusjon.

Endringene skal samlet sett bidra til å styrke barn og unges rettssikkerhet under opphold i barnevernsinstitusjon, og bidra til økt kvalitet i institusjonstilbudet.

5.4.1 Økt statlig kvalitetssikring

I 2004 overtok staten, ved Bufetat, ansvaret for institusjonsområdet fra fylkeskommunene. Overtakelsen var blant annet begrunnet i kvalitetsutfordringer.35 Det var store regionale variasjoner, samtidig som tilbudet ble vurdert å være for lite differensiert og tilpasset det enkelte barns behov. Kapasiteten var mangelfull, særlig knyttet til barn med atferdsvansker og tiltak for foreldre og barn. Det manglet også gode systemer for kvalitetssikring av institusjonstiltak og dokumentasjon av tiltakenes effekt.

For å sikre forsvarlig standard i institusjonene laget departementet på samme tid en forskrift om krav til kvalitet i barnevernsinstitusjoner (kvalitetsforskriften). Bufetats regioner er gitt myndighet til å godkjenne private institusjoner og føre årlige kontroller. I lovproposisjonen kapittel 16.2 foreslår departementet at sentrale og overordnede krav til kvalitet i barnevernsinstitusjoner fremgår av en egen bestemmelse i ny barnevernslov. Det foreslås også å stille krav til godkjenning av statlige institusjoner, jf. lovproposisjonen kapittel 16.3.

Statsforvalteren har i oppgave å føre tilsyn med barnevernsinstitusjoner. Formålet med tilsynet er å påse at lover og regelverk blir fulgt, og at barna får forsvarlig omsorg og behandling i institusjonen.36

Institusjonsbarnevernet kjennetegnes av å være et område med utstrakte kontrollfunksjoner, som alle har som formål å se til at barna får forsvarlig omsorg og behandling. Kontroll skjer gjennom kvalitetssikring, eieransvar, avtaler og kjøp, godkjenningsprosessene, tilsyn fra flere tilsynsinstanser37 og klagebehandling. Dette gir verdifull informasjon og er en viktig drivkraft for ytterligere kvalitetsutvikling.

5.4.2 Et tydeligere fagdirektorat og nasjonale kvalitetsmål

Statlig overtakelse av det fylkeskommunale barnevernet og evalueringen av denne dannet grunnlaget for Prop 106 L (2012_–2013) Endringer i barnevernloven.38 Med proposisjonen ga departementet rammer og retning for utvikling av et mer kunnskapsbasert barnevern. I 2014 fikk Bufdir en rolle som fagdirektorat for hele barnevernet, både det kommunale og statlige. Frem til 2014 ivaretok departementet selv fagdirektoratsrollen overfor kommunene.

Som nasjonalt fagdirektorat for barnevern ble Bufdir gitt en tydeligere normerende rolle for den faglige utviklingen av institusjonsbarnevernet, herunder private og kommunale institusjoner. Samtidig ble det etablert seks nasjonale kvalitetsmål for barnevernet, som har vært retningsgivende for det faglige utviklingsarbeidet:

• Barn og familier skal få hjelp som virker

• Barn og familier skal møte trygge og sikre tjenester

• Barn og familier skal bli involvert og ha innflytelse

• Barn og familier skal møte tjenester som er samordnet og preget av kontinuitet

• Barnevernets ressurser skal utnyttes godt

• Barnevernet skal sørge for likeverdige tjenester

Direktoratet ble gitt et særlig ansvar for å implementere kvalitetsmålene og legge disse til grunn i utviklingen av tjenestetilbudet i både kommunalt og statlig barnevern. Direktoratet arbeider langsiktig og strategisk med å utvikle et kunnskapsbasert og likeverdig institusjonstilbud som møter behovene til de barna som trenger institusjonsopphold.

5.4.2.1 Bedre styring av institusjonstilbudet

En komparativ landanalyse viser at Norge har strammere statlig styring med kvalitetsutviklingen av institusjonsbarnevernet enn sammenlignbare land.39 Blant landene som inngikk i kartleggingen,40 var Norge det eneste landet hvor staten har en sentral rolle i å styre, drifte og i stor grad finansiere hele institusjonstilbudet. Dette gir gode muligheter til å styre utviklingen når det gjelder både innhold og kvalitet i tjenestene, og dermed også ivareta prinsippet om likeverdige tjenester.

Samtidig har interne gjennomganger, tilsyn og Riksrevisjonen avdekket utfordringer med styring av, og internkontroll i, institusjonene.41 Direktoratet videreutvikler derfor styringsmodellen for institusjonene og har innført nye rutiner for internkontroll i Bufetats regioner. Blant annet ble det i 2019 utviklet en felles kontrollmetodikk for Bufetat, som sikrer bedre rapportering av mislighold og avvik i institusjonene. Systemet benyttes i både statlige og private institusjoner.

Bufdir følger opp et utvalg av kvalitetsindikatorer på alle statlige institusjoner og private institusjoner med rammeavtale. Det er et krav til regionene at de gjør risikovurderinger på alle enheter minimum hver måned, og iverksetter oppfølgingstiltak om nødvendig. Implementeringen av standardiserte forløp, som omtales nærmere i neste avsnitt, vil bidra til at kvaliteten i tilbudet kan følges opp enda bedre. Blant annet vil dette gi bedre rapportering og dokumentasjon på om oppgaver som inngår i forløpet skjer i henhold til planen.

Videre har departementet gitt Helsetilsynet som fast årlig oppdrag å systematisere informasjon fra statsforvalternes tilsyn med barnevernsinstitusjoner, og presentere tilsynserfaringer i en nasjonal oversikt. Oversikten vil inngå i kunnskapsgrunnlaget for videre utvikling av tilbudet. Helsetilsynet har også fått i oppdrag å utrede hvordan regelverket om tilsyn med institusjonene kan utformes slik at det ivaretar både Statsforvalterens mulighet til å prioritere sine tilsynsressurser ut fra en risiko- og sårbarhetsvurdering av den enkelte institusjon, og hensynet til tilstrekkelig kontroll med at hvert enkelt barn får forsvarlig omsorg og behandling.

5.4.2.2 Kvalitetssikret praksis og likeverdige tjenester

Oppholdet på institusjon skal legge til rette for en positiv utvikling hos barnet. Trygghet og forutsigbarhet for barn og familiene deres er en viktig forutsetning for å lykkes i dette. Felles kunnskapsgrunnlag, tilstrekkelig systematikk i det faglige arbeidet og god implementering av institusjonsplaner er prioriterte innsatsområder for å redusere risiko for svikt i institusjonsbarnevernet.42

For å sikre at alle institusjoner jobber systematisk og faglig godt med å ivareta de grunnleggende behovene og rettighetene til alle barn i barnevernsinstitusjoner, har Bufdir utviklet «standardiserte forløp» for institusjonsopphold. Standardisering handler i denne sammenhengen om at det settes tydelige mål for det enkelte barns institusjonsopphold. I forløpene ligger også krav til systematisk oppfølging av barnas relasjon til familie og nettverk, skole og helsetjenester.

Forløpene er beskrevet i veiledere som legger føringer for faglige, administrative og praktiske oppgaver før, under og etter institusjonsopphold. Dette skal bidra til at nødvendige oppgaver, vurderinger og samarbeid blir gjennomført av riktig person og til rett tid. Eksempler på slike oppgaver kan være å etablere et skole- eller dagtilbud, avholde samarbeidsmøter med andre tjenester og evaluere barnets tilbud. Bedre kartlegging i inntaksfasen og underveis i oppholdet skal bidra til større forutsigbarhet og forståelse i endringsarbeidet med barna, samt legge til rette for at tilbudet tilpasser seg barnets behov. Departementet foreslår at institusjonene i ny barnevernslov skal gis en tydeligere hjemmel til å kartlegge barn under opphold på institusjon, jf. kapittel 16.4.

Forløpene skal sikre at barn får god informasjon og mulighet til å medvirke gjennom hele oppholdet, se også kapittel 5.5.4. De skal også bidra til en bedre overgang for barna til det som skjer etter oppholdet på institusjon og gjennom dette et bedre ettervern, se kapittel 5.6. Forløpene blir integrert i fagsystemet, hvilket vil sikre bedre dokumentasjon og styrke barnas rettssikkerhet.

Standardiserte forløp er innført i alle statlige institusjoner og skal være iverksatt i alle private og kommunale institusjoner, inkludert institusjonene i Oslo kommune, innen utgangen av første tertial 2021.

For å sikre likeverdige tjenester og økt forutsigbarhet for både tjenesteleverandører, kommunene og barna, er det også utarbeidet tjenestekataloger som gir en samlet oversikt over Bufetats tjenester. For institusjon beskriver oversikten Bufetats og kommunenes ansvar når barn bor på institusjon. Det gis en overordnet beskrivelse av hva som skal inngå i det generelle tilbudet til alle barn i barnevernsinstitusjon, samt hva som er særskilt i tilbudet til barn i akutt-, omsorgs- og behandlingsinstitusjon. Formålet er å lage en forpliktende beskrivelse som sikrer at det ordinære institusjonstilbudet dekker behovet til majoriteten av barn og unge med behov for et institusjonsopphold.

Et bedre definert tjenestetilbud og innføringen av standardiserte forløp skal bidra til å sikre likeverdige tjenester, og trygge og virkningsfulle tiltak for barn med behov for opphold i barnevernsinstitusjon.

5.4.2.3 Et institusjonstilbud som bedre tilpasser seg barnas behov

Dagens ordinære institusjonstilbud har vist seg å ikke være tilstrekkelig fleksibelt i møte med barn med særlig omfattende oppfølgingsbehov. Dette har medført mange utilsiktede flyttinger og en høy andel enkeltkjøp fra private leverandører.

Med innføringen av barnevernsreformen43 fra 2022 tydeliggjøres Bufetats andrelinjefunksjon ved at kommunene gis økt faglig og økonomisk ansvar. Institusjonstilbudet er et spesialisert tiltak hvor det er stort behov for å rekruttere og beholde faglig kompetanse. Dette behovet vil forsterkes ved de foreslåtte endringene i krav til formalkompetanse for institusjonsansatte. Innretningen av institusjonstilbudet må tilpasses en spredt befolkning, en relativt liten målgruppe og behovet for trening og videre kompetansebygging innad i institusjonen. Institusjonen må også ha tilgang til hjelp fra andre spesialisttjenester.

Disse rammebetingelsene gjør det krevende for Bufetat å tilby institusjonsplasser med stor geografisk spredning, slik at alle ungdommer kan plasseres i nærheten av hjemstedet sitt. Ved valg av institusjonsplass må Bufetat imidlertid alltid vurdere avstanden mellom hjemstedet og institusjonen. Barnets behov for kontakt med familie, venner og et etablert miljø må vurderes konkret opp mot barnets behov for opphold på en institusjon som kan gi riktig omsorg og behandling.

Bufdir har som målsetning at alle institusjonene skal være fleksible og kompetente nok til å kunne gi et godt og tilpasset tilbud til majoriteten av barn innenfor sin målgruppe. Dette innebærer at institusjonene må kunne innrette og skalere sitt tilbud i tråd med barnas behov, også når disse endrer seg underveis i oppholdet. For å oppnå dette kan det være behov for å se på en mer fleksibel bruk av ansatte på tvers av avdelinger, for eksempel ved behov for periodevis forsterkning eller spesialkompetanse rundt et enkelt barn. Det vil også vurderes om det er behov for endringer i den fysiske innrettingen av institusjonsenhetene for å ivareta barnas utviklingsmuligheter, robuste fagmiljøer og hensynet til trygghet og sikkerhet for barn og ansatte.

Et institusjonstilbud som bedre tilpasser seg barnas behov vil innebære at flere barn vil kunne få et tilbud på den nærmeste institusjonen som har ledig plass. Dette betyr ikke at barna vil få et tilbud i sitt lokalsamfunn, men det kan styrke barnevernstjenestens mulighet for oppfølging. Mer fleksibilitet i tjenestetilbudet skal også bidra til økt stabilitet for det enkelte barn og færre utilsiktede flyttinger.

5.5 Hovedgrep for styrket kvalitet

Institusjonstilbudet må kontinuerlig tilpasses samfunnsutviklingen, ny kunnskap, økte kvalitetskrav og nye digitale muligheter. Forbedringsområdene er grundig dokumentert, og departementet vil fortsette det systematiske og langsiktige arbeidet med å videreutvikle institusjonstilbudet og redusere risikoen for svikt. Departementet omtaler nedenfor noen av de viktigste pågående prosessene for å øke kvaliteten i tilbudet.

5.5.1 Kompetansesatsing

Institusjonsansatte skal ivareta barn og unge i en svært krevende livssituasjon og samtidig drive spesialisert endringsarbeid. Det faglige endringsarbeidet overfor barn i barnevernsinstitusjoner må skje kontinuerlig, i det daglige samspillet mellom barn og ansatte. Kompleksiteten i det miljøterapeutiske arbeidet i barnevernsinstitusjoner krever ansatte som både har høy kompetanse og som er i stand til å utøve faglig og kritisk refleksjon. Behovet for økt kompetanse i institusjonsbarnevernet er dokumentert av Bufdir,44 og kompetansemangel er pekt på som en kilde til svikt i tilbudet.45

Dagens krav til kompetanse hos institusjonsansatte følger av barnevernslovens generelle krav til forsvarlighet, samt kvalitetsforskriftens krav til internkontroll og krav om personell med tilstrekkelig nivå og bredde sett i forhold til målgruppe og målsetning.46 Dette innebærer blant annet at institusjonen må bygge opp og vedlikeholde praksiskompetanse i institusjonen. I tråd med føringer fra direktoratet, har krav til formalkompetanse vært tolket slik at opp mot 50 prosent av de tilsatte på hver institusjon og avdeling må være faglærte. I tillegg stilles det krav om relevant treårig høyere utdanning for leder eller stedfortreder. Departementet vurderer at kravene til kompetanse bør økes.

I kapittel 16.2 foreslår vi derfor å lovfeste krav til at alle nytilsatte i barnevernsinstitusjoner skal ha relevant bachelorgrad, samt at institusjonsleder og stedfortreder skal ha barnevernsfaglig eller annen relevant mastergrad. For ledere og stedfortredere legges det opp til en innføringsperiode frem til 2031, hvor det tilrettelegges for at de som i dag fyller disse funksjonene kan kvalifisere seg gjennom videreutdanning.

Departementet foreslår ikke lovpålagte krav om kompetanseheving for de som i dag er ansatt i en barnevernsinstitusjon uten lederansvar, slik en del av høringsinstansene tok til orde for. Dette er begrunnet i et ønske om kontinuitet i bemanningen i den enkelte institusjon og å unngå økt turnover, jf. kapittel 16.2. Departementet mener behovet for kompetanseheving av ufaglærte blant dagens ansatte ivaretas gjennom å videreføre arbeidet med brede kompetanseløft som omfatter alle ansatte i barnevernsinstitusjoner.

De siste årene har det vært gjennomført omfattende opplæringsprogrammer i barnevernsinstitusjonene. Programmene er utviklet i samarbeid med praksisfeltet, og skal gi ansatte spesifikk og praktisk rettet kunnskap om hvordan en bør arbeide med ungdom i en institusjonskontekst.

Opplæringen har blant annet omfattet tema som traumebevisst omsorg, trygghet og sikkerhet, og barns rettigheter i institusjon, herunder opplæring i rettighetsforskriften. Programmene er gjennomført i de statlige institusjonene og har også blitt tilbudt, eller blir tilbudt, Oslo kommune og private aktører som selger institusjonsplasser til Bufetat. I tillegg har det vært søkelys på betydningen av god lederstøtte.

Bufdir har besluttet en modell for kompetanse og kunnskap i institusjon. Blant annet skal alle institusjonsansatte få opplæring i rettighetsforskriften, sikkerhet og forebygging av tvang, traumebasert omsorg, medvirkning, rutiner for god dokumentasjon, rus og psykisk helse. Dette er kunnskap som er nødvendig for alle som skal arbeide med å gi barn god omsorg, utviklingsstøtte og behandling i institusjon. Departementet vurderer at dette vil øke kompetansen hos dagens ansatte, som ikke omfattes av kravet om relevant bachelorgrad.

Direktoratet vil også vurdere behovet for tilleggsopplæring og særlig kompetanse for ansatte på akutt- og behandlingsinstitusjoner, som arbeider med barn i spesielt utfordrende livssituasjoner.

Departementet ønsker også å understreke viktigheten av god ivaretakelse av ansatte i institusjoner og tiltak. Det er krevende å stå i utviklingsarbeid med barn og unge som har opplevd omsorgssvikt og traumer, og dette krever ekstra lederstøtte, kollegastøtte og veiledning.

Departementet vil:

• at alle ansatte i barnevernsinstitusjoner skal ha tilgang på relevante kompetansehevende tiltak

• at ledere og ansatte i barnevernsinstitusjoner skal ha tilgang på nødvendig støtte og veiledning

• øke kompetansekravene for tilsetting i barnevernsinstitusjoner

5.5.2 Helsesatsing

Fra 2013 har Barne- og familiedepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet gitt Bufdir og Helsedirektoratet en rekke felles oppdrag for å styrke samarbeidet mellom barneverns- og helsetjenesten. Tiltakene omfatter blant annet innretning av en tverrfaglig helsekartlegging, utvikling av pakkeforløpet «Barnevern – kartlegging og utredning av psykisk helse og rus hos barn og unge», innføring av funksjoner som helseansvarlig i barnevernsinstitusjon og barnevernsansvarlig i psykisk helsevern for barn og unge (BUP), og etablering av egne omsorgs- og behandlingsinstitusjoner. Disse tiltakene er nærmere beskrevet nedenfor.

I tillegg er det utviklet et digitalt opplæringsprogram om psykisk helse for ansatte i barnevernsinstitusjon, etablert bedre tilgang til ambulante BUP-team for barnevernsinstitusjoner, tilrettelagt for bruk av digitale verktøy som en del av psykisk helsehjelp i barnevernsinstitusjoner, og utarbeidet nasjonale føringer for innhold i samarbeidsavtaler mellom barneverns- og helsesektoren. Intensjonen med tiltakene er at de, direkte eller indirekte, skal bidra til å oppnå målet om å gi barn i barnevernet bedre helsehjelp.

5.5.2.1 Tverrfaglig helsekartlegging

En særskilt utfordring har vært knyttet til manglende kartlegging av helseutfordringer hos barn som plasseres utenfor hjemmet. Kunnskap om barnets helse er viktig for å beskrive behov for oppfølging både i barnevernet og i helsetjenesten. Internasjonal og nasjonal forskning viser at barn og unge i barnevernet har forhøyet risiko for å utvikle psykiske helseproblemer, og at mange trenger behandling for psykiske og somatiske plager. 47

I desember 2020 sendte departementet et forslag om etablering av tverrfaglig helsekartlegging i barnevernet på høring.48 Forslaget bygger på erfaringer fra CARE-studien,49 som gjennomføres i regi av Universitetet i Oslo. Kartleggingen forutsetter faglige bidrag fra helsepersonell og at spesialisthelsetjenesten forpliktes, gjennom helseforetakenes styringslinje, til å bidra med nødvendige ressurser inn i kartleggingsteamene. Departementet foreslo i høringsnotatet at tverrfaglig helsekartlegging av barn i barnevernet legges organisatorisk til Bufetat.

I høringsnotatet foreslo departementet at kommunal barnevernstjeneste kan anmode Bufetat om helsekartlegging når det er besluttet å fremme sak for fylkesnemnda om omsorgsovertakelse eller atferdsplassering, samt ved frivillige plasseringer utenfor hjemmet. I tillegg foreslo departementet at barnevernstjenesten gis en plikt til å vurdere om det er behov for helsekartlegging av barn i målgruppen.

Tverrfaglig helsekartlegging skal bidra til at kommunal barnevernstjeneste, fosterhjem og institusjon settes i bedre stand til å gi barn som plasseres utenfor hjemmet forsvarlig omsorg og oppfølging. Fristen for høringsinnspill gikk ut 22. mars 2021, og departementet arbeider med oppfølgingen av disse. Det tas sikte på å fremme en lovproposisjon for Stortinget med endelige forslag i juni 2021. Det er planlagt en utprøving av tilbudet for deler av målgruppen, med oppstart i 2021. I statsbudsjettet for 2021 er det, over Barne- og familiedepartementet og Helse- og omsorgsdepartementets budsjetter, bevilget 25 millioner kroner til dette formålet i inneværende år. En utvidelse av tilbudet til å kunne dekke hele den anslåtte målgruppen, og hvor raskt slik utvidelse kan skje, forutsetter og avhenger av merfinansiering i de ordinære budsjettprosessene.

Helsekartlegging har som formål å skaffe ulike instanser i barnevernet tilstrekkelig informasjon om barnet i forbindelse med valg av plasseringssted, innhold i tiltak og oppfølging. Målet med kartleggingen er ikke å stille diagnoser, men å identifisere barnets behov. Kartleggingen kan også avdekke at barnet har behov for hjelp fra andre instanser enn barnevernet, og det vil i slike tilfeller være barnevernstjenestens ansvar å legge til rette for at barnet får denne hjelpen. Det kan for eksempel være behov for tilrettelegging i barnehage eller skole. Videre kan kartleggingen avdekke behov for oppfølging fra helse- og omsorgstjenesten.

Det er i tillegg utviklet et pakkeforløp for kartlegging av psykisk helse og rusutfordringer hos barn i barnevernet. I motsetning til den tverrfaglige helsekartleggingen iverksettes pakkeforløpet på bakgrunn av indikasjon om foreliggende helse- eller rusutfordring, og formålet med kartlegging i pakkeforløpet er å gi nødvendig helsehjelp. Pakkeforløpet skal utvides til også å omfatte somatiske undersøkelser og behandling.

5.5.2.2 Helseansvarlige ved alle institusjoner

For å bidra til bedre helsehjelp for barn i barnevernsinstitusjon, skal hver institusjon ha en helseansvarlig. Tilsvarende skal psykisk helsevern for barn og unge ha en barnevernsansvarlig. Den barnevernsansvarlige skal være kontaktperson for den enkelte barnevernsinstitusjon og samarbeidspartner for den helseansvarlige. Ansvaret for å yte helsehjelp ligger til helse- og omsorgstjenesten.

Helseansvarlig skal, sammen med leder og andre ansatte, bidra til at barna får nødvendig helsehjelp. Retningslinjene for funksjonen helseansvarlig i barnevernsinstitusjon og omsorgssentre for enslige, mindreårige asylsøkere, ble etablert i 2016. Disse gjelder for alle statlige barnevernsinstitusjoner og omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere, samt for private leverandører der dette følger av kontrakt. For kommunale barnevernsinstitusjoner er retningslinjene veiledende.

5.5.2.3 Omsorgs- og behandlingsinstitusjoner

Departementet har i samarbeid med Helse- og omsorgsdepartementet etablert to nye omsorgs- og behandlingsinstitusjoner for barn mellom 13 og 18 år, som har behov for langvarig omsorg utenfor hjemmet og samtidig et stort behov for psykisk helsehjelp. De nye institusjonene er regulert i barnevernsloven, men personalet har både barneverns- og helsefaglig kompetanse. Et opphold her er ment å vare i seks til ni måneder, men lengden vil kunne variere med barns individuelle behov. Oppholdet skal være av igangsettende karakter, og barna er derfor ikke ferdig behandlet ved utskriving. Målsettingen er at de under oppholdet skal ha tilegnet seg verktøy de kan bruke for å håndtere vanskelige situasjoner og uhensiktsmessige reaksjonsmønstre. Driften av institusjonene er under evaluering.50 For de fleste barn vil det være ønskelig at behovet for psykisk helsehjelp ivaretas innenfor det ordinære tilbudet, for eksempel i form av ambulante tjenester.

Departementet vil:

• at barn som har behov for det skal få kartlagt sin psykiske og fysiske helse i forkant av en institusjonsplassering

• at barn i barnevernet som har behov for helsehjelp skal få tilgang til kartlegging og behandling (psykisk helse, rus og somatikk)

5.5.3 Skolesatsing

Skolen er en viktig arena både for sosial og faglig læring og mestring. Når barn må flytte så langt at de må bytte skole, brytes ofte disse relasjonene. Dette kan være tungt både sosialt og faglig. Vi vet at barn med barnevernserfaring ofte har det vanskeligere på skolen enn andre barn. De oppnår i snitt svakere resultater i grunnskolen, og færre fullfører videregående opplæring eller høyere utdanning.51 Samtidig vet vi at nettopp det å mestre skole og utdanning er en av de sterkeste beskyttelsesfaktorene for utsatte barn og unge.52 Skole og opplæring for barn i barnevernet er derfor et viktig innsatsområde for regjeringen.

Departementet har fra 2014 gjennomført en satsing for å skape en bedre tilpasset skole- og utdanningssituasjon for barn i barnevernet. Viktige mål er å øke oppmerksomheten om og prioriteringen av skole og utdanning for barn i barnevernet, og å styrke samarbeidet mellom barnevern og skole. Som en del av satsingen er det innført krav om at det skal være skoleansvarlige ved alle barnevernsinstitusjoner. Retningslinjene for funksjonen som skoleansvarlig i barnevernsinstitusjon og omsorgssentre for enslige, mindreårige asylsøkere, ble etablert i 2017. Disse gjelder for alle statlige barnevernsinstitusjoner og omsorgssentre, samt for private leverandører der dette følger av kontrakt. For kommunale barnevernsinstitusjoner er retningslinjene veiledende. Blant andre tiltak i skolesatsingen er utvikling av en digital veileder om samarbeid mellom skole og barnevern og et e-læringsprogram om skole for ansatte i barnevernet og i skolen. Det skal også prøves ut et eget hjelpetiltak, «Skolelos», som skal støtte barn i skolearbeidet og styrke oppfølgingen av skolegang hos barn som bor hjemme.

Departementet vil:

• videreføre arbeidet med å sørge for at barn på institusjon kan gjennomføre skole og utdanning på en best mulig måte

• at alle barn på institusjon skal få et tilrettelagt skole-/dagtilbud

5.5.4 Barns medvirkning

Retten til medvirkning er viktig for barnas rettssikkerhet og et sentralt prinsipp i norsk barnevern. Barn har rett til å medvirke i alle forhold som vedrører dem, og barnets synspunkter skal vektlegges i samsvar med barnets alder og modenhet. Medvirkningen skal ivareta barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn, herunder samiske barns språk og kultur. Samiske barn har, som urfolk, særskilte rettigheter gjennom nasjonal lovgivning og internasjonale konvensjoner. En viktig del av retten til medvirkning er tilstrekkelig og tilpasset informasjon, som skal gjøre barnet i stand til å medvirke, se nærmere omtale kapittel 7.2.

Departementet har i de senere årene innført flere tiltak for å styrke barns medvirkning i barnevernet. I 2018 ble det gjort endringer i barnevernloven som tydeliggjorde retten til medvirkning og innførte nye dokumentasjonskrav. Det må nå fremgå av barnevernstjenestens og fylkesnemndas vedtak hva som er barnets synspunkt, hvilken vekt de har tillagt barnets mening og hvordan barnets beste er vurdert. Det følger også dokumentasjonskrav for medvirkning i saksbehandlingen av forskrift om medvirkning § 7. Forskriften gjelder for alle instanser som har oppgaver etter barnevernsloven. Dette innebærer at barnets synspunkt skal dokumenteres som del av den faglige vurderingen ved valg av institusjon. Departementet har videre lagt føringer for at alle barn skal få tilbud om avklaringsmøte ved inntak til institusjon.

Det er flere forslag i lovproposisjonen som bidrar til ytterligere styrking av barns rettigheter og medvirkning i barnevernssaker, se kapittel 7.2. For å legge til rette for at barnet skal kunne forklare seg mest mulig fritt til barnevernstjenesten, foreslås det å lovfeste unntak fra private parters rett til dokumentinnsyn. Det foreslås også endringer i reglene om partsrettigheter for barn. Barnets rett til å bli hørt i saker for fylkesnemnda tydeliggjøres, herunder barnets mulighet til å uttale seg direkte for fylkesnemnda. 53

Med innføringen av standardiserte forløp legges tydeligere føringer på institusjonenes ansvar for å tilrettelegge for barnas medvirkning under hele institusjonsoppholdet. Barnet skal få informasjon om hvilke rettigheter de har, og tolk skal benyttes ved behov. Barnet skal aktivt motiveres til å delta på møter og til å gi innspill på blant annet referater, rapporter, ukeplaner og mål i handlingsplaner. Barnets perspektiv og stemme skal inkluderes i vurderinger og observasjoner som dokumenteres skriftlig, også i de tilfellene det vurderes at barnets mening og ønsker ikke kan etterkommes.

I tillegg til den daglige medvirkningen skal det enkelte barns erfaringer innhentes månedlig. Erfaringer fra foresatte blir forsøkt innhentet regelmessig.

For at barnet skal kunne medvirke, må det være informert om hva som skal skje under og etter oppholdet. Det er viktig å tematisere dette gjennom hele forløpet, slik at alle involverte er forberedt på overgangen fra institusjonen til livet etterpå. Kommunal barnevernstjeneste må derfor bidra aktivt under barnets opphold i institusjon.

Medvirkning innebærer at barna skal gis mulighet for innflytelse og påvirkning, og at tilbudet skal utvikles i samarbeid med barnet. Medvirkning betyr ikke at barnet skal bestemme, men barnets mening er et viktig moment for å finne frem til hva som er barnets beste. Departementet har gitt Bufdir i oppdrag å utvikle en faglig anbefaling om barn og unges medvirkning i tiltak, herunder vurderingskriterier for å vekte barnets synspunkter opp mot andre hensyn. Som et ledd i arbeidet har Folkehelseinstituttet utarbeidet en systematisk kunnskapsoppsummering over forskning som har undersøkt barn og unges medvirkning i barnevernet.54 Rapporten vil inngå i kunnskapsgrunnlaget for arbeidet med å utvikle en faglig anbefaling.

Departementet vil:

• styrke barns rett til medvirkning i forslaget til ny barnevernslov

• sørge for systemer som ivaretar barns mulighet til å medvirke på en god, informert og tilpasset måte, både i forkant av plassering og under institusjonsoppholdet

• utvikle faglige anbefalinger om barn og unges medvirkning i barnevernets tiltak

5.5.5 Økt statlig ansvar for barn med særlig omfattende oppfølgingsbehov

De ideelle og kommersielle aktørene bidrar til et mangfold i tilbudet, som er viktig for å gi barn og unge et godt tilbud. Departementet mener at disse aktørene også fremover vil være viktige i utviklingen av institusjonsfeltet.

Departementet mener at den videre utviklingen av institusjonsfeltet bør se hen til at dagens institusjonstilbud ikke er tilstrekkelig godt innrettet for å ivareta barn med særlig omfattende oppfølgingsbehov innenfor den ordinære kapasiteten, dvs. statlige institusjonsplasser og plasser i rammeavtaler med ideelle og kommersielle aktører. Dette har medført en høy andel kostbare enkeltkjøp fra kommersielle leverandører.

Bufetat har over tid hatt en målsetning om at målgruppene akutt og atferd høy primært skal ivaretas i statlige institusjoner. Dette for å sikre en tilstrekkelig samlet og helhetlig utvikling av kvaliteten i tilbudet til de mest sårbare barna, hvor bruken av de mest inngripende tiltakene er størst. Målsetningen har i stor grad lyktes på akuttområdet, men vist seg vanskelig å gjennomføre for atferdsplasseringene. Velferdstjenesteutvalget har påpekt at institusjonsbarnevernet er et område hvor det er særlige problemstillinger knyttet til kjøp av private tjenester. Dette begrunnes hovedsakelig i at brukerne er sårbare, tjenestene er komplekse, kvaliteten er vanskelig observerbar og at det er en stor grad av informasjonsasymmetri i markedet.55 Barn som i dag må få sine behov dekket gjennom enkeltkjøp fra private leverandører, dekkes i særlig grad av denne beskrivelsen.

Departementet mener at det kan være behov for å vurdere en mer faglig begrunnet arbeidsdeling mellom statlige og private institusjoner.56 Det bør også vurderes å innrette den planlagte institusjonskapasiteten på en måte som gjør at omfanget av enkeltkjøp kan reduseres. For å håndtere stor kompleksitet i barnas behov innenfor den planlagte kapasiteten, kan endringer i bemanning, rammer og virkemidler i institusjonstilbudet vurderes nærmere.

En eventuell endring i innrettingen av institusjonstilbudet bør også hensynta at Stortinget har bedt regjeringen sikre langsiktige og løpende avtaler med ideelle tilbydere av institusjonsplasser som fører til at andelen ideelle øker til om lag 40 prosent innen 2025, samtidig som den offentlige andelen institusjonsplasser ikke reduseres.57 Det er også et mål i Granavolden-plattformen å konkretisere Stortingets vedtak. I dag utgjør den ideelle andelen institusjonsplasser om lag 25 prosent, mens den statlige andelen er om lag 40 prosent.58 Ideelle leverandører har over tid konsentrert seg om målgruppene omsorg og rus, og noe atferd lav. Ideelle gir i liten grad tilbud innen målgruppene atferd høy, akutt eller enetiltak.

En oppfylling av målsettingene i anmodningsvedtaket vil innebære en betydelig økning i antall institusjonsplasser som driftes av ideelle leverandører, og en reduksjon i antall kommersielle plasser. Det vil være behov for både etablering og omstilling av ideelle institusjonsplasser. Samtidig bør hensynet til kvalitet i tilbudet til barn med behov for institusjonstiltak være førende, og endringer bør ikke gå på bekostning av gjeldende faglige vurderinger for bruk og innretting av institusjonstilbudet.

Departementet mener at flere hensyn taler for at barna med størst problembelastning i større grad enn i dag bør ivaretas i offentlig regi. Dette forutsetter at det statlige tjenestetilbudet har tilfredsstillende kompetanse og kvalitet. Departementet vurderer derfor at Bufetat selv i hovedsak bør drifte tjenestene til barna med de mest omfattende oppfølgingsbehovene. Dette innebærer tilbudet til målgruppene akutt, omsorg for barn under 13 år og atferd høy i utgangspunktet bør ivaretas i offentlig regi. Private kan imidlertid også spille en rolle i denne delen av tilbudet, som et fleksibelt supplement til det statlige tilbudet. Kommersielle og ideelle vil dermed med en slik arbeidsdeling i hovedsak levere plasser til målgruppene omsorg, atferd lav og rus.

En slik innretting av tilbudet vil innebære at plasseringene med størst risiko, høyest grad av myndighets- og tvangsutøvelse og størst behov for samarbeid med andre offentlige tjenester, som hovedregel driftes i offentlig regi. Det er her det er vanskeligst å gjøre gode anskaffelser, blant annet fordi asymmetrisk informasjon om barnets behov gjør kvalitets- og kontraktsstyring krevende. En høyere grad av statlig ivaretakelse av denne gruppen er i tråd med Bufdirs faglige vurdering og målsetning, og departementet vurderer at dette vil være godt i tråd med Velferdstjenesteutvalgets anbefaling om at bruk av private på barnevernsområdet forutsetter en klar begrunnelse og tydelig risikovurdering.

Denne tilnærmingen vil forutsette en utvidelse og omstilling av det statlige tilbudet for at det skal ha tilfredsstillende kompetanse og kvalitet, med en mer fleksibel innretning på institusjonene og høyere bemanningstetthet. Dette vil i større grad enn i dag muliggjøre en tilpasning av tilbudet til det enkelte barn, jf. kapittel 5.4.2.3. Departementet vurderer at en slik utvikling av institusjonstilbudet vil kunne bidra til å møte en rekke av de faglige og økonomiske utfordringene som har kommet frem de siste årene. Et statlig tjenestetilbud med tilfredsstillende kompetanse og kvalitet vil også bidra til å redusere risikoen som er knyttet til en eventuell oppbygging av den ideelle delen av institusjonstilbudet. Samtidig understreker departementet at det også i en slik situasjon fremdeles vil være et betydelig innslag av private aktører i institusjonsbarnevernet. Bruken av private vil med en slik tilnærming spisses mot noen målgrupper, samtidig som private kan være et supplement til den planlagte kapasiteten i offentlig regi for barna med særlig omfattende oppfølgingsbehov.

En faglig og økonomisk begrunnet målsetning for bruk av private som skissert over kan følges opp gjennom flere tilknytningsformer, herunder anskaffelser eller driftsavtaler. Avtalenes varighet vil også ha betydning. Et stort omfang av langsiktige avtaler vil gi forutsigbarhet og stabilitet for både leverandørene og Bufetat. Samtidig vil det kunne begrense tilgangen for nye leverandører. Det kan også gjøre det mer krevende å håndtere endringsbehov som måtte oppstå underveis. Nåværende rammeavtaler utløper våren 2022. Bufdir vil vurdere avtaleformer og anskaffelsesprosedyrer nærmere i 2021.

En styrking og omstilling av det statlige tilbudet og oppfølging av vedtaket om 40 prosent ideelle, vil ha betydelig budsjettmessige konsekvenser. Det vil være både varige merutgifter og utgifter til etablering og omstilling. Dette vil over tid i stor grad motsvares av lavere utgifter til enkeltkjøp fra kommersielle. En omlegging vil også innebære en faglig og økonomisk risiko knyttet til om de ideelle og statlige institusjonene klarer å levere tilstrekkelig kapasitet og kvalitet i omstillingsperioden, eller om det må gjøres enkeltkjøp i tillegg.

En styrking og omstilling av det statlige tilbudet og en oppnåelse av målene bak anmodningsvedtaket om økt andel ideelle forutsetter prioritering i de ordinære budsjettprosessene, og det tas derfor forbehold om handlingsrommet i budsjettpolitikken.

Departementet vil:

• vurdere en styrking og omstilling av det statlige tilbudet og en dreining i bruken av private leverandører, som tar utgangspunkt i at Bufetat selv i hovedsak drifter tilbudet til barna med særlig omfattende oppfølgingsbehov

5.5.6 Offentlig utvalg for styrket kvalitet og rettssikkerhet i barnevernet

Et økt statlig ansvar for barn med omfattende oppfølgingsbehov kan legge bedre til rette for utvikling av et godt og tilpasset tilbud. Samtidig er det fortsatt uløste utfordringer i hvordan dette tilbudet best kan innrettes. Som omtalt i kapittel 5.3 har Bufetat, i motsetning til andre statlige andrelinjetjenester, en ubetinget plikt til å tilby et forsvarlig tiltak når kommunene ber om det. Bistandsplikten gjelder selv i tilfeller der Bufetat vurderer det som krevende å gi et forsvarlig tilbud innenfor rammene av barnevernsloven og den kompetansen barnevernet besitter.59 Noen av barna trenger omfattende hjelp over lang tid.60 Det er behov for mer kunnskap om hva som utgjør et godt og forsvarlig tilbud til barn som trenger mer oppfølging enn det ordinære institusjonstilbudet er innrettet for å kunne tilby.

Departementet har derfor nedsatt et nasjonalt utvalg som skal vurdere hvordan barnevernet kan sørge for bedre kvalitet og rettssikkerhet i de mest alvorlige og sammensatte sakene, både i kommunalt og statlig barnevern, se nærmere omtale kapittel 1.4. Blant problemstillingene utvalget skal utrede er ulike sektorers ansvar, regelverk og tilbud i saker hvor barn har alvorlige og sammensatte behov i skjæringspunktet mellom barneverns-, helse- og justissektoren. Utvalget skal videre vurdere hvordan barnevernets institusjonstilbud for barn med særlig omfattende oppfølgingsbehov bør innrettes, herunder hvordan samarbeidet med tilgrensende sektorer bør organiseres for å sikre tilstrekkelig tjenester og tiltak til barna.

For de fleste barn vil et institusjonsopphold være et kortvarig tiltak som del av en lengre tiltakskjede i barnevernet. Det er det kommunale barnevernet som har det løpende ansvaret for oppfølgingen av barnet. Det er en utfordring at mange kommuner ikke følger opp barna godt nok mens de er på institusjon, eller legger til rette for gode nok tilbud i tiden etter institusjonsoppholdet.61 Hvordan samhandlingen mellom kommunene og Bufetat bedre kan ivareta kontinuitet og helhet i omsorgs- og behandlingstilbudet til det enkelte barn, inngår også i utvalgets mandat.

Utvalget ble nedsatt i mars 2021, skal levere sin innstilling i form av en NOU høsten 2022.

5.5.7 Bedre barnevernsfaglig kartlegging før institusjonsopphold

Departementet mener at barnas behov for omsorg og behandling bør være kartlagt så grundig som mulig før de flytter til en barnevernsinstitusjon. Barna skal snakkes med og selv få sette ord på sine utfordringer og behov. Dette er viktig for å sikre at behovene deres blir ivaretatt på en god måte. Riksrevisjonen fant i sin forvaltningsrevisjon at flere av barna i sakene de gjennomgikk ikke var tilstrekkelig kartlagt i forkant av en institusjonsplassering.62 De fant også at den barnevernsfaglige vurderingen for valg av institusjonstilbud og barnets medvirkning i mange tilfeller ikke var godt nok dokumentert. Barneombudet har også pekt på at det er stor variasjon i de faglige vurderingene som foreligger før en institusjonsplassering, og at de individuelle behovene til det enkelte barn ikke fremgår tydelig nok.63 Disse vurderingene har støtte i gjennomgangen utført av Menon Economics.64

Når kommunen ber om bistand til å finne en institusjonsplass til et barn, har Bufetat en plikt til å tilby et forsvarlig tilbud tilpasset det enkelte barns behov. Det er kommunen som har ansvaret for undersøkelsen av saken. Det er derfor kommunens vurderinger og utredninger av barnet som ligger til grunn når Bufetat avgjør hvilken institusjonsplass barnet skal tilbys, og hvordan tilbudet tilpasses barnet. Bufetat har på sin side et ansvar for å be om nødvendig og utfyllende informasjon, dersom dette er nødvendig for å få et forsvarlig faglig grunnlag for valget av institusjonsplass. Bufetat kan imidlertid ikke kreve ytterligere opplysninger fra kommunen.

I kapittel 8.2 foreslås å presisere i loven at barnevernstjenesten skal undersøke barnets helhetlige omsorgssituasjon og behov, samt at undersøkelsen skal gjennomføres systematisk og grundig nok til å kunne avgjøre om det er nødvendig å iverksette tiltak etter loven. Omfanget av undersøkelsen må tilpasses omstendighetene i den enkelte saken. Det foreslås å ta inn et krav til plan for undersøkelsen. Departementet har også nylig hatt på høring forslag om å gi barnevernstjenesten plikt til å vurdere behov for helsekartlegging når et barn skal plasseres utenfor hjemmet. Dette forslaget omtales nærmere i kapittel 1.3 og 5.5.2.1.

For å sikre et godt nok informasjonsgrunnlag, innførte Bufdir fra januar 2020 et nytt henvisningsskjema for kommunene som stiller høyere krav til dokumentasjon, både av kommunens vurderinger og av barnets synspunkter på egen situasjon og sitt behov for hjelp. Departementet viser også til at det i ny barnevernslov inntas en bestemmelse om barnevernets journalplikt, se lovutkastet § 12-4. Barnevernet skal journalføre vesentlige faktiske opplysninger og barnevernsfaglige vurderinger. Dette gjelder både kommunalt og statlig barnevern.

Gjennom prosjektet DigiBarnevern utvikler Bufdir et barnevernsfaglig kvalitetssystem. Formålet er å bidra til en likere og mer kvalitetssikret utøvelse av barnevernsfaglig praksis i barnevernstjenestene. Systemet skal være til hjelp for saksbehandlere gjennom å sette rammer for, og gi veiledning til, det barnevernsfaglige arbeidet som skal utføres i alle faser av en barnevernssak. Dette vil bidra til å styrke barnevernstjenestenes arbeid med undersøkelser og kartlegging i forkant av en plassering. Barnevernsfaglig kvalitetssystem skal ferdigstilles og gjøres tilgjengelig for kommunale barnevernstjenester fra 2022.

Departementet vil:

• sørge for systemer som sikrer at kartlegging av barnets behov i forkant av et institusjonsopphold er systematisk og godt barnevernsfaglig begrunnet

5.6 Kontinuitet og sammenheng i barnas omsorg og behandling

Stabilitet, kontinuitet og forutsigbarhet er viktig for kvaliteten i tilbudet til det enkelte barn. Dette er også sentrale momenter i barnets beste-vurderingen ved beslutninger om å flytte et barn ut av sin omsorgsbase, se kapittel 7.1 om barnets beste, samt ved valg av konkret sted barnet skal bo etter en omsorgsovertakelse, se lovutkastet § 5-3. Mange barn har flyttet mye før de kommer til en institusjon. De kan ha flyttet mellom foreldre og andre familiemedlemmer, og det er heller ikke uvanlig at barn har hatt ett eller flere opphold i fosterhjem eller beredskapshjem før de kommer til en institusjon. En del av barna har også opplevd å bli flyttet mellom ulike institusjoner. Om lag to av tre barn på institusjon har hatt tre eller flere plasseringer utenfor hjemmet.65 Det er barna som er plassert på atferdsparagraf som opplever flest brudd.

Et institusjonsopphold skal inngå som en del av et planlagt forløp for barnet. Det er viktig å sikre forutsigbarhet og kontinuitet i overgangene. Det må tilrettelegges for at barnet er forberedt og motivert, og at viktige relasjoner til familie, nettverk og hjelpeapparat ivaretas. Dette ansvaret hviler på kommunene, men må skje i nært samarbeid med institusjonen og Bufetat.

Flyttingene som skaper bekymring, er de utilsiktede som skjer fordi institusjonen ikke klarer å gi barnet det tilbudet det trenger. I noen tilfeller skyldes dette at institusjonen ikke lykkes med å etablere en relasjon til barnet som gjør det mulig å tilby den hjelpen som er nødvendig. I andre tilfeller kan det skyldes at det underveis i oppholdet avdekkes behov som krever en annen type kompetanse, høyere bemanning, eller en endret gruppesammensetning. For en del av barna vil dette innebære en endring av plasseringshjemmel og flytting fra en omsorgsinstitusjon til en behandlingsinstitusjon.

Departementet styrker arbeidet med kartlegging for å sikre god tilpassing av tilbudet ved og underveis i plasseringen, se kapittel 5.5.2 og 5.5.7. Samtidig er det ikke alltid mulig å få en tilstrekkelig kartlegging i forkant av en plassering. Ved akuttplasseringer er det ofte ikke tid til en omfattende kartlegging før barnet flytter. Barnets behov vil også ofte endre seg underveis i oppholdet, som et resultat av oppfølgingen det får eller fordi ny informasjon av betydning avdekkes. For eksempel kan det komme frem at barnet har et mer alvorlige rusproblemer enn barnevernstjenesten har vært kjent med eller har vært utsatt for traumer det ikke har fortalt om tidligere. En barnevernsfaglig kartlegging gir derfor i mange tilfeller et øyeblikksbilde av barnets behov, som må oppdateres og justeres i takt med barnets utvikling. Dette forutsetter institusjoner som er fleksible og har kompetanse nok til å tilpasse seg endringer barnas behov, for å redusere risikoen for brudd og at barn blir utsatt for unødvendige flyttinger, se kapittel 5.4.2.3.

5.6.1 Kommunens helhetlige ansvar for oppfølging

Barnevernstjenesten har et ansvar for oppfølgingen av barn som gis tiltak i barnevernet, se lovproposisjonens kapittel 14 og lovutkastet kapittel 8. Barnevernstjenesten skal gjennom oppholdet på institusjonen følge med på utviklingen til barnet og vurdere hvorvidt barnets behov blir tilstrekkelig ivaretatt, eller om det er behov for endring i tiltaket. Dette forutsetter at barnevernstjenesten opprettholder sin relasjon til barnet og familien under institusjonsoppholdet og inngår i et tett samarbeid med institusjonen. Selv om det i dag ikke følger direkte av barnevernsloven, følger det av det generelle forsvarlighetskravet som foreslås videreført i ny barnevernslov § 1-7, at barnevernstjenesten må besøke barnet så ofte som forholdene tilsier det for å ivareta sin oppfølgingsplikt.

Det er i dag stor variasjon i hvordan den kommunale barnevernstjenesten følger opp barn som bor på institusjon. En undersøkelse foretatt av Menon Economics blant institusjonsleder fant at 37 prosent opplevde at barnevernstjenesten ikke var tilstrekkelig involvert i barn og unges forløp på institusjonen.66 Statsforvalterne bekrefter i intervjuer i samme undersøkelse inntrykket av stor variasjon i planlegging og oppfølging fra kommunens side. Barneombudet viser til saker hvor barn har liten kontakt med saksbehandler i barnevernstjenesten under institusjonsopphold, og hvor alvorlige rapporter fra institusjonen og bekymringsmeldinger ikke følges opp.67 Det vises også til manglende dokumentasjon av hvordan barnevernstjenesten vurderer barnets omsorg og behandling under oppholdet.

Departementet foreslår derfor å tydeliggjøre barnevernstjenestens plikt til å følge opp barn på barnevernsinstitusjon i en ny lovbestemmelse, se lovutkastet § 10-19. Det gis også hjemmel til å gi nærmere regler i forskrift. Se kapittel 16.5 for nærmere omtale.

Barnevernsfaglig kvalitetssystem vil videre bidra til å sikre bedre dokumentasjon av hvordan barnevernstjenestene vurderer barns behov for omsorg og behandling under institusjonsopphold. Se nærmere omtale 5.5.7.

Departementet viser til at det også er viktig å følge opp foreldrene når barn er på institusjon. Foreldrene skal få god informasjon og motta nødvendig støtte for å best mulig kunne ivareta barnet etter oppholdet. At barnevernstjenesten følger opp barnet og foreldrene ved blant annet å tilrettelegge for velfungerende familierelasjoner er viktig også dersom barnet skal flytte til en ny omsorgsbase eller over i en mer selvstendig tilværelse.

Kommunen skal ivareta barnets utviklingsmuligheter gjennom god planlegging av barnets forløp i barnevernet. For å sikre gode overganger og en kontinuitet i barnets omsorg og behandling, bør det foreligge en plan for avslutning av oppholdet og veien videre allerede før oppstart av et institusjonsopphold. Dette krever god planlegging og god dialog mellom institusjonen og barnevernstjenesten. Mange unge som bor på institusjon vil fylle 18 år i løpet av institusjonsoppholdet og gå over i en ettervernsfase. Departementet foreslår å tydeliggjøre kravene til kommunens plan for ettervernstiltak, se lovproposisjonen kapittel 14. På bakgrunn av hensynet til forutsigbarhet for ungdommen, foreslår departementet å innta i lovbestemmelsen at planen skal utarbeides i god tid før ungdommen fyller 18 år. Dette må ses i sammenheng med bestemmelsen om ettervern der det heter at barnevernstjenesten i god tid før ungdommen fyller 18 år, skal ta kontakt med ungdommen for å vurdere om tiltak skal videreføres eller erstattes av andre tiltak, se lovutkastet § 3-6.

Departementet vil:

• sørge for system som sikrer bedre dokumentasjon av hvordan barnevernstjenestene vurderer barns behov for omsorg og behandling under institusjonsopphold

• tydeliggjøre barnevernstjenestens plikt til å følge opp barn under opphold på barnevernsinstitusjon

5.6.1.1 Tydelige mål for institusjonsoppholdet til det enkelte barn

Tydelige mål for institusjonsoppholdet er viktig for barnas opplevelse av stabilitet og trygghet. Det er også en forutsetning for at institusjonene skal kunne jobbe målrettet med det enkelte barns utfordringer og behov, og for å sikre gode overganger til en mer varig omsorgsbase eller en mer selvstendig tilværelse. Barna skal vite hvorfor de er på institusjon og hva som er formålet med oppholdet, på kort og lang sikt. Barna skal også gis størst mulig forutsigbarhet om hva som følger etter tiden på institusjon.

Målene som ligger til grunn for institusjonenes faglige arbeid med det enkelte barn er i dag for generelle, og det er ofte ikke klart nok hva målsettingen med plasseringen er fra kommunens side.68 Mangel på tydelige mål kan virke demotiverende på barnet. Det gjør det også vanskelig å vurdere måloppnåelsen for institusjonene og kommunen. For barna kan det også skape utrygghet å ikke vite hva som skal skje etter institusjonsoppholdet.69

Med innføringen av standardiserte forløp blir det stilt klare krav til utformingen av målene for barnets opphold. Målsettingen for oppholdet skal bygge på barnevernstjenestens vurderinger av barnets behov, og defineres i samarbeid med institusjonen og barnet selv. Målene skal være forståelige og akseptable for både barnet og familien. Før inntak til institusjon skal alle barn få tilbud om å delta i et avklaringsmøte, hvor formålet med oppholdet er et av flere temaer. Målene skal være konkrete og målbare, og bygge på barnets og familiens ressurser. Dette forutsetter et godt samarbeid mellom stat og kommune.

Departementet vil:

• at det skal være klart definerte og konkrete mål for det enkelte barns institusjonsopphold

5.6.1.2 Bedre sammenheng i barnevernets tiltak

Mange flyttinger og lange oppholdstider kan ha sammenheng med at det ikke er tilstrekkelig helhet i planleggingen av barnets forløp fra kommunens side. En gjennomgang av aktive enetiltak foretatt av Bufdir, viser at kommunene i en tredjedel av plasseringene ikke har en klar plan for hva som skal skje etter at enetiltaket er avsluttet og at planer ofte endres underveis i oppholdet. Dette kan tyde på at det er spesielt vanskelig for kommunene å planlegge godt og langsiktig for barn med store og sammensatte behov. Mangel på relevante tiltak i kommunene kan også medføre at noen barn blir lengre i institusjonstiltak enn det som er ønskelig.70

En ny undersøkelse finner at barnevernstjenestene opplever det som krevende å definere et tydelig skille mellom hvilke barn som vil dra nytte av å bo i fosterhjem, institusjon, eller i et annet tiltak.71 Årsakene er blant annet usikkerhet om barnas og ungdommenes behov og hvilke tiltak som best kan dekke disse, mangel på tilgjengelige tiltak, og at det er vanskelig å ivareta potensielt motstridende hensyn. Eksempelvis må det ofte foretas avveininger mellom hva kommunen opplever som det faglig best tilpassede tilbudet og et tilbud i nærmiljøet, som ofte er i tråd med barnets ønsker. Barnevernstjenestene vurderer at ytterpunktene lar seg enklere definere, eksempelvis at et yngre barn uten store atferdsmessige utfordringer bør bo i et fosterhjem, mens ungdom med store rusproblemer har behov for et institusjonstilbud.

Det primære formålet med statlige institusjonsopphold er å tilby målrettet hjelp for en begrenset periode. For de aller fleste barn vil derfor de varige omsorgsløsningene være på kommunalt nivå, enten i egen familie, fosterhjem eller i et kommunalt botilbud.

Departementet mener at et godt samarbeid på tvers av forvaltningsnivåer er en forutsetning for å lykkes med gode forløp for barn i institusjonsbarnevernet. Den kommunale barnevernstjenesten, Bufetat og institusjonene har et felles ansvar for å tilby hjelp som er tilpasset behovet til det enkelte barn. Dette krever tydelige samarbeidsstrukturer, en felles virkelighetsforståelse, felles planlegging og gode beslutningsprosesser. Departementet vil derfor følge med på erfaringene som gjøres med utprøvingen av helsefellesskap i helse- og omsorgssektoren, hvor formålet er å skape mer sammenhengende tjenester for pasienter med behov for hjelp fra både spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten.

Departementet foreslår også å utarbeide en forskrift som tydeliggjør noen sentrale prinsipper for Bufetats saksbehandling i samhandlingen med kommunen, se nærmere omtale i kapittel 22.1. Hvordan samhandlingen mellom kommunene og Bufetat bedre kan ivareta kontinuitet og helhet i omsorgs- og behandlingstilbudet til det enkelte barn vil også utredes av det offentlige utvalget som nylig er nedsatt, se kapittel 1.4.

Departementet vil:

• at barnevernstjenesten skal ha en plan for overgangen til livet etter institusjon, som inkluderer en trygg og tilpasset overgang til tiltak for de med behov for det

• gjennomføre tiltak for å styrke samhandlingen mellom forvaltningsnivåer for å ivareta kontinuitet og helhet i det langsiktige tilbudet til det enkelte barn

5.6.1.3 Kommunale institusjoner

Kommunene har adgang til å etablere og benytte egne barnevernsinstitusjoner, så fremt disse tilfredsstiller Bufetas krav til godkjenning. Med unntak av Oslo kommune, som selv har ansvaret for drift av sitt institusjonstilbud, har to kommuner, Alta og Larvik, etablert egne barnevernsinstitusjoner. De to kommunale institusjonene, Gyda ressurssenter i Larvik og Storbakken i Alta, er opprettet under ulike forutsetninger. Gyda ressurssenter ble opprettet i 2013 og driftes innenfor kommunens ordinære budsjett- og driftsrammer. Storbakken ble opprettet som en del av forsøket med økt kommunalt oppgave- og finansieringsansvar på barnevernsområdet, som kommunene fikk særskilt finansiering for.72

Målgruppen for de to kommunale institusjonen kan synes å være noe videre enn for de statlige institusjonene. Institusjonene er godkjent for omsorgsplasseringer og skal tilby den samme grad av systematisk oppfølging til barn med særlige omsorgs- og endringsbehov som en statlig institusjon. Samtidig tilbyr Storbakken og Gyda også botilbud til ungdom med lavere problembelastning, men som ikke ønsker å flytte i fosterhjem. I hovedsak er dette ungdommer som trenger noe støtte før de går over til en mer selvstendig tilværelse.

Larvik og Alta begrunner opprettelsen av institusjonene med et behov for å ivareta tilhørighet for barn og unge som ikke kan eller vil bo hjemme for en periode. De viser til at korte avstander og et tett lokalt samarbeid gjør det enklere for barnevernstjenesten å følge opp barn plassert på kommunens egen institusjon, enn barn plassert i statlige institusjoner. Det er også enklere å opprettholde relasjoner til familie, venner og nettverk, samtidig som barna sikres kontinuitet i skolegang og oppfølging fra andre kommunale tjenester. Både i Alta og Larvik er det opprettet ambulerende team tilknyttet institusjonene, som blant annet følger opp ungdommene i overgangen fra institusjonen til egen bolig. Kommunene mener dette muliggjøre en fleksibel bruk av ansatte basert på barn og unges behov.

Med innføringen av barnevernsreformen i 2022 øker kommunenes egenandeler for institusjonsplasser fra Bufetat. Dette kan føre til at flere kommuner vurderer muligheten for å etablere tilbud for en større målgruppe i kommunal regi. Erfaringene med kommunale omsorgsinstitusjoner er imidlertid begrenset og departementet ønsker å evaluere erfaringene med tilbudet.

5.6.2 Andre tiltak for barn som ikke kan bo hjemme

Enkelte barn og unge kan ha behov for andre tiltak enn fosterhjem eller institusjon, selv om de skal bo utenfor hjemmet. Ungdommer som må flytte på grunn av omsorgssituasjonen, konflikter i hjemmet eller andre forhold, ønsker ikke alltid å tilpasse seg livet i en ny familie. De har ikke nødvendigvis behov for det spesialiserte tilbudet som en andrelinje institusjon tilbyr, men er i en fase hvor de orienterer seg mot relasjoner med jevnaldrende og en mer selvstendig tilværelse. Andre kan nyttiggjøre seg den spesialiserte oppfølgingen en institusjon kan tilby, uten å ha behov for å bo der i en lengre periode.

Det finnes allerede lokale plasseringstilbud, med ulik innretning både med hensyn til innholdet i tilbudet og målgruppene de retter seg mot. Et fellestrekk er at de er innrettet som tiltak for å møte «gråsone-utfordringene», som omfatter barn det er vanskelig å finne løsninger til.73 Et eksempel er såkalte to-base-modeller, hvor barn bytter på å bo på institusjon og i fosterhjem. Slike tiltak kan være egnede i tilfeller der barn, for å kunne bo i fosterhjem, i tillegg har behov for den spesialiserte oppfølging de kan få på en institusjon. Det finnes også to-base-løsninger hvor barnet bor hos foreldrene deler av tiden og deler av tiden i andre plasseringstiltak, eller bor i to ulike fosterhjem.74 I to-base-modeller hvor institusjonsopphold inngår, kan institusjonen også bidra med spesialisert veiledning i hjemmet eller fosterhjemmet. Målet med disse modellene er å forebygge langvarige institusjonsplasseringer, redusere risikoen for brudd i fosterhjem og jobbe mot varige omsorgsløsninger. Vi mangler i dag tilstrekkelig kunnskap om disse og andre modeller som kan tilrettelegge for økt fleksibilitet og samhandling mellom tiltak og forvaltningsnivåer.

Departementet vurderer at det er behov for mer kunnskap om bo- og plasseringstiltak for barn som befinner seg i gråsonene mellom institusjon og fosterhjem, og mellom kommunale og statlige tiltak. Vi vil derfor igangsette en evaluering av eksisterende tiltak, som grunnlag for å vurdere behovet for å utvikle en mer helhetlig tiltaksportefølje.

5.6.2.1 Kommunale botiltak

Mange kommuner tilbyr ulike former for botiltak til ungdom, i form av hybel med varierende grad av oppfølging eller bofellesskap. Kommunale botiltak kan benyttes som frivillige hjelpetiltak etter barnevernloven § 4-4 annet ledd. Botiltak kan bare benyttes dersom ungdommen ikke har behov for den tette oppfølgingen som gis i fosterhjem eller institusjon. Botiltak er mye brukt som hjelpetiltak for unge i en ettervernsfase, men brukes også i noen grad som tiltak for barn under 18 år.

I 2019 bodde 335 unge under 18 år i bolig med oppfølging med hjemmel i barnevernsloven. Dette inkluderer enslige mindreårige asylsøkere.

Det er stor variasjon i livssituasjon og behov blant unge som får tilbud om kommunale botiltak. De kan være i en situasjon hvor de av ulike grunner ikke kan eller vil bo hos sin familie, eller ha kommet til Norge uten voksne omsorgspersoner, samtidig som de vurderes å ikke oppfylle vilkårene for plasseringstiltak.

En kartlegging fra 2018 fant stor variasjon i kommunal praksis både med hensyn til målgruppe for kommunale botiltak og innretting av tiltakene.75 I 2020 ble Oslo Economics og By- og regionforskningsinstituttet (NIBR) gitt i oppdrag å undersøke nærmere hvordan kommunale botiltak brukes av barnevernet i utvalgte kommuner.76 Rapporten finner at kommunenes bruk av ulike typer botiltak møter et behov hos barn som trenger noe annet enn fosterhjem eller institusjon. Barnevernstjenestene begrunner bruken av kommunale botiltak med et sterkt ønske om å finne botilbud til unge i tilknytning til nærmiljøet. Kommunene viser til at muligheten for fleksibilitet i innrettingen av tiltakene kan gi gevinster i form av et mer bredspektret tiltaksapparat, der det legges stor vekt på nærhet til hjemkommune og nærmiljø. Samtidig avdekker utredningen utfordringer ved bruken av kommunale botiltak til barn som befinner seg i gråsonen mellom hjelpetiltak og omsorgstiltak. Eksempelvis at kommunalt botiltak brukes i tilfeller hvor det er vurdert at et barn har behov for fosterhjem, men plasseringen ikke har fungert tilfredsstillende.

Botiltak som hjelpetiltak er ikke ment å være et døgnbasert omsorgstiltak på samme måte som fosterhjem og institusjon. Per i dag er det derfor ikke særskilte krav i barnevernsloven om kvalitet og godkjenning av kommunale botiltak eller om tilsyn med barn og unge som bor i slike tiltak, utover det som kan utledes av det generelle forsvarlighetskravet. Departementet vurderer at det er behov for en tydeligere regulering av kommunale botiltak og det foreslås derfor en forskriftshjemmel for krav til kvalitet, kompetanse og barnevernstjenestens oppfølging inn i barnevernsloven. Det vises til nærmere omtale i kapittel 9.5.

Departementet vurderer at det også er behov for en tydeligere normering av målgruppen som får kommunalt botiltak etter barnevernloven. Vi vil derfor gi Bufdir i oppdrag å utvikle en faglig anbefaling om bruk av kommunale botiltak til barn i barnevernet, som tydeliggjør for hvilke målgrupper dette anses å være det best egnede tiltaket.

Departementet vil:

• utforme forskrift om krav til kvalitet i botiltak og til barnevernstjenestens oppfølging ved bruk av kommunale botiltak

• utvikle faglig anbefaling om målgruppe for kommunale botiltak etter barnevernloven

• evaluere alternative bo- og plasseringstiltak som grunnlag for å vurdere behovet for en mer helhetlig tiltaksportefølje