3 Om forvalterregistrering av aksjer

3.1 Om begrepene forvalter og formidler

Forvalter

Hovedvekten av lovforslaget gjelder regulering av forvalterregistrerte aksjer. Forvalterregistrering innebærer at en forvalter står innført i aksjeeierregisteret i stedet for den reelle aksjeeieren. Forvalterregistrering er tillatt i alle allmennaksjeselskaper, samt i aksjeselskaper hvor aksjene er registrert i en verdipapirsentral. Selskapene kan imidlertid vedtektsfeste at forvalterregistrering av aksjene ikke er tillatt. Regler om forvalterregistrering finnes i allmennaksjeloven § 4-10. Det er bare utenlandske aksjeeiere som kan eie aksjer i norske selskaper gjennom forvalter. Forvaltere er som regel banker og andre finansforetak. Forvaltervirksomhet krever tillatelse fra Finanstilsynet. Det er i dag 222 godkjente forvaltere.

Det følger av allmennaksjeloven § 4-4 at aksjeeierregisteret skal inneholde opplysninger om hvem som er aksjeeiere i selskapet. Slike opplysninger oppdateres løpende og skal være tilgjengelige for enhver, jf. allmennaksjeloven § 4-5. Selskapet, offentlige myndigheter og andre har derfor enkel tilgang til opplysninger om hvem som til enhver tid er direkteregisterte aksjeeiere i selskapet. Tilsvarende gjelder ikke for forvalterregisterte aksjer. Etter allmennaksjeloven § 4-10 er det bare selskapet og offentlige myndigheter som kan kreve at forvalteren gir opplysninger om hvem som eier aksjene som forvalteroppdraget omfatter. Allmenheten har ikke rett til å få slike opplysninger. Identiteten til eiere av forvalterregistrerte aksjer er ofte heller ikke lett tilgjengelig for selskapet og offentlige myndigheter.

Departementet har blitt gjort kjent med at selskapene i varierende grad får tilgang til opplysninger om eiere av forvalterregistrerte aksjer, og at det kan ta lang tid før opplysningene foreligger. Departementet legger til grunn at dette er en konsekvens av blant annet mange ledd med formidlere mellom selskapet og aksjeeieren og taushetspliktbestemmelser.

Formidlere

I SRD II vises det til at aksjer i noterte selskaper ofte holdes gjennom komplekse kjeder av «formidlere» (engelsk: intermediaries), jf. fortalen punkt 4. Begrepet «formidler» er i SRD II artikkel 2 bokstav d definert som en person som tilbyr tjenester i form av oppbevaring av aksjer, forvaltning av aksjer eller føring av verdipapirkontoer på vegne av aksjeeiere eller andre personer. Se nærmere punkt 10.2.

Forvaltere av aksjer etter allmennaksjeloven § 4-10 omfattes av definisjonen av «formidler» i SRD II. Imidlertid er ikke alle formidlere å anse som forvalter etter allmennaksjeloven § 4-10. For å gjennomføre direktivforpliktelsene etter SRD II er det ikke tilstrekkelig bare å regulere forvalteres plikter. Det er også nødvendig å lovfeste plikter for formidlere etter SRD II.

3.2 Bakgrunn for forvalterregistreringsordningen

Adgangen til forvalterregistrering av aksjer ble innført i aksjeloven 1976 § 3-14 ved lov 14. juni 1985 nr. 70 om endringer i lov 4. juni 1976 nr. 59 om aksjeselskaper m.m. (Verdipapirsentralen). Da hadde det allerede utviklet seg en praksis med forvalterregistrering av aksjer for utenlandske eiere, og man anså at det var et praktisk behov for både ordningen og lovfesting av denne, jf. Ot.prp. nr. 84 (1984–85) side 33. I proposisjonen ble det vist til argumentene fremsatt fra arbeidsgruppen i NUT 1984:1 på side 71. I utredningen ble det blant annet påpekt at et krav om innføring av utenlandske aksjeeiere i aksjeeierregisteret, ville innebære at disse måtte ha konto i en norsk kontoførende institusjon. Dette ble ansett lite praktisk, og potensielt hemmende på omsetningen av norske aksjer i utlandet. I tillegg kunne en slik løsning være i strid med utenlandske forbud mot å opprette konti i andre land. Adgangen til forvalterregistrering etter aksjeloven 1976 § 3-14 gjaldt bare for utenlandske aksjeeiere som eide aksjer notert på utenlandsk børs.

I Ot.prp. nr. 84 (1984–85) side 32 refereres det også til arbeidsgruppens gjennomgang av begrunnelsene for et krav om at virkelig aksjeeier skal innføres i aksjeeierboken. Arbeidsgruppen viser her til at selskapet og andre aksjeeiere har behov for å vite hvem som er aksjeeiere og hvor stor andel av aksjene disse eier, og at disse ellers risikerer at det på generalforsamlingen dukker opp en ukjent aksjeeier med stor og kanskje dominerende innflytelse. Offentlighetens behov for å vite hvem som sitter med store aksjeposter og dermed makten i selskaper av stor samfunnsmessig betydning, ble også trukket frem. Som et siste punkt ble behovet for kontroll i forbindelse med beskatning nevnt. Arbeidsgruppen vurderte likevel at kravet om innføring av virkelig aksjeeier bør kunne fravikes for utenlandske aksjeeiere. Disse forholdene ble ikke uttrykkelig vurdert i Ot.prp. nr. 84 (1984–85).

I NOU 2000: 10 Lov om registrering av finansielle instrumenter(Verdipapirregisterloven) viste utvalget til verdien av at det norske markedet oppfattes som attraktivt av utenlandske investorer og hensynet til høyest mulig likviditet i norske aksjer, jf. utredningen side 118. Utvalget beskriver flere praktiske forhold ved forvalterregistrering som kan bidra til dette, se utredningen side 118 til 119. I tillegg fremholdt utvalget at forvalterregistrering vil gi større anonymitet, noe flere investorer anser positivt, ettersom Norge hadde større offentlighet om eierskap enn det som ellers var vanlig.

Utvalget la i NOU 2000: 10 til grunn at forvalterregistrering av aksjer dekker et reelt behov for utenlandske investorer, se utredningen side 119 til 120. Det ble vist til at de fleste investorer opplever det tyngende å orientere seg i fremmede markeder og rettssystemer, og at det dermed har praktiske fordeler å overlate arbeidet knyttet til investeringer i norske aksjer til en forvalter som besitter kunnskap og erfaring om det norske verdipapirmarkedet og om norsk verdipapirlovgivning. Utvalget antok at et forbud mot forvalterregistrering av aksjer eiet av utlendinger vil kunne medføre redusert interesse for det norske aksjemarkedet, og dermed redusert likviditet i markedet. Utvalget vurderte at tilførsel av utenlandsk kapital til det norske aksjemarkedet er så viktig at grunnprinsippet om at reell eier må fremgå av verdipapirregisteret, må vike. Utvalget foreslo derfor å videreføre regler som gir utenlandske aksjeeiere adgang til å benytte forvalterregistrering.

Dagjeldende hovedregel etter allmennaksjeloven § 4-10 var at forvalterregistrering bare kunne omfatte aksjer notert på utenlandsk børs. Utvalget bemerket i NOU 2000: 10 side 120 at «behovet for utenlandsk kapital er minst like fremtredende for allmennaksjeselskap hvis aksjer kun er notert på norsk børs, og for allmennaksjeselskap som ikke er børsnotert overhodet». Utvalget bemerket også at «det er prinsipielt uheldig med en hovedregel som kan innebære et konkurransefortrinn for utenlandske børser på bekostning av norsk børs». Utvalget foreslo at adgangen til forvalterregistrering skal gjelde for alle aksjer i allmennaksjeselskaper. Utvalget viste til at aksjeselskaper kan ha behov for utenlandsk kapital, og foreslo at aksjeselskaper som velger å la seg registrere i et verdipapirregister, bør kunne velge at aksjene kan forvalterregistreres.

Utvalget pekte i NOU 2000: 10 på at forvalterregistrering medfører en utfordring med hensyn til å få oversikt over reelle eierforhold i norsk næringsliv, jf. utredningen side 119. Det ble blant annet vist til muligheten for kontroll med innsidehandel, markedsmanipulasjon og bekjempelse av hvitvasking, til effektiv markedsovervåkning, skattemyndighetenes kontroll og til namsmyndighetens mulighet til å få arrest og utlegg i formuesgoder. Som bakgrunn for dette pekte utvalget på tidsaspektet, og at mange forvaltere har problemer med å sikre at de har oversikt over de til enhver tid reelle eierne av aksjene, jf. utredningen side 120. Dette fordi eierskifte kan skje uten at forvalteren som er innført i aksjeeierregisteret får vite om dette. Utvalget foreslo at forvalterne skal ha plikt til å opplyse om aksjeeiernes identitet på lik linje med verdipapirregistrene, jf. utredningen side 127.

Utvalgets vurderinger om forvalteres opplysningsplikt ble opprettholdt i Ot.prp. nr. 39 (2001–2002). I proposisjonen ble det vist til at effektiv tilgang til registrerte opplysninger er av stor betydning for offentlige myndigheters kontrollvirksomhet. Det ble vurdert at tilgangen til opplysninger bør være lik, uavhengig av om opplysningene ligger i et register eller hos forvalteren, se proposisjonen side 112. Det ble derfor foreslått at forvalterne skal pålegges plikt til å opplyse om de reelle eiernes identitet. Forvalterens opplysningsplikt ble lovfestet i verdipapirregisterloven § 6-3.

Forvalterordningen ble gjennomgått i NOU 2005: 13 Om forvalterregistrering av aksjer i norske selskaper. Utvalget viste her til at forvalterregistrering er begrunnet dels i historiske og dels i praktiske årsaker, jf. utredningen kapittel 8. Det ble også her vist til fordelene forvalterregistrering innebærer for utenlandske aksjeeiere, jf. utredningen kapittel 9. På samme måte som i NOU 2000: 10, foreslo utvalget i NOU 2005: 13 å lovfeste adgang for utenlandsk aksjeeier til å forvalterregistrere aksjer notert på norsk børs, uten at det ble stilt krav om samtykke til dette fra daværende Kredittilsynet. Utvalget foreslo at forvalterregistrering av aksjer i unoterte selskaper fortsatt skulle forutsette samtykke fra daværende Kredittilsynet. Det ble også foreslått at selskapet kan vedtektsfeste at aksjene i selskapet ikke skal kunne forvalterregistreres. I tillegg ble det foreslått å presisere i aksjeloven at adgangen til forvalterregistrering også gjelder for aksjeselskap som har registrert aksjene i et verdipapirregister.

I tilknytning til spørsmålet om også innlendinger skulle ha rett til å ha forvalterregistrerte aksjer, løftet utvalget i NOU 2005: 13 problemstillingen rundt «anonymitetseffekten» av forvalterregistrering, jf. utredningen side 38. Effekten er knyttet til en mulighet for at aksjekursen påvirkes av kunnskap om hvem som er involvert i en aksjetransaksjon. Der aksjeeieren er forvalterregistrert, vil man unngå muligheten for slik eventuell kurspåvirkning. Utvalget viste til den generelle informasjonstilgangen i markedet og til flaggeplikten, og fant at eventuelle anonymitetsfordeler ikke kunne begrunne forvalterregistrering for innlendinger, jf. utredningen side 39. Utvalget fremhevet også ordningens betydning for påtale-, skatte- og namsmyndigheter, eierstyring og aksjeeierdemokrati, informasjonsflyt i markedet og hensynet til offentligheten, se utredningen side 46 flg. Utvalget foreslo at utenlandske aksjeeiere fortsatt skulle ha adgang til å eie forvalterregistrerte aksjer, men at det ikke skulle være tillatt for innenlandske aksjeeiere, jf. utredningen side 9 og 51.

Utvalgets forslag hva gjelder utenlandske aksjeeieres adgang til å forvalterregistrere aksjer i selskaper på norsk børs (noterte selskaper) og om å videreføre samtykkekravet for forvalterregistrering av aksjer i unoterte selskaper ble opprettholdt Ot.prp. nr. 11 (2006–2007), se side 30. Det samme gjelder utvalgets forslag om at selskapet kan vedtektsfeste at aksjene i selskapet ikke skal kunne forvalterregistreres, se proposisjonen side 32. Endringene ble tatt inn i allmennaksjeloven § 4-10. I proposisjonen ble det også foreslått å presisere i aksjeloven at adgangen til forvalterregistrering også gjelder for aksjeselskap som har registrert aksjene i et verdipapirregister. Formålet var å klargjøre rettstilstanden, se proposisjonen side 32. Presiseringen ble gjort ved å ta inn en henvisning i aksjeloven § 4-4 til reglene om forvalterregistrering i allmennaksjeloven § 4-10.

Når det gjelder utvalgets forslag om ulik regulering av norske og utenlandske aksjeeiere, ble også dette opprettholdt i Ot.prp. nr. 11 (2006–2007), se side 9. I proposisjonen ble særlig norsk næringslivs tilgang til utenlandsk kapital vektlagt. Som argument mot å la ordningen med forvalterregistrering inkludere innenlandske aksjeeiere, ble det i proposisjonen vist til redusert mulighet til effektiv myndighetskontroll, begrensninger med hensyn til åpenhet og informasjon om eierforhold, eierstrukturer og maktforhold i næringslivet, jf. proposisjonen side 9. Utvalget hadde i NOU 2005: 13 foreslått å innføre forskriftshjemmel om periodisk rapportering om eierforholdene til forvalterregistrerte aksjer. I proposisjonen ble det ansett at en slik ordning kunne bidra til større åpenhet om utenlandske eierforhold og eierstrukturer. Forslaget ble opprettholdt. Slik forskrift er ikke gitt.

Ordningen med forvalterregistrering er nærmere omtalt i punkt 1.4 i departementets høringsnotat av 18. november 2019.