2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Selvbestemmelse og rettssikkerhetsgarantier – erfaringer gjennom vergemålslovens første år
2.1.1 Innledning
Justis- og beredskapsdepartementet har over tid mottatt flere innspill om forskjellige endringsbehov på vergemålsområdet. Vergemålsloven har først og fremst til formål å sørge for rettssikkerhet, selvbestemmelse og ivaretakelse av øvrige rettigheter for personer som vanskelig kan ivareta egne interesser uten bistand. Gjennom dette er det et formål også å hindre direkte og indirekte diskriminering av personer med nedsatt funksjonsevne. Det må erkjennes at det kan være vanskelig samtidig å sikre selvbestemmelse, andre rettigheter, ikke-diskriminering og nødvendig beskyttelse for de gruppene som trenger det aller mest, fullt ut. Utfordringen ligger særlig i å finne det beste balansepunktet mellom sikring av selvbestemmelse og beskyttelse av andre rettigheter. God beskyttelse kan på den ene siden innebære redusert selvbestemmelse. Et sterkt vern om selvbestemmelsen kan på den andre siden gi økt risiko for tap av øvrige rettigheter og risiko for diskriminering. Lovgivningen på vergemålsområdet gjelder dessuten for svært ulike individer. Det vil være en risiko for at en regel som er god og hensiktsmessig for noen, ikke passer like godt for andre av dem som loven gjelder for. Det kan derfor være usikkert om det er mulig å finne det optimale balansepunktet som sikrer selvbestemmelse og rettigheter på den ene siden og samtidig hindrer diskriminering for alle enkeltpersoner. Dette må likevel være målsetningen. Der en person selv i liten grad kan ivareta sine interesser, øker statens ansvar for å forsøke å sikre gode ordninger. Justis- og beredskapsdepartementet mener at det på dette området er behov for suksessive endringer, i takt med at man ser mulighet for forbedringer av rettstilstanden. Samtidig må det tas hensyn til at det for lovens brukere er behov for perioder uten regelendringer for å få hverdagen på feltet til å fungere.
Gjennom vergemålsforvaltningen regionalt og sentralt, kontakt med sivilt samfunn og organiserte vergegrupper, klagesaker, tilsyn, forskning, evaluering og enkelthenvendelser får departementet kontinuerlig innspill til spørsmål og sakskompleks som kan gi grunn for nærmere vurderinger. En del av disse problemstillingene vil drøftes og foreslås møtt med lovendringer i denne proposisjonen. I tillegg gjøres det i punkt 2.4 i proposisjonen rede for noen av de spørsmålene som fortsatt er til vurdering i departementet som del av en pågående helhetlig gjennomgang av vergemålslovgivningen.
2.1.2 Tolkningsuttalelser om frivillighet og selvbestemmelse
I løpet av de første fem årene etter at vergemålsloven trådte i kraft i 2013, ble det tydelig at det på enkelte punkter forelå ulike tolkninger av lovens regler om adgangen til å opprette alminnelige vergemål, vergens handlingsrom og personens selvbestemmelsesrett innenfor slike vergemål.
Lovavdelingen avga i mars 2018 en tolkningsuttalelse (18/119 EP AMSL/bj) om forståelsen av vergemålsloven §§ 20 og 33. Bestemmelsene regulerer henholdsvis opprettelse av alminnelige vergemål og rammene for vergens bistand i det løpende vergemålet. I tolkningsuttalelsen ble det i korte trekk lagt til grunn at alminnelige vergemål skal være basert på frivillighet, og at vergemål dermed ikke kan opprettes mot den aktuelle personens vilje – heller ikke der denne mangler evne til å fatte eller formidle egne beslutninger. I løpende vergemål ble det likeledes lagt til grunn at vergen ikke kan foreta disposisjoner som klart strider mot personens reelle vilje.
Også før tolkningsuttalelsen ble avgitt, hadde Statens sivilrettsforvaltning, som fører tilsyn med landets statsforvaltere på vergemålsområdet, lagt til grunn at frivillighet er en forutsetning for opprettelse av alminnelige vergemål. Justis- og beredskapsdepartementet hadde også tidligere lagt dette til grunn i egenskap av å være ansvarlig fagdepartement for vergemålsloven, men tvilen som oppstod før tolkningsuttalelsen, tilsier at forutsetningen om frivillighet ikke hadde kommet tydelig nok til uttrykk i loven. Lovavdelingens tolkningsuttalelse fra 2018 er siden fulgt opp av Statens sivilrettsforvaltning ved at de av statsforvalterne som har praktisert regelverket annerledes, er instruert om å endre sin praksis. I rettspraksis er tolkningsuttalelsen blant annet fulgt opp i Borgarting lagmannsretts dom i LB-2018-64831-2. Lagmannsretten opphevet der vergemålet for en kvinne som ikke ønsket dette, selv om øvrige vilkår for vergemål var oppfylt.
Sivilombudsmannen tok i en uttalelse 16. oktober 2018 (saksnr. 2016/2884) til orde for en annen forståelse av vergemålslovens regler. Sivilombudsmannen tolket loven slik at et alminnelig vergemål kan opprettes for personer uten beslutningskompetanse, også der disse ikke ønsker vergemål. Ombudsmannen ba i brevet om at fylkesmennene (nå statsforvalterne) ble instruert til å endre praksis i samsvar med ombudets tolkning av loven. Departementet arbeidet på dette tidspunktet med høringsnotatet om endringer i loven (se punkt 3.4) med sikte på å tydeliggjøre lovens ordlyd, og ga på denne bakgrunn tilbakemelding om at Sivilombudsmannens anmodning ikke ville bli etterkommet.
2.1.3 Kontroll av frivillighet ved opprettelse av vergemål
Høsten 2018 oppsto det en offentlig debatt om praksis knyttet til alminnelige vergemål og frivillighet i lys av blant annet den såkalte Tolga-saken. Debatten sprang særlig ut av medieomtale av enkeltsaker der alminnelig vergemål var opprettet uten samtykke etter at legen hadde avgitt erklæring om manglende samtykkekompetanse.
I oppdragsbrev 1/2018 fra november 2018 fikk Statens sivilrettsforvaltning i oppdrag å legge til rette for en gjennomgang av uønskede vergemål. Justis- og beredskapsdepartementet ga i oppdragsbrev 3/2018 fra desember 2018 Statens sivilrettsforvaltning i oppdrag å sende brev til alle de personene som i saksbehandlingssystemet var registrert som ikke samtykkekompetente, for å undersøke nærmere om de ønsket å ha bistand fra verge. Statens sivilrettsforvaltning sendte via statsforvalterne ut brev til om lag 17 000 personer som ikke var registrert som samtykkekompetente og deres verger, samlet ca. 34 000 brev, med spørsmål om vergemålet var ønsket. Det ble også laget en animasjonsfilm for å formidle kravet til frivillighet i forbindelse med opprettelse av alminnelige vergemål. På bakgrunn av svarene på henvendelsene ble rundt 250 av de om lag 17 000 aktuelle vergemålene opphevet, som følge av at det ble klarlagt at personen ikke ønsket vergemålet. I enkelte av disse 250 sakene har personen senere ønsket bistand fra verge på nytt.
Statens sivilrettsforvaltning har, som ledd i arbeidet med å tydeliggjøre vilkåret om frivillighet og sikre ensartet praksis, blant annet utviklet en samtalemetodikk som kan benyttes for å kartlegge en persons ønsker og vilje.
2.2 Høring om forslag til endringer i vergemålsloven
2.2.1 Høringsnotatet fra november 2018
Et høringsnotat med forslag til endringer i vergemålsloven ble sendt på høring 14. november 2018, med høringsfrist 14. februar 2019. Høringsnotatet omhandlet spørsmål om beslutningskompetanse i tilknytning til opprettelse av vergemål og vergens rolle i alminnelige vergemål, adgang til særskilt forvaltning etter beslutning av giveren eller arvelateren, klage- og begjæringsrett i saker om vergen, vergegodtgjøring, forhåndsvarsel, tilgang til opplysninger fra Folkeregisteret, varsel til fylkesmannen om dommer om fratakelse av rettslig handleevne, opplysningsplikt for lengstlevende i uskiftet bo og mindreåriges medbestemmelse.
Høringsnotatet ble sendt på høring til disse instansene:
Alle departementene
Høyesterett
Lagmannsrettene
Tingrettene
Barneombudet
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet
Bioteknologirådet
Domstoladministrasjonen
Fylkesmennene
Helsedirektoratet
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Longyearbyen lokalstyre
Lotteri- og stiftelsestilsynet
Nasjonalt kompetansesenter for aldring og helse
Norsk senter for menneskerettigheter
Pasient- og brukerombudene
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Sametinget
Sekretariatet for konfliktrådene
Skattedirektoratet
Statens helsetilsyn
Statens seniorråd
Statens sivilrettsforvaltning
Statsadvokatene
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Støttesenter for fornærmede i straffesaker
Sysselmannen på Svalbard
Advokatforeningen
Autismeforeningen i Norge
Den norske Dommerforening
Den norske legeforening
Human Rights Alert – Norway
Finans Norge
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
Gjeldsoffer-Alliansen
Handikappede barns foreldreforening
Juridisk rådgivning for kvinner
Jushjelpa i Midt-Norge
Jusshjelpa i Nord-Norge
Juss-Buss
Jussformidlingen i Bergen
Kirkerådet
Landsforbundet for utviklingshemmede og pårørende (LUPE)
Landsforeningen for Pårørende innen Psykisk helse
Landsforeningen We Shall Overcome
Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner
Mental helse
Nasjonalforeningen for folkehelsen
Norges Handikapforbund
Norges Juristforbund
Norges Kvinne- og Familieforbund
Norges Røde Kors
Norsk barne- og ungdomspsykiatrisk forening
Norsk Folkehjelp
Norsk Forbund for Utviklingshemmede
Norsk Helse og Velferdsforum
Norsk Pasientforening
Norsk Psykiatrisk Forening
Norsk Psykologforening
Pensjonistforbundet
Profesjonelle Vergers Interesseorganisasjon
Redd Barna
Rettspolitisk Forening
Rådet for psykisk helse
Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner (SAFO)
Samarbeidsutvalget for forliksråd og namsmenn
Seniorsaken
Stiftelsen Barnas rettigheter
Stiftelsen SOR
Stiftelsen Stopp diskrimineringen
Uloba – Independent Living Norge (Uloba)
Universitetet i Bergen, Det juridiske fakultet
Universitetet i Oslo, Det juridiske fakultet
Universitetet i Tromsø, Det juridiske fakultet
Disse instansene har avgitt uttalelser til forslaget:
Finansdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Utenriksdepartementet
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet
Bioteknologirådet
Brønnøysundregistrene
Fylkesmannen i Agder
Fylkesmannen i Innlandet
Fylkesmannen i Møre og Romsdal
Fylkesmannen i Nordland
Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Fylkesmannen i Rogaland
Fylkesmannen i Troms og Finnmark
Fylkesmannen i Trøndelag
Fylkesmannen i Vestland
Helsedirektoratet
Høyesterett
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Norges institusjon for menneskerettigheter
Oslo kommune, Byrådsavdeling for finans
Riksadvokatembetet
Sivilombudsmannen
Skattedirektoratet
Statens helsetilsyn
Statens sivilrettsforvaltning
Advokatforeningen
Autismeforeningen i Norge
Bent-Cato Hustad
Borgerrettsstiftelsen Stopp Diskrimineringen
Fellesorganisasjonen
Finans Norge
Foreningen vergeservice
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
Handikappede Barns Foreldreforening
Landsforbundet for utviklingshemmede og pårørende (LUPE)
Mental Helse Norge
Nasjonalforeningen for folkehelsen
Nasjonalt kompetansemiljø om utviklingshemming
Norges Handikapforbund
Norsk Forbund for Utviklingshemmede
Norsk Pasientforening
Personskadeforbundet
Profesjonelle Vergers Interesseorganisasjon
Redd Barna
Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner (SAFO)
Senior Norge
Stiftelsen SOR
Uloba – Independent Living Norge (Uloba)
Høringsinstansene er gjennomgående positive til de foreslåtte endringene. Flere instanser peker imidlertid på behovet for videre arbeid for å styrke selvbestemmelsesretten til de enkeltpersoner som har behov for bistand av en verge.
Advokatforeningen er generelt positiv til de foreslåtte endringene og «støtter forslaget om å styrke rettighetene til de som er under vergemål for å sikre at deres integritet ivaretas og for å sikre at det ikke gjøres større inngrep i den personlige frihet enn nødvendig for å ivareta deres tarv».
Fellesorganisasjonen, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon, Handikappede Barns Foreldreforening, Mental Helse Norge, Nasjonalforeningen for folkehelsen og Uloba er positive til flere av forslagene og beskriver dem som et skritt i riktig retning. Flere av disse høringsinstansene mener likevel at forslagene ikke går langt nok i å følge opp Norges forpliktelser etter FN-konvensjonen om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD).
Nasjonalforeningen for folkehelsen uttaler for eksempel:
«Vårt syn er at personer med demens i alt for stor grad får vergemål basert på at de har en demensdiagnose alene, at de ikke får beslutningsstøtte slik at de i størst mulig grad kan medvirke i beslutningen om vergemål, og at vergemålene er for omfattende og lite individtilpasset. I tillegg er det mangelfull og lite systematisk opplæring av verger, slik at det lett kan gjøres feil og det er mange eksempler på at vergene gjør for inngripende beslutninger. Nasjonalforeningen for folkehelsen håper de foreslåtte endringene i loven vil bidra til at slike forhold som beskrives i avsnittet reduseres.»
Borgerrettsstiftelsen Stopp Diskrimineringen, Mental Helse Norge og Uloba viser blant annet til at Norge er forpliktet etter CRPD til å utrede og teste ut beslutningsstøttesystemer, og at målet på sikt bør være å etablere et beslutningsstøttesystem som etter organisasjonenes syn vil være mer i tråd med CRPD.
Også Likestillings- og diskrimineringsombudet og Norges institusjon for menneskerettigheter støtter at forslagene tar sikte på å klargjøre at frivillige vergemål ikke kan opprettes i strid med viljen til den det er aktuelt å opprette vergemål for, men mener at forslagene i høringsnotatet ikke er tilstrekkelig egnet til å fremme selvbestemmelse, rettssikkerhet og tilgang på beslutningsstøtte for personer uten samtykkekompetanse. Både disse og enkelte av de øvrige høringsinstansene etterlyser en mer helhetlig gjennomgang av vergemålslovgivningen og dagens vergemålsforvaltning, med sikte på en ny lov om beslutningsstøtte. Etter Likestillings- og diskrimineringsombudets og Norges institusjon for menneskerettigheters syn er en mer gjennomgripende endring av dagens system nødvendig for å oppfylle Norges forpliktelser etter CRPD.
Flere høringsinstanser har pekt på behovet for modernisering og tydeliggjøring av at loven først og fremst skal være et verktøy for å understøtte enkeltmenneskers selvbestemmelse ved å yte viktig og nødvendig bistand. Dette gjelder for eksempel Fylkesmannen i Oslo og Akershus, som særlig peker på at begrepet «satt under vergemål» er uheldig. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet tar også til orde for mer omfattende endringer enn forslagene i høringsnotatet, blant annet mener direktoratet at benevnelsen «verge» bør skiftes ut med «beslutningsrådgiver».
Helsedirektoratet støtter hovedintensjonen bak forslagene i høringsnotatet, en styrking av rettssikkerheten og selvbestemmelsesretten for personer med verge og i saker om oppnevning av verge, og har ingen innvendinger eller øvrige merknader til forslagene. Nasjonalt Kompetansemiljø om utviklingshemming er også positiv til forslagene om å styrke og tydeliggjøre retten til selvbestemmelse og rettssikkerhet og tilføyer at beslutningsstøtte «som system bør operasjonaliseres i Norge».
2.2.2 Høringsnotatet fra juni 2020
Et høringsnotat med forslag til endringer i vergemålsloven og vergemålsforskriften ble sendt på høring 12. juni 2020, med høringsfrist 12. september 2020. Høringsnotatet gjaldt i hovedsak endringer i reglene om godtgjøring i vergemålsforskriften, men også blant annet enkelte endringer for å legge til rette for automatisk kontroll av vergens forvaltning og en endring i vergemålsloven § 66 om behandling av personopplysninger.
Enkelte av lovendringene som ble foreslått i høringsnotatet, følges opp i denne proposisjonen. Forskriftsendringer og øvrige lovendringer vil bli arbeidet med i andre sammenhenger.
Høringsnotatet ble sendt på høring til disse instansene:
Departementene
Høyesterett
Lagmannsrettene
Tingrettene
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet
Barneombudet
Domstoladministrasjonen
Fylkesmennene
Helsedirektoratet
Justiskomiteen på Stortinget
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Longyearbyen lokalstyre
Nasjonalt kompetansesenter for aldring og helse
Norsk senter for menneskerettigheter
Pasient- og brukerombudene
Regjeringsadvokaten
Riksadvokatembetet
Sametinget
Sekretariatet for konfliktrådene
Skattedirektoratet
Spesialenheten for politisaker
Statens helsetilsyn
Statens seniorråd
Statens sivilrettsforvaltning
Statsadvokatene
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Støttesenter for fornærmede i straffesaker
Sysselmannen på Svalbard
Advokatforeningen
Autismeforeningen i Norge
Den norske Dommerforening
Den norske legeforening
Finans Norge
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
Gjeldsoffer-Alliansen
Handikappede barns foreldreforening
Human Rights Alert Norway
Juridisk rådgivning for kvinner
Juss-Buss
Jussformidlingen i Bergen
Jushjelpa i Midt-Norge
Jusshjelpa i Nord-Norge
Kirkerådet
Landsforbundet for utviklingshemmede og pårørende (LUPE)
Landsforeningen for pårørende innen psykisk helse
Landsforeningen We Shall Overcome
Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner
Mental helse
Nasjonalforeningen for folkehelsen
Norges Handikapforbund
Norges Juristforbund
Norges Kvinne- og Familieforbund
Norges Røde Kors
Norsk barne- og ungdomspsykiatrisk forening
Norsk Folkehjelp
Norsk Forbund for Utviklingshemmede
Norsk Helse- og Velferdsforum
Norsk Pasientforening
Norsk Psykiatrisk Forening
Norsk Psykologforening
Pensjonistforbundet
Profesjonelle Vergers Interesseorganisasjon
Redd Barna
Rettspolitisk forening
Rådet for psykisk helse
Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner (SAFO)
Samarbeidsforumet for forliksråd og namsmenn
Seniorsaken
Stiftelsen Barnas rettigheter
Stiftelsen SOR
Stopp diskrimineringen
Uføres Landsorganisasjon
Uloba – Independent Living Norge (Uloba)
Norges miljø- og biovitenskapelige universitet
Universitetet i Bergen, Det juridiske fakultet
Universitetet i Oslo, Det juridiske fakultet
Universitetet i Tromsø, Det juridiske fakultet
Disse instansene har avgitt uttalelser til forslaget:
Helse- og omsorgsdepartementet
Fylkesmannen i Agder, Justis- og vergemålsavdelingen
Fylkesmannen i Innlandet
Fylkesmannen i Møre og Romsdal
Fylkesmannen i Nordland
Fylkesmannen i Oslo og Viken
Fylkesmannen i Rogaland
Fylkesmannen i Troms og Finnmark
Fylkesmannen i Trøndelag
Fylkesmannen i Vestfold og Telemark
Fylkesmannen i Vestland
Helsedirektoratet
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Norges institusjon for menneskerettigheter
Skattedirektoratet
Statens sivilrettsforvaltning
Advokatforeningen
Anonym
Autismeforeningen i Norge
Carl Christian Ribe – Servex BPM AS
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
Jan Erik Wilhelmsen
Jenson Rettshjelp
Landsforbundet for utviklingshemmede og pårørende (LUPE)
Morten Thorsen
Nasjonal kompetansetjeneste for aldring og helse
Norsk Forbund for Utviklingshemmede
Oslo Universitetssykehus
Profesjonell Vergers Interesseorganisasjon
Pårørendealliansen
Vestavinden AS
Høringsinstansenes innspill til de forslagene som følges opp i denne proposisjonen, behandles i de aktuelle punktene.
2.2.3 Høringsnotatet fra januar 2022
Justis- og beredskapsdepartementet sendte 19. januar 2022 på høring et forslag til endringer i vergemålslovens regler om taushetsplikt for å legge til rette for bruk av digitale vergefullmakter. Høringsfristen var 21. mars 2022.
Høringsnotatet ble sendt på høring til disse instansene:
Alle departementene
Høyesterett
Lagmannsrettene
Tingrettene
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet
Barneombudet
Bioteknologirådet
Digitaliseringsdirektoratet
Domstolsadministrasjonen
Helsedirektoratet
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Longyearbyen lokalstyre
Lotteri- og stiftelsestilsynet
Nasjonalt kompetansesenter for aldring og helse
Norges institusjon for menneskerettigheter
Pasient- og brukerombudene
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Sametinget
Sekretariatet for konfliktrådene
Sivilombudet
Skattedirektoratet
Statens helsetilsyn
Statens seniorråd
Statens sivilrettsforvaltning
Statsadvokatene
Statsforvalterne
Støttesentrene for kriminalitetsutsatte
Sysselmesteren på Svalbard
Advokatforeningen
Autismeforeningen i Norge
Den norske Dommerforening
Den norske legeforening
Finans Norge
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
Gjeldsoffer-Alliansen
Handikappede barns foreldreforening
Human Rights Alert – Norway
Juridisk rådgivning for kvinner
Juristforbundet
Juss-Buss
Jussformidlingen i Bergen
Jusshjelpa i Nord-Norge
Kirkerådet
Landsforbundet for utviklingshemmede og pårørende (LUPE)
Landsforeningen for Pårørende innen Psykisk helse
Landsforeningen We Shall Overcome
Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner
Mental helse
Nasjonalforeningen for folkehelsen
Norges Handikapforbund
Norges Kvinne- og Familieforbund
Norges Røde Kors
Norsk barne- og ungdomspsykiatrisk forening
Norsk Folkehjelp
Norsk Forbund for Utviklingshemmede
Norsk Helse og Velferdsforum
Norsk Pasientforening
Norsk Psykiatrisk Forening
Norsk Psykologforening
Pensjonistforbundet
Profesjonelle Vergers Interesseorganisasjon
Redd Barna
Rettspolitisk Forening
Rådet for psykisk helse
Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner (SAFO)
Samarbeidsutvalget for forliksråd og namsmenn
Senior Norge
Stiftelsen Barnas rettigheter
Stiftelsen SOR
Stiftelsen Stopp diskrimineringen
Uloba – Independent Living Norge (Uloba)
Universitetet i Bergen, Det juridiske fakultet
Universitetet i Oslo, Det juridiske fakultet
Universitetet i Tromsø, Det juridiske fakultet
Disse instansene har avgitt uttalelser til forslaget:
Statens sivilrettsforvaltning
Statsforvalteren i Innlandet
Statsforvalteren i Oslo og Viken
Statsforvalteren i Trøndelag
Brønnøysundregistrene
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Politidirektoratet
Skattedirektoratet
Nordland statsadvokatembeter
Advokatforeningen
Apotekforeningen
Autismeforeningen i Norge
Finans Norge
Fellesorganisasjonen
John Hundven
Nasjonalforeningen for folkehelsen
Norsk Forbund for Utviklingshemmede
Pensjonistforbundet
Profesjonelle Vergers Interesseorganisasjon
Landsforeningen We Shall Overcome
Høringsinstansenes innspill behandles nedenfor i de relevante punktene i proposisjonen.
2.3 Menneskerettsdialogen
2.3.1 Innledning
FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) trådte i kraft i 2008. Norge ratifiserte konvensjonen i forbindelse med at vergemålsloven 2010 trådte i kraft i 2013. Et viktig formål med vergemålsloven 2010 var å bringe norsk rett i overensstemmelse med konvensjonen. Konvensjonen forutsetter jevnlig rapportering fra statene til komiteen som er satt til å overvåke gjennomføringen (CRPD-komiteen). Norge avga sin første rapport i 2015. Etter dette ble det gjennomført en høring av Norge i komiteen våren 2019, og spesialrapportøren for CRPD kom til Norge på tilsynsbesøk i to uker høsten 2019. Den dialogen norske myndigheter har hatt med konvensjonsorganene etter lovens ikrafttredelse, danner sammen med de innspillene som er mottatt gjennom den ordinære høringen (jf. punkt 2.2), og den nasjonale dialogen med sivilt samfunn som omtales i punkt 2.3.4, bakgrunnen for endringsforslagene som fremmes i denne proposisjonen.
2.3.2 Norges høring i CRPD-komiteen
Norge hadde sin første høring i CRPD-komiteen i Genève 25. til 26. mars 2019. CRPD-komiteen har i sin rapport til Norge (CRPD/C/NOR/CO/1) kommet med mer generelle anbefalinger i punkt 8 for å sikre ikke-diskriminering i tråd med CRPD artikkel 5 og i tillegg mer spesifikke anbefalinger i punkt 20 knyttet til gjennomføringen av konvensjonens artikkel 12 om «Equal recognition before the law».
I tilknytning til konvensjonen artikkel 5 om likhet og ikke-diskriminering har komiteen (i norsk oversettelse) blant annet anbefalt at staten:
«(a) Vedtar rettslige og andre nødvendige tiltak for å gi eksplisitt beskyttelse mot sammensatt diskriminering på grunn av alder, funksjonsnedsettelse, nasjonal opprinnelse, seksuell orientering og kjønnsidentitet, kjønn, etnisitet og innvandringsstatus, og ilegger effektive sanksjoner mot overtredere, […]
(d) Gjennomfører bevisstgjøringskampanjer og gir opplæring for å informere mennesker med nedsatt funksjonsevne med urfolks-, etnisk minoritets- og innvandrerbakgrunn om deres rettigheter, og hvordan de skal få tilgang til dem,
(e) Gjennomfører en undersøkelse om levekårene til minoritetspersoner med nedsatt funksjonsevne, blant annet roma- og tater- eller romanibefolkningen, for å utforme og vedta hensiktsmessige lovmessige, administrative og praktiske skritt for å bekjempe forskjeller og diskriminering.»
På vergemålsfeltet viste komiteen først til sin generelle rekommandasjon nr. 1 fra 2014. Komiteen la videre vekt på at vergemålsloven var under revisjon, og anbefalte i lys av dette (i norsk oversettelse) at staten:
«(a) Vurderer systematiske regelendringer slik at vergemål og alle andre former for beslutningstaking på andres vegne erstattes av ordninger som støtter den enkeltes vilje for alle personer med funksjonsnedsettelser uavhengig av personens behov for støtte,
(b) Opphever vergemålsloven, som åpner for fratakelse av rettslig handleevne basert på funksjonsnedsettelse, sikrer at ingen settes under vergemål og styrker/øker opplæringen i å anerkjenne full rettslig handleevne for alle mennesker med nedsatt funksjonsevne
(c) Etablerer en rettslig prosedyre med sikte på å gjenopprette full rettslig handleevne for alle mennesker med nedsatt funksjonsevne, og i forbindelse med vedtakelsen av et beslutningsstøtteregime, sikrer respekt for berørte personers selvbestemmelse, vilje og preferanser
(d) Skaper et hensiktsmessig og effektivt vern for utøvelse av rettslig handleevne som overvåkes og underlegges tilsyn på fylkesmannsnivå for å sikre respekt for rettighetene, viljen og preferansene til mennesker med nedsatt funksjonsevne og beskytter dem mot utilbørlig påvirkning
(e) Gjennomfører kompetansebyggende aktiviteter for offentlige tjenestemenn om retten til likhet for loven for mennesker med nedsatt funksjonsevne og om beslutningsstøtteordninger, og for personer som mottar støtte for å hjelpe dem å bestemme når de behøver mindre støtte eller når de ikke lenger behøver støtte for å utøve sin rettslige handleevne.»
I proposisjonen følges anbefalingen i bokstav a opp gjennom en presisering i loven av at alminnelige vergemål innebærer støtte til å ta beslutninger («supported decision-making» i konvensjonens originale språk), og ikke at noen tar beslutninger på andres vegne («substituted decision-making»), se nærmere punkt 3 i proposisjonen. Selv om begrepene «verge» og «vergemål» beholdes, foreslås flere språklige endringer og presiseringer slik at det tydelig fremgår at loven skal legge til rette for støtte til å treffe beslutninger, i tråd med komiteens tolkning av konvensjonen.
Komiteens kommentar i bokstav b kan synes å hvile på en noe foreldet forståelse av innholdet av vergemålsloven, som ligger mer i retning av innholdet i den tidligere umyndiggjørelsesloven. Departementet foreslår ingen fullstendig opphevelse av loven, men en presisering for å sikre at de alminnelige vergemålene utøves nettopp som beslutningsstøttetiltak, i tråd med konvensjonen. De alminnelige, frivillige vergemålene utgjør i dag ca. 99,5 % av vergemålene. Om lag 0,5 % av vergemålene har elementer av fratakelse av rettslig handleevne. Det foreslås i proposisjonen ikke endringer i adgangen til fratakelse av rettslig handleevne. Departementet mener at en snever adgang til fratakelse er nødvendig, i de tilfellene hvor det er siste utvei for å sikre beskyttelse, integritet og verdighet og for å hindre diskriminering. Fratakelse av rettslig handleevne brukes også i stor grad som et frivillig tiltak, ikke minst i forbindelse med avhengighet av spill og rus, der et alminnelig vergemål ikke vil gi personen tilstrekkelig støtte. Fratakelse av rettslig handleevne er etter norsk rett uansett et tvangstiltak som bare kan besluttes av domstolene etter en rettslig prosess der personen det er aktuelt å begrense handleevnen til, har rett til å opptre, og hvor staten dekker kostnadene ved saken. Departementet peker i den forbindelse på at også reformvillige land ellers i verden har foretatt tilsvarende vurderinger når de har endret sin lovgivning i lys av konvensjonen. Departementet viser også til at det ved Statens sivilrettsforvaltnings og statsforvalternes arbeid skjer en betydelig innsats knyttet til det å anerkjenne alle menneskers rettslige handleevne («legal capacity»), også der personen har nedsatt funksjonsevne. Dette behandles ikke nærmere her.
Bokstav c anses som gjennomført. Ingen umyndiggjøres i Norge i dag, og det følger av vergemålsloven § 101 nr. 3 at eventuelle gjenværende umyndiggjøringer etter den tidligere lovgivningen automatisk ble opphevet 30. juni 2016. Der det har blitt vedtatt vergemål med fratakelse av rettslig handleevne etter vergemålsloven § 69, jf. § 56 første ledd bokstav a, kan personen selv reise sak med krav om opphevelse eller endring, jf. § 75 tredje ledd. Dette kan skje på egenhånd eller med bistand. Staten bærer alle kostnader ved saken, jf. vergemålsloven § 76. Det minste middels prinsipp ligger til grunn for norsk vergemålslovgivning, slik at støttetiltak aldri skal ha større omfang eller bestå i et lengre tidsrom enn nødvendig, jf. vergemålsloven § 21 tredje ledd. Dette innebærer blant annet at dersom vilkårene for å frata rettslig handleevne ikke lenger er til stede, skal fratakelsen oppheves slik at personen får sin fulle rettslige handleevne tilbake.
Oppfølgingen av bokstav d og e foregår først og fremst som ledd i praksisutvikling i regi av Statens sivilrettsforvaltning og statsforvalterne.
De siste årene har det vært gjennomført en rekke høringer av Norge på området, ikke bare i tilknytning til CRPD, men også i regi av flere ulike FN-organer. Norges institusjon for menneskerettigheter har laget en sammenstilling av anbefalingene til Norge med tittelen «Compilation of Recommendations to Norway. The UN Human Rights Monitoring Bodies 2017–2020».
2.3.3 Tilsynsbesøk fra FNs spesialrapportør
Spesialrapportøren for CRPD besøkte Norge i oktober 2019 etter invitasjon fra norske myndigheter. Formålet med besøket var å vurdere i hvilken grad personer med nedsatt funksjonsevne får sine rettigheter oppfylt, og hvilke muligheter og utfordringer som gjenstår. Under besøket traff spesialrapportøren en rekke representanter for offentlige myndigheter og sivilt samfunn, og hun besøkte ulike institusjoner i Tromsø, Karasjok, Asker, Bærum og Oslo.
Spesialrapportøren anerkjenner i sin rapport (A/HRC/43/41/Add.3) punkt 71-73 norske myndigheters innsats for å styrke selvbestemmelsen og rettssikkerheten for personer som har verge. Rapporten er like fullt kritisk til deler av vergemålslovgivningen. Selv om spesialrapportøren erkjenner at alminnelig vergemål er en frivillig ordning, peker hun blant annet på at regelen i vergemålsloven § 20 annet ledd, der samtykke til vergemål ikke kreves i tilfeller der personen ikke er i stand til å forstå hva et samtykke innebærer, står i motsetning til prinsippet om frivillighet («contradicts its voluntariness»), jf. rapporten punkt 71.
I punkt 72 legger rapportøren til grunn at vergemandater ikke er «tailored to specific circumstances, but are rather general and broad», og at det i mange tilfeller er slik at «county governors appoint guardians without interviewing the persons concerned». Rapportøren uttrykker også bekymring for det antall personer som de profesjonelle vergene bistår. Samlet sett kritiserer spesialrapportøren disse forholdene for at de tilsier at «it is unlikely that an individual’s will and preferences can be adequately attended to and respected».
I punkt 73 understreker spesialrapportøren betydningen av å utvikle ulike beslutningsstøttesystemer, og uttaler blant annet:
«Norway has all the conditions to develop formal and informal supported decision-making arrangements of varying types and intensity to support the exercise of legal capacity. In cases where a person’s will and preferences cannot be established after significant efforts, a ‘best interpretation of their will and preferences’ should ascertain what the person would have wanted, instead of deciding on the basis of their best interest. Supported decision-making can also play an important role in situations of emotional crisis or distress, facilitating non-coercive responses within or outside the mental health sector. Moreover, advance directives allow persons with disabilities to give instructions on how to deal with future crises and/or appoint someone to support them during those times.»
Temaene spesialrapportøren tar opp med Norge, følges opp gjennom ulike deler av denne proposisjonen. Kritikken i punkt 71 og 73 følges opp gjennom forslag om betydelige endringer i vergemålsloven §§ 20 og 33, jf. proposisjonen punkt 3. Her foreslås det blant annet at personens ønsker, vilje og preferanser, eventuelt den beste tolkningen av viljen og preferansene, skal legges til grunn også der personen ikke er i stand til å avgi et rettslig bindende samtykke og dermed foreta rettslig bindende handlinger. Det vises likevel til punkt 2.4 og omtalen av et mulig behov for videre utredning. Kritikken av at det gjennomføres for få samtaler med personer det vurderes å oppnevne verge for, følges opp gjennom de foreslåtte endringene i vergemålsloven § 59 første ledd bokstav e, se særlig punkt 3.6.3. Innsatsen for å sikre at vergens oppdrag er tilpasset det enkelte individet, effektiviseres gjennom digitalisering av mer spesifikke vergefullmakter, se punkt 9. I tillegg pågår det et kontinuerlig tilsyns- og veiledningsarbeid for å sikre at vergene yter den bistanden som er ønsket.
2.3.4 Nasjonal dialog med sivilt samfunn og aktuelle institusjoner
På bakgrunn av den pågående debatten om vergemålsinstituttet og fordi vergemålsloven berører mange og svært forskjellige grupper og enkeltindivider, har departementet i proposisjonsarbeidet valgt å ha en løpende dialog med berørte organisasjoner og institusjoner.
Det har vært avholdt flere dialogmøter eller arbeidsmøter. Følgende organisasjoner har vært representert i ett eller flere møter:
Autismeforeningen
Borgerrettsstiftelsen Stopp diskrimineringen
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
Nasjonalforeningen for folkehelsen
Norsk Forbund for Utviklingshemmede
Pårørendealliansen
Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner (SAFO)
Spillavhengighet – Norge
Stiftelsen SOR
Uloba – Independent Living Norge (Uloba)
Departementet har også hatt en fruktbar, faglig dialog med Norges institusjon for menneskerettigheter, Likestillings- og diskrimineringsombudet og departementene som har hatt ansvar for diskrimineringsfeltet.
Gjennom denne kommunikasjonen har departementet fått verdifulle innspill til flere av de problemstillingene som behandles i proposisjonen. Kommunikasjonen har også vært nyttig for å diskutere vektingen av hensyn som står mot hverandre.
2.4 Videre utredningsarbeid
I et anmodningsvedtak 27. april 2021 anmodet Stortinget regjeringen om å foreta en helhetlig gjennomgang av vergemålsordningen, se Innst. 285 S (2020–2021), jf. Dokument 8:77 S (2020–2021). Dette arbeidet er departementet i gang med og vil komme tilbake til Stortinget om oppfølgingen.
På bakgrunn av det nevnte anmodningsvedtaket og innspill om behov for ytterligere endringer i regelverk og praksis i forbindelse med høringen av høringsnotatet fra 2018 og dialogen som er beskrevet i punkt 2.3, vil departementet arbeide videre med en revisjon av vergemålsloven med sikte på å sikre selvbestemmelse, respekt og ikke-diskriminering. De nevnte innspillene er av vesentlig betydning for departementets innsamling av kunnskap og videre vurderinger av dette rettsområdet.
I forbindelse med høringen av høringsnotatet fra 2018 er det blant annet gitt uttrykk for følgende:
Flere høringsinstanser har tatt opp behovet for å utarbeide en ny terminologi på vergemålsområdet. Likestillings- og diskrimineringsombudet har for eksempel etterlyst en terminologi som gir mer «naturlige assosiasjoner» til en frivillig beslutningsstøtteordning med utgangspunkt i den enkeltes vilje og preferanser.
Likestillings- og diskrimineringsombudet med flere andre har også pekt på et behov for å utarbeide en lovgivning som tydeligere skiller mellom tilgang til frivillig beslutningsstøtte og fratakelse av rettslig handleevne.
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon har blant annet pekt på at det som organisasjonen omtaler som diagnosevilkåret ved opprettelse av vergemål, bør erstattes med mer individuell vurdering. Organisasjonen er også opptatt av hensynet til ikke å ekskludere grupper som har både et behov for og et ønske om å få bistand fra verge. Videre fremhever Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon betydningen av at vergen skal ha tilstrekkelig tid til hvert enkelt oppdrag. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon tar også opp behovet for å vurdere om det kan settes en grense for hvor mange oppdrag en verge kan påta seg.
Organisasjonen Stopp Diskrimineringen og flere andre høringsinstanser har blant annet tatt opp behovet for å regulere et system for beslutningstøtte, behovet for opplæring av den som skal bistå, og betydningen av at denne personen har evne til å ta en annens perspektiv. Organisasjonen fremhever også CRPD artikkel 4 og plikten til å involvere funksjonshemmedes organisasjoner og eksperter på alle nivåer.
Flere høringsinstanser fremhever at det er behov for endringer i reglene om fremtidsfullmakter. Advokatforeningen har blant annet tatt til orde for en ordning med registrering av fremtidsfullmakter i et sentralt register ved opprettelsen.
Profesjonelle Vergers Interesseorganisasjon gir uttrykk for at ordet «verv» bør tas ut av loven, og det vises til at vergens arbeidsbetingelser og rettigheter ikke er regulert i loven eller i oppdragsavtalene. Organisasjonen er også opptatt av honorarnivået for verger og tar opp spørsmålet om en forsikringsordning for verger.
Også Foreningen vergeservice peker på behovet for sikkerhetsstillelse og mulig forsikringsplikt for verger.
Departementet vil ta innspillene med seg i det videre arbeidet med en helhetlig gjennomgang av vergemålsloven. Som ledd i denne gjennomgangen vil departementet blant annet vurdere ulike beslutningsstøtteordninger.
Departementet vil imidlertid allerede nå særlig peke på behovet for en endring av vergemålslovens terminologi. I tiden etter vedtakelsen av vergemålsloven i 2010 og ratifikasjonen av CRPD i 2013 har det vært en utvikling både nasjonalt og internasjonalt i drøftelsene om diskriminering på ulike grunnlag av personer med nedsatt funksjonsevne. Språket vi bruker, har betydning, og på vergemålsområdet mener departementet det er viktig med en språkbruk som synliggjør at myndiggjøring, selvbestemmelse, respekt og ikke-diskriminering er sentrale formål og verdier som lovgivningen skal sikre. Dette er et pågående arbeid.
I proposisjonen her foreslår departementet enkelte mindre grep for å modernisere lovens terminologi, slik at formålet bak bestemmelsene kommer tydeligere frem. For eksempel er formuleringen «satt under vergemål» og lignende foreslått endret til «som har verge» eller tilsvarende i bestemmelser som det foreslås innholdsmessige endringer i. Formålet med endringene er å avvikle begrepet «under vergemål». På sikt bør dette gjøres mer gjennomgående i hele loven. Begrunnelsen for å unngå denne begrepsbruken er todelt. Begrepet kan for det første oppfattes stigmatiserende, da det kan være naturlig å oppfatte det slik at personen er fratatt rådighet over eget liv. Begrepet er på denne bakgrunnen også lite egnet til å reflektere innholdet av gjeldende rett, all den tid formålet med et vergemål etter den norske vergemålsloven er å sikre selvbestemmelse og ikke-diskriminering.
Begrepet «samtykkekompetanse» og hvilken betydning dette er tillagt av forvaltning og domstoler, har også vært gjenstand for kritikk. I proposisjonen brukes fortrinnsvis begrepet «beslutningskompetanse». Dette begrepet synliggjør bedre at det er evnen til å ta aktive beslutninger det siktes til, enten det er å samtykke til eller å avvise en løsning eller til å velge noe helt annet. Begrepet viser til i hvilken grad en person er i stand til å danne og fastholde egne beslutninger og på denne bakgrunn selv foreta rettslig bindende disposisjoner, se nærmere omtale i punkt 3.6.1.