2 Bakgrunnen for forslagene vedrørende omorganisering av kriminalomsorgen
I 2013 ble Kriminalomsorgens sentrale forvaltning skilt ut fra Justis- og beredskapsdepartementet og etablert som Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI), lokalisert i Lillestrøm. Den gang ble det ikke gjennomført en samlet vurdering av kriminalomsorgens organisering. Departementet igangsatte deretter en prosess for å etablere en ny og forenklet organisasjonsmodell for kriminalomsorgen med to istedenfor tre administrative nivåer. Dette arbeidet fulgte opp regjeringens ønske om en mest mulig effektiv bruk av fellesskapets ressurser, og om å gjennomgå strukturen i departementene og direktoratene med sikte på å forenkle og avbyråkratisere.
Justis- og beredskapsdepartementet sendte 22. juni 2015 på høring forslag om omorganisering av kriminalomsorgen og nødvendige lovendringer i den forbindelse. Forslaget gikk blant annet ut på å endre dagens organisering med tre administrative nivåer (lokalt nivå, regioner og Kriminalomsorgsdirektoratet) til en modell med to nivåer uten regioner. Målet med arbeidet har vært å forenkle styringen internt i etaten, og å oppnå en tydeligere etatsledelse, større likhet i fangesaksbehandlingen, bedre sammenheng i straffesakskjeden og en mer effektiv ressursutnyttelse (mer av ressursene til tjenesteproduksjon, mindre til administrasjon). Høringsnotatet inneholdt også andre forslag til lovendringer som ledd i den løpende revisjonen av straffegjennomføringsloven.
Høringsnotatet ble sendt til:
Arbeids- og sosialdepartementet
Barne-, likestillings- og inkluderings-departementet
Finansdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Kulturdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Utenriksdepartementet
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet
Domstoladministrasjonen
Helsedirektoratet
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDI)
Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI)
Kripos
Politidirektoratet
Politiets sikkerhetstjeneste
Politiets utlendingsenhet
Statens helsetilsyn
Riksadvokaten
Sekretariatet for konfliktrådene
Sivilombudsmannen
Statsadvokatembetene
Statens sivilrettsforvaltning
Utdanningsdirektoratet
Utlendingsdirektoratet
Barneombudet
Datatilsynet
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Tilsynsrådene for kriminalomsorgen
Fylkesmannen i Hordaland
Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen
Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo
Det juridiske fakultet ved Universitetet i Tromsø
Det kriminalitetsforebyggende råd (KRÅD)
Høgskolen i Bodø
Høgskolen i Oslo
Institutt for kriminologi og rettssosiologi
Institutt for menneskerettigheter
Universitetet i Stavanger
Akademikerne
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Den norske legeforening
Fellesorganisasjonen (FO)
For Fangers Pårørende (FFP)
Forsvarergruppen av 1977
Frivillighet Norge
Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede (UNIO)
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
Jusshjelpa i Nord-Norge
Juss-Buss
Kirkens bymisjon
Kriminalomsorgens Lederforbund
Kriminalomsorgens Yrkesforbund
LO Stat
Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund (NFF)
Norsk forening for kriminalreform (KROM)
Norsk Tjenestemannslag (NTL)
Politijuristene
Politiets Fellesforbund
Redd Barna
Rettspolitisk forening
Røde Kors
Sentralt hovedverneombud i kriminalomsorgen
Stine Sofies Stiftelse
Straffedes organisasjon i Norge (SON)
Unio
WayBack
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
Følgende instanser uttalte seg om realiteten i høringsnotatet:
Arbeids- og sosialdepartementet
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Det nasjonale statsadvokatembetet (NAST)
Den Norske Advokatforening
Fellesorganisasjonen (FO)
Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI)
Kripos
Politidirektoratet
Politiets sikkerhetstjeneste
Politiets utlendingsenhet
Riksadvokaten
Sentralt hovedverneombud i kriminalomsorgen
Sivilombudsmannen
Juss-Buss
Kirkens bymisjon
Kriminalomsorgens Lederforbund
Kriminalomsorgens Yrkesforbund
Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund (NFF)
Norsk forening for kriminalreform (KROM)
Rettspolitisk forening
Stine Sofies Stiftelse
Telemark politidistrikt
I tillegg til høringsinstansene på listen, avga også Borgarting lagmannsrett, Politihøgskolen, underliggende enheter i kriminalomsorgen, Presteforeningen, Sametinget og Direktoratet for IKT og forvaltning (Difi) høringsuttalelse.
Følgende instanser svarte at de ikke ønsket å uttale seg eller ikke hadde merknader til høringsnotatet:
Helse- og omsorgsdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Utenriksdepartementet
Datatilsynet
Den norske Dommerforening
Domstoladministrasjonen
Regjeringsadvokaten
Sekretariatet for konfliktrådene
Høringsinstansene var delt i synet på enkelte av forslagene. Dette gjaldt blant annet forslaget vedrørende avgjørelsesmyndighet og rapporteringsrutiner ved utelukkelse fra fellesskap og bruk av tvangsmidler i en tonivåmodell (straffegjennomføringsloven §§ 37 og 38). Flere høringsinstanser støttet forslagene, mens andre gikk imot eller var sterk kritiske.
I Prop. 105 L (2015-2016) Endringer i straffegjennomføringsloven mv. (omorganisering av kriminalomsorgen m.m.) fremmet departementet forslag til lovendringer for å kunne endre organiseringen av kriminalomsorgen. På bakgrunn av proposisjonen og Innst. 80 L (2016-2017) traff Stortinget 2. desember 2016 følgende vedtak:
«Stortinget ber regjeringen foreta en evaluering av kriminalomsorgen ut fra de mål som er beskrevet i proposisjonen og de alternative modeller for organisering som har vært drøftet, samt en trenivåmodell. Samarbeidende instanser, frivillige organisasjoner, ansatte- og brukerorganisasjoner bør involveres i evalueringen.»
På oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet gjennomførte Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) i 2017 en evaluering (Difi rapport 2017:8 Evaluering av kriminalomsorgens organisering). I rapporten gir Difi blant annet uttrykk for at det er gode holdepunkter for å endre dagens organisering, og at en tonivåmodell kan bidra til tydeligere og mer enhetlig etatsledelse og å sikre rettslikhet og likebehandling. Difi anbefaler at det lokale nivået styrkes, og påpeker i den sammenheng at det er nødvendig med sterkere fagmiljøer som kan utføre oppgaver på en selvstendig måte. Videre anbefaler Difi at dagens skille mellom fengsel og friomsorgskontor bygges ned. I rapporten påpekes det blant annet også at spørsmålene om omorganisering og lokalisering ikke må blandes sammen, siden funksjoner kan være organisatorisk samlet, men utøves på ulike fysiske lokasjoner. Oppsummert har Difi gitt følgende anbefalinger:
Dagens organisering bør endres. En to-nivåmodell vil bidra til tydeligere og mer enhetlig etatsledelse, og til å sikre rettslikhet og likebehandling i kriminalomsorgen.
Direktoratsrollen bør tydeliggjøres og styrkes. Det innebærer blant annet at Kriminalomsorgsdirektoratet må ta en sterkere faglig rolle, både ut mot etaten og ved å komme med faglige innspill til JD som grunnlag for politikkutvikling.
Spørsmålene om organisering og lokalisering må ikke blandes sammen. Funksjoner kan være organisatorisk samlet, men utøves på ulike geografiske steder (lokasjoner). Dette gjelder på alle nivåer uavhengig av struktur.
Det lokale nivået må styrkes gjennom ytterligere sammenslåinger. Det vil gi sterkere fagmiljøer som kan utføre oppgaver på en selvstendig måte.
Dagens skille mellom fengsel og friomsorgskontor bør bygges ned.
Det må etableres systemer og rutiner som sikrer god informasjonsflyt innad i kriminalomsorgen og overfor samarbeidspartnerne, for å få til gode løsninger for den enkelte innsatte. Blant annet må det sikres god samhandling mellom friomsorgskontorer og fengsel, og mellom kriminalomsorgen og samarbeidspartnere.
Gevinstrealiseringsplanen må forbedres. Ved omorganisering er det viktig at både kvalitative og kvantitative gevinster identifiseres og følges opp på en hensiktsmessig måte.
Med utgangspunkt i Difis rapport, fikk Kriminalomsorgsdirektoratet i oppdrag å utarbeide et nytt forslag til organisasjonsmodell med to nivåer som tar utgangspunkt i følgende mål for den fremtidige organisasjonsmodellen:
Forenklet styring og tydelig etatsledelse
Styrket lokalt nivå
Rettslikhet og likebehandling
Bedre sammenheng i straffesakskjeden
Effektiv ressursutnyttelse hvor mer går til tjenesteproduksjon og mindre til administrasjon og ledelse
Sømløs kriminalomsorg til beste for den domfelte
I oktober 2019 leverte Kriminalomsorgsdirektoratet til Justis- og beredskapsdepartementet rapporten Fremtidens kriminalomsorg – et felles samfunnsoppdrag, med et revidert forslag til ny organisering. Dette forslaget ligger til grunn for forslagene i denne proposisjonen.
I likhet med det som er beskrevet i Prop. 105 L (2015-2016), gjelder omorganiseringen overgang fra tre til to administrative nivåer i kriminalomsorgen, ved at regionene avvikles og lokalt nivå organiseres i enheter. Den organiseringen som planlegges nå er likevel ikke helt identisk med den organisasjonsmodellen som lå til grunn for nevnte proposisjon. I organiseringen omtalt der var lokalt nivå organisert i elleve såkalte generalistenheter og tre spesialenheter (for henholdsvis kvinner, forvaring og utlendinger). I den modellen som foreligger nå, er lokalt nivå organisert med tolv straffegjennomføringsenheter, uten spesialenheter. Siden hovedtrekkene i endringen er de samme, og selve lovforslaget det samme som i Prop. 105 L (2015-2016) vedrørende omorganiseringen, har departementet funnet det forsvarlig å bygge på den alminnelige høringen som ble gjennomført i 2015. I redegjørelsen for høringsinstansenes syn gjengis bare de merknadene som er relevante for den organiseringen som planlegges nå. Høringsuttalelsene er tilgjengelige på www.regjeringen.no.
Kriminalomsorgsdirektoratets forslag til ny organisering er utviklet på grunnlag av en bred prosess i organisasjonen, jf. direktoratets rapport av 31. oktober 2019 punkt 1.4.