8 Pust- og bevegelsessensor i fengselsceller

8.1 Gjeldende rett

Siden år 2000 har det årlig vært mellom to og elleve selvmord blant innsatte i varetekt og under straffegjennomføring. Selv med gode rutiner for å forebygge selvmord og overdosedødsfall i fengsler, forekommer det slike dødsfall. Faren for selvmord gjør seg særlig gjeldende under varetekt og i de første ukene etter innkomst i fengselet.

Politiet har tatt i bruk pust- og bevegelsessensor i et pilotprosjekt ved politiarresten i Trondheim, med positivt resultat. Kriminalomsorgen vurderer å etablere pust- og bevegelsessensor på cellene i nye Agder fengsel, som er under bygging. En slik sensor vil kunne forebygge og forhindre dødsfall under varetekt og straffegjennomføring i fengsel, særlig i form av overdose og selvmord.

Bruk av pust- og bevegelsessensor er ikke direkte regulert i straffegjennomføringsloven. Det følger av straffegjennomføringsloven § 28 at kriminalomsorgen kan undersøke innsatte, deres rom og eiendeler for å forebygge uorden eller straffbar handling, og at undersøkelsen kan skje ved bruk av teknisk utstyr eller hund, visitasjon eller ved kroppsvisitasjon. Det fremgår av forarbeidene til § 28 at oppregningen i bestemmelsen ikke er ment å være uttømmende, og at også andre undersøkelsesmetoder kan være praktiske i fremtiden. Med dagens utforming fremstår imidlertid ikke § 28 som en regulering av bruk av teknisk utstyr i livreddende øyemed, men som en hjemmel for kontroll. Departementet foreslår derfor en egen bestemmelse om bruk av pust- og bevegelsessensor.

Overvåking av innsattes pust og bevegelse vil kunne anses som et inngrep i den enkeltes privatliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. Det følger som nevnt av Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 at alle har rett til respekt for sitt privatliv. Inngrep i retten til privatliv krever at tiltaket har tilstrekkelig hjemmel, forfølger et legitimt formål og er forholdsmessig, jf. eksempelvis Rt. 2014 side 1105 avsnitt 28. I § 102 annet ledd fastslås det at statens myndigheter skal sikre den enkeltes personlige integritet. Integritetsvernet er utformet som en positiv forpliktelse for statens myndigheter. Ifølge Kontroll- og konstitusjonskomiteen er annet ledd utformet «mer som en politisk retningslinje, som imidlertid også innebærer en ytterste skranke for lovgiver», se Innst. 186 S (2013–2014) side 27.

8.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått inntatt en uttrykkelig hjemmel for å ta i bruk elektronisk pust- og bevegelsessensor i fengselsceller, i straffegjennomføringsloven ny § 29 a:

Ǥ 29 a Varsling om fare for liv og helse

Kriminalomsorgen kan installere teknisk utstyr på innsattes rom som varsler dersom pust og bevegelse avviker fra det normale, for å avverge fare for liv og helse.»

8.3 Høringsinstansenes syn

De fleste av høringsinstansene gir uttrykk for at pust- og bevegelsessensor må komme i tillegg til menneskelig kontroll. KROM, Kirkens Bymisjon, Røde Kors, Jussbuss med tilslutning fra Rettspolitisk forening, JURK og Den norske legeforening uttrykker bekymring for at pust- og bevegelsessensor vil erstatte den menneskelige kontroll, og dermed den menneskelige kontakt. KY vil ha krav om menneskelig kontakt inn i lovteksten. NFF mener også at dette må tydeliggjøres. Den norske legeforening opplyser at denne type overvåkningssystemer fortsatt er på forskningsstadiet og anbefaler at kriminalomsorgen venter med å innføre disse til man vet mer om hvordan de fungerer.

Datatilsynet gir i sin uttalelse uttrykk for at dette er registrering av personopplysninger, og at personvernreglene må følges. Bruken må vurderes konkret opp mot formålet i hvert enkelt tilfelle. Også KROM og Jussbuss med tilslutning fra Rettspolitisk forening mener at dette vil gripe inn i personvernet.

KRUS mener at bruk av pust- og bevegelsessensor vil utgjøre et betydelig inngrep i innsattes privatliv og alminnelige handle- og bevegelsesfrihet, og er kritisk til å innføre en generell adgang til dette. Høringsinstansen peker blant annet på at faren for dødsfall gjelder bare et lite antall innsatte, og mener det vil være uforholdsmessig om en slik form for kontroll skal kunne benyttes overfor alle.

For øvrig støtter Kriminalomsorgsdirektoratet og de underliggende nivåer i kriminalomsorgen de foreslåtte endringene. Direktoratet mener at dette tiltaket vil kunne forhindre dødsfall. Politidirektoratet, KRIPOS og Politiets utlendingsenhet stiller seg positive til forslaget.

8.4 Departementets vurdering

Departementet mener at det er hensiktsmessig å ta flere verktøy i bruk for å kunne avverge selvmord og eventuelle andre plutselige dødsfall, som for eksempel overdosedødsfall. Kriminalomsorgen er forpliktet til å forebygge dødsfall blant innsatte i fengsel, og fordelene ved bruk av tekniske hjelpemidler i den forbindelse er åpenbare.

Teknisk sett innebærer slike sensorer at det benyttes for eksempel bredbåndsradarteknologi eller annen ny teknologi til deteksjon av pust og bevegelse, og dermed varsling av livstruende situasjoner. Systemet overvåker livstegn i fengselscellen, og gir alarm til ansatte når pust- eller bevegelsesfrekvensen synker under et forhåndsdefinert nivå. Innsattes puls og pustefrekvens vil ikke være synlig i programvaren. Den tekniske løsningen registrerer bare livstegn, og innebærer ikke overføring av bilder eller lyd. Sensoren vil monteres i vegg eller tak, og ikke være fysisk merkbar for den innsatte. Systemet vil ikke knytte deteksjon av pust og bevegelse til innsattes navn, kun til den aktuelle cellen. Alarmen muliggjør hurtig livredning.

Omsorg og menneskelig kontakt er de viktigste tiltakene for å forebygge selvmord. De omtalte sensorene skal ikke erstatte slik kontroll; innsatte som anses særlig utsatt vil fortsatt måtte følges særskilt opp, både av helsepersonell og ansatte i kriminalomsorgen. Kriminalomsorgen har i november 2018 lansert nye rutiner for forebygging og håndtering av selvskading, selvmordsforsøk og selvmord i fengsel, for å sikre en bedre oppfølging. Innføring av pust- og bevegelsessensorer er ment som et supplerende hjelpemiddel for sikkerheten i fengselet. Utstyret kan være effektivt, blant annet fordi det ikke alltid vil være mulig å avdekke at det foreligger en særskilt risiko. Utstyret er tenkt brukt i mottaksavdelingen i et fengsel, som et supplement til kontrollen i den første perioden hvor de ansatte ikke kjenner den innsatte og derfor har mindre grunnlag for å vurdere en eventuell fare for selvmord.

Departementet er således enig med høringsinstansene i at det forslåtte hjelpemiddelet skal være et supplement til annen kontroll og kontakt. Departementet ser likevel ikke at det er naturlig å ta inn uttrykkelige bestemmelser om dette i lovteksten. Bruk av pust- og bevegelsessensorer skal reguleres nærmere i retningslinjer. Her skal det nedfelles rutiner som sikrer at pust- og bevegelsessensorer kommer i tillegg til kontroll fra betjenter og helsepersonell. Det bør fremgå uttrykkelig at tekniske hjelpemidler ikke skal redusere den menneskelige kontroll fra og kontakt med ansatte. Videre bør det fremgå hva som anses som «unormalt» lite pust eller bevegelse, samt hva slags informasjon de innsatte skal få om bruk av pust- og bevegelsessensorer i cellene.

Inngrep i retten til privatliv krever som nevnt at tiltaket har tilstrekkelig hjemmel, forfølger et legitimt formål og er forholdsmessig. Formålet med det konkrete tiltaket som foreslås i denne proposisjonen er primært å forebygge selvmord. Men tiltaket vil også kunne bidra til at det iverksettes hurtig helsehjelp ved for eksempel overdose eller hjertestans av mer naturlige årsaker. Etter departementets vurdering vil disse formålene være legitime. Bruk av sensorer kan til dels være mindre inngripende enn tradisjonell inspeksjon og tilsyn gjennom åpning av celledør eller -luke, ved at tiltaket ikke forstyrrer den innsattes søvn og hvile.

Siden utstyret vil være fastmontert i cellene, vil tiltaket kunne benyttes uavhengig av om det er knyttet en særlig risiko til den innsatte som oppholder seg i cellen. Tatt i betraktning at sensorene ikke knyttes fysisk til personen, og ikke vil reagere på annet enn unormalt lite pust eller bevegelse, anses tiltaket likevel å være et forholdsmessig inngrep i den enkeltes rett til privatliv, særlig sett hen til det tungtveiende formålet om å redde liv og helse. Fordi det er tale om et lite inngripende tiltak, har ikke departementet funnet det nødvendig å spesifisere bruksområdet ytterligere.

Det er et grunnleggende prinsipp at personopplysningene ikke skal lagres i større grad enn det som er nødvendig. Dersom den innsattes pust og bevegelse ikke avviker fra det normale, vil det heller ikke bli registrert eller lagret opplysninger fra pust- og bevegelseskontrollen. Ved utløsning av alarmen, der pustefrekvensen i cellen faller til et forhåndsdefinert lavt nivå, vil data fra pust- og bevegelsessensoren kunne brukes sammen med annet register i kriminalomsorgen for identifisering, hendelsesrapport mv. Selve behandlingen av personopplysningene vil per i dag være omfattet av straffegjennomføringsloven § 4 c, jf. forskrift om behandling av personopplysninger i kriminalomsorgen § 2. Behandling av personopplysninger vil alltid måtte være i samsvar med den til enhver tid gjeldende personvernlovgivning for kriminalomsorgen, også dersom den tekniske funksjonaliteten etter hvert utvikles videre.

Departementet foreslår en uttrykkelig lovhjemmel for bruk av pust- og bevegelsessensor i fengselsceller, med angivelse av formålet for tiltaket. Etter departementets vurdering er det ikke hensiktsmessig å definere bruk av pust- og bevegelsessensorer som et tvangsmiddel som krever et uttrykkelig vedtak. Begrunnelsen for dette er særlig at tiltaket ikke har de belastende virkningene for den enkelte som tvangsmidlene innebærer. Tiltaket pust- og bevegelsessensor er av en helt annen karakter enn tvangsmidlene i straffegjennomføringsloven. For øvrig nevnes at undersøkelse av celler ved hjelp av teknisk utstyr, hund, visitasjon eller kroppsvisitasjon etter straffegjennomføringsloven § 28 er mer inngripende tiltak enn bruk av pust- og bevegelsessensor, men anses ikke å forutsette et forutgående vedtak. Det vil således harmonere dårlig med gjeldende rett om bruk av pust- og bevegelsessensor skal kreve et slikt særskilt vedtak.