5 Nærmere om innholdet i forslaget vedrørende ny organisering

5.1 Innledning

Etter omorganiseringen vil kriminalomsorgen bestå av Kriminalomsorgsdirektoratet og et lokalt nivå med tolv straffegjennomføringsenheter og to enheter for fellestjenester. Siden kriminalomsorgen etter dagens lovgivning også skal ha regioner, krever den nye organiseringen lovendringer. Det er behov for endringer i straffeprosessloven, straffegjennomføringsloven og konfliktrådsloven.

Dagens ordning med tre administrative nivåer kommer til uttrykk i straffegjennomføringsloven §§ 5 og 6, og dessuten i en rekke andre bestemmelser som legger beslutningsmyndighet til regionalt nivå. I dag har regionene overordnet faglig og administrativ ledelse av de lokale enhetene, og hovedtyngden av klagesaker etter straffegjennomføringsloven behandles av regionene. Med den nye organiseringen vil flere av vedtakene treffes på lokalt nivå i kriminalomsorgen, mens Kriminalomsorgsdirektoratet blir klageinstans. Den nye organiseringen forutsetter endringer av straffegjennomføringsloven §§ 5, 6 og andre bestemmelser som nevner regionnivået. For noen av bestemmelsene vil endringen være av rent teknisk karakter, mens den i andre tilfeller kan ha en rettssikkerhetsmessig side. Eksempler på det siste er endringene i straffegjennomføringsloven §§ 37 og 38 om henholdsvis utelukkelse av innsatte fra fellesskap med andre innsatte, og bruk av tvang i fengsel.

5.2 Organisering av kriminalomsorgen

5.2.1 Gjeldende rett

Organiseringen av kriminalomsorgen er regulert i straffegjennomføringsloven § 5. Etter første ledd er kriminalomsorgen inndelt i tre nivåer; Kriminalomsorgsdirektoratet, regionalt nivå og lokalt nivå. Bestemmelsens annet ledd fastslår at direktoratet har overordnet faglig og administrativ ledelse av kriminalomsorgen, og at lederen utnevnes av Kongen. Etter tredje ledd har regiondirektøren den faglige og administrative ledelse av regionalt nivå.

Etter straffegjennomføringsloven § 1 annet ledd kan Kongen gi nærmere regler om kriminalomsorgens virksomhet, organiseringen og gjennomføring av fengselsstraff, forvaring, strafferettslige særreaksjoner, varetekt, samfunnsstraff og andre reaksjoner når det er særskilt bestemt i lov.

5.2.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet av 22. juni 2015 foreslo departementet å videreføre ordningen med at kriminalomsorgens myndighetsnivåer og Kriminalomsorgsdirektoratets faglige og administrative ledelse skal fremgå av loven. Med vekt på praktiske og organisatoriske forhold og den løpende utviklingen i kriminalomsorgen, foreslo departementet samtidig å instruksfeste departementets myndighet til å beslutte inndeling av lokalt myndighetsnivå.

5.2.3 Høringsinstansenes syn

To høringsinstanser har uttalt seg om forslaget. Kriminalomsorgsdirektoratet uttaler:

«Dagens leder av Kriminalomsorgsdirektoratet har tittelen direktør. I den tilsvarende bestemmelse for politiet, politiloven § 15 annet ledd, heter det at «Politidirektoratet ledes av politidirektøren.» KDI foreslår derfor at femte ledd siste setning skal lyde «Direktøren for Kriminalomsorgsdirektoratet utnevnes av Kongen.» KDI støtter ellers forslaget til lovendring.»

Sentralt hovedverneombud i kriminalomsorgen uttaler:

«En sterk og tydelig etatsledelse er en av de uttalte målsetningene med en ny organisering av kriminalomsorgen. Ett virkemiddel for å oppnå dette vil etter vernetjenestens mening være å gi kriminalomsorgsdirektoratet den nødvendige tyngden ved å tillegge kriminalomsorgsdirektoratet myndigheten til å organisere lokalt nivå slik man ser det mest hensiktsmessig for å oppnå en effektiv ressursutnyttelse og gode fagmiljøer i forhold til de mål politisk ledelse til enhver tid måtte sette for straffegjennomføring i kongeriket Norge.»

5.2.4 Departementets vurdering

Departementet viderefører forslaget i høringsnotatet, men slik at siste punktum omformuleres for å få tydelig frem at direktøren for Kriminalomsorgsdirektoratet utnevnes av Kongen. Som overordnet departement, vil Justis- og beredskapsdepartementet ha myndighet til å beslutte inndeling av lokalt myndighetsnivå.

5.3 Myndighet til å treffe avgjørelser

5.3.1 Gjeldende rett

Straffegjennomføringsloven § 6 fastsetter myndighetsfordelingen mellom dagens tre nivåer i kriminalomsorgen. Etter første ledd er utgangspunktet at lokalt nivå treffer avgjørelse i første instans. Etter annet ledd treffer regionalt nivå likevel avgjørelse i saker om innsettelse (§ 11), utelukkelse fra fellesskapet som overstiger 14 dager (§ 37 femte ledd), forlengelse av utelukkelser grunnet bygnings- eller bemanningsmessige forhold mv. (§ 37 åttende ledd), bruk av tvangsmidler (§ 38 fjerde og femte ledd) og beslutning om å bringe saken inn for tingretten ved brudd på vilkår (§ 44 annet ledd og § 58 annet ledd). Når den domfelte er idømt fengselsstraff på mer enn ti år, idømt en strafferettslig særreaksjon eller forvaring, eller innsatt i avdeling med særlig høy sikkerhet etter § 10 annet ledd, treffer regionalt nivå også avgjørelse etter §§ 12 til 16, 20, 33, 35, 36 og 42 til 44.

I saker der domfelte er under 18 år, skal det sendes kopi av alle avgjørelser truffet av lokalt nivå til regionalt nivå, jf. § 6 tredje ledd.

5.3.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å oppheve § 6. Etter omorganiseringen vil kriminalomsorgen bestå av to nivåer; Kriminalomsorgsdirektoratet og lokalt nivå. Med to nivåer ligger det til rette for at saker om enkeltvedtak kan behandles i to trinn, slik det følger av forvaltningsloven § 28 om adgang til å påklage slike vedtak. Det lå i forslaget om å oppheve § 6 at lokalt nivå også skal avgjøre saker hvor avgjørelsesmyndigheten i dag er lagt til regionalt nivå. Departementet konstaterte videre at etter omorganiseringen vil lokalt nivå ha kompetanse og ressurser som på forsvarlig måte ivaretar rettssikkerheten ved de avgjørelsene enheten treffer.

5.3.3 Høringsinstansenes syn

Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) har kommentert forslaget om å oppheve § 6. Sammenfattet uttaler KDI:

«KDI mener (…) at § 6 kan oppheves, slik at prinsippet i forvaltningsloven § 28 blir styrende for alle vedtak med klagemulighet som treffes etter straffegjennomføringsloven. Dette gjelder med mindre særlige grunner, for eksempel habilitetshensyn, tilsier at saker rent unntaksvis bør håndteres av direktoratet som førsteinstans.

KDI mener imidlertid at prinsippet i forvaltningsloven § 28 ikke kan være styrende for plassering av oppgaver knyttet til domsadministrasjon, og at beslutning om ansvar for denne typen oppgaver heller ikke bør reguleres, direkte eller indirekte, i lovs form. KDI forutsetter dermed at en oppheving av § 6 ikke innebærer avgjørelse av hvilket nivå i kriminalomsorgen som skal ivareta spørsmål knyttet til domsadministrasjon, og særlig beslutning om innsettelse i fengsel.»

5.3.4 Departementets vurdering

Opphevelse av § 6 ville medføre at loven ikke angir hvilken del av kriminalomsorgen som har myndighet til å treffe avgjørelser i første instans. Etter en fornyet vurdering går departementet inn for å beholde deler av bestemmelsen, og at den skal angi at myndigheten til å treffe avgjørelser etter loven ligger til lokalt nivå. Omorganiseringen og forslaget til § 6 innebærer at det bare blir lokalt nivå og Kriminalomsorgsdirektoratet som har en rolle i den administrative behandlingen av saker om domfelte, herunder i saker om utelukkelse fra fellesskap med andre innsatte og om bruk av tvangsmidler. Videre går departementet inn for å videreføre meldeplikten i saker der domfelte er under 18 år, jf. nåværende tredje ledd, i den form at lokalt nivå skal sende kopi av alle sine avgjørelser i slike saker til Kriminalomsorgsdirektoratet.

Innføring av en tonivåmodell med tolv straffegjennomføringsenheter vil styrke det lokale nivået i kriminalomsorgen. Etter omorganiseringen vil det etter departementets vurdering være forsvarlig at lokalt nivå treffer de aktuelle avgjørelsene, når også Kriminalomsorgsdirektoratet fortsatt skal ha en rolle i saker der inngripende vedtak strekker seg over tid. Etter departementets vurdering vil den nye ansvarsfordelingen være mer oversiktlig enn i dag, hvor både lokalt nivå, regionen og Kriminalomsorgsdirektoratet i noen tilfeller skal involveres, og redusere faren for «ansvarspulverisering». For øvrig nevnes at departementet gjennomgår regelverket om utelukkelse fra fellesskap og bruk av tvang i fengsel, på bakgrunn av kritikk blant annet i Sivilombudsmannens særskilte melding til Stortinget om isolasjon og mangel på menneskelig kontakt i norske fengsler, Dokument 4:3 (2018/19). Dette vil departementet komme tilbake til på egnet måte.

Under dagens organisering har det tradisjonelt vært regionalt nivå som mottar rettskraftige dommer fra påtalemyndigheten med ordre om fullbyrding, og treffer avgjørelse om hvilken enhet straffen skal gjennomføres i. Det følger av straffegjennomføringsloven § 7 bokstav f at vedtak etter samme lov § 11 om innsettelse i fengsel eller overgangsbolig ikke kan påklages. Kriminalomsorgsdirektoratet har tatt initiativ for å samle denne virksomheten, ofte betegnet som domsadministrasjonen, ett sted. Siden kriminalomsorgens beslutning om innsettelse i fengsel ikke kan påklages, innebærer ikke dette utfordringer for systemet med klagebehandling.

5.4 Saksbehandlingsregler

Etter straffegjennomføringsloven § 7 bokstav g kan Kriminalomsorgsdirektoratet og regionalt nivå av eget tiltak omgjøre et vedtak som er fattet av underordnet instans til skade for domfelte eller innsatte hvis særlige grunner tilsier det. Omgjøring kan skje uavhengig av fristene etter forvaltningsloven § 35 tredje ledd. Som i høringsnotatet, foreslår departementet at ordene «og regionalt nivå» i § 7 bokstav g strykes. Kriminalomsorgsdirektoratet støttet forslaget under høringen.

5.5 Opplysningsplikt overfor kriminalomsorgen

Etter straffegjennomføringsloven § 7 a annet ledd kan kriminalomsorgen innhente nærmere fastsatte opplysninger om innsatte fra andre som har slike opplysninger, uten hinder av taushetsplikten. Etter tredje ledd avgjør regiondirektøren hvem som har myndighet til å innhente og motta slike opplysninger. I høringsnotatet foreslo departementet at «Kriminalomsorgsdirektoratet» erstatter «regiondirektøren» i bestemmelsen. Kriminalomsorgsdirektoratet har støttet forslaget under høringen, forutsatt at myndigheten kan delegeres. Departementet viderefører forslaget til endring av § 7 a tredje ledd. Det følger av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper at Kriminalomsorgsdirektoratet vil kunne delegere myndigheten etter § 7 a tredje ledd.

5.6 Undersøkelser for å avdekke bruk av rusmidler mv.

Etter straffegjennomføringsloven § 29 tredje ledd kan kriminalomsorgen beslutte kroppslig undersøkelse eller annet tiltak for å bringe stoffet frem, dersom det er overveiende sannsynlig at en innsatt skjuler i kroppen rusmidler, bedøvelsesmidler, hormonpreparater eller andre kjemiske stoffer som ikke er lovlig foreskrevet. Samtykke fra regionalt nivå skal innhentes på forhånd hvis dette er praktisk mulig.

I høringsnotat foreslo departementet at det skal være «Kriminalomsorgsdirektoratet» som angis som den det skal innhentes samtykke fra.

Under høringen ga Kriminalomsorgsdirektoratet uttrykk for at bestemmelsen om forhåndssamtykke bør oppheves. Direktoratet har vist til at bestemmelsen om forhåndssamtykke i enkelte typer saker kan være vanskelig å praktisere, blant annet fordi tiltaket haster. Det pekte videre på at en ordning med forhåndssamtykke kan være problematisk med tanke på habilitet, da overordnet nivå både reelt og juridisk har besluttet iverksettelse av tiltaket så snart forhåndssamtykket er gitt. Direktoratet mente også at selv om en kroppslig undersøkelse er et alvorlig inngrep, vil innsattes rettssikkerhet bli tilstrekkelig ivaretatt, blant annet gjennom at fengselet skal innhente uttalelse fra lege i forkant av undersøkelsen, og at det er helsepersonell som skal gjennomføre den.

Departementet mener at det er forsvarlig å oppheve kravet om forhåndssamtykke ved kroppslige undersøkelser etter § 29 tredje ledd. Det vises særlig til at lokalt nivå styrkes ved omorganiseringen, og at det dermed blir enklere å lage en forsvarlig rutine for slike avgjørelser lokalt. At det etter loven skal innhentes uttalelse fra lege, og at selve inngrepet skal utføres av helsepersonell, bidrar også til å gi trygge rammer for denne typen beslutninger. Departementet understreker videre at selv om ordningen med å innhente samtykke fra overordnet nivå i kriminalomsorgen oppheves, er ikke praksis med å beslutte kroppslig undersøkelse eller lignende for å avdekke rusmidler unntatt fra Kriminalomsorgsdirektoratets generelle ansvar for at virksomheten er forsvarlig.

5.7 Endringer i § 37 om utelukkelse fra fellesskapet

5.7.1 Gjeldende rett

Kriminalomsorgen kan etter nærmere fastsatte vilkår beslutte at en innsatt helt eller delvis skal utelukkes fra fellesskapet med andre innsatte, jf. straffegjennomføringsloven § 37. Bestemmelsen regulerer både tilfeller der utelukkelse er nødvendig på grunn av forhold ved den enkelte innsatte, og der tiltaket skyldes bygningsmessige eller bemanningsmessige forhold. Videre regulerer den både hel og delvis utelukkelse fra fellesskap, og utelukkelse av innsatte generelt og utelukkelse av innsatte under 18 år spesielt. Paragraf § 37 fjerde ledd angir at utelukkelse fra fellesskap med andre innsatte ikke skal opprettholdes lenger enn nødvendig, og at kriminalomsorgen fortløpende skal vurdere om det fortsatt er grunnlag for utelukkelse.

I § 37 femte og sjette ledd er det gitt konkrete regler med krav om foreleggelse for, eller melding til, overordnet organ i kriminalomsorgen. Dersom et tilfelle av hel utelukkelse overstiger 14 dager, skal regionalt nivå ta stilling til om det er grunnlag for å opprettholde beslutningen om utelukkelse fra fellesskapet. Overstiger utelukkelsen samlet 42 dager, skal melding sendes Kriminalomsorgsdirektoratet. Melding skal deretter gis til Kriminalomsorgsdirektoratet med 14 dagers mellomrom. For delvis utelukkelse fra fellesskapet gjelder at dersom utelukkelsen overstiger 30 dager, skal melding sendes regionalt nivå, jf. § 37 sjette ledd. Femte og sjette ledd har dessuten særskilte regler om involvering dels av regionen og dels av Kriminalomsorgsdirektoratet i tilfeller av utelukkelse av innsatte under 18 år. En bestemmelse i § 37 femte ledd niende punktum om at hel utelukkelse av innsatte under 18 år ikke under noen omstendighet kan overstige syv dager, er ikke satt i kraft. Dette skyldes at det har vært behov for en nærmere vurdering av hvordan regelen skal gjennomføres i praksis.

Paragraf § 37 åttende til tiende redd regulerer blant annet adgangen til å utelukke innsatte fra fellesskap på grunn av bygningsmessige eller bemanningsmessige forhold. Også her er det regler dels om foreleggelse for regionalt nivå og dels om melding til Kriminalomsorgsdirektoratet.

5.7.2 Forslaget i høringsnotatet og høringsinstansenes syn

Som en tilpasning til ny organisering med to nivåer i kriminalomsorgen, foreslo departementet i høringsnotatet at «lokalt nivå» skal erstatte «regionalt nivå» i straffegjennomføringsloven § 37 femte og sjette ledd, og at «Kriminalomsorgsdirektoratet» skal erstatte «regionalt nivå» i åttende og tiende ledd. Kriminalomsorgsdirektoratet, Sivilombudsmannen, Advokatforeningen, Juss-Buss, KROM og Rettspolitisk forening har vært kritiske til, eller gått imot, forslaget.

Kriminalomsorgsdirektoratet har blant annet pekt på at § 37 er svært detaljert, og at det er behov for en mer helhetlig endring av bestemmelsen. Etter direktoratets syn vil forslaget til § 37 innebære uklare og til dels motstridende saksbehandlingsprosedyrer. Direktoratet har utarbeidet et alternativt forslag til § 37.

Sivilombudsmannen, Advokatforeningen, JussBuss, KROM og Rettspolitisk forening har også hatt innvendinger av rettssikkerhetsmessig karakter. Eksempelvis har Sivilombudsmannen uttalt følgende:

«Avgjørelser om hel utelukkelse fra felleskapet ut over 14 dager, som i dag skal fattes av regionen, foreslås lagt til lokalt nivå. Da det uansett er lokalt nivå som i første omgang må fatte vedtak om utelukkelse fra fellesskap, er det noe uklart hva et pålegg om at utelukkelse i mer enn 14 dager skal avgjøres av lokalt nivå vil innebære i praksis. Kriminalomsorgen har uansett plikt til å foreta en fortløpende vurdering av om det fortsatt er grunnlag for utelukkelsen. En konsekvens av en slik bestemmelse vil likevel kunne være at vedtak om utelukkelse ikke kan fattes for mer enn 14 dager om gangen, og at utelukkelsen kan påklages til Kriminalomsorgsdirektoratet med samme hyppighet.

Ombudsmannen har tidligere kritisert manglende rapportering av utelukkelse ut over 14 dager (ombudsmannssak 2011/510). I etterkant av ombudsmannens uttalelse i den saken, sendte Kriminalomsorgens sentrale forvaltning 28. august 2012 brev til direktørene i kriminalomsorgens regioner, landets fengselsledere og kriminalomsorgens utdanningssenter. I brevet legges det til grunn at lokalt nivå skal rapportere utelukkelse ut over 14 dager til regionalt nivå, samt foreta nye innrapporteringer til regionen om fortsatt utelukkelse minimum hver fjortende dag.

Det legges også til grunn at regionalt nivå skal ta stilling til (fortsatt) utelukkelse hver fjortende dag. Retningslinjene som skisseres i brevet opplyses å være i samsvar med fast og langvarig praksis, og er også i samsvar med den praksis for rapportering som ombudsmannen anbefalte i sak 2011/510.

Forslaget om endringer i § 37 innebærer at innsatte kan utelukkes helt fra fellesskapet i 42 dager før loven gir plikt til å rapportere til overordnet organ (direktoratet).

Sammenlignet med dagens praksis gir dette en dårligere rettssikkerhet for de innsatte. Ombudsmannen foreslår at det vurderes om lokalt nivå bør pålegges å rapportere full isolasjon til direktoratet på et tidligere tidspunkt enn etter 42 dager.

I forslaget til § 37 femte ledd, femte og sjuende punktum foreslås det at lokalt nivå skal erstatte regionalt nivå i bestemmelsene om at utelukkelse av person under 18 år omgående skal rapporteres til regionalt nivå, og at regionen skal ta stilling til slik utelukkelse som overstiger tre dager.

Den foreslåtte regelen om omgående rapportering av utelukkelse av person under 18 år til lokalt nivå, som er organet som har besluttet inngrepene, vil trolig ha begrenset verdi for ivaretagelsen av de innsattes rettssikkerhet. Det er også noe uklart hvilken betydning en regel om at lokalt nivå skal ta stilling til utelukkelse som overstiger tre dager vil innebære, da grunnlaget for fortsatt utelukkelse uansett skal vurderes fortløpende.

Det foreslås også, jf. det vedlagte utkastet til ny ordlyd, at bestemmelsen i § 37 sjette ledd om plikt til å rapportere til regionalt nivå etter 30 dagers delvis utelukkelse, erstattes av en plikt for lokalt nivå til å vurdere tiltaket på nytt etter 30 dager. Forslaget innebærer at det ikke lenger vil være noen plikt til å rapportere delvis utelukkelse til et overordnet organ.

Endringsforslagene vil gi redusert rettssikkerhet for de innsatte. Ombudsmannen anbefaler derfor at det vurderes om fristen for å rapportere hel utelukkelse av mindreårige til Kriminalomsorgsdirektoratet, jf. femte ledd åttende punktum, bør reduseres, og om det bør innføres et krav om rapportering av delvis utelukkelse til direktoratet.»

Sentralt hovedverneombud i kriminalomsorgen har uttalt:

«Bestemmelsene om utelukkelse, og andre tvangs- og reaksjonsmessige tiltak overfor domfelte og innsatte, er bestemmelser knyttet til situasjoner der reaksjonen kan true individets rettssikkerhet på den ene siden, samt at det for tilsatte er etisk vanskelige situasjoner som skal håndteres og beslutninger som skal tas. Å ha overordnede kontrollrutiner/tilsyn med slike tiltak er svært viktig som en kvalitetskontroll både med hensyn til rettsikkerheten til den vedtaket omfatter, og for tryggheten til de tilsatte som er involvert. Vernetjenesten ber derfor om at en sikrer at KDI får ansvar for en kvalitetssikring av inngripende tiltak som ikke er dårligere enn den som ivaretas av regionene i dagens organisasjon.»

5.7.3 Departementets vurdering

Det å utelukke innsatte fra fellesskap med andre innsatte er et inngripende tiltak. Blant annet gjennom Dok 4:3 (2018/19) Særskilt melding til Stortinget om isolasjon og mangel på menneskelig kontakt i norske fengsler er det pekt på mangler ved både regelverk og praktiseringen av dagens regler om utelukkelse fra fellesskap. Departementet gjennomgår innholdet i regelverket om utelukkelse fra fellesskap og bruk av tvang i fengsel i lys av kritikken. I tillegg til det innholdsmessige, er det videre utvilsomt behov for en formmessig revisjon, ikke minst av straffegjennomføringsloven § 37, slik at det materielle innholdet i reglene blir tydeligere. Det å fordele innholdet på flere bestemmelser, slik Kriminalomsorgsdirektoratet har foreslått, kan åpenbart være en hensiktsmessig del av dette.

Som påpekt i den særskilte meldingen fra Sivilombudsmannen, har det vært utfordringer også med å få frem tilfredsstillende styringsinformasjon om utelukkelse fra fellesskap. Kriminalomsorgsdirektoratet arbeider med dette, blant annet gjennom anskaffelse av nytt IKT-system.

Som nevnt arbeider departementet med å gjennomgå regelverket om utelukkelse fra fellesskap og bruk av tvang, i lys blant annet av den kritikken som Sivilombudsmannen og andre aktører har fremsatt. Dette kommer departementet tilbake til på egnet måte. Forslagene til endring av § 37 i denne proposisjonen er begrenset til det som er nødvendig for at omorganiseringen av kriminalomsorgen skal kunne gjennomføres, og således til endringer i bestemmelsens femte, sjette, åttende og tiende ledd. Det ligger i endringsforslaget at det er lokalt nivå som skal gjennomføre de vurderingene om fortsatt utelukkelse som etter loven i dag ligger til regionen (femte ledd første og syvende punktum, åttende ledd tredje punktum og tiende ledd femte punktum). De meldingene som regionene i dag skal ha etter § 37 femte ledd femte punktum, sjette ledd første punktum og tiende ledd tredje punktum, skal derimot gå til Kriminalomsorgsdirektoratet, som dessuten også skal motta melding om beslutninger etter femte ledd syvende punktum. Departementet ser at det ikke er en ideell innretning av bestemmelsen at lokalt nivå skal forestå en ny vurdering etter et nærmere angitt antall dager, samtidig som det kontinuerlig – uavhengig av antall dager – er forpliktet til å sørge for at utelukkelse ikke opprettholdes lenger enn nødvendig, jf. § 37 fjerde ledd. Etter departementets vurdering er det likevel forsvarlig at loven inneholder en slik «dobbelt regulering» frem til den mer omfattende gjennomgåelsen av blant annet § 37 er fullført. Det skal ikke herske tvil om at kriminalomsorgens forpliktelse til fortløpende å vurdere om det er grunnlag for en utelukkelse, alltid gjelder. På den annen side innebærer ikke de endringer som foreslås nå, at det fastsettes nye, fast definerte frister for hvor lenge en utelukkelse kan vare. Spørsmål om etablering av slike frister er en del av det bredere arbeidet med å gjennomgå §§ 37 og 38 som departementet er i gang med.

Kriminalomsorgsdirektoratet har gitt uttrykk for at forpliktelsen etter § 37 syvende ledd fjerde punktum til å føre tilsyn med innsatte under 18 år som er helt utelukket fra fellesskapet med andre innsatte, bør endres fra «kontinuerlig» til «jevnlig og hyppig». Det er i den forbindelse påpekt at det neppe kan være i den mindreåriges interesse dersom loven unntaksfritt krever at personalet skal føre tilsyn med den innsatte kontinuerlig 24 timer i døgnet. Til dette bemerker departementet at det skal utvises skjønn med hensyn til hvordan tilsynet gjennomføres. Bestemmelsen i syvende ledd fjerde punktum er nærmere omtalt i Prop. 135 L (2010–2011) side 182, hvor det blant annet står:

«Det følger av nytt fjerde punktum at innsatte under 18 år som utelukkes fra fellesskapet skal ha kontinuerlig tilsyn. Dette innebærer at minst en av de ansatte ved fengselet alltid skal være i nærheten. Helst bør det være personell i samme rom som den utelukkende, eventuelt i et naborom. I alle tilfelle må den utelukkede til enhver tid kunne kontakte personalet.»

Ved lov 20. januar 2012 nr. 6 fikk straffegjennomføringsloven § 37 femte ledd et siste (niende) punktum, som ikke er satt i kraft. Også dette inngår i det arbeidet som departementet gjennomfører med å gjennomgå regelverket om utelukkelse fra fellesskap og bruk av tvang i fengsel, jf. ovenfor.

5.8 Endringer i § 38 om bruk av tvangsmidler i fengsel

5.8.1 Gjeldende rett

Kriminalomsorgen kan etter nærmere fastsatte vilkår ta i bruk sikkerhetscelle, sikkerhetsseng eller annet godkjent tvangsmiddel overfor innsatte, jf. straffegjennomføringsloven § 38. Etter fjerde ledd skal bruk av sikkerhetsseng som overstiger 24 timer meldes til regionalt nivå, som tar stilling til om tiltaket skal opprettholdes. For innsatte under 18 år skal bruk av sikkerhetsseng omgående meldes til regionalt nivå, som tar stilling til om tiltaket skal opprettholdes. Tiltaket skal meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet når bruk av sikkerhetsseng overstiger 24 timer.

Etter § 38 femte ledd skal bruk av sikkerhetscelle som overstiger tre døgn meldes til regionalt nivå, som tar stilling til om tiltaket skal opprettholdes. Tiltaket skal meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet når bruk av sikkerhetscelle overstiger seks døgn. For innsatte under 18 år skal bruk av sikkerhetscelle som overstiger 24 timer meldes til regionalt nivå, som tar stilling til om tiltaket skal opprettholdes. Tiltaket skal meldes til direktoratet når bruk av sikkerhetscelle overstiger tre døgn.

5.8.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet at § 38 fjerde ledd vedrørende bruk av sikkerhetsseng formuleres slik:

«Bruk av sikkerhetsseng skal vurderes på ny etter hvert påløpt døgn. Tiltaket skal meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet når bruk av sikkerhetsseng overstiger 3 døgn. For innsatte under 18 år skal bruk av sikkerhetsseng vurderes fortløpende. Tiltaket skal meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet når bruk av sikkerhetsseng overstiger 24 timer.»

Bestemmelsens femte ledd om sikkerhetscelle ble foreslått formulert slik:

«Bruk av sikkerhetscelle skal vurderes på nytt etter 3 døgn. Tiltaket skal meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet når bruk av sikkerhetscelle overstiger 6 døgn. For innsatte under 18 år skal bruk av sikkerhetscelle vurderes på nytt etter 24 timer. Tiltaket skal meldes til direktoratet når bruk av sikkerhetscelle overstiger 3 døgn.»

5.8.3 Høringsinstansenes syn

Kriminalomsorgsdirektoratet, Sivilombudsmannen og Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund er kritiske til, eller har gått imot, forslaget.

Kriminalomsorgsdirektoratet mener rettssikkerheten til innsatte ikke er tilfredsstillende ivaretatt i det forslaget som var på høring. Direktoratet har blant annet vist til at regionalt nivå, på samme måte som ved utelukkelse fra fellesskapet etter § 37, har en kontrollerende og kvalitetssikrende funksjon for bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng, og hatt merknader blant annet om krav til innrapportering. Kriminalomsorgsdirektoratet har utformet følgende alternative forslag til § 38 fjerde og femte ledd:

«Bruk av sikkerhetsseng skal vurderes fortløpende, og kriminalomsorgen skal beslutte om tiltaket skal opprettholdes etter hvert påløpt døgn. Tiltaket skal meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet når bruk av sikkerhetsseng overstiger 24 timer. For innsatte under 18 år skal bruk av sikkerhetsseng omgående meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet.

Bruk av sikkerhetscelle skal vurderes fortløpende, og kriminalomsorgen skal beslutte om tiltaket skal opprettholdes etter hvert tredje påløpte døgn. Tiltaket skal meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet når bruk av sikkerhetscelle overstiger 3 døgn. For innsatte under 18 år skal bruk av sikkerhetscelle som overstiger 24 timer meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet. Ved bruk av sikkerhetscelle overfor innsatte under 18 år skal kriminalomsorgen beslutte om tiltaket skal opprettholdes etter 24 timer.»

Sivilombudsmannen har uttalt:

«I dag skal bruk av sikkerhetsseng som overstiger 24 timer og bruk av sikkerhetscelle som overstiger tre døgn meldes til regionalt nivå, som tar stilling til om tiltaket skal opprettholdes. Tilsvarende regler er gitt, men ikke trådt i kraft, for innsatte under 18 år, men for denne gruppen skal bruk av sikkerhetsseng rapporteres omgående, mens bruk av sikkerhetscelle skal rapporteres etter 24 timer.

Forslaget i høringsnotatet til ny utforming av straffegjennomføringsloven § 38 fjerde og femte ledd innebærer at den rettssikkerhetskontrollen som ligger i disse bestemmelsene om melding til regionen, og påfølgende avgjørelser fra regionen, forsvinner. I stedet foreslås bestemmelser om at lokalt nivå skal vurdere bruk av sikkerhetsseng «på ny» etter hvert påløpte døgn, og bruk av sikkerhetscelle etter tre døgn. For innsatte under 18 år foreslås det at lokalt nivå skal vurdere bruk av sikkerhetsseng «fortløpende», og bruk av sikkerhetscelle «på nytt» etter 24 timer. Det er noe uklart hva disse pliktene til «fortløpende» eller ny vurdering innebærer, da kriminalomsorgen uansett har plikt til å foreta en fortløpende vurdering av grunnlaget for å opprettholde tvangsmidler. Det er imidlertid mulig at formuleringene innebærer en begrensning i varigheten av hvert enkelt vedtak om tvangsinngrep.

Endringsforslagene til reglene om tvang innebærer en reduksjon i rettssikkerheten for de innsatte. Det bør vurderes om dette kan motvirkes ved å gi bestemmelser om plikt til å melde tvangstiltakene til direktoratet på et tidligere tidspunkt enn det som er foreslått.»

Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund er også kritisk til det forslaget som var på høring. Forbundet går inn for at Kriminalomsorgsdirektoratet varsles om bruk av sikkerhetsseng og sikkerhetscelle med de varslingsfrister som gjelder i dag.

Den uttalelsen fra Sentralt hovedverneombud i kriminalomsorgen som er referert i punkt 5.7, gjelder også utformingen av § 38 fjerde og femte ledd.

5.8.4 Departementets vurdering

Som nevnt gjennomgår departementet regelverket om utelukkelse fra fellesskap og bruk av tvang, på bakgrunn av blant annet kritikk i Sivilombudsmannens særskilte melding til Stortinget om isolasjon og manglende menneskelig kontakt i norske fengsler (Dok 4:3 (2018/19)). Dette arbeidet kommer departementet tilbake til.

I dag har regionalt nivå en rolle med å sikre kontroll og kvalitet ved kriminalomsorgens bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng. Spørsmålet er hvordan kravet til kontroll og kvalitet skal ivaretas i en ny organisering uten regionene. Departementet understreker at det ikke er motsetninger mellom ny organisering og hensynet til rettssikkerhet og kvalitet; tvert imot er behovet for bedre styring og kontroll internt i etaten ett av de sentrale målene for omorganiseringen.

Etter departementets syn ivaretar det forslaget til § 38 fjerde og femte ledd som Kriminalomsorgsdirektoratet har spilt inn, hensyn til rettssikkerheten, samtidig som det legger til rette for ny organisering. Departementet fremmer derfor dette forslaget (som forslag til femte og sjette ledd, jf. lovforslaget). På samme måte som ved utelukkelse fra fellesskap med andre innsatte, jf. punkt 5.7 ovenfor, gjelder at kriminalomsorgen fortløpende, og uavhengig av nærmere angitte frister for ny vurdering og rapportering, må sørge for at det ikke benyttes tvangsmidler i større grad (herunder i lengre tid) enn det som er nødvendig og forholdsmessig overfor den enkelte innsatte. På den annen side innebærer ikke proposisjonen her forslag om nye, fast definerte frister.

5.9 Brudd på prøveløslatelsesvilkår i perioden med møteplikt for kriminalomsorgen

Det følger av straffegjennomføringsloven § 43 annet ledd at det i noen tilfeller kan besluttes at en domfelt som skal prøveløslates, i en periode skal ha møteplikt for kriminalomsorgen. Samme lov § 44 hjemler ulike tiltak i tilfeller der den domfelte bryter meldeplikten. Hvis den prøveløslatte, etter at kriminalomsorgen har holdt innskjerpingssamtale eller fastsatt vilkår etter § 44 første ledd, på nytt bryter vilkår, kan regionalt nivå bringe saken inn for tingretten med begjæring om gjeninnsettelse i fengsel for hel eller delvis fullbyrding av reststraffen, jf. § 44 annet ledd. Hvis regionalt nivå bringer saken inn for tingretten etter denne bestemmelsen, avbrytes gjennomføringen av straffen fra det tidspunkt begjæringen er oversendt retten, jf. § 44 tredje ledd. Ved at bestemmelsen legger oppgaver til regionen, krever omorganiseringen endring av § 44 andre og tredje ledd.

I høringsnotatet foreslo departementet at «kriminalomsorgen» skal erstatte «regionalt nivå» § 44 annet og tredje ledd. Med en slik ordlyd vil det høre under Kriminalomsorgsdirektoratet å avgjøre om oppgaven med å bringe bruddsaker inn for retten skal ivaretas sentralt eller på lokalt nivå i kriminalomsorgen.

To høringsinstanser har uttalt seg om forslaget. Kriminalomsorgsdirektoratet uttaler blant annet:

«KDI støtter departementets forslag om at myndigheten etter § 44 annet og tredje ledd legges til kriminalomsorgen som sådan. KDI har i forbindelse med høringen fått noen inn-spill fra etaten om at kompetansen til å håndtere denne typen saker bør legges lokalt. KDI mener imidlertid at det, i tråd med forslaget fra departementet, vil være hensiktsmessig å utforme lovbestemmelsen med en generell ordlyd. Håndtering av «bruddsakene» ble i rapport fra arbeidsgruppe for enkeltsaker ved organisasjonsutredningen 2014 omtalt som ett av de punktene med uklar tilhørighet i en tonivåmodell. KDI ser det som en fordel om kompetansen legges til kriminalomsorgen som sådan, da man på den måten kan avvente beslutningen om på hvilket nivå denne typen saker skal håndteres og se spørsmålet i sammenheng med valg av organisatorisk modell og øvrig inndeling av lokalt nivå.»

Borgarting lagmannsrett har gitt følgende kommentar:

«Lagmannsrettene vil i praksis være siste instans i de aller fleste bruddsaker eller saker om fullbyrding av subsidiær fengselsstraff i medhold av straffeloven § 28 b første ledd bokstav a. Det er derfor av stor betydning at disse sakene aktoreres av personer med høy kompetanse. Borgarting lagmannsrett har varierende erfaringer med aktorer fra kriminalomsorgen, både når det gjelder selve iretteføringen av saken, saksforberedelsen og etterarbeid med saken. Etter vårt syn bør disse sakene, i alle fall når de skal føres for lagmannsretten, aktoreres av tjenestemenn fra Kriminalomsorgsdirektoratet. Dersom det skal være tale om å oppnevne en aktor fra lokalt nivå i kriminalomsorgen, må sentralt nivå legge vekt på å sikre at det er tale om en erfaren aktor med høy kompetanse.»

Departementet mener at det bør høre under Kriminalomsorgsdirektoratet å beslutte hvem som skal treffe avgjørelser etter § 44 annet og tredje ledd. Forslaget i høringsnotatet om dette videreføres derfor.

5.10 Reaksjon på brudd

Straffegjennomføringsloven § 58 regulerer hvordan kriminalomsorgen skal forholde seg dersom en domfelt bryter kravene for gjennomføring av samfunnsstraff etter § 54 første og annet ledd eller § 55. Hvis den domfelte, etter at kriminalomsorgen har holdt innskjerpingssamtale eller fastsatt vilkår etter første ledd, på nytt bryter kravene eller vilkår fastsatt etter § 58 første ledd bokstav a til d, «bør regionalt nivå» bringe saken inn for retten med begjæring om at den subsidiære fengselsstraffen skal fullbyrdes helt eller delvis i medhold av straffeloven § 52 første ledd bokstav a, jf. § 58 annet ledd. Regionalt nivå treffer i slike tilfeller også avgjørelse om anke til lagmannsrett, fullbyrding etter straffeprosessloven § 455 og utsettelse av fullbyrdingen utover seks måneder etter straffeprosessloven § 459.

Paragraf 58 tredje ledd gir kriminalomsorgen anledning til å avbryte gjennomføringen av straffen, slik at ikke gjennomføringstiden løper uten at den domfelte i realiteten gjennomfører straffen. Når regionalt nivå beslutter å bringe saken inn for retten, avbrytes gjennomføringen av straffen fra det tidspunktet begjæringen er oversendt retten.

Departementet foreslo i høringsnotatet at «kriminalomsorgen» erstatter «regionalt nivå» i annet og tredje ledd. To høringsinstanser har kommentert forslaget. Kriminalomsorgsdirektoratet har støttet forslaget. Høringsuttalelsen fra Borgarting lagmannsrett gjengitt i punkt 5.9 dekker også dette temaet. Etter dette viderefører departementet forslaget i høringsnotatet vedrørende straffegjennomføringsloven § 58.

5.11 Beslutning om fullbyrding

For dom som beslutter å fullbyrde subsidiær fengselsstraff etter straffeloven § 52 første ledd bokstav a eller § 52 c første ledd bokstav a, reststraff etter prøveløslatelse etter straffegjennomføringsloven § 44 annet ledd og fengselsstraff etter straffeloven § 39 annet ledd, treffes vedtak om fullbyrding etter gjeldende rett av regionalt nivå i kriminalomsorgen, jf. straffeprosessloven § 455 første ledd fjerde punktum.

I høringsnotatet foreslo departementet å erstatte «regionalt nivå» med «kriminalomsorgen» i straffeprosessloven § 455 første ledd fjerde punktum. Dette innebærer at kriminalomsorgen får myndighet til å treffe vedtak om fullbyrding i «bruddsaker», det vil si ved fullbyrding av subsidiær fengselsstraff etter brudd på vilkår for samfunnsstraff og ungdomsstraff, ved brudd på vilkår ved prøveløslatelse fra fengselsstraff eller ved brudd på vilkår for fullbyrdingsutsettelse. Reguleringen vil innebære at det hører under Kriminalomsorgsdirektoratet å beslutte hvilket nivå i den nye organiseringen som skal håndtere fullbyrding av «bruddsakene» i en tonivåmodell.

Kriminalomsorgsdirektoratet har støttet forslaget. Direktoratet har blant annet vist til at håndteringen av «bruddsakene» ble omtalt som et uklart punkt i rapport fra en arbeidsgruppe har tidligere utredet enkeltsakene i en ny organisering. Etter dette viderefører departementet forslaget i høringsnotatet vedrørende straffeprosessloven § 455 første ledd fjerde punktum.

5.12 Brudd under gjennomføring av ungdomsstraffen

Etter konfliktrådsloven § 31 tredje ledd kan ungdomskoordinator blant annet overføre saker om gjentatt brudd på ungdomsplan til kriminalomsorgens regionale nivå, med innstilling om at saken bringes inn for retten med begjæring om at den betingede fengselsstraffen skal fullbyrdes etter straffeloven § 52 c. Når ungdomskoordinatoren har overført saken til kriminalomsorgens regionale nivå, avbrytes gjennomføringen av straffen fra det tidspunktet begjæringen er oversendt retten.

Kriminalomsorgsdirektoratet har gjort oppmerksom på at også nevnte bestemmelse i konfliktrådsloven må endres ved en omorganisering, slik at «kriminalomsorgen» erstatter «kriminalomsorgens regionale nivå» både i første og annet punktum. Departementet er enig med Kriminalomsorgsdirektoratet om behovet og løsningen, og har innarbeidet nevnte endring i forslag til endring i konfliktrådsloven § 31 tredje ledd.