12 Forslag om overgangsbestemmelse for planer i strandsonen uten byggegrense

12.1 Gjeldende rett

Det generelle forbudet mot tiltak i 100-metersbeltet langs sjøen fremgår av § 1-8 andre ledd. Unntaksbestemmelsen fremkommer i § 1-8 tredje ledd:

«Forbudet etter andre ledd gjelder så langt ikke annen byggegrense er fastsatt i kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan, jf. § 11-9 nr. 5 og § 12-7 nr. 2.»

Her fremgår det at for å fravike forbudet er det ikke tilstrekkelig å avsette et område til byggeformål i kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan; det må i tillegg fastsettes en byggegrense for området.

Overgangsbestemmelser til plandelen av plan- og bygningsloven av 2008 er gitt i § 34-2. Virkningen av de nye reglene for tidligere vedtatte planer fremgår av fjerde ledd som lyder slik:

«Gjeldende fylkesplan, kommuneplan, herunder arealdel av kommuneplan, reguleringsplan og bebyggelsesplan gjelder inntil de blir endret, opphevet, erstattet eller satt til side av ny plan etter denne lov.»

Det generelle byggeforbudet i 100-metersbeltet langs sjøen i plan- og bygningsloven av 1985 § 17-2 ble videreført i plan- og bygningsloven av 2008 § 1-8, med enkelte endringer. Blant annet ble unntaksbestemmelsen i § 17-2 andre ledd strammet inn. Tidligere var det unntak fra forbudet for områder som var omfattet av reguleringsplan og for områder som i arealdelen av kommuneplanen var lagt ut til byggeområder, områder for råstoffutvinning og landbruks-, natur- og friluftsområder for spredt bebyggelse. I loven av 2008 er denne tidligere unntaksbestemmelsen erstattet av en bestemmelse i § 1-8 tredje ledd, der det fremgår at forbudet ikke gjelder der det er fastsatt en annen byggegrense i kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan.

Det ble ikke fastsatt noen særskilt overgangsbestemmelse i forbindelse med denne endringen i forhold til planer vedtatt etter tidligere lov. Departementet har lagt til grunn at den generelle overgangsbestemmelsen i § 34-2 fjerde ledd derfor vil gjelde også for planer i 100-metersbeltet langs sjøen. Av denne følger at tidligere planer gjelder inntil de blir endret, opphevet, erstattet eller satt til side av ny plan etter plan- og bygningsloven av 2008. Departementet har derfor lagt til grunn at kravet om en særskilt angitt byggegrense bare gjelder for nyere planer.

12.2 Høringsforslaget

Departementets syn er at kravet til byggegrense ikke gjelder for planer vedtatt etter tidligere plan- og bygningslover. Sivilombudsmannen har imidlertid i uttalelse 27. februar 2015 (sak 2014/2809) lagt til grunn at kravet om byggegrense må anses å gjelde alle planer i strandsonen, også planer vedtatt etter tidligere lovgivning.

I høringsnotatet ble det foreslått å lovfeste departementets tolking om at overgangsbestemmelsen i pbl. § 34-2 fjerde ledd gjaldt i forhold til kravet i § 1-8 tredje ledd om byggegrense for planer i 100-metersbeltet langs sjøen. Forslaget ville etter departements syn gi en rettslig avklaring på et punkt hvor det er ulik rettsoppfatning i dag, ved at departementets standpunkt tas inn i lovteksten.

Det ble i høringsnotatet foreslått følgende endring i § 34-2 fjerde ledd:

«Gjeldende fylkesplan, kommuneplan, herunder arealdel av kommuneplan, reguleringsplan og bebyggelsesplan gjelder inntil de blir endret, opphevet, erstattet eller satt til side av ny plan etter denne lov. Dette gjelder også planer i 100-metersbeltet langs sjøen selv om de ikke har byggegrense, jf. § 1-8 tredje ledd.»

12.3 Høringsinstansenes syn

Departementet har mottatt 60 høringsuttalelser om byggegrense i strandsonen. Av disse er det ett departement, 2 direktorater, 12 fylkesmenn, 6 fylkeskommuner, 19 kommuner og 20 andre som har uttalt seg.

I 20 av disse høringsuttalelsene gis det uttrykkelig støtte til forslaget, mens 17 uttaler seg imot. 9 uttaler bare at de ikke har merknader. De øvrige gir uttrykk for synspunkter uten å ta uttrykkelig standpunkt til forslaget.

Det er mange som mener det er bra og vil være avklarende at departementets standpunkt forankres i loven, og noen peker på at det ikke får stor betydning i praksis. Det er imidlertid en del som mener det ikke gir en tydelig nok avklaring å endre overgangsbestemmelsen i loven, og de foreslår at endringen tas inn i § 1-8. Noen har forslag til endrede formuleringer.

For eksempel uttaler Fylkesmannen i Buskerud at det er bra at departementet tar grep for å innarbeide standpunktet i lov for å unngå usikkerhet, men mener bestemmelsen ikke bør gjemmes i overgangsbestemmelsen, men tas inn i § 1-8.

Det er særlig natur- og friluftsorganisasjoner som er negative til forslaget. De mener endringen vil svekke strandsonevernet. Det pekes på at det ikke er noen oversikt over hvor mange vedtatte planer uten byggegrense som foreligger, og det bes om at det foretas utredning av konsekvensene av forslaget for natur- og friluftsinteressene.

Blant annet uttaler Norges Naturvernforbund seg kritisk til forslaget. De mener det vil øke presset på strandsonen og krever at konsekvensene for naturmangfold og friluftsliv må utredes. Friluftsrådenes landsforbund mener forslaget svekker strandsonevernet i strid med lovens forarbeid og gjeldende friluftslivspolitikk. De mener forslaget bør trekkes, og at det må gjøres en grundigere vurdering av konsekvensene for noen av de mest verdifulle og sårbare deler av norsk natur.

12.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder lovforslaget i høringsnotatet med en tilføyelse i ordlyden. Det foreslås en tilføyelse som presiserer at forbudet i pbl. § 1-8 andre ledd ikke gjelder for tidligere planer.

Departementet har etter plan- og bygningsloven av 2008 lagt til grunn at tidligere planer uten byggegrense fortsatt gjelder og dermed går foran det generelle byggeforbudet i 100-metersbeltet langs sjøen i pbl. § 1-8. Det er dermed lagt til grunn at kravet om byggegrense bare får betydning for nye planer som vedtas etter plan- og bygningsloven av 2008. Tidligere vedtatte planer gjelder inntil planen oppheves eller endres, eller det vedtas en ny plan med byggegrense.

Stortingets ombudsmann for forvaltningen har i uttalelse i sak 2014/2809 av 27. februar 2015 i forbindelse med behandlingen av en konkret sak, inntatt et annet standpunkt til dette tolkingsspørsmålet enn departementet. I brev 15. april 2015 til alle fylkesmenn har departementet opprettholdt sitt tidligere standpunkt, og samtidig varslet at det tas sikte på å foreslå en presisering i loven om dette.

Departementet foreslår derfor at det i overgangsbestemmelsen i § 34-2 fjerde ledd blir tatt inn et nytt andre og tredje punktum for å lovfeste den rettsoppfatningen departementet har lagt til grunn. Departementet har lagt denne oppfatningen til grunn i praksis siden loven trådte i kraft 1. juli 2009, og dette standpunktet er også inntatt i skriftlig veiledning fra departementet. Departementet har lagt til grunn at lovens ordinære overgangsbestemmelse i § 34-2 fjerde ledd, om at tidligere planer fortsatt gjelder, også kommer til anvendelse for tidligere vedtatte planer i strandsonen. Disse planene er vurdert og avklart i forhold til byggeforbudet i strandsonen, og dette gjelder også for planer som ikke har en særskilt angitt byggegrense mot sjøen.

Byggeforbudet i 100-metersbeltet langs sjøen ble innskjerpet i loven av 2008, ved at det ble stilt krav om byggegrense. Dessuten ble det tidligere unntaket fra byggeforbudet for tettbygd strøk tatt ut. Det var imidlertid ikke intensjonen at kravet om byggegrense skulle gjøres gjeldende for de tidligere vedtatte planene. Dersom tidligere planer uten byggegrense skulle settes til side, ville det fått store konsekvenser for tillatt utbygging uten at dette var utredet.

Når dette standpunktet opprettholdes og tas inn i loven, vil det gi forutsigbarhet i planleggingen, og det vil gi en enkel og fornuftig løsning i praksis. Det betyr at det ikke kreves dispensasjon fra byggeforbudet i § 1-8 andre ledd eller planendring for å gjennomføre bygging i samsvar med planer vedtatt før plan- og bygningsloven av 2008. Dersom det er grunn til å endre tidligere vedtatte planer, må dette gjøres gjennom planendring eller vedtak av ny plan.

Departementet har ikke oversikt over hvor mange tidligere vedtatte planer som avklarer arealbruken i strandsonen, men som ikke har byggegrense. Det kan i praksis være vanskelig å avgjøre om en plan faktisk har angitt en byggegrense, slik at det er nødvendig med en konkret vurdering av den enkelte planen for å avgjøre dette. Departementet antar at mange tidligere vedtatte reguleringsplaner som avsetter områder til byggeformål kan ha en byggegrense. Likevel kan det være mange planer der byggegrense ikke er særskilt tatt inn.

Bestemmelsen er reelt sett bare en overgangsbestemmelse, og departementet mener den derfor bør tas inn som foreslått i overgangsbestemmelsen i pbl. § 34-2, og ikke tas inn i bestemmelsen om byggeforbudet i § 1-8. Bestemmelsen vil få betydning i en overgangsperiode, frem til det vedtas en ny plan eller planendring, mest sannsynlig frem til kommuneplanens arealdel revideres.

Når departementets standpunkt videreføres, er det viktig at kommunene i planleggingen fremover vurderer behovet for å fastsette byggegrense for byggeområdene i 100-metersbeltet langs sjøen etter pbl. § 1-8 tredje ledd. Dette gjelder ved rullering av kommuneplanen, ved oppdatering av gamle reguleringsplaner og ved vedtak av nye planer.