4 Forslag om at kommunen skal kunne stoppe planinitiativ før varsling og kunngjøring av planoppstart

4.1 Gjeldende rett

Det fremgår av pbl. § 3-2 første og andre ledd at kommunen er ansvarlig for planleggingen etter loven, men at offentlige organer og private har rett til å fremme planforslag. Denne forslagsretten er likevel ikke ubetinget, men gjelder med de begrensninger som ellers fremgår av loven.

Kommunens mulighet for å stoppe et planinitiativ før varsling og kunngjøring av planoppstart arter seg i dag forskjellig avhengig av om det endelige planforslaget kan få vesentlige virkninger for «miljø og samfunn» eller ikke, jf. pbl. § 4-1. Dersom et planforslag kan få slike vesentlige virkninger må planprosessen følge krav i bestemmelsen om utarbeidelse og fastsettelse av planprogram. Ettersom det er kommunen som vedtar planprogrammet, vil kommunen ved å unnlate å vedta programmet de facto kunne stoppe det videre arbeidet med planinitiativet.

For planforslag som ikke har vesentlige virkninger for miljø og samfunn, vil kommunen først kunne stoppe planarbeidet etter at forslagsstiller har utarbeidet og oversendt et planforslag til kommunen. Stansingen skjer da i forbindelse med at kommunen må ta stilling til om planforslaget skal sendes på høring og legges ut på offentlig ettersyn etter reglene i pbl. § 12-11. Det fremgår av denne bestemmelsen at når forslaget til reguleringsplan er mottatt av kommunen, skal kommunen snarest, og senest innen tolv uker, eller en annen frist som er avtalt med forslagsstiller, avgjøre om forslaget skal fremmes. Dette gjøres ved at det sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn og behandles etter reglene i §§ 12-9 og 12-10. Kommunen kan samtidig fremme alternative forslag til regulering av arealet. Finner ikke kommunen grunn til å fremme forslaget, skal forslagsstilleren innen tre uker underrettes ved brev. Er forslaget i samsvar med kommuneplanens arealdel eller områderegulering, kan avslaget kreves forelagt kommunestyret.

Kommunen kan fremme alternative forslag. Kommunen kan dessuten gjøre endringer i private reguleringsforslag før de sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Dersom kommunen finner ikke å ville fremme planforslaget, skal forslagsstilleren underrettes om dette i brev med begrunnelse for hvorfor forslaget ikke fremmes.

Kommunestyrets vedtak om ikke å fremme reguleringsplan kan ikke påklages.

Kommunen kan altså ikke stoppe et planinitiativ før et ferdig planforslag er utarbeidet og oversendt kommunen, utenfor de tilfellene som faller inn under pbl. § 4-1. Før dette tidspunktet må kommunen nøye seg med å fraråde forslagsstiller å gå videre med planinitiativet og understreke at kommunen ikke tror det vil bli vedtatt. Kommunen kan ikke nekte å gjennomføre et oppstartsmøte etter pbl. § 12-8 første ledd andre punktum, og kan heller ikke nekte forslagsstiller å kunngjøre og varsle planoppstart, jf. andre ledd. Det blir opp til forslagsstiller å vurdere om han ønsker å gå videre med planarbeidet tatt i betraktning risikoen for å få stoppet planforslaget på et senere trinn i prosessen.

4.2 Høringsforslaget

I høringsnotatet foreslo departementet at kommunen som planmyndighet allerede i oppstartsfasen av et planarbeid skal kunne prøve hensiktsmessigheten av forslagsstillers planinitiativ og ha hjemmel til å kunne stoppe det videre planarbeidet dersom det blir ansett å være «urealistisk», dvs. ikke vil bli vedtatt. Siktemålet med forslaget var å begrense ressursbruken i plansaker som ble ansett ikke å ville føre frem til en endelig vedtatt detaljregulering. En ønsket dermed å frigjøre kapasitet og ressurser til annet og mer formålstjenlig planarbeid hos kommunens planmyndighet, men også hos andre som ellers ville blitt involvert i det videre planarbeidet, f.eks. øvrige kommunale etater, regionale og statlige myndigheter og andre berørte.

Departementet foreslo at kommunen skulle kunne stoppe et planinitiativet helt frem til tidspunktet for eventuell varsling og kunngjøring av planoppstart etter pbl. § 12-8. Kommunen ville i så fall kunne gi en stoppbeskjed til forslagsstiller både før, under eller like etter at det var avholdt regulært oppstartsmøte mellom forslagsstiller og kommunen. En siste frist skulle være «innen rimelig tid» etter at oppstartsmøtet var avholdt. Forslaget la således opp til en fleksibel ordning for når kommunen skulle kunne gi den endelig stoppbeskjeden. I praksis ble det antatt at stoppbeskjeden i de fleste tilfeller ville komme i forbindelse med, eller like etter, at oppstartsmøtet var avholdt. Den viktigste dialogen mellom forslagsstiller og kommunen skjer normalt i oppstartsmøtet, og det er på dette tidspunkt informasjonsgrunnlaget vil være det beste for å vurdere om planinitiativet er tilstrekkelig gjennomtenkt og realistisk.

Prosedyren skal være at kommunen gir beskjed til forslagsstiller så snart det er blitt klarlagt at kommunen ikke vil bruke tid og krefter på å følge opp planinitiativet. Kommunens beslutning om å stoppe planinitiativet blir meddelt for forslagsstiller gjennom en skriftlig underretning om at kommunen ikke vil gi samtykke til varsling og kunngjøring av planoppstart etter pbl. § 12-3. Denne beslutningen vil ikke være et enkeltvedtak som kan påklages.

I høringsnotatet ble det lagt til grunn at forslagsstiller alltid skulle kunne bringe spørsmålet om stansing av planinitiativet inn for kommunestyret dersom det var i samsvar med kommuneplanens arealdel eller områdereglering. Dette er i dag ordningen for private planforslag i de tilfeller hvor kommunen beslutter ikke å sende et privat planforslag på høring eller legge det ut til offentlig ettersyn etter reglene i pbl. § 12-11 siste punktum.

Departementet foreslo videre at når kommunen først hadde gitt samtykke til varsling og kunngjøring av planoppstart, kunne den ikke lenger stoppe arbeidet med planinitiativet og forslagsstiller ville ha en rett til å oversende et planforslag til kommunen.

I høringsnotatet ble det ikke foreslått utformet nærmere kriterier for når kommunen skulle kunne beslutte å stoppe arbeidet med planinitiativet. Bakgrunnen for dette var at kommunen som planmyndighet har fullt herredømme over den fremtidige arealdisponeringen i kommunen. Det ble derfor ikke ansett nødvendig å gi nærmere kriterier annet enn at kommunen anså planinitiativet for å være urealistisk og derfor ikke ville bruke mer tid på dette. Noen formelle krav til begrunnelse ble heller ikke foreslått. Det ble anført at reglene om begrunnelse etter forvaltningsloven § 2 første ledd b), jf. §§ 24 og 25, ikke kom til anvendelse siden det ikke er tale om et enkeltvedtak. I høringsnotatet ble det pekt på at det vil følge av god forvaltningsskikk at kommunen kort skulle redegjøre for begrunnelsen i underretningen til forslagsstiller.

Departementet fremmet følgende forslag til et nytt andre ledd i § 12-8:

«Finner kommunen at planinitiativet ikke bør føre frem, må beslutning om dette tas så tidlig som mulig i oppstartsfasen, og senest etter avholdt oppstartsmøte. Initiativtaker skal underrettes om avgjørelsen så snart som mulig. Er planinitiativet i samsvar med kommuneplanens arealdel eller områderegulering, kan avslaget kreves forelagt kommunestyret.»

Nåværende andre ledd og tredje ledd skulle endres til nytt tredje og fjerde ledd.

4.3 Høringsinstansenes syn

Rundt 100 høringsinstanser har uttalt seg til forslaget. Høringsuttalelsene kommer fra ett departement, 15 fra andre statlige organer, 6 fra fylkeskommunale organer, 48 fra kommuner i tillegg til Kommunesektorens organisasjon (KS) og 19 fra andre typer organisasjoner/virksomheter e.l.

Et stort flertall av høringsinstansene støtter forslagene. Følgende høringsinstanser støtter ikke forslaget: Granvin herad, Ullensvang herad, Jernbaneverket, Boligprodusentenes forening, NBBL, OBOS, Norsk bergindustri og Sandvika advokatkontor.

Justis- og beredskapsdepartementet har forslag til lovtekniske forbedringer, bl.a. at man i loven ikke bør bruke begreper som gir grunnlag for å tro at det å stoppe et planinitiativ er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Det er også påpekt at det av høringsnotatet går frem at dersom kommunen velger å unnlate å fastsette planprogram etter pbl. § 12-9 siste ledd, blir konsekvensen at planprosessen ikke føres videre. Etter Justis- og beredskapsdepartementets syn bør dette fastsettes i lovteksten. Det bør videre klargjøres om dette er en beslutning som skal kunne kreves lagt frem for kommunestyret etter forslaget til § 12-11 andre ledd tredje punktum.

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard støtter forslaget, men mener at hvis varsling og kunngjøring av planoppstart ikke skal skje før etter at det er gitt «klarsignal» for tiltaket fra kommunen, vil fagmyndighetene kunne miste sin mulighet til å komme tidlig inn med innspill og synspunkter på planforslagene. Direktoratet mener derfor at det er behov for systemer som sikrer tidlig involvering av viktige særinteresser.

Fiskeridirektoratet støtter forslaget, men mener det er viktig å avklare på et tidligst mulig tidspunkt om planinitiativet blir avskåret eller ikke.

Jernbaneverket støtter ikke forslaget, og er bekymret for at kommunen vil stoppe planinitiativ på et forhastet grunnlag og at et bedre underlag enn det en har i initiativfasen vil kunne gi motsatt resultat. Jernbaneverket mener det er en risiko for at kommunen vil kunne misbruke silingsadgangen til å forsøke å forplikte forslagsstiller til noe mer enn det som følger av lov- og forskriftsfastsatte krav samt for øvrig stille urimelige krav. Jernbaneverket foreslår videre at det gjøres unntak for samferdselsanlegg slik at denne typen planinitiativ ikke kan stanses i oppstartsfasen. Jernbaneverket foreslår at det må være krav til at et eventuelt avslag begrunnes.

Statens vegvesen peker på at slik forslaget til endringer i § 12-8 (nytt andre ledd) er formulert, kan det se ut som om kommunen skal ha mulighet til å stoppe alle planinitiativ som ikke fremmes av planmyndigheten selv. Det bør gå tydeligere frem hva som gjelder for private planforslag og hva som gjelder for planforslag fra offentlige myndigheter.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus peker på at i og med at det er knyttet prosessuelle rettigheter til spørsmålet om et planforslag er i samsvar med overordnet plan, bør departementet klargjøre hvorvidt avgjørelsen om å avvise et slikt planinitiativ kan påklages.

Fylkesmannen i Hordaland og Miljødirektoratet støtter forslaget, og mener at forslagsstiller må få melding så tidlig som mulig dersom planforslaget ikke skal føres videre, men at dette ikke bør skje før etter at andre offentlige organer er varslet og har fått anledning til å uttale seg.

Fylkesmannen i Nordland støtter forslaget, men ber departementet vurdere om fristen for avskjæring bør være uttrykt mer konkret enn «senest etter avholdt oppstartsmøtet». En må her kunne forvente at en slik beslutning bør kunne tas innen rimelig tid etter avholdt oppstartsmøte.

Fylkesmannen i Nord-Trøndelag mener private sin rett til å fremme utfordrende planforslag er en styrke ved plansystemet, og at en skal være varsom med å innføre innskrenkninger i denne retten. Fylkesmannen stiller derfor spørsmål ved behovet for en silingsmekanisme, og viser bl.a. til at kostnaden med å fremme et planforslag i seg selv virker begrensende. Fylkesmannen er også redd for at planinitiativ kan bli nektet fremmet av usaklige grunner, f.eks. fordi kommunen ikke har kapasitet til å vurdere initiativet ordentlig.

Fylkesmannen i Rogaland er skeptisk til forslaget, men enig i at avvisningen av et planinitiativ bør skje så tidlig som mulig. Det pekes på at dette kan være vanskelig å få til fordi mange kommuner ikke har tradisjon for å ta slike avgjørelser uten politisk behandling og at det ikke er vanlig med delegasjon av slik myndighet. Fylkesmannen er bekymret for at administrasjonen i mange kommuner vil vegre seg mot å avvise et planforslag, fordi den vet at det uansett vil bli en politisk behandling av planinitiativet.

Kommunesektorens organisasjon (KS) støtter forslaget, og mener stansing av planinitiativ som åpenbart strider mot nasjonale-, regionale eller kommunale interesser vil bidra til bedre bruk av knappe planressurser i kommunene.

Aust-Agder fylkeskommune støtter forslaget, men stiller spørsmål ved hensiktsmessigheten av en delegeringssperre på politisk behandling av avslag tidlig i planprosessen.

Arendal kommune støtter forslaget, men mener det kan være vanskelig å vurdere om et planinitiativ er i strid med overordnet plan allerede i initiativfasen, og at dette kanskje ikke blir klart før et endelig planforslag foreligger.

Asker kommune støtter forslaget, og viser til at forutsetningen om at beslutning må tas så tidlig som mulig i oppstartsfasen, og senest etter avholdt oppstartsmøte, i praksis innebærer at beslutningen må tas av rådmannen.

Bodø kommune støtter forslaget, men er bekymret for at forslagsstillers rett til å kreve politisk behandling av avvisning av planinitiativ kan forsinke planprosessen unødig, i og med at det er et begrenset antall utvalgsmøter i året.

Granvin herad og Ullensvang herad støtter ikke forslaget, og mener det ikke vil føre til effektivisering. Kommunene viser til at forslagsstiller vil måtte bruke mer ressurser på en tidlig og mer usikker del av plansaken. De tror derimot forslaget er nyttig som et bidrag til å styrke kvaliteten i planarbeidet. De viser videre til at i rurale kommuner er kommuneplanens arealdel det viktigste verktøyet for planlegging. De foreslår derfor at kommunens silingsadgang i oppstartsfasen ikke skal gjelde i rurale strøk.

Klepp kommune opplyser at deres erfaring er at god dialog med forslagsstillere tidlig får samme virkning som en silingsordning.

Kongsberg kommune støtter forslaget, men mener fristen for når et planinitiativ kan stoppes ikke bør konkretiseres, men være mer generelt utformet til «tidligst mulig» fordi det ofte først blir klart et stykke ut i planarbeidet om planen kan bli realistisk å gjennomføre.

Lunner kommune støtter forslaget, men påpeker at en slik tidlig avklaring forutsetter at planinitiativet har en detaljeringsgrad som gir grunnlag for en vurdering av realismen i planinitiativet.

Nesodden kommune mener det må stilles klare kriterier for hvilke planinitiativ kommunen kan stanse i en oppstartsfase. Kriteriene må være av objektiv karakter, og må i det minste knytte seg til initiativ som åpenbart er urealistiske. Kommunen anbefaler at planer som ikke er i tråd med kommuneplanen skal kunne avvises på et hvert trinn i planprosessen.

Sandnes kommune støtter forslaget, og viser til at kommunen i dag bruker mye tid på planer som ikke kan føre frem, eller av ulike årsaker ikke bør eller kan realiseres.

Advokatforeningen støtter forslaget, men mener det er behov for en klarere regel for når silingsbestemmelsen kan benyttes. Vurderingstemaet som ligger til grunn for beslutningen bør fremgå av bestemmelsens ordlyd, slik at forslagsstiller vet når hans planinitiativ står i fare for å bli stoppet.

Boligprodusentenes forening støtter ikke forslaget. Foreningen viser til at avskjæring av planinitiativ skal baseres på kommunens vurdering, og at det ikke er krav til begrunnelse. Når avgjørelsen verken trenger begrunnelse eller kan påklages, gir det forslagsstillerne en meget svak rettsstilling. Avgjørelsen må kunne kreves forelagt for politisk behandling i kommunestyret eller det organet som har fått fullmakt fra kommunestyret, uansett om planforslaget er i overensstemmelse med overordnet plan eller ikke.

Byggenæringens landsforening (BNL) støtter ikke forslaget, og anfører i det alt vesentlige de samme argumenter som Boligprodusentenes forening. BNL er videre uenig i at forutsigbarheten som oppnås ved en tidlig avvisning har betydning når det gjelder utvikling av parallell behandling av detaljplan og byggesak. BNL anfører at departementets begrunnelse for å stoppe planforslag ligger for en stor del i behovet for å slippe å bruke ressurser på planforslag som ikke er kvalitativt gode nok. BNL mener dette ikke er en god nok begrunnelse, og at stansingsmuligheten også lett kan ramme gode planforslag som kommunen ikke ønsker å fremme, uten realitetsbehandling.

Den norske turistforening mener det skal gis en kort begrunnelse for avslaget.

JM Norge AS (entreprenørbedrift) støtter ikke forslaget. Selskapet anfører at det basert på tidligere erfaringer er redd for at endringsforslaget vil kunne bli brukt til å stoppe reguleringsforslag som utfordrer overordnede rammer mht. høyder, utnyttelse, o.l.

Næringslivets hovedorganisasjon (NHO) går imot forslaget og mener det vil svekke rettsikkerheten til den private forslagsstilleren, og at det er betenkelig at et slik vedtak ikke kan påklages. Med bakgrunn i at avslag vil oppleves som byrdefullt for den private forslagsstilleren, mener NHO at det må tas inn i lovteksten at et avslag skal være skriftlig og begrunnes utførlig.

Norsk bergindustri støtter ikke forslaget, og mener det ikke vil bidra til å styrke forutsigbarheten; snarere tvert imot. Det anføres at industrien ikke kan være prisgitt en tilfeldig saksbehandler i kommunen.

Norske boligbyggelags landsforbund (NBBL) støtter ikke forslaget. Forbundet er bekymret for at en slik ordning åpner for maktmisbruk fra kommunens side, ved at man åpner for et stort skjønn uten nærmere kontroll. NBBL mener det må kreves at beslutningen om avskjæring av planinitiativet må fattes som et enkeltvedtak med en begrunnelse som kan påklages.

Norges jeger- og fiskerforbund mener departementet må ta inn et nytt punkt i loven for å presisere kommunenes rett til å stoppe planer på et hvilket som helst stadium i en planprosess dersom kommunene vurderer dette som riktig.

Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU) mener det gir liten mening å operere med en frist for kommunen til «senest etter avholdt oppstartsmøte», slik departementet foreslår i høringsnotatet. NMBU foreslår at berørte offentlige organer og andre interesserte skal varsles før planarbeidet starter opp, dvs. før oppstartsmøtet. Videre foreslår NMBU at kommunen skal stå fritt til å stoppe et planinitiativ på et hvert stadium i en planprosess.

Norsk eiendom mener det er avgjørende at en slik eventuell avvisning krever god begrunnelse.

OBOS BBL uttrykker skepsis til forslaget og viser til sine erfaringer fra krevende planprosesser de siste årene. De frykter at en avvisningsrett vil føre til store forsinkelser og omkamper på høyere politisk nivå i saker der planmyndighetene på administrativt nivå er sterkt uenig i blant annet utnyttelsesgrad og byggehøyde. OBOS mener det vil være for tidlig å bruke oppstartsmøtet til å stoppe planforslag som ikke er i strid med overordnet plan.

Rom eiendom AS støtter forslaget, men mener det må være klare kriterier for når et planforslag kan avvises, at det må begrunnes og at alle avslag må kunne bringes inn for politisk behandling, ikke bare de planinitiativene som er i strid med overordnet plan.

4.4 Departementets vurdering

Departementet viderefører i all hovedsak forslaget til lovendring slik det fremkom i høringsnotatet, men vil på bakgrunn av synspunkter og innspill fra høringsinstansene foreslå visse justeringer. Det er i proposisjonen behov for utdyping bl.a. når det gjelder krav til begrunnelse og adgangen til å få forelagt beslutninger om å stoppe planinitiativ for kommunestyret. Det vil også være en mulighet for kommunen til å innhente høringsuttalelser fra regionale myndigheter før det tas endelig stilling til spørsmålet om å stoppe et planinitiativ.

Det presiseres at denne silingsordningen kun skal gjelde planinitiativ som skal lede frem til private detaljreguleringer etter pbl. § 12-11. Et reguleringsforslag er ikke privat når de tiltak som planen åpner for både er initiert av og skal ivareta offentlige interesser, og også skal gjennomføres med bevilgninger over offentlige budsjetter.

Departementet mener kommunen normalt skal beslutte om et planinitiativ skal stoppes eller ikke på bakgrunn av de opplysninger som foreligger på tidspunktet for oppstartmøtet. Kommunen kan likevel i forbindelse med oppstartmøtet varsle forslagsstiller om at den ønsker et bedre grunnlag for å avgjøre om planen skal stoppes eller ikke, og at det kan inngås avtale om å innhente uttalelser fra nærmere angitte regionale organer før kommunen tar endelig stilling til om den vil stoppe planinitiativet eller ikke.

Departementet har vurdert om det er grunnlag for å innføre en ordning hvor fagmyndighetene skal varsles om planinitiativet og på formelt grunnlag gis anledning til å uttale seg til det før oppstartsmøtet gjennomføres. Departementet finner imidlertid at dette vil være å tilføre saksbehandlingen et ytterligere obligatorisk saksbehandlingselement, noe som ikke er ønskelig.

Flere høringsinstanser mener at kommunen bør kunne stoppe et planinitiativ også etter varsling og kunngjøring av planoppstart, og at dette vil gi et bedre grunnlag for beslutningen om å stoppe planinitiativet. Det er bl.a. vist til at kommunen etter hvert som planarbeidet skrider frem vil få et bedre grunnlag for å vurdere hensiktsmessigheten og realismen i planinitiativet. Det pekes på at planinitiativet bør kunne stoppes også etter at andre offentlige organer er varslet og har fått uttale seg. Noen peker også på at det bør kunne stoppes før forslaget sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn.

Departementet mener at varsling og kunngjøring av planoppstart som hovedregel skal være det endelige skjæringspunktet for å kunne stoppe planinitiativet og vil derfor ikke åpne for andre løsninger enn det høringsforslaget la opp til. Den foreslåtte ordningen må ses i sammenheng med at departementets ønsker en tydeligere og mer formalisert planprosess, hvor viktige opplysninger, avklaringer og premisser for gjennomføringen av planprosessen og utformingen av planforslag skal være avklart og fremgå av referatet fra oppstartsmøtet. Departementet mener hensyn til en forutsigbar planprosess for forslagsstiller må tillegges avgjørende vekt og at det skaper stor usikkerhet for forslagsstiller om planprosessen nærmest på et hvert tidspunkt senere kan stoppes.

Det er kommunen som har ansvaret for at referatet fra oppstartsmøtet holder et faglig forsvarlig nivå. Før møtet avholdes må kommunen derfor ha samlet inn tilgjengelig informasjon. Også forslagsstiller vil ha et betydelig ansvar for å fremskaffe et godt nok beslutningsgrunnlag til oppstartsmøtet, og departementet foreslår derfor i denne proposisjonen at det gjennom forskrift skal stilles tydeligere krav til innhold og utforming av planinitiativet. Forslagsstiller må f.eks. kunne fremlegge tilstrekkelig med opplysninger til at kommunen kan avgjøre om det er i samsvar med overordnet plan eller ikke.

Det er ikke meningen at kommunen skal bruke vesentlig mer tid enn i dag fra bestilling om oppstartsmøte mottas til møtet berammes og gjennomføres. For å motvirke at kommunen skal utsette oppstartsmøtet fordi informasjonsgrunnlaget ikke anses godt nok, mener departementet det er riktig å stille klare krav til innholdet i planinitiativet og legge til rette for at forslagsstiller eller forslagsstillers plankonsulent har god nok kompetanse til å utforme et komplett planinitiativ i første forsøk slik at kommunen ikke trenger å be om tilleggsinformasjon. Det vises til det som fremgår i kapittel 5 og 7 i proposisjonen om krav til innholdet i planinitiativ og krav til faglige kvalifikasjoner for planforetak.

Det er fra flere høringsinstanser gitt uttrykk for bekymring for at kommunen vil kunne stoppe et planinitiativ på et for spinkelt saksgrunnlag, eller på et usaklig grunnlag ved at det f.eks. blir tatt utenforliggende hensyn. Departementet ser disse innvendingene mot forslaget. Kommunen kan f.eks. ikke knytte spørsmålet om å stoppe et planinitiativ opp mot krav til forslagsstiller om dokumentasjon, utredninger, tekniske krav, bidrag til infrastruktur osv., for å få et informasjonsgrunnlag eller løsninger som går utover det som følger av lov og forskrift. Departementets utgangspunkt er at det bare er urealistiske planforslag kommunen kan stanse, og at det i dette skal ligge en sterk formodning om at planinitiativet, selv med noen vesentlige justeringer, ikke vil lede frem til en endelig vedtatt detaljregulering. Det skal i praksis legges samme kriterier til grunn for denne vurderingen som etter dagens pbl. § 12-11. Kommunen vil stå relativt fritt til å stoppe planinitiativ som f.eks. er i strid med retningslinjer og føringer for områdets utvikling som er gitt av kommunestyret.

Det vil likevel i mange tilfeller kunne være tvil hos kommunen om planinitiativet bør stoppes fordi informasjonsgrunnlaget ikke trekker entydig i en retning eller avveiningen av de ulike interessene er vanskelig. I slike tilfeller bør kommunen være varsom med å stoppe planinitiativet.

I de tilfeller der kommunens kompetanse til å stoppe et planinitiativ er lagt til andre enn kommunestyret, dvs. et politisk utvalg, rådmannen eller andre i administrasjonen, bør beslutning om å stoppe planinitiativet kunne kreves forelagt kommunestyret. Dette bør ikke bare – slik departementet foreslo i høringsnotatet – begrenses til å gjelde de tilfeller hvor planinitiativet er i samsvar med overordnet plan, men i alle tilfeller hvor et initiativ blir stoppet. Departementet mener det ut fra rettsikkerhetsbetraktninger vil være fornuftig å ha tilsvarende krav til begrunnelse. Departementet støtter derfor forslagene om dette som er kommet fra ulike høringsinstanser, men mener det fører for langt å lage klare regler for når silingsbestemmelsen kan benyttes, slik Advokatforeningen ønsker.

Når det gjelder krav til begrunnelse mener departementet det i prinsippet må gjelde samme krav til begrunnelsen for å stoppe et planinitiativ som det i dag gjelder for å unnlate å fremme et planforslag etter pbl. § 12-11 tredje punktum. Det er ikke fastsatt krav til begrunnelsen direkte i loven, men i forarbeidene til bestemmelsen er det forutsatt at det skal gis en begrunnelse: «I tilfelle kommunen ikke finner å ville fremme planforslaget, skal forslagsstilleren etter tredje punktum underrettes om dette i brev med begrunnelse for hvorfor forslaget ikke fremmes.», jf. Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) side 237. Departementet mener det fortsatt ikke er nødvendig å lovfeste en begrunnelsesplikt.

Som et minstekrav til begrunnelse bør det klart framgå hvorfor planen ikke kan godtas. Begrunnelsen må være så tydelig at forslagsstiller har mulighet for å argumentere mot kommunens standpunkt dersom avslaget ønskes brakt inn for kommunestyret til ev. ny vurdering. At utbyggingen ikke er i er i tråd med kommunens syn på den fremtidige utviklingen av området vil normalt kunne være en tilstrekkelig begrunnelse. Det samme gjelder dersom begrunnelsen kan fastslås å stride mot nasjonale eller regionale interesser. Når planinitiativet er i samsvar med overordnet plan, bør begrunnelsen være noe mer utdypende og så langt det er mulig vise til konkrete forhold, f.eks. at planområdet er for lite for den aktuelle type utbygging eller at utbyggingen vil skape støymessige utfordringer som en vanskelig ser er mulig å løse på en hensiktsmessig måte. Dersom planinitiativet f.eks. forutsetter statlig samferdselstiltak i form av avkjørsel eller oppgraderte tilførselsveger som ligger langt frem i tid å få på plass, f.eks. mer enn 10 år, vil dette kunne være en akseptabel begrunnelse selv om det er klart at planinitiativet på lengre sikt vil kunne bli realisert. Departementet viser her til at 10 år er fristen for ekspropriasjon etter pbl. § 16-2 første ledd og at dette også er det tidsrom som ligger til grunn for kommunens vurdering av privat detaljregulering etter § 12-4 femte ledd. Det vil derfor være en saklig begrunnelse å stoppe et planinitiativ under henvisning til at gjennomføringen av planen ligger for langt frem i tid.

Departementet fastholder at planmyndighetens avslag på å få videreført et planinitiativ ikke vil være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd b), og følgelig ikke kan påklages til overordnet klageinstans. Departementet mener det ikke er grunnlag for å ha en utvidet klagerett. Retten bør – som i dag – være begrenset til å kunne kreve spørsmålet om et planforslag er i samsvar med overordnet plan forelagt for kommunestyret. En klageinstans vil ikke kunne overprøve kommunens suverene myndighet til selv å vurdere om et område skal tas opp til regulering eller ikke. Kommunestyret vil dermed i praksis ha siste ord når det gjelder spørsmålet om planinitiativet skal danne grunnlag for oppstart av en formell planprosess. Departementet forutsetter imidlertid at en eventuell fullmakt fra kommunestyret til å ta endelig standpunkt i spørsmål som gjelder å stoppe et planinitiativ ikke blir gitt (delegert) til administrasjonen, men ev. et politisk utvalg. Dermed kan man beholde en to-instans behandling, hvor administrasjonen tar stilling i første hånd og at forslagsstiller kan kreve en politisk behandling av stoppbeskjeden.

Det er reist spørsmål ved fristen for kommunen til å fatte beslutning om å stoppe et planinitiativ. I høringsforslaget var dette i lovforslaget formulert som «senest etter avholdt oppstartsmøtet». Forslagsstiller skulle deretter underrettes «så snart som mulig». Departementet ser at ordlyden gir et for vidt rom for kommunen til selv å definere hva som er rimelig saksbehandlingstid, og at det derfor kan være grunnlag for å presisere fristen nærmere. Departementet mener det vil føre for langt å fastsette en frist med et konkret antall dager, og foreslår i stedet ordlyden «senest like etter at oppstartsmøte er avholdt». Kravet vil etter departementets syn være oppfylt dersom kommunen fatter beslutning senest to uker etter oppstartsmøtet. Kommunen må nødvendigvis ha noe tid på seg både til å formulere referatet og til å ta en endelig beslutning om planinitiativet skal stoppes eller ikke. Dersom beslutningen ikke er delegert til administrasjonen, vil det nødvendigvis ta noe mer tid før endelig beslutning foreligger i et utvalg eller i kommunestyret. Departementet forutsetter at beslutningen i disse tilfellene tas i første ordinære møte.

Departementet mener det bør gjøres en tilføyelse i § 12-9 tredje ledd som åpner for at forslagsstiller kan kreve at beslutning om ikke å fastsette planprogram etter reglene i § 4-1 skal kunne forelegges kommunestyret, på samme måte som beslutning om å stoppe et planinitiativ kan kreves forelagt kommunestyret. Retten til slik forleggelse vil gjelde i de tilfeller hvor kommunestyret har delegert til annen instans å ta stilling til planprogrammet. Det er departementets syn at en forslagsstiller ikke skal stilles ulikt med hensyn til om det er et planprogram eller et planinitiativ som stoppes, jf. en tilsvarende ordning i § 12-8 andre ledd. En tilsvarende rett til å kreve foreleggelse for kommunestyret gjelder også dersom kommunen velger å ikke fremme et privat planforslag, jf. forslaget til § 12-11 første og andre ledd.