3 Bakgrunnen for lovforslagene
3.1 Oversikt
Lovforslagene har bakgrunn i regjeringens arbeid med En enklere hverdag for folk flest, som bl.a. har som siktemål å fjerne tidstyver og forenkle regelverk. Regjeringen vil forenkle og effektivisere planprosessene for å legge bedre til rette for boligbygging, samt nærings- og samfunnsutvikling. Regjeringen ønsker å sikre gode rammebetingelser for næringslivet, slik at det blir både raskere, billigere og enklere å bygge. Målet er rask, effektiv og forutsigbar offentlig saksbehandling med god kvalitet.
Departementet har innhentet informasjon fra ulike hold om mulige forenklingstiltak. I forbindelse med de innledende faser i forenklingsarbeidet, ble det bl.a. gjennomført møter og mottatt skriftlige innspill fra bygge- og anleggsnæringen, kommuner og fylkeskommuner og andre interesserte. Kartleggingen har vist at loven i all hovedsak fungerer godt, men at det er rom for forbedringer og forenklinger. Det er behov for økt innsikt i hvordan loven kan brukes på en mest hensiktsmessig måte. Det har også vært pekt på at samspillet mellom de involverte aktørene kan bli langt bedre. Departementet har i forbindelse med forenklingsarbeidet gjennomført flere studiebesøk både i Norge, Sverige og Danmark. Forenklingsarbeidet bygger også på informasjon fra en rekke konsulentrapporter.
Det blir årlig vedtatt ca. 2000 kommunale reguleringsplaner. Tiden fra et planinitiativ blir forelagt for kommunen til det blir fremmet et formelt planforslag og kommunen fatter et endelig planvedtak, varierer sterkt. Tall fra KOSTRA viser at det særlig i kommuner med folketall mellom 50 000–299 999 er et stort potensial for å redusere behandlingstiden for plansaker. I dag bruker disse kommunene i gjennomsnitt 352 kalenderdager, altså nesten et helt år, på å behandle et innkommet forslag til reguleringsplan. I tillegg kommer tiden forslagsstiller bruker på å utarbeide et planforslag. Departementet mener at det må være et mål å redusere saksbehandlingstiden i disse kommunene vesentlig. I tillegg må det være et mål å effektivisere planprosessen frem til endelig planforslag foreligger, slik at den totale planleggingstiden kan bli merkbart redusert.
Fra byggenæringen er det kommet klare signaler om at planleggingen i dag ofte tar for langt tid. Dette gjelder spesielt i pressområdene hvor behovet for økt boligbygging også er størst. Det er pekt på at det blant aktørene som deltar i utarbeidelse av reguleringsplaner synes å mangle en felles forståelse for at man er del av en helhetlig prosess. Vurderinger blir gjort stykkevis og delt. Dette kan skape uforutsigbarhet, unødvendig ressursbruk og omkamper om tema som i utgangspunktet er avklart tidligere. I en del saker tar det lang tid mellom de ulike fasene i planarbeidet. Det er spesielt pekt på behovet for bedre avklaringer av forutsetningene og avveininger mellom sektorinteresser tidlig i prosessen og bedre dialog. I en del tilfeller er oppfatningen at det også stilles for store krav til skriftlig dokumentasjon. Byggenæringen har kommet med konkrete forslag til forbedringer, særlig om å etablere større gjensidig forpliktelser i forhold til tidsfrister, gode obligatoriske arenaer for informasjon, dialog og avklaringer, og tettere samspill mellom planmyndighetene og forslagsstiller bl.a. gjennom økte rettigheter for forslagsstiller.
Fra kommunalt hold er det pekt på at private forslagsstillere i en del tilfeller synes å ha urealistiske forventninger til hva som kan bygges ut. En utfordring er at det kan være mangelfull kompetanse hos forslagsstillere og private plankonsulenter og at dette fører til at kommunen må bruke uforholdsmessig mye tid til å gi veiledning.
Sektormyndighetene er i en del tilfeller forsiktige med å uttale seg tydelig tidlig i prosessen for å unngå å bli møtt med påstander om omkamp senere hvis de ser at det endelige planforslaget ikke i tilstrekkelig grad ivaretar deres interesser slik det ble avklart og forutsatt tidlig i planarbeidet. Resultatet er at sektormyndighetene ofte vil se planforslaget før de går i dialog om den endelige løsningen, noe som skaper usikkerhet og kan forlenge prosessen.
Mye av kritikken som har vært rettet mot planleggingen går mer på samspillet mellom aktørene og mindre på plansystemet som sådan. Departementet har således inntrykk av at plan- og bygningsloven i all hovedsak fungerer godt, men at det på enkelte områder er behov for forenklinger, forbedringer og justeringer som bl.a. kan få samspillet mellom aktørene til å fungere bedre. I forenklingsarbeidet har departementet tatt utgangspunkt i at tidsbruken i den offentlige planbehandlingen blir påvirket av mange andre aktører enn bare kommunen, som er planmyndighet. Forhold som ligger utenfor kommunens herredømme kan få direkte betydning for saksbehandlingsomfanget og dermed tidsforløpet. Tidsbruken vil følgelig variere alt etter hvilke verdier og interesser som berøres av planforslaget, hvor god planavklaringen er i overordnet plan, samarbeidsklimaet mellom aktørene, omfanget av innspill fra andre kommunale etater, innsigelsesmyndigheter, naboer, nye endringsforslag fra forslagsstiller underveis i planprosessen, formelle klager, mv.
Det som i størst grad synes å påvirke tidsforløpet er likevel om kommunen har en oppdatert og avklarende arealdel til kommuneplanen eller områdereguleringer. I den grad store interessemotsetninger i arealdisponeringen er avklart i overordnet plan, vil tidsbruken knyttet til innsigelser, naboklager o.a. kunne reduseres betydelig. På denne bakgrunn foreslår departementet tiltak som forenkler kommunens mulighet for å endre og oppheve både områdereguleringer og detaljreguleringer. Siktemålet er å gjøre det enklere for kommunen å ha et oppdatert planverk og dermed i størst mulig grad unngå dispensasjonsbehandling.
For å bedre samspillet mellom alle aktører, er det viktig å kunne velge mellom ulike virkemidler. Tiltak for bedre samhandling kan ikke bare baseres på effektivisering gjennom regelendringer. Aktørene, og i særlig grad forslagsstiller og kommunen, må ha vilje og evne til å samarbeide i det praktiske arbeidet og erkjenne å ha et felles ansvar for å finne en løsning. Det beste middelet for effektiv samhandling er at alle har et mål om å lykkes med planarbeidet. Ettersom det ofte er motstridende interesser i plansaker, er dette krevende å få til. Departementet foreslår derfor tiltak som skal bidra til at forslagsstiller og kommunen i størst mulig grad skal etablere felles målsettinger, og etablere en plattform for det videre samarbeidet som er forpliktende, og som skaper forutsigbarhet.
Etter departementets oppfatning er følgende fire forutsetninger særlig viktige for at private detaljreguleringer raskt og effektivt skal kunne bli vedtatt i tråd med felles målsettinger: At kommunen, regionale fagmyndigheter og andre berørte ikke trenger bruke unødig tid på private planinitiativ som kommunen ikke ønsker å føre frem til vedtak, at planprosessen følger et forutsigbart opplegg som tidlig er blitt avklart mellom forslagsstiller og kommunen, at alle involverte aktører i planprosessen har nødvendig planfaglig kompetanse, og at partene hver på sin måte bidrar til at arbeidet frem til et planvedtak ikke blir mer komplisert og omfattende enn nødvendig. Departementet foreslår derfor i denne proposisjonen tiltak som berører alle de nevnte forholdene.
Proposisjonen er delt inn slik at kapittel 4–7 i all hovedsak handler om effektivisering av planprosessen, mens kapittel 8–11 omhandler forenklinger. Kapitlene 12 og 13 gjelder forslag til lovendringer med bakgrunn i Sivilombudsmannens avgjørelser.
3.2 Høringen
Lovforslagene er basert på departementets høringsnotat av 5. august 2015, som ble sendt på alminnelig høring med svarfrist 15. november 2015.
Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:
Departementene
Fylkesmennene
Direktoratet for arbeidstilsynet
Direktoratet for byggkvalitet
Direktoratet for forvaltning og IKT
Miljødirektoratet
Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Forbrukerrådet
Forsvarsbygg
Fiskeridirektoratet
Helsedirektoratet
Husbanken
Jernbaneverket
Konkurransetilsynet
Kystdirektoratet
Mattilsynet
Nasjonalt folkehelseinstitutt
Norges geologiske undersøkelser (NGU)
Norges vassdrags- og energidirektorat
Norsk Polarinstitutt
Oljedirektoratet
Reindriftsforvaltningen (Alta)
Regjeringsadvokaten
Riksantikvaren
Statens helsetilsyn
Statens kartverk
Landbruksdirektoratet
Statens strålevern
Statkraft SF
Statnett SF
Statsbygg
Vegdirektoratet
Statens strålevern
Sametinget
Sivilombudsmannen
Fylkeskommunene
Kommunene
Avinor AS
Innovasjon Norge
Norges statsbaner AS
Statens råd for likestilling av funksjonshemmede
Statens seniorråd
Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet
Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU)
Universitetet i Agder
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Stavanger
Universitetet i Tromsø
Høgskulen i Volda
Høgskulen i Sogn og Fjordane
Høgskolen i Bergen
Agderforskning
Havforskningsinstituttet
Institutt for samfunnsforskning
Møreforskning
Nordlandsforskning
Norges byggforskningsinstitutt
Norges forskningsråd
Norsk institutt for by- og regionsforskning
Norsk institutt for kulturminneforskning
Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO)
Norsk institutt for naturforskning (NINA)
Norsk institutt for vannforskning (NIVA)
Rogalandsforskning
Telemarksforskning
Transportøkonomisk institutt
Vestlandsforskning
Østlandsforskning
Forskningsstiftelsen Fafo
Advokatforeningen
Akademikernes fellesorganisasjon
Asplan Viak AS
Arkitektenes fagforbund
Arkitektbedriftene i Norge
Bedriftsforbundet
Miljøstiftelsen Bellona
Bergindustriens fellessekretariat
Boligbyggelaget USBL
Boligbyggelaget OBOS
Boligprodusentenes forening
Byggenæringens landsforening
Byggeindustriens landsforening
Byggenæringens fellesråd
Byggherreforeningen
Bygg- og tømrermestrenes forening
Den polytekniske forening
Den norske turistforening
Det kgl. selskap for Norges vel
Energibedriftenes landsforening
Energiforsyningens fellesorganisasjon (EnFo)
Energiverkenes landsforening
Fagforbundet
Fellesforbundet
Finansnæringens hovedorganisasjon
Fortidsminneforeningen
Forum for utdanning i samfunnsplanlegging
Friluftslivets fellesorganisasjon
Friluftsrådenes landsforbund
Funksjonshemmedes fellesorganisasjon
GeoForum
GRID Arendal
Handelens og servicenæringens hovedorganisasjon
Huseiernes landsforbund
IngeniørNytt
Kommunesektorens organisasjon (KS)
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Landsrådet for norske ungdomsorganisasjoner
Maskinentreprenørenes forbund
Miljøstiftelsen Bellona
NKF-byggesak
Norges bonde- og småbrukarlag
Norges bondelag
Norges bygg- og eiendomsforening
Norges byggmesterforbund
Norges eiendomsmeglerforbund
Norges fiskarlag
Norges handikapforbund
Norges huseierforbund
Norges hytteforbund
Norges idrettsforbund
Norges ingeniør- og teknologiorganisasjon NITO
Norges ingeniørorganisasjon
Norges jordskiftekandidatforening
Norges juristforbund
Norges karttekniske forbund
Norges praktiserende arkitekter
Norges kvinne- og familieforbund
Norges miljøvernforbund
Norges naturvernforbund
Norges skogeierforbund
Norges takseringsforbund
Norsk anleggsgartnermesterlag
Norsk bergindustr
Norsk byggtjeneste AS
Norges byggstandardiseringsråd
Norsk eiendom
Norsk fjernvarme
Norsk fjernvarmeforening
Norsk huseierforening
Norsk industri
Norsk kommunalteknisk forening
Norsk landbrukssamvirke
Norsk pensjonistforbund
Norsk teknologi
Norsk VA-verkforening
Norske arkitekters landsforbund
Norske boligbyggelags landsforbund
Norske fiskeoppdretteres forening
Norske landskapsarkitekters forening
Norske reindriftssamers landsforbund
Norske samers riksforbund
Norsk sentrumsforening
Teknisk-naturvitenskapelig forening (TEKNA)
Næringslivets hovedorganisasjon
Prosessindustriens landsforbund
Pukk- og grusleverandørenes landsforbund
Reiselivsbedriftenes landsforening
Rådgivende ingeniørers forening
Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA)
Samisk folkeforbund
Samisk kulturminneråd
Samenes landsforbund
Teknisk ukeblad
Tekniske entreprenørers landsforening
Teknisk-naturvitenskapelig forening
Teknologisk institutt
Vellenes fellesorganisasjon
Norges velforbund
Ungdommens demokratiforum
Yrkesorganisasjonenes sentralforbund
Zero Emission Resource Organisation (ZERO)
Departementet har mottatt i overkant av 250 høringssvar, hvorav omtrent 65 fra privatpersoner og foretak.
Følgende instanser har meldt tilbake at de ikke ønsker å avgi uttalelse eller ikke har merknader til forslagene:
Arbeids- og sosialdepartementet
Fellesforbundet
Forsvarsdepartementet
Havforskningsinstituttet
Helse- og omsorgsdepartementet
Luftfartstilsynet
Ringebu kommune
Statens strålevern
Utenriksdepartementet
Følgende instanser har hatt realitetsmerknader til forslagene:
Advokatforeningen
Akershus fylkeskommune
ALMA consulting
Alunfoto
Arendal kommune
Arkitektbedriftene i Norge
Asker kommune
Aukra kommune
Aust Agder fylkeskommune
Avinor AS
Bamble kommune
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet
Bodø kommune
Boligprodusentenes forening
Buskerud fylkeskommune
Byggenæringens Landsforening (BNL)
Bærum kommune
Den norske turistforening
Direktoratet for byggkvalitet
Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)
Efferus Veksthus
Elverum kommune
Enebakk kommune
Fagforbundet
Fiskeridirektoratet
Fitjar kommune
Fortidsminneforeningen
Fosen Naturvernforening
Friluftsrådenes landsforbund
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
Fylkesmannen i Buskerud
Fylkesmannen i Finnmark
Fylkesmannen i Hedmark
Fylkesmannen i Hordaland
Fylkesmannen i Møre og Romsdal
Fylkesmannen i Nordland
Fylkesmannen i Nord-Trøndelag
Fylkesmannen i Oppland
Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Fylkesmannen i Rogaland
Fylkesmannen i Sør-Trøndelag
Fylkesmannen i Telemark
Fylkesmannen i Troms
Fylkesmannen i Vest-Agder
Fylkesmannen i Vestfold
Fylkesmannen i Østfold
Granvin herad
Hadsel kommune
Heimdal Eiendom AS
Hvaler kommune
Jernbaneverket
JM Norge AS
Justis- og beredskapsdepartementet
Kartverket
Klepp kommune
Klima- og miljødepartementet
Kommunesektorens organisasjon (KS)
Kongsberg kommune
Konkurransetilsynet
Kristiansand kommune
Kystverket
Landbruks- og matdepartementet
Landbruksdirektoratet
Lunner kommune
Lørenskog kommune
Miljøpartiet De Grønne, Røyken
Meland kommune
Midtre Gauldal kommune
Miljødirektoratet
Møre og Romsdal fylkeskommune
Nannestad kommune
Naturvernforbundet
Nedre Eiker kommune
Nesodden kommune
Nesodden kommune
Nittedal kommune
Norconsult AS
Nord Aurdal kommune
Nord -Trøndelag fylkeskommune
Nordhordland Digitalt
Nordland fylkeskommune
Nordre Land kommune
Norges bondelag
Norges bygg- og eiendomsforening
Norges Eiendomsmeglerforbund
Norges handikapforbund
Norges Jeger- og Fiskerforbund
Norges miljø- og biovitenskapelige universitet
Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)
Norsk Bergindustri
Norsk botanisk forening
Norsk Eiendom
Norsk Friluftsliv
Norsk kommunaltekniske forening
Norsk Ornitologisk Forening
Norsk Vann
Norske arkitekters landsforbund
Norske Boligbyggelags Landsforbund SA (NBBL)
Notodden kommune
Næringslivets hovedorganisasjon
OBOS
Olje- og energidepartementet
Oppland fylkeskommune
Oslo kommune
Osterøy kommune
Porsgrunn kommune
Randaberg kommune
Riksantikvaren
Ringerike kommune
Ringsaker kommune
Rogaland fylkeskommune
Rom Eiendom AS
SABIMA
Sametinget
Samferdselsdepartementet
Samskipnadsrådet
Sandnes kommune plan
Sandvika advokatkontor
Sarpsborg kommune
Skedsmo kommune
Skien kommune
Sogn og Fjordane fylkeskommune
Songdalen kommune
Statens vegvesen
Stavanger kommune
Søndre land kommune
Sør-Trøndelag fylkeskommune
Sørum kommune
Time kommune
Troms fylkeskommune
Trondheim kommune
Tønsberg kommune
Ullensvang herad
Vellenes Fellesorganisasjon
Vest-Agder fylkeskommune
Vågå kommune
WWF-Norge
Østfold fylkeskommune
Øvre Eiker kommune
Øyer kommune
(Privatpersoner som har kommet med høringssvar er ikke tatt med i oversikten)
Konsultasjonsmøter
Departementet har konsultert Kommunesektorens organisasjon (KS) om lovendringene i tråd med gjeldende avtale om en konsultasjonsordning. KS har hatt merknader til forslaget om at private planforslag som hovedregel skal sendes på høring, forslaget om at det skal bli enklere å endre reguleringsplan, og forslaget til endringer i dispensasjonsbestemmelsene.
Departementet har også konsultert Sametinget om lovendringene. Sametinget har hatt synspunkter til forslaget om endringer i dispensasjonsbestemmelsene og forslaget om å oppheve ordningen med sentral godkjenning av regionale planstrategier. Det har vært avholdt to konsultasjonsmøter, og synspunktene ble ivaretatt gjennom konsultasjonen. Sametinget har på denne bakgrunn gitt sin tilslutning til lovendringsforslagene i proposisjonen.
Høringsforslag som er lagt til side
Departementet har valgt å legge to av forslagene som ble sendt på høring til side. Det ene gjelder forslaget om å innføre en hjemmel for å kunne gebyrlegge kommunens behandling av områderegulering i de tilfeller der det blir overlatt til private å utarbeide et forslag på vegne av kommunen, jf. pbl. § 12-2 andre ledd andre punktum. I høringen kom det inn vektige argumenter, spesielt fra Advokatforeningen, om at så lenge private ikke har mulighet for å fremme et alternativt planforslag til områderegulering, vil gebyret i realiteten innebære å innføre privat finansiering av saksbehandling. Det andre gjelder forslaget om å redusere saksbehandlingstiden for kommunens behandling av planforslag til 6 uker, jf. pbl. § 12-11. For sistnevnte forslag vises det til omtale i kapittel 6.4.2.