6 Forslag om at private planforslag som hovedregel skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn
6.1 Gjeldende rett
I dag kan kommunen først stoppe den videre behandlingen av et planforslag i forbindelse med at kommunen skal vurdere om forslaget skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn, jf. pbl. § 12-11 tredje punktum. Et unntak fra denne ordningen er der det først må utarbeides planprogram. I slike tilfeller kan kommunen stoppe et planinitiativ i tidlig fase ved å unnlate å vedta planprogrammet.
Enkelte kommuner praktiserer i dag en ordning hvor den private planen alltid blir sendt på høring og lagt ut til offentlig ettersyn. I noen tilfeller legger administrasjonen ved et alternativt planforslag, eller den legger ved sine vurderinger og kommentarer til det private planforslaget, hvilket er i tråd med lovens system, jf. pbl. § 12-11.
Pbl. § 12-11 Behandling av private reguleringsplanforslag, lyder:
«Når forslaget til reguleringsplan er mottatt av kommunen, skal kommunen snarest, og senest innen tolv uker eller en annen frist som er avtalt med forslagsstiller, avgjøre om forslaget skal fremmes ved å sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn og behandles etter reglene i §§ 12-9 og 12-10. Kommunen kan samtidig fremme alternative forslag til regulering av arealet. Finner ikke kommunen grunn til å fremme forslaget, skal forslagsstilleren innen tre uker underrettes ved brev. Er forslaget i samsvar med kommuneplanens arealdel eller områderegulering, kan avslaget kreves forelagt kommunestyret.»
Som det fremgår, er det kommunen som tar stilling til om det private planforslaget skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Dersom kommunen velger ikke å gå videre med planforslaget, kan forslagsstiller, når forslaget er i tråd med kommuneplanens arealdel eller områderegulering, kreve å få avslaget fremlagt for kommunestyret. Forslagsstiller kan følgelig ikke kreve å få planforslaget fremlagt for kommunestyret, bare avslaget, noe som er en viktig nyanse.
Kommunen kan i dag ta gebyr innenfor selvkostprinsippet for kostnadene ved behandling av private planforslag frem til offentlig ettersyn, jf. pbl. § 33-1. Gebyr for bearbeiding av planforslag etter offentlig ettersyn kan ikke kreves dekket.
6.2 Høringsforslaget
Departementet foreslår at private planforslag som er i tråd med kommuneplan eller områderegulering som hovedregel skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Forslaget må ses i sammenheng med kommunens nye hjemmel til å stoppe private planforslag i oppstartfasen. Departementet mener at når planforslaget har sluppet gjennom oppstartfasen, bør det som hovedregel også sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Dette innebærer at kommunen først tar stilling til om planforslaget skal fremmes etter høring og offentlig ettersyn. Kommunen kan som tidligere fremme alternative forslag til regulering på arealet. Kommunen skal fortsatt kunne stoppe planforslag som ikke er i samsvar med overordnet plan, og planer som ikke tilfredsstiller formelle krav til utforming og innhold.
Det er kommunen som er planmyndighet og som bestemmer arealbruken innenfor sine grenser. Forslagsstiller/grunneier må akseptere kommunens vurderinger når det gjelder den fremtidige arealbruken og står rettighetsmessig nokså likt med andre aktører som vil påvirke arealbruken i det aktuelle området. Likevel er det ofte grunneier som har størst interesse i den fremtidige arealbruken og som derfor tar initiativ til videre utvikling av eiendommen(e). Grunneier har også størst incitament til å bekoste utarbeidelse av planforslag, selv om enhver i prinsippet kan gjøre det for en hvilken som helst eiendom. De fleste detaljreguleringer blir derfor i dag vedtatt med utgangspunkt i et forslag fra en forslagsstiller/grunneier. En utvidet rett til høring og offentlig ettersyn vil bidra til å balansere kommunens sterke posisjon noe i forhold til grunneiers interesse av å utvikle sin eiendom. Kommunens arealdisponering vil i større grad enn i dag måtte bygge på et bredere informasjonsgrunnlag ved at også allmenheten, statlige- og regionale faginstanser mfl. får si sin mening om forslaget.
Ved at grunneiere, festere, publikum, berørte myndigheter og andre interesserte alltid får anledning til å kommentere private planforslag, vil planen, saksgrunnlaget og forholdene knyttet til planområdet bli bedre opplyst. Forslaget kommer under offentlig debatt, hvilket er en styrke i seg selv. Kommunen vil uansett ha siste ord når det gjelder vedtak knyttet til planforslaget. Forslaget må ses i sammenheng med departementets forslag om at kommunen kan avskjære planinitiativ i forbindelse med oppstartsmøtet. Departementet mener det er bedre at kommunen tidlig kan avskjære et planinitiativ enn at et ferdig utarbeidet planforslag blir nektet sendt på høring og lagt ut til offentlig ettersyn. På dette stadiet i planleggingen kan forslagsstiller ha lagt ned et betydelig arbeid i planen.
Kommunen bør, som i dag, kunne nekte å fremme forslag som ikke samsvarer med kommuneplanens arealdel eller områderegulering. Det er en forutsetning at planer må tilfredsstille tekniske og formelle krav til innhold og prosess før de kan sendes på høring og offentlig ettersyn. Forslagsstiller kan fremme flere alternative forslag, men minst ett av disse forutsettes å være innenfor de rammer som er skissert i oppstartsmøtet, og ev. etterfølgende foreleggelse og politisk vurdering av uenighetspunkter i referatet fra oppstartsmøtet. I tilfeller der det er krav om planprogram og kommunen uttrykkelig har tatt stilling til å unnlate å fastsette planprogram etter pbl. § 12-9 siste ledd, vil følgen av det være at planinitiativet ikke blir ført videre. Departementet mener det er tilstrekkelig å presisere her og at det ikke er nødvendig å ta inn i lovteksten. Kommunens manglende fastsetting av planprogram vil de facto innebære at initiativtaker må stoppe det videre planarbeidet.
Dagens ordning er at kommunen senest innen tolv uker eller en annen frist som er avtalt med forslagsstiller, skal avgjøre om forslaget skal fremmes ved å sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn og behandles etter reglene i pbl. §§ 12-9 og 12-10. Når forslagsstiller etter det nye forslaget i utgangspunktet har krav på å få forslaget sendt på høring og lagt ut til offentlig ettersyn foreslo departementet at fristen kan reduseres til seks uker. I løpet av disse seks ukene må kommunen eventuelt ha utarbeidet sine kommentarer. Dersom kommunen ønsker å utarbeide et alternativt planforslag, skal fristen være 12 uker som i dag.
Kommunen kan i dag ikke ta gebyr for sitt arbeid med det private planforslaget etter at det er besluttet å fremme planen, dvs. sende den på høring og legge den ut til offentlig ettersyn etter bestemmelsene i pbl. §§ 12-9 og 12-10. Fra dette tidspunkt er planen å regne som kommunens egen plan. Departementet mener gebyret etter det nye forslaget bør dekke kostnadene til og med høring og offentlig ettersyn, herunder ev. behandlingen av de innkommende merknadene. Forslag i tråd med dette er innarbeidet i forslaget til endringer i pbl. § 33-1 første ledd.
6.3 Høringsinstansenes syn
103 høringsinstanser har uttalt seg til forslagene. Høringsuttalelsene kommer fra 21 statlige organer, 12 fra fylkeskommunale organer, 53 fra kommuner i tillegg til Kommunesektorens organisasjon (KS) og 16 fra andre typer organisasjoner/virksomheter e.l.
6.3.1 Hovedregelen om høring og offentlig ettersyn
Det er delte oppfatninger om forslaget om at private planforslag skal sendes på høring og forslaget om endringer i saksbehandlingstid. Spesielt til det siste spørsmålet er det mange som uttaler seg imot.
Blant de regionale sektormyndighetene er det et gjennomgående syn at forslaget om obligatorisk høring vil føre til merarbeid for regionale myndigheter. Et flertall av fylkesmennene og fylkeskommunene (og KS), går følgelig imot forslaget, men det er også noen av disse myndighetene som støtter forslaget eller som ikke har merknader til det. De viktigste innvendingene fra høringsinstansene mot forslaget er at det vil føre til merarbeid for de regionale sektormyndighetene som må uttale seg til planforslag som kommunen egentlig ikke ønsker å vedta, men som den er forpliktet til å sende på høring. Dette kan være tale om omfattende og kompliserte saker med mange involverte og som vil kreve mye ressurser. Det er sannsynligvis hverken mulig eller ønskelig å gjøre så mange og detaljerte avklaringer på oppstartsmøtet at det hindrer uønskede planforslag. Det blir anført at mange kommuner ikke vil gjøre en god nok innsats for å stoppe urealistiske planinitiativ i oppstartsfasen, med den følge at forslaget uansett innhold må sendes på høring.
Enkelte instanser mener kommunene bør ha en viss mulighet til å be om revisjon av forslaget før det kan kreves utlagt og advarer mot at forslagsstiller får en sterkere posisjon på bekostning av allmenne og nasjonale hensyn og privatpersoner som blir berørt av planinitiativ. Det pekes også på at kravet til forsvarlig saksbehandling/god forvaltningsskikk antas å medføre at administrasjonen alltid må gjennomgå høringsuttalelser og lage en begrunnet saksfremstilling til kommunestyret. Det er også anført at departementets forslag vil føre til at kommunen oftere lager sitt eget alternativ til det private.
Riksantikvaren mener bl.a. at dersom nasjonale mål ikke følges opp i planarbeidet og planforslaget likevel må sendes på høring, vil dette kunne medføre et økt antall innsigelser.
KS mener forslaget undergraver kommunens rolle som planmyndighet og bidrar til uklarhet om hva kommunen mener om forslaget. Med dagens lovverk innebærer høring og offentlig ettersyn at kommunen stiller seg bak forslaget. Dette skaper forutsigbarhet for alle høringsparter og interessenter.
OBOS er skeptisk til at kommunen bruker ressurser på å utarbeide sitt eget alternative planforslag. OBOS sin erfaring er at sentrale kommuner bruker ressurser på å lage mange forslag som ikke får gjennomslag hos egen politisk ledelse. OBOS stiller spørsmål om dette er godt anvendte ressurser fremfor å kjøre korte og effektive planprosesser.
Troms fylkeskommune mener at med de krav som nå foreslås stillet til oppstartsmøtet, bør det ikke være grunnlag for å sende to forslag på høring, men heller legges opp til en forpliktelse for kommunen og forslagsstiller til å utarbeide et omforent planforslag som er ferdig klargjort ved offentlig ettersyn for de planinitiativene som videreføres. Forslagsstiller må da allerede ved oppstartsmøtet ha så klare tanker om hovedgrepene i planen at det er mulig for kommunen å ta stilling til om dette er en plan kommunen selv ønsker å gå videre med, eventuelt også gjennom å forelegge forslaget for kommunestyret. Det vil deretter være i partenes interesse å avklare alle hensyn underveis i den videre planprosessen og å ferdigstille planen slik at den er uten vesentlige feil og mangler ved offentlig ettersyn. Dette forutsetter også at kommunen og forslagsstiller hver på sin kant har gjort et godt forarbeid før oppstartsmøtet, slik at vesentlige premisser for det videre planarbeidet legges allerede der. Det vil også gjøre lovendringen om mulighet for tidlig avskjæring mer effektiv.
Byggenæringen mener retten til høring/utlegging må gjelde alle planforslag (også de som kommunen ønsker å stoppe fordi de er i strid med overordnet plan).
Næringslivets hovedorganisasjon (NHO) er enig i avgrensningene som er foreslått for endring av plan, herunder at en endring vil måtte behandles som en ordinær plansak dersom det foreligger innvendinger fra sektormyndighet.
6.3.2 Forslaget om saksbehandlingsfrist på 6 i stedet for 12 uker
Mange høringsinstanser, særlig KS og et stort flertall av kommunene går klart imot forslaget om en frist på seks uker i stedet for dagens tolv uker fra planforslaget er mottatt til det skal sendes på høring og offentlig ettersyn. De viktigste innvendingene fra høringsinstansene mot forslaget om en frist på seks uker i stedet for dagens tolv uker, er at det blir for kort reell tid til gjennomgang av innsendt dokumentasjon og til politisk vurdering av om kommunen skal lage et alternativt planforslag. Det vil klart svekke kvaliteten på saksbehandlingen. Mange kommuner oppgir at de alltid vil måtte involvere politikerne og at det særlig om sommeren vil være problematisk å få til en saksbehandlingstid på 6 uker. Kommunene peker på at det i en del tilfeller vil kunne bli aktuelt å høre både forslagsstillers planforslag og kommunens bearbeidede planforslag. To ulike planer satt opp mot hverandre kan også føre til store endringer i planforslagene gjennom administrativ og politisk behandling etter offentlig ettersyn. I realiteten blir offentlig ettersyn en ny innspillsrunde, og den endelige planen må ofte ut på et nytt ettersyn.
Miljødirektoratet forstår forslaget slik at dersom kommunen ikke innen en fastsatt frist har gitt «avslag» om å gå videre med planen, så gir dette et rettskrav for forslagsstiller til å få planen til høring. Direktoratet mener det er vanskelig å se at forslaget vil bidra til en mer effektiv og ressursbesparende planprosess, og tror det snarere vil medføre økt ressursbruk blant annet hos statlige og regionale sektormyndigheter. En sannsynlig følge vil være at en del av planene som sendes på høring vil være av dårligere kvalitet. Det vil også fremstå som uklart hva som er kommunens holdning til forslaget. Miljødirektoratet ser en fare for at forslaget vil kunne medføre store forventninger hos forslagsstiller til et resultat i henhold til et tidlig forslag, og at en tillatelse til å sende på høring lett kan oppfattes som en forhåndstillatelse.
6.4 Departementets vurdering
6.4.1 Hovedregel om høring og offentlig ettersyn
Forslaget innebærer en vesentlig styrking av forslagsstillers rettigheter i planprosessen samtidig som det forenkler kommunens behandling ved at den ikke trenger ta stilling til spørsmålet om høring og offentlig ettersyn. Departementet finner å ville videreføre forslaget fra høringen.
Flere høringsinstanser, blant annet flertallet av fylkesmennene, fylkeskommunene og de regionale statsetatene går imot forslaget. De mener det vil føre til merarbeid for de regionale sektormyndighetene som må uttale seg til planforslag som kommunen egentlig ikke ønsker å vedta, men som den er forpliktet til å sende på høring og at antallet innsigelser dermed kan øke. Departementet tror ikke merarbeidet blir av et så stort omfang som mange av disse høringsinstansene frykter fordi forslaget må ses i sammenheng med forslaget i kapittel 4 om at kommunen skal kunne stoppe urealistiske planinitiativ allerede i oppstartsfasen. Hvis kommunen følger opp sin forpliktelse i denne fasen, vil forslaget faktisk medføre at de regionale myndighetene får noe færre saker å forholde seg til både i utarbeidingsfasen og høringen.
Departementet vil for øvrig påpeke at selv om kommunen som hovedregel ikke skal kunne stoppe private planforslag, vil den kunne fraråde forslagsstiller å gå videre med planforslaget under henvisning til at det er kommet vektige argumenter mot forslaget fra regional fagmyndighet og at disse er av en slik karakter at kommunestyret neppe vil vedta planforslaget, jf. § 12-12. En forslagsstiller vil derfor på eget initiativ kunne komme til at det ikke har noen hensikt å gjennomføre høring og offentlig ettersyn.
Departementet kan ikke se at forslaget undergraver kommunens rolle som planmyndighet. Kommunen vil alltid kunne legge ved sine vurderinger og anbefalinger, ev. konkrete forslag til justeringer, og om den finner det nødvendig – utarbeide sitt eget alternative planforslag. Hvis dette gjøres på en god og forsvarlig måte, vil det ikke bli behov for ytterligere høringer.
Departementet foreslår ikke endringer i dagens ordning om at kommunen kan stoppe planforslag som ikke er i samsvar med overordnet plan, at kommunen skal underrette forslagsstiller om dette innen tre uker, og at forslagsstiller kan kreve at en slik beslutning blir forelagt kommunestyret, jf. pbl. § 12-11 tredje ledd. Kommunens rett til å legge ved sitt eget planforslag er viktig for å sikre ønsket utvikling i et område hvor kommunen og en forslagsstiller ikke klarer å komme til enighet om et omforent planforslag, og det synliggjør på en tydelig måte kommunens rolle som planmyndighet.
Forslaget innebærer at det må gjøres endring i gebyrreglene, jf. lovforslaget til pbl. § 33-1 første ledd nytt siste punktum, slik at kommunens krav på gebyr dekker planarbeidet til og med høring og offentlig ettersyn, samt den etterfølgende merknadsbehandlingen. Etter dette tidspunkt overtar kommunen ansvaret for planforslaget, og de videre kostnadene med saksbehandlingen må derfor dekkes av kommunen selv.
6.4.2 Forslaget om en saksbehandlingsfrist på 6 uker
Departementet viderefører ikke forslaget om å redusere saksbehandlingsfristen for kommunens behandling av planforslag fra 12 til 6 uker, jf. pbl. § 12-11. Forslaget har møtt sterk motstand, særlig fra kommunene, og departementet ser viktigheten av at kommunen får tid til å legge planforslaget frem for politisk behandling, og at det er tilstrekkelig tid for kommunen til å legge ved sine vurderinger av planforslaget når det sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn.