13 Forslag om å styrke tiltakshavers rettssikkerhet ved kommunens overskridelse av saksbehandlingsfrister i byggesaker
13.1 Gjeldende rett
Midlertidig forbud mot tiltak etter innsendt byggesøknad
Etter gjeldende rett vil tiltakshaver ha krav på byggetillatelse såfremt søknaden ikke er i strid med plan- og bygningsloven eller bestemmelser gitt i medhold av loven. Dersom kommunen ikke finner hjemmel for å avslå søknaden, men av ulike grunner likevel ønsker å forhindre at tiltaket blir realisert i tråd med søknaden, kan den vedta et såkalt midlertidig forbud mot tiltak etter pbl. § 13-1 første ledd. Dette gir kommunen en mulighet for å vente med å ta stilling til søknaden, få tid til å endre planen eller lage en mer tidsriktig arealplan for området.
Adgangen til å forby tiltak som kan vanskeliggjøre annen ønskelig arealutnyttelse er således et viktig virkemiddel som kommuner og eventuelt statlig planmyndighet må ha for å kunne sikre seg tid til å revidere eksisterende planer, eller utarbeide nye planer, uten at det iverksettes tiltak som kan vanskeliggjøre planarbeidet. Pbl. § 13-1 er dermed en sikkerhetsventil for å sikre uheldig arealdisponering. Vedtak om midlertidig forbud mot tiltak kan brukes for å utsette alle former for bygging eller endring av tiltak, men også hindre fradeling eller endring av grunneiendom.
Et midlertidig forbud mot tiltak begrenser tiltakshaveres råderett for perioden forbudet gjelder og bør derfor brukes med forsiktighet. Samtidig gir et slikt forbud en forutsigbarhet og sparer tiltakshavere for unødvendige kostnader med å utarbeide søknader. Det er ikke et vilkår for et slikt vedtak at det aktuelle området allerede er tatt opp til ny regulering. Det er imidlertid et vilkår at kommunen har til hensikt å regulere eller omregulere området. Effekten av vedtaket blir et bygge- og deleforbud som skal gjelde midlertidig i påvente av en ny regulering.
Kommunen kan vedta midlertidig forbud mot tiltak uavhengig av om det er mottatt en byggesøknad eller ikke. Vedtaket kan f.eks. fattes straks man har besluttet å ta opp et område til ny regulering, nettopp for å sikre seg mot unødvendige søknader og skape forutsigbarhet i forhold til grunneiere og andre. Dette kan være en fornuftig fremgangsmåte der det er klart at tiltak i samsvar med tidligere plan ikke vil bli godkjent.
I praksis brukes denne muligheten i begrenset grad uten at kommunen først mottar en søknad eller blir kjent med konkrete utbyggingsplaner. En grunn til dette er at kommunen ved å nedlegge midlertidig forbud setter en frist for seg selv. Et midlertidig forbud mot tiltak varer i inntil fire år, jf. pbl. § 13-2. Kommunen kan vedta et forbud for en kortere periode. Et nytt planvedtak opphever forbudet i den forstand at tiltak skal behandles etter den nye planen. Så snart ny plan er vedtatt skal den tidligere søknaden tas opp til behandling og avgjøres. Det samme gjelder dersom fireårsfristen har løpt ut uten at ny eller endret plan er vedtatt. Kommunen kan i særlige tilfeller forlenge fristen, jf. pbl. § 13-3. Vedtak om fristforlengelse må i tilfelle treffes innen fristens utløp.
Vedtak om midlertidig forbud mot tiltak skal varsles på forhånd i tråd med forvaltningsloven § 16. En vanlig frist for berørte til å uttale seg vil være 2–3 uker.
Det stilles ikke store krav til kommunens begrunnelse av vedtaket. Det er tilstrekkelig at kommunen finner at et midlertidig forbud mot tiltak er hensiktsmessig i den foreliggende situasjonen, men kommunen kan bare nedlegge midlertidig forbud mot tiltak hvis den ikke har til hensikt å gi tillatelse. Kommunens behov for å vinne tid, for eksempel fordi kommunen ser at saksbehandlingsfristen etter loven er i ferd med å løpe ut, er ikke tilstrekkelig begrunnelse for å nedlegge midlertidig forbud. Etter å ha vedtatt midlertidig forbud må kommunen sørge for at planprosessen kommer i gang. Kommunen kan ikke la plansaken ligge ubehandlet. Tidsfristen på fire år er endelig tidsgrense for når planspørsmålet må være avgjort.
Rettsvirkningene av vedtak om midlertidig forbud mot tiltak er at byggesøknaden stilles i bero og at kommunen ikke er forpliktet til å behandle søknaden så lenge forbudet varer, maksimalt inntil 4 år dersom forbudet ikke forlenges. Et midlertidig forbud vil ramme ethvert tiltak etter § 1-6 første ledd, og andre tiltak som kan vanskeliggjøre planarbeidet. Dette betyr at også tiltak som ikke er søknadspliktige er omfattet av det midlertidige forbudet. Etter § 13-1 andre ledd kan kommunen samtykke til tiltak under en midlertidig forbudsperiode dersom dette etter kommunens skjønn ikke vil vanskeliggjøre planleggingen. Private reguleringsplanforslag kan ikke stoppes eller stilles i bero ved å nedlegge et midlertidig forbud mot tiltak.
Et midlertidig forbud mot tiltak får ikke virkning for tiltak som allerede er lovlig igangsatt. Spørsmålet ble avklart i Høyesteretts dom i Rt. 2002 side 683, Vassøy Canning. Her ble det uttalt at det gir best rettsvern for grunneieren om byggetillatelsen gir vern, og at kommunen i forbindelse med søknaden har hatt anledning til å vurdere tiltaket opp mot gjeldende plan. En gyldig rammetillatelse står seg overfor senere vedtatt midlertidig forbud mot tiltak og ny reguleringsplan. Dersom tillatelsen som følge av klage blir opphevet og sendt tilbake til ny behandling, vil kommunens adgang til å nedlegge midlertidig forbud etter pbl. § 13-1, fortsatt være i behold.
Saksbehandlingsfristen for byggesaker på 12 uker etter § 21-7 er etter gjeldende rett ikke til hinder for at kommunen legger ned midlertidig forbud etter at fristen løper ut. Med hjemmel i pbl. § 13-1 vil kommunen også kunne vedta et midlertidig forbud mot tiltaket etter fristens utløp. Det finnes imidlertid eksempler på at tiltakshavere har fått erstatning for økonomisk tap på grunnlag av uaktsomhet fra bygningsmyndighetens side ved for lang saksbehandlingstid, se f.eks. dommen i LB.2013-14712.
For saker som i utgangspunktet er ukontroversielle og som oppfyller vilkårene etter § 21-7 tredje og fjerde ledd, følger det av loven at tillatelse skal anses gitt dersom saken ikke er behandlet av kommunen innen tre uker. Treukersfristen gjelder bare tiltak som er i samsvar med lov og forskrift, gjeldende arealplaner, der tillatelse fra annen myndighet ikke er nødvendig og der det ikke foreligger nabomerknader. Søker får dermed en byggerett tre uker etter at søknaden ble sendt inn dersom kommunen ikke griper inn før dette tidspunktet. Byggerett kan ikke sies å foreligge der kommunen har varslet søker om at den mener vilkårene for tre ukers behandlingsfrist ikke er til stede. Terskelen for å avbryte treukersløpet må være lav, og når fristen er avbrutt gjelder hovedregelen om 12 ukers saksbehandlingsfrist. Søker får ingen byggerett etter tre uker der det ved en senere prøving viser seg at vilkårene ikke var til stede, eller der det er varslet om eller allerede nedlagt midlertidig forbud mot tiltak etter § 13-1.
Nytt plangrunnlag etter at søknad er sendt inn
Planer trer i kraft ved kommunestyrets vedtak (dersom det ikke er innsigelse), jf. f.eks. for reguleringsplaner pbl. § 12-4 første ledd, andre punktum. Dersom det trer i kraft et nytt eller endret plangrunnlag før søknaden blir ferdigbehandlet, vil det kunne påvirke tiltakshavers muligheter for å få byggetillatelse og innholdet i tillatelsen. Sivilombudsmannen har påpekt at den private part etter omstendighetene kan måtte finne seg i at regelgrunnlaget endres i hans disfavør etter at søknad er inngitt, også etter at vedtak er truffet i første instans. Normalt vil tiltakshaver være klar over pågående reguleringsprosesser, men det vil likevel kunne knytte seg usikkerhet til når nytt plangrunnlag trer i kraft fordi enkelte planprosesser kan ta tid.
Det er innført bestemmelser om tidsfrister for å effektivisere byggesaksbehandlingen. Oversittelse av 12-ukersfristen for å behandle byggesøknader får etter gjeldende rett ikke andre rettsvirkninger enn nedsettelse eller bortfall av det kommunale byggesaksgebyret. Dette følger av lovens ordlyd, lovens forarbeider, rettspraksis og langvarig forvaltningspraksis. Tiltakshaver får altså ikke noen byggerett i samsvar med den innsendte byggesøknaden selv om 12-ukersfristen blir oversittet. Kommunen vil som utgangspunkt kunne legge et nytt plangrunnlag til grunn for behandlingen av søknaden etter at saksbehandlingsfristen har løpt ut. Tiltakshaver får byggerett fra tidspunktet for endelig vedtak.
Fristoverskridelse har for øvrig kun konsekvens for byggesaksgebyrets størrelse. Kommunen taper inntekt ved redusert gebyr, men er fortsatt forpliktet til å behandle søknaden etter fristen. De nærmere regler om gebyrnedsettelse fremgår av byggesaksforskriften § 7-4, jf. pbl. §§ 21-7 første ledd andre punktum og 21-8 tredje ledd. Bestemmelsen fastsetter at kommunen skal tilbakebetale tiltakshaver 25 % av det totale byggesaksgebyret for hver påbegynt uke tidsfristen overskrides. I tilfeller der det er avtalt særskilte frister eller kommunen har forlenget fristen etter byggesaksforskriften § 7-3, inntrer virkningene av fristoverskridelse (gebyrnedsettelse) fra det tidspunkt den avtalte eller forlengede frist overskrides.
Nytt lov- eller forskriftsgrunnlag etter innsendt byggesøknad
I enkelte tilfeller vedtas endringer i lover eller forskrifter eller endringer trer i kraft etter at en søknad er sendt inn, men før søknaden har blitt innvilget. Heller ikke i slike tilfeller vil tiltakshaver kunne påberope seg noen byggerett. Ikrafttredelsestidspunktet for regelendringen og eventuelle overgangsbestemmelser vil her være avgjørende. Det er imidlertid sjeldent at lovendringer får virkning for allerede innsendte byggesøknader. For endringer i plan- og bygningsloven har det lenge vært fast praksis å fastsette overgangsordninger slik at regelendringer ikke har fått virkning for søknader som var sendt kommunen før lovens ikraftsetting, jf. for eksempel overgangsbestemmelsene for pbl. § 34-4 fjerde ledd.
13.2 Høringsforslaget
For å styrke tiltakshavers rettsstilling i forhold til vedtak om midlertidig forbud mot tiltak og endringer i arealplaner, foreslo departementet i høringsutkastet endringer i plan- og bygningsloven som innebærer at søknader om tillatelse skal avgjøres på det rettsgrunnlag som gjaldt ved utløpet av 12-ukersfristen etter pbl. § 21-7.
Det ble også foreslått at kommunale vedtak om midlertidig forbud mot tiltak etter pbl. § 13-1 bare skulle få virkning for det aktuelle tiltaket såfremt tiltakshaver har mottatt forhåndsvarsel om midlertidig forbud mot tiltak før 12-ukersfristen er utløpt. Kommunen har adgang til å forlenge 12-ukersfristen etter byggesaksforskriften § 7-3. Endelig vedtak om midlertidig forbud mot tiltak i første instans må være fattet senest 8 uker etter dette tidspunktet dersom forbudet skal stå seg. I de tilfeller der det er gitt fristforlengelse etter byggesaksforskriften § 7-3, vil 8-ukersfristen gjelde fra utløpet av den nye fristen.
Departementet foreslo at det bør gjøres unntak for statlige bygge- og deleforbud etter § 13-4. I slike saker vil det normalt være sterke nasjonale hensyn som begrunner forbudet og de vil være så tungtveiende at det ikke er naturlig at det gjelder en tidsfrist i slike situasjoner. Staten vil ikke ha oversikt over byggesaker som ligger til behandling i kommunene for det aktuelle området, og kan således ikke passe på å nedlegge midlertidig forbud før saken blir behandlet.
Departementet foreslo endringer i pbl. §§ 1-5 og 21-7 som gjør at tiltakshaver ikke risikerer at forsinket byggesaksbehandling kan føre til at søknaden blir behandlet på annet plangrunnlag enn det som gjaldt da søknaden ble sendt inn. Departementet mente det er naturlig at skjæringstidspunktet settes til utløpet av 12-ukersfristen etter pbl. § 21-7. Denne fristen bør heller ikke gjelde for statlige og regionale planbestemmelser etter pbl. §§ 6-3 og 8-5, samt statlig arealplan etter 6-4. Begrunnelsen er at statlig og regionale planbestemmelser og statlig arealplan ivaretar tungtveiende overordnede interesser og at rettsvirkningen av disse ikke kan være avhengig av om kommunen klarer å overholde gjeldende saksbehandlingsfrister eller ikke i byggesaker.
13.3 Høringsinstansenes syn
54 høringsinstanser har uttalt seg til forslagene.
Et flertall av høringsinstansene er positive til forslagene Det er imidlertid også flere som er negative til forslaget, særlig blant kommunene. Disse viser til at fristene vil kunne begrense kommunenes mulighet til å styre dersom planene ikke er gode nok eller ny kunnskap gjør at planene burde vært endret. Noen høringsinstanser har også forslag til alternative løsninger og andre justeringer.
Asker kommune, Fylkesmannen i Nordland, Ringerike kommune og flere andre mener at samfunnsmessige hensyn bør veie tyngre enn hensynet til den enkelte tiltakshaver, og er negative til at brudd på saksbehandlingsfrister skal få betydning. KS er inne på det samme ogmener det vil innskrenke kommunens handlingsrom, og derfor ikke bør være tidsbegrensninger.
Oslo kommune mener forslaget vil kunne føre til at flere midlertidige forbud legges ned på preventivt grunnlag, noe som igjen vil føre til at tiltakshavere må leve i uvisshet i lenger tid enn nødvendig. Det vises til at forslaget er i strid med en uttalelse i Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) om at departementet skulle vurdere mulighet til å gripe inn i alle ikke påbegynte tiltak. Etter Oslo kommunes vurdering bør det ikke settes en formell frist for nedleggelse av midlertidig forbud, jf. også lagmannsrettsdommen i sak LB-2013-14712 «Mellbyedalen». Hensynet til tiltakshaver kan løses erstatningsmessig. Oslo kommune peker også på at tidsfristen på 8 uker etter varsling kan være en utfordring for kommuner med et parlamentarisk system. Oslo kommune mener tidspunktet for formell tillatelse bør være skjæringspunktet for nedleggelse av midlertidig forbud.
Bærum kommune påpeker mulige problemstillinger der vedtak blir opphevet etter klage. I slike tilfeller må fristen forskyves til etter at klageinstansen har fattet endelig vedtak.
Bodø kommune ser potensialet for uklarheter der byggesøknader er returnert som ikke komplette. Det stilles spørsmål ved om fristen i slike tilfeller løper fra ny og komplett søknad er sendt inn, eller fra opprinnelig innsendingstidspunkt. Formelt sett er retur en avvisning, og hva skjer når avvisningen blir påklaget og klager får medhold? Dette er etter Bodø kommunes syn uklart.
Fylkesmannen i Oslo og Akershus er inne på noe av det samme når det påpekes at kommunen kan ha en feilaktig oppfatning av at eksisterende plangrunnlag gir avslagsgrunn. Det bør klargjøres hvorvidt ny 12-ukersfrist løper fra opphevelse/omgjøring. Fylkesmannen i Oslo og Akershus påpeker også at det vil kunne gi bedre forutsigbarhet for søker dersom fireårsfristen for midlertidig forbud løper fra innsendelse av søknad.
Fylkesmannen i Nordland påpeker at frister ikke bør gjelde der et byggeområde bør revurderes på grunn av ny kunnskap om ras og flomfare, mens Miljødirektoratet mener forslaget harmonerer dårlig med naturmangfoldloven § 8 i de tilfeller der ny kunnskap blir kjent etter utløpet av 12-ukersfristen.
Lørenskog kommune vil gi kommunene en mer omfattende hjemmel til å avslå søknader mens planer er under arbeid, uten å treffe særskilt vedtak om midlertidig forbud.
Hedmark fylkeskommune mener at byggesaker som ikke krever dispensasjon bør behandles etter det plangrunnlaget som gjaldt da søknad ble stemplet inn. Kun helt unntaksvis kan midlertidig forbud i byggesak være aktuelt. Samskipnadsrådet har samme oppfatning av utgangspunktet for fristen.
Advokatforeningen foreslår at fristene bør gjelde også dersom det pågår planarbeid. Tiltakshaver bør få vurdert om det foreligger vektige grunner til å stanse det planlagte prosjektet.
Boligprodusentene og Bolignæringens landsforening mener hovedfristen for saksbehandling er tre uker og at rettsvern mot midlertidig forbud og nytt plangrunnlag må gjelde også her. Dette gjelder der et tiltak ikke er i strid med plan, forskrift eller lov og der det ikke er naboprotester. I slike tilfeller kan tiltakshaver starte selv om han ikke har fått vedtak fra kommunen.
Fylkesmannen i Rogaland ber om at regelen om forlengelse av 12-ukersfristen flyttes fra forskrift (SAK10 § 7-3) til lovens § 21-7. Dessuten bør det presiseres at 8-ukersfristen bør regnes fra egenforlenget frist.
Fylkesmannen i Rogaland påpeker at det er benyttet en feil lovutgave i høringsnotatet. Fra 1. juli 2015 ble fristene gjort gjeldende også for dispensasjoner. Dette er ikke reflektert i forslaget.
Justisdepartementet foreslår en alternativ formulering av ny § 13-1 andre ledd for å markere kommunens adgang til å vedta og ikke virkningen. § 13-1 andre ledd må dessuten samordnes med første ledd mht. tiltaksbegrepet. Det påpekes også uklarheter i forhold til andre frister i § 21-7 (treukersfristen) og forholdet til adgangen til fristforlengelse etter SAK § 7-3.
Bærum kommune påpeker at skjæringspunktet for fristen bør være når forhåndsvarselet blir sendt, ikke mottatt som i forslaget. Dette harmonerer etter kommunens mening bedre med øvrige frister i SAK10 kap. 7.
Kartverket ønsker at midlertidig forbud skal markeres i matrikkelen, ikke tinglyses som foreslått. Forholdet mellom midlertidig forbud og gitt rammetillatelse bør tydeliggjøres i § 13-1.
Norges miljø- og biovitenskapelige universitet mener forslaget til endring i § 1-5 er unødvendig.
13.4 Departementets vurdering
For kommunen vil det kunne være mange vektige grunner til at kommunen helst vil gi avslag selv om søknaden er i tråd med gjeldende plangrunnlag, f.eks. at planen er gammel og ikke lenger aktuell. Det er derfor ikke ønskelig å innskrenke kommunens muligheter til å vedta midlertidig byggeforbud. For å bedre søkers rettssikkerhet og forutsigbarhet mener departementet likevel at det bør innføres visse frister for når slike vedtak må være fattet for å få virkning overfor allerede innsendte byggesøknader.
Midlertidig forbud mot tiltak etter innsendt byggesøknad
Departementet foreslår at midlertidig forbud mot tiltak etter pbl. § 13-1 bare får virkning dersom forbudet er vedtatt innen utløpet av saksbehandlingsfristene i § 21-7 eller dersom kommunen har varslet et forbud innen fristen. Dersom slikt varsel foreligger har kommunen 8 uker på å vedta forbudet.
Forslaget innskrenker ikke kommunens materielle muligheter for å vedta midlertidig byggeforbud, vilkårene for å nedlegge slikt forbud eller varigheten. Etter forslaget samordnes muligheten for å nedlegge midlertidig forbud mot tiltak med fristreglene i loven. Dette innebærer en ny rettsvirkning av fristoverskridelser. I tillegg vil tidsrommet for kommunens vurdering av om det bør nedlegges midlertidig forbud kortes ned. Dette kan, slik Oslo kommune påpeker i sitt høringssvar, føre til at det blir varslet om eller nedlagt noen flere midlertidige forbud. Departementet mener at kommunene bør kunne ha tilstrekkelig oversikt over behovet for regulering ved å justere rutiner for mottak av saker, og ved godt kommuneplanarbeid. Etter departementets mening er denne ulempen uansett forsvarlig sett i forhold til den økte forutberegneligheten som forslaget vil gi. Fristene vil ikke innskrenke kommunens saklige handlingsrom, men stille noe høyere krav til årvåkenhet og oppfølging.
Noen av høringsinstansene, særlig kommuner, har vist til at det i enkelte tilfelle kan være vanskelig å overholde saksbehandlingsfristene på grunn av sykdom eller ressursmangel i byggesaksavdelingen. Departementet mener saksbehandlingsfristenes lengde og muligheten til å forlenge disse etter byggesaksforskriften § 7-3, kombinert med muligheten for å nedlegge midlertidig forbud mot tiltak, gir tid til å vurdere om plangrunnlaget er holdbart og om søknaden er i samsvar med ønsket arealbruk.
Vanlig saksbehandlingsfrist er 12 uker fra søknaden er fullstendig, jf. pbl. § 21-7 første og fjerde ledd. Der saken er særlig komplisert, eller krever ekstra politisk avklaring eller samtykke fra andre myndigheter etter § 21-5 kan fristen etter byggesaksforskriften § 7-3 forlenges av kommunen. I så fall vil den forlengede fristen gjelde. Det samme gjelder der en lenger frist er avtalt, jf. § 21-7 syvende ledd. Et særlig spørsmål gjelder de saker der saksbehandlingsfristen er tre uker, jf. pbl. § 21-7 andre og tredje ledd. Dette gjelder saker som fullt ut er i samsvar med gjeldende plan, forskrift og lov, der det ikke foreligger merknader fra naboer eller gjenboere, og der det ikke er nødvendig med ytterligere samtykke, tillatelse eller uttalelse fra annen myndighet. For slike saker regnes tillatelse som gitt dersom kommunen ikke har truffet vedtak innen fristen.
For de saker der det gjelder en tre ukers saksbehandlingsfrist etter § 21-7 andre og tredje ledd, og tillatelse anses gitt dersom kommunen ikke har avgjort søknaden innen fristens utløp, foreslår departementet at forhåndsvarsel om midlertidig forbud må være mottatt av tiltakshaver innen utløpet av treukersfristen. Etter departementets syn vil forslaget ivareta tiltakshavers interesse på en god måte. Kravet om forhåndsvarsling følger av forvaltningsloven § 16. Forslaget medfører trolig at kommunen må følge med på sine restanser i større grad enn i dag fordi fristoversittelse kan få større konsekvenser enn bare et bortfall av byggesaksgebyrer.
Departementet viser til at tiltakshaver i treukerssakene får en byggerett dersom kommunen ikke har behandlet saken, og et midlertidig forbud etter dette tidspunktet vil være et inngrep i gitt tillatelse. Departementet påpeker at det ikke er meningen at kommunene skal gjøre en fornyet planvurdering i hver enkel byggesak.
Et særtilfelle, som er påpekt av Bodø kommune, er der en sak som behandles av kommunen innenfor 12-ukersfristen påklages og klageinstansen opphever vedtaket og returnerer saken til kommunen, samt at det er vedtatt nytt plangrunnlag før saken byggesaksbehandles av kommunen for andre gang. I slike saker har kommunen akseptert tidligere plangrunnlag og valgt ikke å nedlegge midlertidig forbud mot tiltak. Dersom klagebehandlingen og saksbehandlingstiden hos klageinstansen skal være avgjørende for hvilket plangrunnlag som skal komme til anvendelse, vil det kunne gi svært tilfeldige utslag. Departementet er derfor av den oppfatning at ny behandling bør skje på grunnlag av det plangrunnlag som gjaldt ved første vedtak i saken, altså senest ved utløpet av 12-ukersfristen fra opprinnelig søknad. Kommunen må altså ta stilling til spørsmålet om plangrunnlaget er tilstrekkelig ved første gangs behandling av byggesaken.
Endring av plangrunnlaget etter at søknad er sendt inn
Rettsvirkningen av arealplaner inntrer straks de er vedtatt, jf. pbl. §§ 11-6 og 12-4. Byggetillatelser må derfor være i samsvar med de krav som gjelder på tidspunktet for vedtak om tillatelse. Overskridelse av plan- og bygningslovens saksbehandlingsfrister har ikke hatt andre rettsvirkninger enn nedsettelse av byggesaksgebyret kommunen kan kreve for saksbehandlingen. Gebyrnedsettelse gir kommunen et insentiv til å overholde fristene. Etter departementets vurdering gir imidlertid ikke gebyrnedsettelse tilstrekkelig vern for tiltakshavers interesser i byggesaken.
Departementet foreslår derfor endringer i pbl. §§ 1-5 og 21-7 som gjør at tiltakshaver ikke risikerer at byggesaksbehandling – ut over de saksbehandlingsfrister som gjelder etter § 21-7 – kan føre til at søknaden blir behandlet på annet plangrunnlag enn det som gjaldt da søknaden ble sendt inn. Formålet med forslaget er å sikre tiltakshavers rettssikkerhet. For tiltakshaver som har sendt en byggesøknad til kommunen i tråd med gjeldende regelverk og plangrunnlag vil det kunne fremstå som urimelig hvis kommunen først overskrider den lovpålagte 12-ukersfristen i pbl. § 21-7 første ledd, og deretter endrer forutsetningene for behandlingen av søknaden gjennom et eget planvedtak som gjør at den blir avslått i stedet for innvilget. Tiltakshavers økonomiske interesse av å få realisert et byggetiltak vil som oftest overstige den kompensasjon bortfallet av byggesaksgebyret gir. Endringen vil gi bedre forutsigbarhet for tiltakshaver og dermed økt rettssikkerhet. Å koble fristreglene til avgjørelsesgrunnlaget gir etter departementets syn bedre sammenheng i regelverket.
Hedmark fylkeskommune og Samskipnadsrådet har påpekt at byggesaker som ikke krever dispensasjon bør behandles etter plangrunnlaget på søknadstidspunktet. Etter høringsforslaget vil det etter disse høringsinstansers oppfatning fortsatt være uklart hvilket plangrunnlag som skal legges til grunn helt frem til utløpet av saksbehandlingsfristen på 12 uker og eventuelt ytterligere 8 uker etter et varsel om midlertidig forbud. Hensynet til forutberegnelighet kunne tale for at skjæringstidspunktet flyttes til søknadstidspunktet, f.eks. kombinert med en 12-ukers frist til å nedlegge midlertidig forbud. Dette vil også være i samsvar med den praksis som følges ved lovendringer der det gis overgangsbestemmelser for søknader innkommet før lovvedtaket. Bestemmelsene om planers umiddelbare rettsvirkninger er imidlertid klare og departementet ser ikke grunn til å endre dette utgangspunktet.
Det er naturlig at skjæringstidspunktet settes til utløpet av saksbehandlingsfristene etter pbl. § 21-7, normalt 12 uker med mindre fristen er forlenget etter byggesaksforskriften § 7-3. Dette vil både gi tilstrekkelig tid for kommunene til å vurdere saken og gir sammenheng i regelverket. Saksbehandlingsfristen regnes fra komplett søknad foreligger. Dersom det er avtalt en lenger saksbehandlingsfrist etter § 21-7 syvende ledd, skal denne legges til grunn.
Fristen bør etter departementets oppfatning ikke gjelde for statlige og regionale planbestemmelser etter pbl. §§ 6-3 og 8-5, samt statlig arealplan etter 6-4. Begrunnelsen for dette er at statlig og regionale planbestemmelser og statlig arealplan ivaretar tungtveiende overordnede interesser og at rettsvirkningen av disse ikke kan være avhengig av om en kommune klarer å overholde gjeldende saksbehandlingsfrister i byggesaker.