8 Forslag om forenklinger i reglene om endring og oppheving av reguleringsplan

8.1 Gjeldende rett

Plan- og bygningsloven har regler om endring og oppheving av reguleringsplaner i § 12-14:

«For utfylling, endring og oppheving av reguleringsplan gjelder samme bestemmelser som for utarbeiding av ny plan.

Kommunestyret kan delegere myndigheten til å treffe vedtak om mindre endringer i reguleringsplan eller til å vedta utfyllinger innenfor hovedtrekkene i reguleringsplanen.

Før det treffes slikt vedtak, skal saken forelegges berørte myndigheter, og eierne og festerne av eiendommer som direkte berøres av vedtaket, skal gis anledning til å uttale seg. Jf. for øvrig § 1-9.»

Hovedregelen følger av første ledd som fastsetter at endring og oppheving av reguleringsplan følger de samme regler som gjelder for vedtak av ny plan. Bakgrunnen for dette er at virkningen av å endre eller oppheve en plan kan være like stor som virkningen av ny plan. Blant annet tilsier behovet for medvirkning, både fra allmennheten, grunneiere, naboer, festere og andre berørte, og fra offentlige fagorganer, at det må være en bred prosess. For mindre endringer åpner loven i andre og tredje ledd for en enklere prosess.

Nærmere om mindre endringer av reguleringsplan

De nærmere kriterier for hva som skal forstås med «mindre endringer» er omtalt i Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) side 238:

«Med mindre endringer menes endringer som ikke har nevneverdig betydning for noen berørte parter eller interesser...

Dersom det foreligger innvendinger til endringene fra berørte myndigheter eller private, vil ikke endringene kunne anses som mindre. Da vil saken måtte behandles som en vanlig reguleringsendring.»

Plan- og bygningsloven av 2008 tok sikte på en klargjøring og innstramming i forhold til tidligere praksis, og begrepet «mindre vesentlig endring» i loven av 1985 ble endret til «mindre endringer».

Departementet har på denne bakgrunn ved tolkingen av § 12-14 lagt til grunn at det er en relativt snever adgang til å endre reguleringsplaner gjennom den enklere prosessen for mindre endringer. Det må foretas en konkret vurdering i det enkelte tilfellet av om det er mulig å endre en plan gjennom en mindre endring, eller om det er nødvendig å behandle saken som en ordinær reguleringsendring. Det er kommunen som ut fra en slik konkret vurdering tar stilling til om endringen er å anse som en mindre endring. Er kommunen i tvil om en endring er mindre i lovens forstand, er det lagt til grunn at endringen bør følge ordinær saksbehandling for endring av plan.

Med mindre endringer menes endringer som relativt sett er mindre i forhold til planen, og som ikke går ut over hovedtrekkene i planen. Dersom endringen er konfliktfylt, vil det være nødvendig med en bredere vurdering og medvirkning, og endringen må da behandles på ordinær måte. Det samme gjelder når endringen krever avklaring fra sektormyndighet, eller endringen er i strid med overordnede planer. Der det foreligger protest fra nabo eller andre private, er det vanligvis lagt til grunn at endringen ikke kan behandles som en mindre endring.

Det er videre lagt til grunn at mindre endringer ikke omfatter endring av arealformål eller hensynssoner. Justering av grensen mellom to formål kan likevel anses som en mindre endring. Dette gjelder også justering av byggegrenser, frisiktsoner, linjeføring for infrastrukturanlegg og lignende. Det betyr at det kan gjøres justeringer i elementer som allerede ligger inne i planen, men det kan ikke innføres nye elementer.

Nærmere om oppheving av reguleringsplan

Oppheving av reguleringsplaner må i dag alltid følge ordinær planprosess, jf. § pbl. § 12-14 første ledd. Kommunen skal se over og vurdere behovet for endringer i kommuneplanen minst en gang hvert fjerde år, i forbindelse med at et nytt kommunestyre skal ta stilling til den kommunale planstrategien etter pbl. § 10-1. Det følger av bestemmelsen at denne vurderingen også skal omfatte arealbruken i kommunen, og om gjeldende planer bør revideres eller oppheves.

Endringer i kommuneplanens arealdel kan føre til at tidligere vedtatte reguleringsplaner ikke lenger er i samsvar med overordnet plan. Tilsvarende kan en områderegulering vedtas i strid med en tidligere detaljregulering. Ved motstrid er det normalt den sist vedtatte planen som gjelder, jf. pbl. § 1-5 andre ledd. Dette gjelder dersom ikke annet er fastsatt, for eksempel gjennom hensynssone etter § 11-8 tredje ledd bokstav f.

Kommunen bør alltid ved behandlingen av kommuneplanens arealdel vurdere behovet for endring eller oppheving av eldre reguleringsplaner slik at det ikke oppstår motstrid når den nye arealdelen blir vedtatt. Det kan imidlertid være en relativt omfattende oppgave å vurdere konsekvensene av slike endringer, og i mange tilfeller velger derfor kommunene å vente med denne vurderingen. Over tid har dette ført til at mange kommuner i dag har et relativt stort antall planer som krever endringer eller som skal oppheves. Rettssikkerhetsmessig er dette uheldig, fordi det blir vanskelig både for kommunen og andre å ta stilling til plansituasjonen for eksempel for en bestemt eiendom.

8.2 Høringsforslaget

I høringsnotatet ble det foreslått enklere regler for endring og oppheving av reguleringsplaner.

Endring av reguleringsplan

I høringsnotatet ble det foreslått å utvide muligheten for endring av reguleringsplaner etter en enklere prosess. Det ble foreslått at adgangen til enklere saksbehandling skulle omfatte noe større endringer enn i dag, og det ble også foreslått endring i begrepene. Det ble ikke foreslått endringer i varslingsreglene i § 12-14 tredje ledd.

Forslaget innebærer at kommunen i større grad enn i dag skal kunne anvende et planfaglig skjønn ved vurderingen av hvilke endringer som kan gjennomføres etter de enklere saksbehandlingsreglene. Forslaget vil føre til at det blir enklere å oppdatere reguleringsplaner, og at nødvendig oppdatering faktisk gjennomføres. Det ble foreslått følgende endring i § 12-14 andre ledd:

«Kommunestyret kan delegere myndighet til å treffe vedtak om endringer i reguleringsplan når endringene i liten grad vil påvirke gjennomføringen av planen for øvrig og heller ikke går ut over hovedrammene i planen.»

Oppheving av reguleringsplan

I høringsnotatet ble det foreslått enklere regler for oppheving av uaktuelle reguleringsplaner, dvs. planer som i det vesentlige er i strid med overordnet plan. Det ble foreslått mulighet for delegering, og at bare registrerte eiere og festere av eiendommer som direkte berøres skal varsles ved oppheving av plan som i det vesentlige er i strid med overordnet plan. I dag må oppheving av plan gjennomføres etter samme regler som gjelder for vedtak av ny plan, også der planen i det vesentlige er tilsidesatt av ny plan. Forslaget skal bidra til at kommunene i større grad enn i dag holder sine planer oppdatert og løpende opphever utdaterte og uaktuelle planer.

Det ble foreslått et nytt fjerde ledd i § 12-14 slik:

«Plan som i det vesentlige er i strid med overordnet plan kan kommunestyret eller den som er delegert myndighet, oppheve seks uker etter at registrerte eiere og festere av eiendommer som direkte berøres er gitt anledning til å uttale seg.»

8.3 Høringsinstansenes syn

Forslag om enklere regler for endring av reguleringsplan

Departementet har mottatt 102 høringsuttalelser om endring av reguleringsplan. Av disse er det ett departement, 9 direktorater, 14 fylkesmenn, 11 fylkeskommuner, 38 kommuner og 29 andre som har uttalt seg. Også noen privatpersoner har uttalt seg til forslaget.

67 av høringsuttalelsene gir uttrykkelig støtte til forslaget, mens 19 uttaler seg imot. Det er 4 som uttaler at de ikke har merknader. De øvrige gir uttrykk for synspunkter uten å ta uttrykkelig standpunkt til forslaget.

Det er dermed bred støtte til forslaget. De aller fleste kommuner og fylkesmenn som har uttalt seg støtter forslaget, og er positive til en enklere prosess når det ikke går ut over viktige interesser. Noen peker på at det er behov for at kriterier for vurderingen av hvilke endringer som kan ha en enklere prosess, gis i forskrift eller veiledning.

Fylkesmannen i Hedmark uttaler for eksempel at de deler departementets syn om at det er rom for større fleksibilitet, og mener utvidet direkte varsling av berørte er å foretrekke fremfor aviskunngjøring. Bærum kommune uttaler at de støtter lovforslaget, men ser behov for nærmere retningslinjer for hvilke planendringer som kan gjøres med en enklere prosess.

Det er noen direktorater og enkelte fylkeskommuner som er skeptiske til forslaget, blant annet på grunn av at det kreves vanskelige skjønnsmessige vurderinger for å avgjøre om endringene oppfyller de foreslåtte vilkårene. De peker også på at det blir for mangelfull medvirkning. I tillegg er en rekke natur- og friluftsorganisasjoner skeptiske. De frykter at det blir foretatt endringer av reguleringsplaner uten medvirkning fra organisasjoner og allmennheten, og at det særlig kan gå utover natur- og friluftsinteresser. Det vises også til hensynet til lokaldemokratiet og forutsigbarheten i planleggingen.

Blant annet uttaler Kystverket at de er skeptisk til at valg av behandlingsmåte i større grad enn i dag vil være opp til den enkelte kommune. Miljødirektoratet mener det fortsatt bør være en snever adgang til slike endringer, og peker på viktige hensyn som grøntarealer og naturmangfold, der allmennheten og miljø- og friluftsorganisasjoner har lokalkunnskap. Riksantikvaren mener det er svært uheldig at det åpnes for større endringer, og mener fagmyndighetenes uttalelse må tillegges avgjørende vekt.

Av fylkeskommuner kan nevnes at Rogaland fylkeskommune peker på at medvirkning er viktig, og at det er uklarhet om hvilke parter som må kontaktes. Østfold fylkeskommune og Sogn og Fjordane fylkeskommune er skeptiske til forslaget fordi det kan svekke forutsigbarheten i planleggingen og allmenne interesser.

Blant organisasjonene peker Kommunesektorens organisasjon (KS) på at endringen kan svekke forutsigbarheten og allmennhetens interesser, uten mulighet for medvirkning. Norges Naturvernforbund er kritisk til forslaget fordi det fratar allmennheten mulighet til å uttale seg og svekker allmenne interesser. Norsk Friluftsliv mener forslaget er uakseptabelt og tilsidesetter viktige demokratiske prinsipper når allmennheten ikke får uttale seg.

For øvrig pekes det i høringen på at det er uklarhet om saksbehandlingen, blant annet om det gjelder en frist på 6 uker for uttalelse eller en kortere frist.

Noen høringsinstanser foreslår endring i formuleringen av bestemmelsen. Det foreslås at det tas inn i bestemmelsen at det ved innsigelse fra fagmyndigheter må gjennomføres ordinær planprosess med høring og offentlig ettersyn. Det foreslås at det i lovteksten bør fremkomme at konsekvensene av endringen må være små, og at endringen ikke skal være i konflikt med allmenne interesser. Videre foreslås det at plikt til å innhente uttalelse fra flere berørte tas inn i bestemmelsen.

Forslag om enklere regler for oppheving av reguleringsplan

Departementet har mottatt 89 høringsuttalelser om oppheving av reguleringsplan. Av disse er det ett departement, 9 direktorater, 13 fylkesmenn, 10 fylkeskommuner, 34 kommuner og 22 andre som har uttalt seg.

I 72 av disse høringsuttalelsene gis det uttrykkelig støtte til forslaget, mens det bare er én som uttaler seg imot. 7 uttaler bare at de ikke har merknader. De øvrige gir uttrykk for synspunkter uten å ta uttrykkelig standpunkt til forslaget.

Dermed er det et stort flertall som støtter forslaget, og som er positive til en enklere prosess for oppheving av uaktuelle planer. Det vises til at det er et stort behov for slike muligheter, og enkelte mener også at det bør gis enda større muligheter for å oppheve gamle reguleringsplaner enn det som foreslås.

For eksempel uttaler Norges vassdrags- og energidirektorat at forslaget er positivt og kan føre til at planer som ikke oppfyller dagens krav til sikkerhet mot flom- og skredfare blir opphevet. Miljødirektoratet mener det i utgangspunktet er positivt om kommunene gis mulighet til å holde arealplanene oppdaterte og mer løpende opphever utdaterte/uaktuelle planer, men viser til at det kan være reguleringsplaner som fortsatt kan ha rettsvirkninger i behold.

Enkelte peker på at det kan være vanskelig å vurdere kriteriet «i det vesentlige i strid med overordnet plan», og det ønskes mer veiledning om dette.

Det er også synspunkter på saksbehandlingen. Det pekes på at det bør klargjøres i lovteksten at det er varslingsreglene i § 12-14 tredje ledd som gjelder også for oppheving av plan. Det pekes særlig på at det er viktig at det innhentes uttalelse fra berørte myndigheter. Det pekes også på at det er behov for ytterligere medvirkning ved at også andre berørte bør få uttale seg.

Det er flere fylkesmenn og fylkeskommuner som mener det er behov for å lovfeste at offentlige myndigheter skal høres.

8.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget om enklere regler om endring og oppheving av reguleringsplan, men med noen endringer. Saksbehandlingsreglene klargjøres og suppleres.

Departementet ser at det er behov for å forenkle reglene for endring og oppheving av reguleringsplaner. Dagens regler oppleves som for omfattende for de mindre og ukontroversielle sakene. Mange planer er gått ut på dato. Dette kan være fordi de ikke lenger er samsvar med behovet i planområdet, eller fordi de er i strid med nyere overordnet plan.

Departementet mener det er rom for å forenkle regelverket for oppheving av planer uten at dette behøver å gå ut over rettssikkerhetshensyn eller viktige planfaglige hensyn. § 12-14 andre og tredje ledd har i dag bestemmelser som åpner for en noe enklere saksbehandling ved mindre endring av reguleringsplan, og dette tar kortere tid enn en ordinær reguleringsendring. Ved mindre endring av plan er kravet om foreleggelse begrenset til å gjelde «berørte myndigheter, og eierne og festerne av eiendommer som direkte berøres av vedtaket», jf. § 12-14 tredje ledd, og det er ikke krav om offentlig ettersyn. Dessuten kan myndigheten delegeres fra kommunestyret. Det er ikke gitt tilsvarende enklere regler for oppheving av planer som er i strid med overordnet plan.

Departementet foreslår på denne bakgrunn å utvide grensen for endringer av reguleringsplan som kan gjennomføres på en enklere måte. Departementet foreslår også en ny bestemmelse som gjør det enklere å oppheve planer som i det vesentlige er i strid med overordnet plan.

Nærmere om enklere regler om endring av reguleringsplan

Departementet opprettholder forslaget om endring i § 12-14 andre ledd om enklere endring av reguleringsplan. Departementet mener det er rom for noe større fleksibilitet med hensyn til hvilke endringer kommunestyret kan delegere og som kan undergis enklere saksbehandling enn i dag.

Som det fremgår av omtalen foran av gjeldende rett, er det normalt ikke anledning til å innføre nye planelementer i reguleringsplanen ved bruk av reglene om «mindre endring». Departementet mener dette må endres for å få en mer fleksibel og ressursbesparende gjennomføring av enklere planendringer. Det er samtidig naturlig å erstatte begrepet «mindre endringer» med en tydeligere formulering der det fremgår at det er konsekvensen av endringene, og ikke først og fremst størrelsen på endringen i seg selv, som vil være utgangspunktet for om det kan være enklere saksbehandling. Departementet mener det også i større grad må gjøres en planfaglig og praktisk vurdering her, og at det legges vekt på konsekvensene for omgivelsene og behovet for en bredere medvirkning.

Slik departementet ser det, bør et avgjørende utgangspunkt for vurderingen være om endringene må betraktes som i vesentlig grad omstridt eller konfliktfylt, og derfor krever bredere medvirkning og grundigere behandling. Dersom endringen ikke er av en slik karakter og den også ligger innenfor planens hovedramme, vil endringen kunne anses å være av en slik art at prosessen kan forenkles. Dette gjelder selv om det foreligger protester fra naboer eller andre berørte.

Forslaget tar sikte på å åpne for en enklere prosess også der det skal innføres nye planformål eller grensen mellom formålene endres, uten at det endrer planens karakter og går ut over planens hovedrammer. Departementet forutsetter at dagens ordning, hvor fagmyndighetenes uttalelser tillegges vekt, videreføres. Dersom uttalelsene har karakter av innsigelse og klart gir uttrykk for at det er behov for full planbehandling, bør kommunen ta hensyn til dette i den videre planbehandlingen. Vilkårene for enklere prosess vil da normalt ikke være til stede.

Det foreslås i tillegg, på bakgrunn av innspill i høringen, endringer i saksbehandlingsreglene for å sikre en bredere medvirkning og bedre opplysning av saken.

Saksbehandlingsreglene for slike endringer fremgår i dag av § 12-14 tredje ledd. Ved denne typen endringer av planer er det bare krav om en begrenset forelegging og ikke ordinær høring og offentlig ettersyn. Den ordinære fristen for høring og offentlig ettersyn på minst 6 uker gjelder dermed ikke, og det er ikke i bestemmelsen angitt noen frist. Det er i bestemmelsen henvist til pbl. § 1-9 om forholdet til forvaltningsloven. Forvaltningslovens regler om forsvarlig saksbehandling vil gjelde, og departementet legger til grunn at en frist på 2–3 uker for å gi uttalelse vanligvis vil være tilstrekkelig.

Departementet foreslår også endring i reglene om å innhente uttalelser fra berørte. I høringen er det mange som mener det må legges opp til bredere medvirkning for å sikre tilstrekkelig vurdering av allmenne interesser. Departementet foreslår derfor at det tas inn i bestemmelsen at det i tillegg til uttalelse fra berørte myndigheter, eiere og festere, også skal innhentes uttalelse fra «andre berørte». Dette vil sikre at alle interesser kommer frem og blir vurdert, og det vil sikre at saken blir tilstrekkelig opplyst før vedtak treffes. Dette vil likevel ikke føre til at saksbehandlingen tar lenger tid. Det kan imidlertid føre til flere innspill og noe økt omfang på merknadsbehandlingen i ettertid.

Nærmere om enklere regler om oppheving av reguleringsplan

Departementet opprettholder forslaget om en ny bestemmelse § 12-14 fjerde ledd om enklere regler for oppheving av reguleringsplan som i det vesentlige er i strid med overordnet plan. Departementet mener det bør åpnes for at kommunestyret kan delegere myndighet til å oppheve slike planer og at saksbehandlingen bør forenkles. Vilkårene for når slik oppheving er aktuelt videreføres fra høringsforslaget. Saksbehandlingsreglene foreslås endret i tråd med innspill som har kommet i høringen.

Bakgrunnen for forslaget er at det er behov for enklere regler for oppheving av gamle reguleringsplaner som i det vesentlige er i strid med overordet plan. Det gjelder reguleringsplaner som helt eller delvis er i strid med kommuneplanens arealdel, herunder kommunedelplan. Enklere regler vil føre til at planer som har mistet sin funksjon, kan oppheves på en mindre ressurskrevende måte. Dette vil sannsynligvis føre til at slike planer i større grad blir opphevet, og dette vil bidra til en mer oversiktlig plansituasjon.

Kommunen må foreta en nærmere vurdering av forholdet til den overordnede planen, og hvilke konsekvenser opphevingen får før den gjennomføres. Dersom opphevingen får konsekvenser for tiltak som er gjennomført eller sikret i henhold til reguleringsplanen, må dette tas i betraktning. Det er viktig at restriksjoner i reguleringsplanen ikke utilsiktet faller bort ved oppheving av reguleringsplanen, men at forholdet blir vurdert i samråd med vedkommende fagmyndighet.

Forslaget om enklere saksbehandling vil ha størst betydning for gamle planer som ikke er gjennomført og som derfor ikke lenger har noen vesentlig funksjon. I slike tilfeller vil det ikke være behov for samme prosess ved oppheving av reguleringsplan som ved ordinær planbehandling, fordi det allerede har vært bred medvirkning under arbeidet med kommuneplanens arealdel. Den nye arealbruken vil følgelig ha vært gjennom en grundig prosess, herunder høring og offentlig ettersyn. Behovet for en tilsvarende bred og grundig prosess ved oppheving av reguleringsplanen er dermed tilsvarende mindre. Ettersom det ikke er krav til varsling av grunneiere og festere ved behandling av kommuneplanens arealdel og det heller ikke er klagerett, mener departementet at grunneiere og festere fortsatt må varsles særskilt før reguleringsplanen blir endret eller opphevet. Etter de nye reglene vil det for øvrig ikke være krav til oppstartsmøte, varsel om oppstart av planarbeidet, høring eller offentlig ettersyn ved oppheving.

Departementet foreslår på grunnlag av høringen endringer i saksbehandlingsreglene for oppheving av uaktuelle reguleringsplaner. Det er hensiktsmessig at saksbehandlingen her samordnes med reglene for endring av plan. De samme formuleringer som fremgår av tredje ledd om endring av plan kan benyttes, så langt de passer. Det er imidlertid ikke samme behov for bred medvirkning ved oppheving av reguleringsplaner som ved endring av reguleringsplaner. Høringsforslaget om at kun berørte eiere og festere skal gis anledning til å uttale seg, blir derfor videreført.

Det stilles dermed ikke krav om at også berørte myndigheter og andre berørte får uttale seg til oppheving av plan. Dette gjelder reguleringsplaner som i det vesentlige er i strid med overordnet plan, og planene vil derfor normalt ikke inneholde elementer av reell betydning. Forvaltningslovens krav om at saken skal være tilstrekkelig opplyst før vedtak treffes, vil imidlertid gjelde. Dersom det er usikkerhet om forholdet til overordnet plan og om reguleringsplanen inneholder elementer som bør beholdes, bør det eventuelt innhentes uttalelse fra berørte myndigheter eller andre.

Høringsforslaget inneholdt forslag om en frist på 6 uker, men denne fristen videreføres ikke i lovforslaget. Fristen for å gi uttalelse fremgår dermed ikke av loven, men forvaltningslovens regler om forsvarlig saksbehandling vil gjelde. Departementet legger til grunn at en frist på 2–3 uker vanligvis vil gi tilstrekkelig tid til å avgi uttalelse.