6 Tilsyn og reaksjoner

6.1 Innledning

Finanstilsynet har i dag hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr og ledelseskarantene som reaksjon på lovbrudd på en rekke områder. Dette skyldes delvis en utvikling av EØS-rettens utforming av bestemmelser om sanksjonering og andre forvaltningstiltak på finansmarkedsområdet, se nærmere om dette i Prop. 96 LS (2018–2019) punkt 7.1.1. Rettsaktene stiller i større grad krav om regler om nærmere angitte tilsynsvirkemidler og forvaltningstiltak ved overtredelse av regelverket.

Bakgrunnen for dette felles reaksjonssystemet er redegjort for i EU-kommisjonens meddelelse av 8. desember 2010, kalt «Reinforcing sanctioning regimes in the financial service sector». Det oppstilles der et mål om en helhetlig forsterkning og samordning av sanksjonsbestemmelsene på finansområdet. Som departementet også redegjorde for i ovennevnte proposisjon, pekes det blant annet på at det er variasjoner og svakheter i de nasjonale sanksjonsregimene. Blant annet mangler mange nasjonale myndigheter hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr, eller har for lave satser for slike gebyrer. Andre mangler mulighet til å sanksjonere både foretak og personer. Det vises også til at nasjonale myndigheter tar ulike hensyn i betraktning når de vurderer om administrative sanksjoner skal ilegges og hvordan de skal utmåles. Det ble også vist til at det er stor forskjell på effektiviteten av håndhevingen av slike regelverk, om sanksjoner i praksis ilegges og om det er lagt til rette for strafferettslige eller administrative sanksjoner eller en kombinasjon av disse. Det er også en rekke nyere EØS-rettsakter som krever at nasjonale tilsynsmyndigheter også skal kunne forby en person å være del av ledelsen i et foretak som er under tilsyn ved overtredelse av regelverket.

Det har også skjedd en utvikling av bruk av administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak i nasjonal forvaltningsrett. Departementet viser blant annet til kapittel IX i forvaltningsloven om administrative sanksjoner. I lovforslaget, Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.), foretok Justis- og beredskapsdepartementet en bred gjennomgang av rettslige spørsmål i tilknytning til administrative sanksjoner. Proposisjonen hadde som siktemål å legge til rette for mer enhetlig behandling av saker om administrative sanksjoner innenfor betryggende rettslige rammer. Grunnloven og Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) utgjør en del av det rettslige rammeverket. Ved gjennomgang av reglene om tilsyn, administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak har departementet lagt til grunn prinsippene i Prop. 62 L (2015–2016). Departementet foretar i dette kapittelet en helhetlig gjennomgang av reaksjonsbestemmelsene på fondsområdet for å sikre et samlet og hensiktsmessig reaksjonssystem, se punkt 6.3 og 6.4.

Departementet følger med dette opp utkastet til lovendringer i verdipapirfondloven og AIF-loven i Finanstilsynets høringsnotat Overtredelsesgebyr og ledelseskarantene i finansforetaksloven mv. De andre endringene som foreslås i Finanstilsynets høringsnotat vil følges opp senere. Departementet følger også opp utkastet til endringer som følger av Finansdepartementets høringsnotat om administrative sanksjoner ved overtredelse av EuVECA-, EuSEF-, ELTIF- og pengemarkedsforordningene. De nevnte forordningene inneholder egne krav til hvilke tilsyns- og reaksjonsmidler tilsynsmyndigheten skal ha tilgjengelig.

6.2 Tilsyn

6.2.1 Gjeldende rett

Finanstilsynet fører tilsyn med fondsforvaltere, jf. verdipapirfondloven § 11-2 og AIF-loven § 9-1. Finanstilsynets tilsynskompetanse følger av finanstilsynsloven, verdipapirfondloven og AIF-loven. Finanstilsynsloven gir generelle regler for Finanstilsynets virksomhet. Finanstilsynsloven stiller virkemidler til rådighet for Finanstilsynet, slik at tilsynet skal være effektivt og betryggende. Når Finanstilsynet utøver tilsyn på fondsområdet, suppleres disse reglene av verdipapirfondloven og AIF-loven.

I medhold av finanstilsynsloven § 3 kan Finanstilsynet blant annet kreve opplysninger fra foretak under tilsyn og få utlevert dokumenter og lignende. Hvis et foretak ikke oppfyller sin opplysningsplikt, kan Finanstilsynet pålegge de ansatte i foretaket å gi opplysninger.

Finanstilsynet kan etter §§ 4 flg. pålegge retting av forhold dersom foretakets organer ikke har overholdt sine plikter i henhold til bestemmelser gitt i eller i medhold av lov, har handlet i strid med konsesjonsvilkår, eller ikke har overholdt interne vedtekter eller interne retningslinjer. Finanstilsynet kan også pålegge stans av virksomhet ved mistanke om manglende nødvendig tillatelse.

Verdipapirfondloven § 11-3 gir regler om opplysningsplikt. Forvaltningsselskap skal gi Finanstilsynet de opplysninger som kreves om forhold som gjelder selskapets virksomhet. Lovens § 11-4 omhandler pålegg om retting, både for allerede manglende overholdelse av plikter, og for å forhindre fremtidig handlemåte som vil være i strid med disse. I verdipapirfondloven § 11-5 er det gitt regler om bortfall og tilbakekall av tillatelse.

AIF-loven § 9-2 omhandler opplysningsplikt. Paragraf 9-3 gir Finanstilsynet kompetanse til å gi pålegg om retting og midlertidig forbud mot utøvelse av virksomhet. Kompetanse for endringer, tilbakekall og bortfall av tillatelse er gitt i § 9-4.

6.2.2 EØS-rett

UCITS- og AIFM-direktivene og EuVECA-, EuSEF-, ELTIF- og pengemarkedsfondsforordningene oppstiller krav om at det skal føres tilsyn med at rettsaktene overholdes. De kompetente myndigheter skal tillegges alle nødvendige tilsyns- og undersøkelsesbeføyelser som er nødvendig for å ivareta dette, jf. UCITS-direktivet artikkel 98, AIFM-direktivet artikkel 46 nr. 1, EuVECA-forordningen artikkel 19, EuSEF-forordningen artikkel 20, pengemarkedsfondsforordningen artikkel 39 og ELTIF-forordningen artikkel 33.

De to direktivene og EuVECA-, EuSEF- og pengemarkedsfondsforordningene inneholder en liste over tilsyns- og undersøkelseskompetanser som den kompetente myndighet som minimum skal kunne benytte seg av.

Etter UCITS-direktivet artikkel 98 skal kompetent myndighet som et minimum ha tilgang på dokumenter og informasjon, kunne forlange datatrafikk og elektronisk dokumentasjon, kompetanse til å ilegge påbud om opphør av virksomhet, fryse eller beslaglegge eiendeler, midlertidig forbud mot ervervsutøvelse og tilbakekalle godkjennelser, blant annet.

Tilnærmet samme krav følger av AIFM-direktivet artikkel 46, som blant annet pålegger å sikre at kompetent myndighet får tilgang på opplysninger gjennom utlevering av dokumenter og lignende, samt opplysninger om telefonsamtaler og datatrafikk. Kompetent myndighet skal kunne kreve at en praksis opphører, at eiendeler kan fryses eller beslaglegges, eller kunne nedlegge midlertidig forbud mot virksomheten.

EuVECA-forordningen artikkel 19, EuSEF-forordningen artikkel 20 og pengemarkedsforordningen artikkel 39 har like bestemmelser om krav til tilsyn. Etter disse artiklene skal tilsynsmyndigheten ha tilgang til ethvert dokument i enhver form, ha kompetanse til å kreve å bli gitt opplysninger umiddelbart, å foreta stedlig tilsyn, å treffe egnede tiltak for å sikre at kravene i forordningene blir oppfylt og utstede påbud i den forbindelse.

EuVECA- og EuSEF-forordningene krever at urettmessig bruk av fondsbetegnelsene skal kunne forbys og at forvalteren kan fjernes fra registeret, jf. EuVECA-forordningen artikkel 21 nr. 2 bokstav b og EuSEF-forordningen artikkel 22 nr. 2 bokstav b.

Det samme overordnede krav som er oppstilt i de ovennevnte rettsaktene, følger som nevnt av ELTIF-forordningen artikkel 33 nr. 1. Til forskjell fra de øvrige rettsaktene er det i ELTIF ikke listet opp spesifikke krav til hvilke virkemidler tilsynsmyndigheten skal ha tilgjengelig.

6.2.3 Departementets høringsnotat

I departementets høringsnotat om administrative sanksjoner ved overtredelse av EuVECA, EuSEF, ELTIF og pengemarkedsfondsforordningen drøfter departementet hvilke lovendringer som er nødvendig for at Finanstilsynet skal ha tilstrekkelige tilsynshjemler i henhold til de nevnte forordningene. Departementet foreslår ikke endringer i bestemmelsene om tilsyn for å gjennomføre forordningene i høringsnotatet.

6.2.4 Høringsmerknader

Ingen av høringsinstansene har tatt opp spørsmål knyttet til hvilke tilsynshjemler som er nødvendig for å gjennomføre EuVECA- og EuSEF-forordningene, ELTIF-forordningen eller pengemarkedsfondsforordningen.

6.2.5 Departementets vurdering

Tilsyn

Departementet viser til at det er behov for å vurdere om reglene om tilsyn som følger av finanstilsynsloven, verdipapirfondloven og AIF-loven er i tråd med de kravene som følger av EuVECA- og EuSEF-, ELTIF- og pengemarkedsfondsforordningene. Det følger av forordningene at den kompetente tilsynsmyndigheten skal ha alle granskings- og tilsynshjemler som er nødvendig, herunder få adgang til opplysninger og dokumenter, kunne foreta stedlig tilsyn mv. Kravene samsvarer i stor grad med hva som gjelder etter UCITS-V-direktivet og AIFM-direktivet.

Departementet viser til at Finanstilsynet er tilsynsmyndighet etter verdipapirfondloven og AIF-loven, jf. verdipapirfondloven § 11-2 og AIF-loven § 9-1. Finanstilsynets kompetanse følger av disse lovene og finanstilsynsloven.

Departementet viser til at finanstilsynsloven § 3 andre ledd andre punktum pålegger foretak når som helst å gi alle opplysninger, og gi innsyn i og utlevere dokumentasjon, herunder dokumenter, datamaskiner og annet teknisk hjelpemiddel og materiale samt beholdninger av enhver art. Etter tredje ledd kan opplysningsplikten etter andre ledd pålegges de enkelte tillits- og tjenestemenn i foretaket.

Departementet viser også til verdipapirfondloven § 11-3 første ledd om opplysningsplikt for forvaltningsselskap, dets tilknyttede agenter og depotmottaker. Tilsvarende skal forvalter, dens oppdragstakere, primærmegler, depotmottaker og disses revisorer gi Finanstilsynet opplysninger etter AIF-loven § 9-2 første og andre ledd.

I tråd med vurderingene over mener departementet at kravene som følger av forordningene, er oppfylt med hjemlene som følger av gjeldende rett. Departementet mener derfor at det ikke er nødvendig å utforme nye hjemler for å oppfylle rettsaktenes krav om granskings- og tilsynshjemler som tilsynsmyndigheten skal ha tilgjengelig.

Særlig om forbud mot bruk av EuVECA- og EuSEF-betegnelsene og fjerning fra register

EuVECA artikkel 21 nr. 2 bokstav b og EuSEF artikkel 22 nr. 2 bokstav b pålegger kompetente myndigheter ved behov å forby betegnelsen «EuVECA» eller «EuSEF» og å fjerne forvalteren fra registeret.

Hvis forvaltere registrert i medhold av AIF-loven bruker EuVECA eller EuSEF-betegnelsen uten å ha rett til dette, vil Finanstilsynet kunne gi pålegg om retting etter finanstilsynsloven § 4. Tilsvarende gjelder hvor et forvalteren ikke oppfyller kravene til slike fond i EuVECA- eller EuSEF-forordningene. Hvis det er foretak som ikke er underlagt Finanstilsynets tilsynsmyndighet, vil Finanstilsynet kunne gi pålegg om stans av virksomheten etter finanstilsynsloven § 4 a.

Når det gjelder fjerning av registrerte fond fordi fondene ikke lenger oppfyller vilkårene for å være registrert etter den respektive forordningen, følger hjemmelen for dette av forordningene selv. Departementet foreslår derfor ikke ytterligere lovbestemmelser om dette.

6.3 Administrative sanksjoner

6.3.1 Gjeldende rett

Med administrativ sanksjon menes her det samme som i forvaltningsloven § 43 andre ledd, det vil si en «negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon».

I verdipapirfondloven § 11-6 reguleres adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr, en form for administrativ sanksjon. Juridiske personer kan ilegges overtredelsesgebyr uten at det er utvist skyld. Styremedlemmer, daglig leder og faktisk leder i foretak kan også ilegges overtredelsesgebyrer dersom de har utvist forsett eller grov uaktsomhet i forbindelse med den aktuelle overtredelsen. Departementet er gitt hjemmel til å fastsette forskrift om forhold som kan vektlegges ved avgjørelsen av om overtredelsesgebyr skal ilegges og eventuelt ved utmålingen av gebyr, herunder øvre ramme for overtredelsesgebyr. Dette er gjort i verdipapirfondforskriften § 11-3. Forsinkelsesrenter påløper etter lov 17. desember 1976 nr. 100 om renter ved forsinket betaling m.m. (forsinkelsesrenteloven). Adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr foreldes to år etter at overtredelsen er opphørt. Forhåndsvarsel eller vedtak fra Finanstilsynet virker fristavbrytende. Adgangen gjelder overtredelser listet opp i verdipapirfondloven, og kommer derfor ikke til anvendelse på overtredelse av fondsforordningene som omtales i denne proposisjonen.

Det er ingen bestemmelser i finanstilsynsloven eller AIF-loven som klassifiseres som administrative sanksjoner. Finanstilsynets øvrige reaksjonsmidler som følger av finanstilsynsloven og henholdsvis AIF-loven eller verdipapirfondloven, klassifiseres enten som straff eller administrative tiltak. Verdipapirfondloven inneholder også bestemmelser om strafferettslig reaksjon ved overtredelse av nærmere bestemte bestemmelser.

Etter gjeldende rett finnes det altså ikke regler om administrative sanksjoner som kan komme til anvendelse på overtredelse av forordningene.

6.3.2 EØS-rett

Det er redegjort for AIFM-direktivets bestemmelser om administrative sanksjoner i Prop. 77 L (2013–2014) kapittel 16.2.1. Det er videre redegjort for UCITS-direktivets bestemmelser om administrative sanksjoner i Prop. 154 L (2015–2016) kapittel 2.4.2.3. Departementet viser til disse for en mer utførlig behandling av direktivenes bestemmelser og gjennomføring av disse.

UCITS-direktivet oppstiller både hvilke administrative sanksjoner og andre tiltak kompetent myndighet som et minimum skal kunne benytte seg av og hvilke overtredelser som særlig burde sanksjoneres. AIFM-direktivet har også inntatt minstekrav til hvilke reaksjoner kompetent myndighet skal kunne benytte seg av. De administrative sanksjonene er ikke spesifisert i denne opplistingen.

EuVECA-, EuSEF- og pengemarkedsfondsforordningene oppstiller krav om reaksjoner ved brudd på forordningenes påbud og forbud. I EuVECA artikkel 20 nr. 1 og EuSEF artikkel 21 nr. 1 er dette formulert som et krav om administrative sanksjoner og andre foranstaltninger. I pengemarkedsfondsforordningen artikkel 40 nr. 1 er det formulert som et krav om sanksjoner og andre tiltak.

I EuVECA artikkel 21, EuSEF artikkel 22 og pengemarkedsfondsforordningen artikkel 41 er det inntatt lister over hvilke overtredelser det skal reageres mot. Bestemmelsene reaksjonene retter seg mot, angår i hovedsak porteføljesammensetning, tillatelse gitt på uriktig grunnlag, misbruk av betegnelse, samt plikter om rapportering, opplysning, interne prosedyrer og forvaltning. EuSEF- og EuVECA-forordningene oppstiller også krav om at bruken av betegnelsene «EuVECA» og «EuSEF» kan forbys, og at forvalteren av disse fondene kan fjernes fra registrene.

I ELTIF oppstilles det kun krav om at kompetente myndigheter skal føre tilsyn med at forordningen overholdes, men det er ikke inntatt bestemmelser som pålegger å innføre regler om administrative sanksjoner.

Rettsaktene som lister opp hvilke overtredelser det som minimum skal reageres mot, altså UCITS-direktivet, EuVECA-, EuSEF- og pengemarkedsfondsforordningene, gir ikke selv uttrykk for hvilke overtredelser som skal sanksjoneres med administrative sanksjoner, og hvilke overtredelser som skal resultere i andre administrative tiltak. En overtredelse kan altså være gjenstand for enten administrativt tiltak eller administrativ sanksjon.

Reaksjonene skal for alle tilfeller være effektive, proporsjonale og ha avskrekkende virkning. Det er altså styrende for forvaltningens valg av virkemiddel, både at de er egnet til å oppnå formålet med forordningen og er avskrekkende, samt at de står i rimelig forhold til overtredelsen. EØS-statene må treffe «alle nødvendige tiltak» for å sikre reaksjoner på overtredelsene angitt i forordningene.

6.3.3 Høringsnotatene

Innledning

Finansdepartementet sendte 21. april 2020 på høring et høringsnotat utarbeidet av Finanstilsynet med forslag om hjemler for å ilegge gebyr for overtredelse av en rekke lover, herunder verdipapirfondloven og AIF-loven. Fordi overtredelsesgebyrer regnes som administrative sanksjoner, må det spesifiseres hvilke bestemmelser som kan medføre gebyrer ved en eventuell overtredelse. Finanstilsynets høringsnotat behandlet ikke spørsmål om overtredelsesgebyr for ELTIF-, EuVECA-, EuSEF- eller pengemarkedsfondsforordningene.

Departementet sendte derfor et eget høringsnotat om overtredelse av disse forordningene på høring 9. november 2020. Dette høringsnotatet pekte imidlertid bare ut hvilke overtredelser som kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. For spørsmål om skyldkrav, hvem som skal kunne ilegges overtredelsesgebyr, øvre grense for overtredelsesgebyr, utmålingsmomenter, oppfyllelsesfrist, tvangsgrunnlag, foreldelse, forsinkelsesrenter, offentliggjøring og taushetsplikt, viste departementet til Finanstilsynets høringsnotat.

Departementets høringsnotat

Departementet foreslo regler om administrative sanksjoner i form av overtredelsesgebyr for overtredelse av bestemmelser i de fire forordningene. Departementet gjorde i høringsnotatet rede for hvilke bestemmelser som eventuelt kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr.

Listen over bestemmelser som er foreslått sanksjonert, baserer seg i hovedsak på opplistingene gitt i henholdsvis EuVECA-, EuSEF-og pengemarkedsfondsforordningene, med noen justeringer. Departementet foreslo i høringsnotatet at tilsvarende bestemmelser i ELTIF-forordningen skulle kunne sanksjoneres på samme måte som de øvrige tre forordningene.

Finanstilsynets høringsnotat

Finanstilsynet foreslår i sitt høringsnotat at overtredelse av visse bestemmelser i AIF-loven skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Finanstilsynet foreslår en adgang til å ilegge overtredelsesgebyr i AIF-loven for overtredelser av regler som er av samme karakter som bestemmelsene som etter gjeldende rett kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr etter verdipapirfondloven. Dette innebærer overtredelse av AIF-loven §§ 1-4, 2-1, 2-2, 2-5, 2-8, 3-1 til 3-3, 3-5, 3-7 til 3-10, kapittel 4, 5-1 til 5-3, 6-1, 6-2 første og tredje ledd, 6-4, 6-5, kapittel 7, 8-1, ved uriktig oppnådd tillatelse, og forskrifter gitt til utfylling av disse bestemmelsene.

Finanstilsynet mener at det er behov for at forvaltere av alternative investeringsfond skal kunne ilegges overtredelsesgebyr. Finanstilsynet anser at overtredelsesgebyr vil kunne være et effektivt virkemiddel for å øke etterlevelsen av regelverket.

Finanstilsynet legger vekt på at likeartede overtredelser bør kunne sanksjoneres mest mulig likt, uavhengig av om overtredelsen er foretatt av et forvaltningsselskap for UCITS-fond, et nasjonalt fond eller forvalter av alternativt investeringsfond. Finanstilsynet peker på at flere foretak har tillatelse til å forvalte fond etter begge lovene. Hjemler for overtredelsesgebyr i AIF-loven vil, etter Finanstilsynets syn, bidra til et mer helhetlig regelverk.

Finanstilsynet fremhever også at risikoen for regelverksarbitrasje vil kunne reduseres ved at risikoen for en merkbar reaksjon ved overtredelse blir den samme, uavhengig av hvilken av de to lovene på fondsområdet som er overtrådt.

Finanstilsynets høringsnotat drøfter også overordnede spørsmål uavhengig av hvilke overtredelser som bør kunne medføre ileggelse av overtredelsesgebyr.

For spørsmålet om hvem som skal kunne ilegges overtredelsesgebyr, foreslår Finanstilsynet at både fysiske og juridiske personer bør kunne ilegges overtredelsesgebyrer. Finanstilsynet foreslår også at medvirkning skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr på samme måte som hovedovertredelsen.

I vurderingen av hvilket skyldkrav som skal gjelde, skiller Finanstilsynet mellom juridiske og fysiske personer. Finanstilsynet anfører at det bør oppstilles krav om objektivt ansvar med unntak for force majeure for juridiske personer. For fysiske personer mener Finanstilsynet at det bør oppstilles krav om forsett eller grov uaktsomhet. Forslagene er begrunnet i henvisning til løsninger i andre lover på området.

Finanstilsynet viser til at det må fastsettes en øvre grense for overtredelsesgebyrer. For AIF-loven er denne foreslått satt til 42 millioner kroner både for juridiske og fysiske personer, eller inntil 10 prosent av årsomsetningen for juridiske personer. Tilsvarende grense følger allerede av verdipapirfondloven.

Finanstilsynet vurderer i høringsnotatet om det er nødvendig og hensiktsmessig å innta særlige utmålingsmomenter i lovene. Etter tilsynets vurdering er dette ønskelig fordi det er gjort i andre lover som regulerer overtredelsesgebyr, og momentene kan bidra til å synliggjøre relevante forhold ved ileggelse og utmåling av overtredelsesgebyrer. Verdipapirfondloven inneholder allerede en slik ikke-uttømmende opplisting, og tilsvarende blir foreslått i AIF-loven.

For regulering av oppfyllelsesfrist peker Finanstilsynet på at den alminnelige fireukersfristen i forvaltningsloven § 44 femte ledd, supplert av reglene om tvangsgrunnlag i tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 bokstav d, innebærer at det ikke er behov for egne regler om oppfyllelsesfrist.

Finanstilsynet foreslår å følge løsningen i verdipapirhandelloven med tanke på forsinkelsesrenter. Forslaget innebærer at forsinkelsesrenter skal kunne kreves inn av Finanstilsynet, og at de gis kompetanse til dette gjennom hjemmel i forskrift.

Finanstilsynet foreslår en foreldelsesfrist på fem år som regnes fra overtredelsens opphør. Forslaget er begrunnet i rettssikkerhetshensyn og tilsvarende løsninger i verdipapirhandelloven, verdipapirsentralloven og referanseverdiloven. Finanstilsynets forhåndsvarsel om eller vedtak om overtredelsesgebyr virker fristavbrytende.

Finanstilsynet foreslår taushetsplikt for opplysninger om tiltak og sanksjoner knyttet til overtredelser dersom offentliggjøring kan føre til alvorlig uro på finansmarkedene eller påføre berørte parter uforholdsmessig skade. Taushetsplikten gjelder så lenge vilkårene er oppfylt og det kan inntre plikt til offentliggjøring på et senere tidspunkt.

Finanstilsynet drøfter også spørsmålet om det skal videreføres parallelt strafferettslig sanksjonsspor. Finanstilsynet foreslår at et slikt parallelt spor opprettholdes ved siden av de foreslåtte reglene om overtredelsesgebyr. Finanstilsynet viser til at både foretaksstraff og overtredelsesgebyr er egnede virkemidler for å oppnå målet om størst mulig grad av etterlevelse av reglene på Finanstilsynets ansvarsområde. Finanstilsynet mener imidlertid at det vil kunne gi uheldige signaleffekter om overtredelsene avkriminaliseres og peker på at overtredelsene har stort skadepotensial.

6.3.4 Høringsmerknader

Til departementets høringsnotat

Advokatforeningen viser til at forskjellene i EØS-retten i flere tilfeller medfører inkonsistente sanksjonsregler på sammenliknbare overtredelser. De mener derfor at også ELTIF bør sanksjoneres på lik linje med de andre forordningene.

Angående bruk av overtredelsesgebyrer ved urettmessig oppnådd tillatelse, støtter advokatforeningen tilnærmingen med at det kun er bevisste feil som gir grunnlag for å ilegge overtredelsesgebyr. Advokatforeningen er imidlertid skeptisk til at vilkåret for dette vil bli for skjønnsmessig utformet. Advokatforeningen bemerker også at adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr for overtredelse av rettslig standard begrenses av legalitetsprinsippet.

Finans Norge støtter ikke forslaget om å innføre overtredelsesgebyrer for andre enn overtredelsene utpekt i EuVECA-, EuSEF- og pengemarkedsfondsforordningene, og støtter heller ikke forslaget om å ilegge overtredelsesgebyr for overtredelse av ELTIF-forordningen. Finans Norge mener at det ikke er foretatt noen særskilt begrunnelse for behovet for å innføre strengere regler enn hva som følger av EU-retten. Foreningen mener at omfattende bruk av nasjonalt handlingsrom vil kunne virke etableringshindrende og konkurransevridende, i strid med investorenes interesser.

Verdipapirfondenes forening (VFF) mener det kan diskuteres om man strengt tatt har behov for flere virkemidler. Foreningen peker på flere forhold som gjør det viktig å ivareta rettssikkerheten.

Til Finanstilsynets høringsnotat

Advokatforeningen støtter i hovedsak forslagene om nye regler om overtredelsesgebyr, men etterlyser tydeligere saksbehandlingsregler som stiller krav til valg av sanksjonsspor på et tidlig tidspunkt i saker om ileggelse av overtredelsesgebyr. Dette er ifølge Advokatforeningens syn nødvendig for å ivareta rettssikkerhetsgarantiene som følger av EMK og forvaltningsloven kapittel IX. Advokatforeningen mener også at det bør lovfestes at det ikke bør være adgang til å ilegge sanksjon dersom rettssikkerhetsgarantiene under forvaltningsloven kapittel IX og EMK ikke er ivaretatt under hele saksbehandlingsprosessen.

Advokatforeningen støtter forslaget om forsett eller grov uaktsomhet for fysiske personer og peker på at det er en særlig inngripende sanksjon, som ofte vil ha stor påvirkning på personens økonomiske situasjon. Advokatforeningen mener også det bør gjøres en grundigere vurdering av behovet for å opprettholde et parallelt strafferegime i hver enkelt lov.

NHO mener at et det er nødvendig å gjennomføre en bredere drøftelse av et eventuelt medvirkningsansvar for fysiske personer enn det Finanstilsynet har gjort dersom departementet ønsker å innføre dette. De viser videre til at et slikt medvirkningsansvar bør kreve separate vurderinger og klare handlingsnormer.

6.3.5 Departementets vurdering

6.3.5.1 Behov for endringer

Departementet mener at det er behov for endringer i AIF-loven og verdipapirfondloven, både når det gjelder mulighet for å sanksjonere bestemmelser i AIF-loven med overtredelsesgebyr på lik linje som for tilsvarende bestemmelser i verdipapirfondloven etter gjeldende rett, og når det gjelder mulighet for å sanksjonere overtredelser av bestemmelser i fondsforordningene.

For spørsmålet om behovet for å innføre regler om overtredelsesgebyr i AIF-loven som tilsvarer adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr etter verdipapirfondloven, slutter departementet seg i det vesentlige til Finanstilsynets begrunnelse. Departementet viser for det første til at risikoen for å bli ilagt overtredelsesgebyr vil kunne bidra til å sikre etterlevelsen av reglene. At reglene for forvaltere under tilsyn etterleves, er en grunnleggende forutsetning for et velfungerende marked. En adgang til å ilegge overtredelsesgebyrer vil igjen kunne føre til bedret investor- og forbrukerbeskyttelse. I tillegg til den preventive effekten vil tilliten til fondsområdet og finanssektoren generelt kunne styrkes.

For det andre viser departementet til at en adgang til å kunne ilegge overtredelsesgebyr i AIF-loven for overtredelser av regler som er av samme karakter som de som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr etter verdipapirfondloven, vil medføre et mer helhetlig regelverk. Likeartede overtredelser bør kunne sanksjoneres mest mulig likt, uavhengig av om overtredelsen er foretatt av et forvaltningsselskap for verdipapirfond eller forvalter av alternativt investeringsfond. Finanstilsynet har i sitt høringsnotat pekt på at flere foretak har tillatelse til å forvalte fond etter begge lovene.

Finanstilsynet fremhever også at risikoen for regelverksarbitrasje vil kunne reduseres ved at risikoen for en merkbar reaksjon ved overtredelse blir den samme, uavhengig av hvilken av de to lovene på fondsområdet som er overtrådt. Dette er departementet enig i. Endelig er det også av betydning for å kunne innføre overtredelsesgebyr at det vil innebære et mer fleksibelt reaksjonssystem, hvor det ikke nødvendigvis må reageres med straff dersom det skal sanksjoneres.

Hva gjelder vurderingen av adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr for overtredelse av fondsforordningene, anser departementet det som nødvendig med lovendring for å overholde forpliktelsene som følger av EuVECA-, EuSEF- og pengemarkedsfondsforordningene.

ELTIF-forordningen inneholder som nevnt ingen krav om at det innføres bestemmelser om sanksjoner. Departementet mener likevel at overtredelse av bestemmelser i ELTIF-forordningen som tilsvarer bestemmelser som skal sanksjoneres etter de øvrige forordningene, også bør sanksjoneres. Finanstilsynets behov for å sikre etterlevelse av reglene er etter departementets syn ikke mindre for denne forordningen. Tilsvarende er investorers og potensielle investorers behov for beskyttelse minst like stort ved investeringer i europeiske langsiktige investeringsfond. Etter departementets vurdering bør det kun innføres bestemmelser om sanksjoner for bestemmelser i ELTIF som har sitt motstykke i de øvrige tre forordningene. Sanksjoneringen vil derfor ikke være mer vidtgående, men sikre likeartede sanksjonsbestemmelser for likeartede overtredelser.

Det er nødvendig å ha sanksjonshjemler i AIF-loven og verdipapirfondloven. EuSEF, EuVECA-fond og ELTIF-er vil være alternative investeringsfond som er omfattet av AIF-lovens virkeområde. Pengemarkedsfond kan imidlertid etableres som UCITS-fond eller som alternative investeringsfond og er dermed omfattet enten av verdipapirfondloven eller AIF-loven. Det er derfor nødvendig å innta bestemmelser om sanksjoner i begge lovene for at Finanstilsynet skal ha tilstrekkelig sanksjonshjemmel overfor pengemarkedsfond, uavhengig av hvordan fondet er organisert.

Det er noen forskjeller mellom bestemmelsen om overtredelsesgebyr som Finanstilsynet har foreslått i AIF-loven og bestemmelsen i gjeldende verdipapirfondlov § 11-6. Departementet kan ikke se at det er hensiktsmessig at det er forskjeller mellom bestemmelsene om overtredelsesgebyr i disse to lovene. Departementet foreslår derfor noen endringer i verdipapirfondloven § 11-6 slik at denne samsvarer med andre bestemmelser om overtredelsesgebyr på finansmarkedsområdet.

6.3.5.2 Overtredelsesgebyr som administrativ sanksjon

Overtredelsesgebyrer er den vanligste formen for administrativ sanksjon i norsk rett. Departementet anser at det er den mest egnede formen for administrativ sanksjon ved overtredelse av EØS-forpliktelsene som omtales i denne proposisjonen. Departementet viser også til at denne formen for administrativ sanksjon er valgt i UCITS-direktivet.

Justis- og beredskapsdepartementet peker i Prop. 62 L (2015–2016) på at overtredelsesgebyr er forbeholdt den offentligrettslige reguleringslovgivningen. I utgangspunktet skal overtredelsesgebyr benyttes for mindre alvorlige overtredelser. Det gjøres imidlertid unntak fra dette utgangspunktet ved brudd på den offentligrettslige reguleringen av næringsvirksomhet. På dette området åpnes det for ileggelse av større overtredelsesgebyrer for alvorlige overtredelser, både for foretak og fysiske personer. Departementet bemerker på denne bakgrunn at overtredelse av her omtalte fondsregelverk ligger i kjerneområdet for bruk av overtredelsesgebyr.

I sentrale lover på departementets område finnes det allerede, eller er under utredning, bestemmelser om overtredelsesgebyr. I hvitvaskingsloven § 40, verdipapirhandelloven § 21-4, lov om kredittvurderingsbyråer § 6 og revisorloven § 14-5 er det gitt bestemmelser om overtredelsesgebyr. Forslag om overtredelsesgebyrer i lov om nøkkelinformasjon om sammensatte og forsikringsbaserte investeringsprodukter, finansforetaksloven, forsikringsvirksomhetsloven og forsikringsformidlingsloven er til vurdering i departementet.

Overtredelsesgebyrer vil etter departementets syn fungere både avskrekkende og effektivt. Departementet har i vurderingen av om overtredelsesgebyr skal foreslås innført, fulgt retningslinjene i Justis- og beredskapsdepartementets Prop. 62 L (2015–2016) kapittel 7.4.3.2. Disse innebærer at det bør vurderes konkret for den enkelte handslingsnorm om en overtredelse skal sanksjoneres. Det må videre legges vekt på at et mer inngripende virkemiddel ikke bør brukes hvis det samme målet kan nås med mindre inngripende tilgjengelige virkemidler, at overtredelsene i praksis blir søkt avdekket og håndhevet, samt at bruken av administrative sanksjoner skal være rettssikkerhetsmessig forsvarlig.

Hvorvidt overtredelsesgebyr er en egnet reaksjon, må altså avgjøres konkret i hvert enkelt tilfelle. Departementet viser til at overtredelsesgebyr bare skal benyttes dersom det er proporsjonalt og hensiktsmessig. Dersom samme formål kan oppnås ved andre forvaltningstiltak, skal dette benyttes.

Hensynet til forutberegnelighet og rettssikkerhet står sentralt i spørsmålet om forvaltningens adgang til å reagere med administrative sanksjoner. Det må foretas en avveining av behovet for å innføre administrative sanksjoner på den ene siden, mot hensynet til rettsikkerhet for dem som kan bli ilagt slik administrativ sanksjon på den andre. Legalitetsprinsippet, slik det også kommer til uttrykk i Grunnloven § 113 og EMK artikkel 7, medfører at inngrep i form av administrativ sanksjon må ha hjemmel i lov. Det må fremgå tilstrekkelig tydelig hvilke handlinger eller unnlatelser som kan føre til sanksjon ved overtredelse, og hvem som kan ilegges administrative sanksjoner.

Overtredelsesgebyrer er sanksjoner i den forstand at de har et pønalt formål. De utgjør straff etter EMK. Rettssikkerhetsgarantiene som følger av konvensjonen, vil dermed komme til anvendelse. Departementet viser også til at ileggelse av administrative sanksjoner er å anse som enkeltvedtak og er dermed underlagt reglene om saksbehandling i forvaltningsloven, herunder krav om forhåndsvarsel og begrunnelse. Kapittel IX i forvaltningsloven gir regler om saksbehandling ved ileggelse av administrative sanksjoner.

Etter departementets vurdering vil reglene som foreslås om administrative sanksjoner i denne proposisjonen, ikke være straff i Grunnlovens forstand, selv om reaksjonen, i tillegg til å ha en preventiv funksjon, kan oppleves som pønal. Departementet viser til at det overordnede formålet med administrative sanksjoner her er å bidra til tilstrekkelig investorbeskyttelse og tillit til fondsmarkedet.

Departementet viser videre til at reglene om administrative sanksjoner foreslås utformet slik at Finanstilsynet kan fatte vedtak om ileggelse. Finanstilsynets faglige vurdering vil være bestemmende for om slike sanksjoner skal ilegges. Departementet legger til grunn at Finanstilsynet har solid kompetanse om anvendelsen av regelverket som skal sanksjoneres, og at tilsynet har tilstrekkelig kunnskap om norsk forvaltningsrett og rettigheter etter EMK, samt tilfredsstillende rutiner og praksis. Vedtak om administrative sanksjoner vil kunne påklages til departementet.

Advokatforeningen har etterlyst tydeligere saksbehandlingsregler som stiller krav til valg av sanksjonsspor på et tidlig tidspunkt i saker om ileggelse av overtredelsesgebyr. Til dette bemerker departementet at Justis- og beredskapsdepartementet i Prop. 62 L (2015–2016) bemerker at forvaltningslovens regler gir et godt grunnlag for å behandle saker om administrative sanksjoner. Departementet legger til grunn at Finanstilsynets antagelse om at en overtredelse vil kunne resultere i overtredelsesgebyr, vil fremgå av dets forhåndsvarsel.

Advokatforeningen mener også at det bør lovfestes at det ikke bør være adgang til å ilegge sanksjon dersom rettssikkerhetsgarantiene under forvaltningsloven kapittel IX og EMK ikke er ivaretatt under hele saksbehandlingsprosessen. Departementet bemerker at en eventuell feil ved saksbehandlingen på vanlig måte vil måtte vurderes etter forvaltningsloven § 41 og at betydningen av saksbehandlingsfeil vil måtte bero på en konkret vurdering av hvert enkelt tilfelle.

Overtredelsesgebyr for overtredelse av bestemmelser i AIF-loven

Departementet slutter seg til Finanstilsynets vurdering om adgang til å ilegge overtredelsesgebyr i AIF-loven for overtredelser av regler som er av samme karakter som bestemmelsene som etter gjeldende rett kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr etter verdipapirfondloven. Departementet kan ikke se grunner for at det skal være vesentlige forskjeller mellom AIF-loven og verdipapirfondloven på dette punktet.

Dette innebærer at overtredelsesgebyr vil kunne ilegges ved brudd på bestemmelsene om tillatelse og registrering, jf. §§ 1-4 og 2-2, utpeking av forvalter, jf. § 2-1, varslingsplikt og endringer i forutsetningene for tillatelsen, jf. § 2-8, krav til foretakets ledelse, jf. § 2-5, organisering av virksomheten, jf. § 3-1, god forretningsskikk og håndtering av interessekonflikter, jf. §§ 3-2 og 3-3, utkontraktering og risikostyring, jf. §§ 3-5 og 3-7, finansiell giring, likviditetsstyring og verdivurdering, jf. §§ 3-8 til 3-10, informasjonsplikter, jf. kapittel 4, depotmottakers plikter, jf. §§ 5-1 til 5-3, plikt til å gi melding til Finanstilsynet om markedsføring av alternative investeringsfond i andre EØS-stater, jf. § 6-2 første og tredje ledd, markedsføring i Norge av alternative investeringsfond til profesjonelle investorer i strid med §§ 6-1, 6-4 eller 6-5, markedsføring av alternative investeringsfond til ikke-profesjonelle investorer uten å oppfylle kravene i kapittel 7 om tillatelse, nøkkelinformasjon, god forretningsskikk, dokumentasjonsplikt og språk mv., og forvaltning av alternativt investeringsfond i en annen EØS-stat mv. i strid med § 8-1. Overtredelsesgebyr vil også kunne ilegges for overtredelse av forskrifter gitt i medhold av disse bestemmelsene. Finanstilsynet har også foreslått at det kan ilegges overtredelsesgebyr når tillatelse er basert på uriktige opplysninger eller andre uregelmessigheter.

Overtredelsesgebyr for overtredelse av bestemmelser i fondsforordningene

Departementet mener at det er flere overtredelser av forordningene som bør kunne føre til ileggelse av overtredelsesgebyr. Overtredelsene som forordningene gir anvisning på at skal kunne sanksjoneres, er på flere områder sammenlignbare. De behandles derfor samlet i det følgende.

Overtredelsesgebyr bør etter departementets syn kunne ilegges når tillatelse eller registrering er oppnådd på bakgrunn av uriktige opplysninger eller andre uregelmessigheter, ved urettmessig benyttelse av fondsbetegnelsene, ved brudd på krav til porteføljesammensetning, tillate investeringer, verdsetting, styring, dokumentasjon og markedsføring.

Departementet mener altså at det bør kunne ilegges overtredelsesgebyr når tillatelse eller registrering er oppnådd på bakgrunn av uriktige opplysninger eller andre uregelmessigheter. EuVECA artikkel 21 nr. 1 bokstav e pålegger kompetente myndigheter å reagere når fondet er blitt registrert i strid med forordningens artikkel 14, ved hjelp av uriktige opplysninger eller andre uregelmessigheter. EuSEF artikkel 22 nr. 1 bokstav e har tilsvarende formulering for overtredelse av forordningens artikkel 15.

Pengemarkedsfondsforordningen har i artikkel 41 nr. 1 bokstav c krav om reaksjon når tillatelse er oppnådd på grunnlag av uriktige opplysninger eller andre uregelmessigheter i strid med forordningens artikkel 4 eller 5. Departementet foreslår at tillatelse oppnådd i strid med ELTIF artikkel 5 eller 6, ved hjelp av uriktige opplysninger eller andre uregelmessigheter også kan sanksjoneres.

Departementet viser til Finanstilsynets vurdering i høringsnotat Overtredelsesgebyr og ledelseskarantene i finansforetaksloven mv. i punkt 2.3.2.2 om overtredelsesgebyr ved tillatelse gitt på feil grunnlag. Tilsynet uttaler:

«Finanstilsynet legger til grunn at hjemmelen til å ilegge overtredelsesgebyr der noen har fått tillatelse basert på uriktige opplysninger, i praksis vil bli benyttet der det er gitt bevisst uriktige opplysninger eller lignende, og ikke der det dreier seg om trykkfeil eller andre små ubevisste feil i opplysninger, som ikke har hatt betydning for Finanstilsynets vurdering av søknaden.»

Departementet legger til grunn at overtredelsesgebyr bare skal benyttes når det fremstår som hensiktsmessig og proporsjonalt. Departementet mener i likhet med Finanstilsynet at det neppe vil være hensiktsmessig å ilegge overtredelsesgebyr ved trykkfeil uten betydning for Finanstilsynets vurdering. Det er samtidig viktig av hensyn til forbruker- og investorbeskyttelse at Finanstilsynet har mulighet til å bruke effektive virkemidler mot forvaltningsselskaper eller forvaltere dersom de har oppnådd registrering eller tillatelse for eksempel ved villedelse av Finanstilsynet.

Departementet mener videre at overtredelsesgebyr bør kunne ilegges når fondsbetegnelsene er blitt benyttet urettmessig. Etter EuVECA artikkel 21 nr. 1 bokstav c skal det treffes tiltak dersom betegnelsen «EuVECA» benyttes uten registrering i overensstemmelse med artikkel 14 og 14a. Etter artikkel 21 nr. 1 bokstav d skal det reageres dersom betegnelsen «EuVECA» benyttes til markedsføring av fond som ikke er etablert i overensstemmelse med artikkel 3 bokstav b nr. iii, som stiller krav om at fondet må være etablert på en medlemsstats territorium. Tilsvarende følger av EuSEF artikkel 22 nr. 1 bokstav c som krever reaksjoner når betegnelsen «EuSEF» benyttes uten at det er foretatt registrering i samsvar med artikkel 15 og 15a. Etter bokstav d skal det reageres ved anvendelse av betegnelsen «EuSEF» når det ikke er foretatt etablering i overensstemmelse med artikkel 3 bokstav b nr. iii, som i likhet med EuVECA stiller krav om at fondet må være etablert på en medlemsstats territorium.

Det er etter departementets syn viktig at Finanstilsynet kan ilegge overtredelsesgebyrer for overtredelse av disse bestemmelsene. Finanstilsynet må kunne benytte kompetansen til å ilegge gebyr ved urettmessig bruk av «EuVECA» og «EuSEF», så vel som av «europeisk venturekapitalfond», «europeisk sosialt entreprenørskapsfond», og for øvrig alle betegnelser som bevisst etterlater inntrykk om at det er tale om slike fond.

Pengemarkedsfondsforordningen stiller krav om at det skal reageres når en forvalter har anvendt betegnelsen pengemarkedsfond eller annen betegnelse som gir dette inntrykket i strid med forordningens artikkel 6. Betegnelsene «ELTIF» og «europeisk langsiktig investeringsfond» er etter ELTIF artikkel 4 forbeholdt fond som har fått tillatelse etter forordningen.

Potensielle investorer må ikke villedes til å tro at de investerer i EuVECA-, EuSEF, ELTIF eller pengemarkedsfond dersom dette faktisk ikke er tilfelle. Finanstilsynet bør derfor kunne ilegge overtredelsesgebyrer for effektivt å forhindre useriøse aktører i å benytte disse betegnelsene.

Departementet mener at det også bør kunne ilegges overtredelsesgebyr ved brudd på krav til sammensetning av portefølje, for hvilke investeringer det er tillatt å foreta, og ved brudd på verdsettelsesreglene. Etter EuVECA artikkel 21 nr. 1 bokstav a skal kompetente myndigheter treffe passende tiltak hvis kravene om porteføljesammensetning i forordningens artikkel 5 ikke er overholdt. På samme måte er det i EuSEF artikkel 22 nr. 1 bokstav a påkrevd med reaksjon dersom porteføljekravene i artikkel 5 ikke er fulgt.

I pengemarkedsfondsforordningens artikkel 41 nr. 1 bokstav b er det inntatt krav om reaksjon dersom ett eller flere av porteføljekravene i forordningens artikkel 17, 18, 24 eller 25 ikke overholdes. I pengemarkedsfondsforordningen er det også inntatt krav om reaksjon fra kompetent myndighet dersom kravene til hva det kan investeres i, som fremgår av forordningens artikkel 9 til 16, ikke følges. Det samme gjelder overtredelse av reglene om verdsettelse i artikkel 29–34, jf. artikkel 41 nr. 1 bokstav g. Pengemarkedsfondsforordningen artikkel 41 nr. 1 bokstav e oppstiller krav om tiltak dersom ett eller flere av kravene om intern kredittkvalitetsvurdering i artikkel 19 eller 20 ikke overholdes.

ELTIF artikkel 13 inneholder regler om porteføljesammensetning og diversifisering og artikkel 15 inneholder regler om konsentrasjon og bestemmer bl.a. at et ELTIF ikke kan erverve mer enn 25 prosent av andelene i et enkelt ELTIF, EuSEF eller EuVECA-fond.

Forordningene oppstiller her krav om tiltak ved overtredelse av sentrale forpliktelser. Det er nødvendig for å realisere formålet med forordningene og ivareta den nødvendige beskyttelsen av investorene at disse forpliktelsene etterleves. Departementet anser det som et effektivt virkemiddel for Finanstilsynet at overtredelser kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr.

Departementet mener endelig at også brudd på krav til styring, opplysningsplikt og dokumentasjon samt markedsføring bør kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Etter EuVECA artikkel 21 nr. 1 bokstav h og i skal kompetente myndigheter treffe tiltak dersom forvalteren unnlater å overholde kravene i artikkel 12 om årsrapport og reglene om opplysningsplikt overfor investorer i artikkel 13. Det samme fremgår av EuSEF artikkel 22 nr. 1, med samme henvisninger.

EuVECA artikkel 21 nr. 1 bokstav b pålegger den kompetente myndigheten å treffe tiltak dersom forvalteren i strid med forordningens artikkel 6 markedsfører andeler overfor ikke-kvalifiserte investorer. Tilsvarende følger av EuSEF artikkel 22 nr. 1 bokstav b, som krever reaksjoner dersom det er foretatt markedsføring overfor ikke-kvalifiserte investorer i strid med forordningens artikkel 6.

Etter EuVECA artikkel 21 nr. 1 bokstav f og g og EuSEF artikkel 22 nr. 1 bokstav f og g er kompetent myndighet forpliktet til å reagere når forvalteren i strid med forordningenes artikkel 7 bokstav a ikke handler ærlig, rettferdig eller med behørig sakkyndighet, omhu og aktsomhet, og i strid med artikkel 7 bokstav b ikke anvender egnede retningslinjer og fremgangsmåter for å hindre utilbørlig praksis.

Departementet viser til at alle kravene i artikkel 7 bokstav a til g er sentrale for beskyttelsen av investorer og tilliten til fondsmarkedet. Departementet viser til at bokstav c gjelder krav til at forvalteren skal fremme fondets interesse, bokstav d gjelder krav til valg av investeringer, bokstav e gjelder krav til kunnskap om investeringene, bokstav f gjelder krav til rettferdig behandling av investorene og bokstav g inneholder et forbud mot at én investor får ubegrunnede fordeler. Departementet vil derfor fremheve at det ikke gir god mening å skille kravene som følger av artikkel 7 bokstav a og b, fra de andre kravene som følger av artikkel 7.

Advokatforeningen har i sitt høringssvar gitt uttrykk for at det etter legalitetsprinsippet må foretas en konkret vurdering av den enkelte handlingsnorm ved sanksjonering av regler om god forretningsskikk, og viser videre til at det er forskjell på hvilken veiledning som er tilgjengelig for aktørene om rettslige standarder.

Departementet peker på at alle kravene i EuVECA/EuSEF artikkel 7 utgjør sentrale bestemmelser for å gi tilstrekkelig investorbeskyttelse, noe som igjen er sentralt for tilliten til fondsmarkedet. Selv om ordlyden i flere av bestemmelsene er forholdsvis vidt formulert, mener departementet at hensyn til tilstrekkelig forutberegnelighet vil være ivaretatt også når det gis hjemmel til å ilegge gebyr ved overtredelse av disse. Bestemmelsene kan sammenlignes med krav til god forretningsskikk, som det i en rekke regelverk på finansmarkedsområdet kan ilegges gebyr for brudd på. I lys av disse momentene foreslår derfor departementet at det gis hjemmel til å kunne ilegge gebyr etter bokstav a til g, og ikke bare bokstav a og b, som er de som er nevnt i forordningen artikkel 22. Dette er i samsvar med betraktningene til Finanstilsynet i høringsnotatet Overtredelsesgebyr og ledelseskarantene i finansforetaksloven mv.

Etter pengemarkedsfondsforordningen artikkel 41 nr. 1 bokstav f er det påkrevd med reaksjon dersom fondet eller forvalteren unnlater å overholde ett eller flere av kravene om styring, dokumentasjon eller gjennomsiktighet i strid med artikkel 21, 23, 26, 27 eller 36. ELTIF oppstiller i artikkel 23, 24 og 25 krav om gjennomsiktighet og opplysninger. Artikkel 28 og 30 oppstiller krav i forbindelse med markedsføring overfor ikke-profesjonelle investorer og artikkel 31 gjelder markedsføring generelt. Departementet mener at disse, i likhet med i de øvrig omtalte forordningsbestemmelsene, bør omfattes av Finanstilsynets sanksjonskompetanse.

Reglene om markedsføring av fond er sentrale for å sikre at potensielle investorer får tilstrekkelig informasjon, og at denne informasjonen er korrekt. Mulighet for håndhevelse av at krav om dokumentasjon, gjennomsiktighet og opplysninger overfor investorer følges, er sentralt for å oppnå effektiv ivaretakelse av investorbeskyttelsen. Departementet anser at Finanstilsynet også her bør ha kompetanse til å kunne ilegge gebyrer om overtredelsen tilsier det.

Departementet viser til utkast til endring av verdipapirfondloven § 11-6 og utkast til ny § 9-6 i AIF-loven.

6.3.5.3 Hvem som skal kunne ilegges overtredelsesgebyr og skyldkrav

Departementet legger til grunn det alminnelige utgangspunktet om at overtredelsesgebyr kan ilegges den forbudet eller påbudet (handlingsnormen) retter seg mot.

Departementet viser til at juridiske personer ikke kan utvise skyld. Departementet finner ikke grunn til å fravike forvaltningsloven § 46 første ledd som fastsetter at foretak kan ilegges administrative sanksjoner selv om ingen enkeltperson har utvist skyld. Dette innebærer at overtredelsesgebyr kan ilegges både i tilfeller der overtrederen kan identifiseres, så vel som ved anonyme og kumulative feil.

Finanstilsynet viste i sitt høringsnotat til Justis- og beredskapsdepartementets vurdering av spørsmålet om unntak for force majeure og hendelige uhell i punkt 10.3.2 i Prop. 62 L (2015–2016). Departementet slutter seg til disse vurderingene, men finner ikke behov for å lovfeste unntaket.

Etter departementets vurdering bør også Finanstilsynet ha hjemmel til å ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr. Dette reiser blant annet spørsmål om hvilke fysiske personer som skal kunne ilegges overtredelsesgebyr. Av verdipapirfondloven § 11-6 andre ledd følger det at overtredelsesgebyr kan ilegges styremedlemmer, daglig leder og faktisk leder i foretaket. Departementet peker på at det i første rekke vil være disse personene det vil være aktuelt å ilegge overtredelsesgebyr, men at det ikke er nødvendig, og heller ikke ønskelig, å avgrense kretsen på denne måten i lovs form. Departementet viser til at det er viktig for sanksjonens effektivitet at det er adgang til å sanksjonere personer som har en sentral rolle i lovbruddet, uavhengig av deres formelle rolle i foretaket. Etter departementets vurdering bør det på denne bakgrunn ikke være en avgrensning i lovteksten av hvilke personer som kan ilegges overtredelsesgebyr knyttet til deres rolle i foretaket.

Departementet viser videre til at reglene i både verdipapirfondloven og AIF-loven i hovedsak retter seg mot juridiske personer. Fysiske personer vil gjennom medvirkningsansvaret kunne ilegges overtredelsesgebyr for overtredelse av disse. Departementet foreslår derfor, i tråd med Finanstilsynets forslag i høringsnotatet, en klargjøring av at medvirkning kan sanksjoneres på samme måte som hovedovertredelsen. Departementet viser til at bestemmelsen om medvirkning kan benyttes til å holde både juridiske og fysiske personer ansvarlige dersom de har medvirket til hovedovertredelsen.

For fysiske personer må det oppstilles krav om utvistskyld, jf. også Justis- og beredskapsdepartementets vurdering i punkt 11.6 i Prop. 62 L (2015–2016). Departementet legger til grunn at forsett uansett vil kunne medføre overtredelsesgebyr. Departementet mener til forskjell fra Finanstilsynet at det også bør kunne ilegges overtredelsesgebyr ved alminnelig uaktsom overtredelse, til forskjell fra kvalifisert uaktsomhet.

I verdipapirfondloven § 11-6 andre ledd oppstilles det krav om forsett eller grov uaktsomhet. Dette er ikke nærmere begrunnet i forarbeidene, utover en henvisning til at overtredelsesgebyrer unntaksvis kan ilegges overfor fysiske personer. Finanstilsynet har i sitt høringsnotat konstatert at det varierer mellom de ulike lovene på finansmarkedsområdet om det oppstilles krav om simpel eller kvalifisert uaktsomhet. Finanstilsynets forslag om grov uaktsomhet er ikke nærmere begrunnet.

Etter departementets vurdering vil det være tilstrekkelig for ileggelse av overtredelsesgebyr at det er utvist simpel uaktsomhet. I Prop. 62 L (2015–2016) kommenterte Justis- og beredskapsdepartementet at det ikke nødvendigvis skal oppstilles strengere skyldkrav enn simpel uaktsomhet for overtredelser begått i næringsvirksomhet. Departementet mener at hensynet til prevensjon og effektivitet tilsier at alminnelig uaktsomhet skal kunne føre til ileggelse av overtredelsesgebyr. Departementet viser videre til at verdipapirfondsområdet er et gjennomregulert næringsområde hvor det stilles betydelige krav til aktørene på bakgrunn av de sentrale samfunnshensynene regelverket skal ivareta.

Departementet viser også til at graden av utvist skyld er et moment i vurderingen av om det skal ilegges overtredelsesgebyr, og i så fall størrelsen på gebyret, jf. nedenfor i neste punkt. Spørsmålet om grad av utvist uaktsomhet hører, etter departementets syn, hjemme i denne vurderingen.

6.3.5.4 Øvre beløpsgrense og utmålingsmomenter mv.

Etter forvaltningsloven § 44 andre ledd kan overtredelsesgebyr ilegges etter faste satser eller utmåles individuelt. Uansett skal det fastsettes en øvre grense for overtredelsesgebyret.

Finanstilsynet foreslo i sitt høringsnotat å sette den øvre grensen for overtredelsesgebyr i AIF-loven tilsvarende grensen som allerede følger av verdipapirfondloven. Den øvre rammen for verdipapirfondloven følger av forskrift til verdipapirfondloven (FOR-2011-12-21-1467) § 11-3. For juridiske personer er grensen 42 millioner kroner eller inntil 10 prosent av årsomsetningen, jf. andre ledd. For fysiske personer er grensen 42 millioner kroner eller inntil to ganger oppnådd fortjeneste eller unngått tap som følge av overtredelsen dersom overtredelsesgebyret blir høyere ved denne beregningen, jf. § 11-3 tredje ledd.

Departementet deler Finanstilsynets oppfatning om at den øvre grensen for overtredelsesgebyr bør være den samme i AIF-loven og verdipapirfondloven, og foreslår derfor samme øvre grense for overtredelsesgebyr i AIF-loven som i dag følger av verdipapirfondforskriften. Etter departementets vurdering bør imidlertid den øvre grensen for overtredelsesgebyr fastsettes i lov, ikke i forskrift. Dette gjelder både for overtredelser av AIF-loven og verdipapirfondloven. Det vises til forslag til ny § 9-6 i AIF-loven og forslag til ny § 11-6 i verdipapirfondloven.

Verdipapirfondloven bygger på at overtredelsesgebyr utmåles individuelt. Departementet foreslår samme løsning for AIF-loven. I verdipapirfondforskriften § 11-3 første ledd, gitt med hjemmel i verdipapirfondloven § 11-6 tredje ledd, er det inntatt en ikke-uttømmende liste over momenter det kan legges vekt på i vurderingen av om det skal ilegges overtredelsesgebyr, og eventuelt størrelsen på gebyret. Finanstilsynet har foreslått tilsvarende liste i AIF-loven av hensyn til ensartet lovgivning og synliggjøring av forhold som kan være relevante ved vurderingen.

Listen over momenter inkluderer overtredelsens grovhet og varighet, graden av skyld hos overtrederen, overtrederens økonomiske evne, oppnådd fortjeneste eller unngått tap, tap påført tredjemann, skadevirkning for velfungerende markeder, samarbeidsvilje med myndighetene, tidligere overtredelser og overtrederens tiltak for å hindre gjentakelse.

Departementet minner om at opplistingen i særlovgivning suppleres av forvaltningslovens opplisting av momenter det kan ses hen til. For vurderingen som skal foretas ved ileggelse av overtredelsesgebyr overfor fysiske personer, er dette av mindre betydning fordi momentene i stor grad er sammenfallende. For ileggelse av overtredelsesgebyr overfor foretak skal det etter forvaltningsloven § 44 tredje ledd andre punktum jf. § 46 andre ledd blant annet også legges vekt på sanksjonens preventive virkning, om foretaket kunne forebygget overtredelsen ved retningslinjer, instruksjon, opplæring, kontroll eller andre tiltak, om overtredelsen er begått for å fremme foretakets interesser, om foretaket har hatt eller kunne oppnådd noen fordel ved overtredelsen, om det foreligger gjentagelse og om lovbruddet blir møtt med andre reaksjoner.

Departementet peker på at synliggjøring av forhold det kan legges vekt på, sikrer forutberegnelighet og likebehandling i sammenlignbare tilfeller. Departementet bemerker samtidig utgangspunktet lagt til grunn av Justis- og beredskapsdepartementet i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 13.3.4 om at overtredelsesgebyr som utgangspunkt skal settes så høyt at formålet med gebyret oppfylles.

Departementet påpeker at også på dette området bør verdipapirfondloven endres i tråd med forslaget til endringer i AIF-loven, slik at det også i verdipapirfondloven fremgår hvilke momenter det skal legges vekt på. Departementet viser til lovforslaget § 11-6 A.

6.3.5.5 Oppfyllelsesfrist og tvangsfullbyrdelse

Fristen for å betale overtredelsesgebyr er fire uker fra vedtak ble truffet, med mindre annet følger av vedtaket eller senere beslutning, jf. forvaltningsloven § 44 femte ledd. Departementet mener derfor at det ikke er nødvendig å ta inn bestemmelser om dette i verdipapirfondloven eller AIF-loven.

På samme måte er det heller ikke nødvendig med egne regler om at vedtak om overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg, da dette følger av lov 26. juni 1992 nr. 86 om tvangsfullbyrdelse (tvangsfullbyrdelsesloven) § 7-2 bokstav d. Det følger av bestemmelsen at beslutning om administrativ sanksjon og eventuelle tilknyttede renter, er gjenstand for tvangsgrunnlag.

Departementet slutter seg også til Finanstilsynets forslag om å gi departementet hjemmel til å gi forskrift om forsinkelsesrente. Forslaget bygger på vurderingen i Prop. 96 LS (2018–2019) punkt 7.6.5.8. Departementet fastholder at det ikke er hensiktsmessig med en egen regel om forsinkelsesrenter, og foreslår derfor å endre verdipapirfondloven også på dette punktet. Finanstilsynet har avtale med Statens Innkrevingssentral om innkreving av overtredelsesgebyr. For overtredelsesgebyr som kreves inn av Statens Innkrevingssentral, følger plikten til å betale forsinkelsesrenter av lov om Statens Innkrevingssentral § 7 første ledd, med mindre det er gjort unntak i tilhørende forskrift.

Departementet viser til forslag til ny § 9-6 tiende ledd i AIF-loven og endring i verdipapirfondloven § 11-6 tiende ledd.

6.3.5.6 Foreldelse

Etter verdipapirfondloven § 11-6 femte ledd foreldes adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr to år etter at overtredelsen er opphørt. Fristen avbrytes ved at Finanstilsynet gir forhåndsvarsel eller fatter vedtak om overtredelsesgebyr.

Finanstilsynet har i sitt høringsnotat foreslått en foreldelsesfrist for adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr på fem år i AIF-loven. Forslaget er begrunnet i rettssikkerhetshensyn og forslaget tilsvarer bestemmelser om dette i verdipapirhandelloven, verdipapirsentralloven og referanseverdiloven.

Departementet slutter seg i all hovedsak til Finanstilsynets vurdering og forslag. Departementet viser også til vurderingen av spørsmålet i Prop. 96 LS (2018–2019) punkt 7.6.5.7 og Prop. 127 LS (2018–2019) punkt 6.7.4). Departementet fastholder at man risikerer at alvorlige overtredelser ikke vil kunne sanksjoneres administrativt fordi foreldelsen inntrer før det er praktisk mulig å skaffe tilstrekkelig grunnlag for en sak. Det kan ta relativt lang tid fra overtredelsen finner sted til den materialiserer seg, og dermed også oppdages. Det må ofte foretas omfattende og tidkrevende undersøkelser for å konstatere overtredelse. Disse hensynene tilsier samlet sett at foreldelsesfristen bør være fem år.

Etter verdipapirfondloven § 11-6 femte ledd foreldes adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr to år etter at overtredelsen er opphørt. Av Prop. 154 L (2015–2016) fremgår det at fristen er begrunnet i tilsvarende frist i straffeloven § 86 og akvakulturloven § 30. Departementet viser til de spesielle hensynene som gjør seg gjeldende på fondsområdet, og foreslår på denne bakgrunn og i samsvar med argumentene ovenfor at foreldelsesfristen i verdipapirfondloven utvides fra to til fem år.

Departementet viser til forslaget i AIF-loven § 9-6 niende ledd og endring av verdipapirfondloven § 11-6 niende ledd.

6.3.5.7 Parallelt straffespor

Både verdipapirfondloven og AIF-loven har bestemmelser om adgang til å ilegge straff for nærmere bestemte overtredelser.

Advokatforeningen har påpekt at det bør begrunnes nærmere hvorfor man beholder et parallelt straffespor ved siden av administrative sanksjoner og at det bør skje i relasjon til hvert enkelt område.

Departementet foreslår ikke å innføre nye straffehjemler for overtredelse av forordningene. Dersom forvaltere av slike fond ikke samtidig har overtrådt bestemmelser som kan medføre straff etter verdipapirfondloven eller AIF-loven, vil slike overtredelser bare kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr.

Departementet mener samtidig at det er riktig å innføre regler om overtredelsesgebyr i AIF-loven ved siden av de eksisterende straffebudene, på samme måte som i verdipapirfondloven. Departementet viser for øvrig til at for eksempel også hvitvaskingsloven og verdipapirhandelloven har parallelle straffespor. Departementet viser generelt til vurderingene som ble gjort i forarbeidene til hvitvaskingsloven og verdipapirhandelloven.

Departementet viser videre til at det vil være hensiktsmessig å ha et parallelt sanksjonsspor. Å ha ulike reaksjonsmuligheter vil innebære at Finanstilsynet har et mer fleksibelt sanksjonssystem som i større grad vil være tilpasset de aktuelle overtredelsene. Departementet viser til at både foretaksstraff og overtredelsesgebyr er egnede virkemidler for å oppnå målet om størst mulig grad av etterlevelse av reglene på området. Departementet legger til grunn at foretaksstraff er forbeholdt tilfeller der overtredelsens art, omfang, virkning eller utvist skyld taler for en straffereaksjon.

Departementet peker samtidig på at det er uheldig å avkriminalisere disse overtredelsene, og at det vil kunne gi uheldige og uønskede signaler om alvorligheten av eventuelle overtredelser. Dette er særlig uheldig fordi overtredelse av bestemmelsene har stort skadepotensiale.

Departementet viser til forvaltningsloven § 47 og straffeprosessloven § 229 tredje ledd for å sikre en eventuell samlet reaksjonsfastsettelse. Finanstilsynet og påtalemyndigheten vil måtte konsultere hverandre og samordne forfølgning for å unngå en ikke-koordinert dobbeltforfølgning. Dette er særlig viktig av hensyn til forbudet mot dobbeltstraff i EMK.

Departementet viser til at det i denne omgang ikke har vært på høring forslag til endring av straffebestemmelsen i verdipapirfondloven og AIF-loven. Departementet foreslår derfor ikke endringer i straffebestemmelsene i verdipapirfondloven eller AIF-loven.

6.4 Ledelseskarantene

6.4.1 Gjeldende rett

Det er ikke regler om adgang til å ilegge forbud mot å utøve ledelsesfunksjon verken i verdipapirfondloven eller lov om forvaltning av alternative investeringsfond.

6.4.2 EØS-rett

Det følger av UCITS-V-direktivet artikkel 99 nr. 6 bokstav d at tilsynsmyndigheten skal kunne ilegge et midlertidig forbud, eller ved alvorlige overtredelser et varig forbud, mot å inneha ledelsesfunksjoner i foretaket eller i andre foretak ved overtredelser av nasjonale bestemmelser som gjennomfører direktivet.

Verken AIFM-direktivet, EuVECA-forordningen, EuSEF-forordningen, ELTIF-forordningen eller pengemarkedsfondsforordningen inneholder bestemmelser om forbud mot å inneha ledelsesfunksjoner. Alle rettsaktene inneholder imidlertid regler om at myndighetene skal ha tilgjengelig tilstrekkelige og avskrekkende reaksjonsmidler ved brudd på rettsaktene.

6.4.3 Finanstilsynets vurdering

I Finanstilsynets høringsnotat Overtredelsesgebyr og ledelseskarantene i finansforetaksloven mv. har Finanstilsynet foreslått at Finanstilsynet kan ilegge ledelseskarantene ved overtredelse av blant annet verdipapirfondloven og AIF-loven. Forslag om ileggelse av ledelseskarantene er utformet som administrative tiltak, til forskjell fra administrative sanksjoner. Vedtak om ledelseskarantene vil være framoverskuende og dermed ikke ha et pønalt formål.

Finanstilsynets forslag bygger på at vedtak om ledelseskarantene i prinsippet skal kunne benyttes ved overtredelser av alle bestemmelser i de aktuelle lovene forslaget behandler. Det er dermed ikke nødvendig å presisere hvilke enkeltbestemmelser i lovene som kan medføre ledelseskarantene ved overtredelse. Finanstilsynet fremhever at et vedtak om ileggelse av forbud mot å inneha ledelsesfunksjon må treffes i medhold av loven foretaket er underlagt.

Finanstilsynet har foreslått at et vedtak om ledelseskarantene i utgangspunktet ikke skal være tidsbegrenset. En tidsbegrensning kan etter Finanstilsynets vurdering gi et feilaktig inntrykk av at en person uten videre er skikket ved utløpet av tidsbegrensningen. Dette er imidlertid ikke til hinder for at Finanstilsynet kan omgjøre vedtaket på et senere tidspunkt ved en fornyet vurdering.

Finanstilsynet understreker i sitt forslag at forbud mot å inneha ledelseskarantene kommer i tillegg til reglene om at ledelsen skal være egnet, jf. verdipapirfondloven § 2-3 første ledd og AIF-loven § 2-5.

6.4.4 Høringsmerknader

Advokatforeningen mener at normen for vurdering av egnethet og ledelseskarantene må være den samme. Advokatforeningen mener videre at vedtak om dette som hovedregel bør være tidsbegrenset. Advokatforeningen begrunner dette ut fra hensynet til forutberegnelighet for personen vedtaket retter seg mot, og at en lengstetid vil bidra til at like tilfeller behandles likt.

Advokatforeningen mener videre at Finanstilsynet i senere egnethetsvurderinger av personen ikke skal ha anledning til å vektlegge forholdene som lå til grunn for vedtaket når tidsbegrensningen er utløpt eller forhold hvor ledelseskarantene ble vurdert, men ikke fattet vedtak. Til støtte for dette synet viser foreningen til politiregisterloven som oppstiller krav til politiattester om hvor lang periode forholdet skal fremgå. Advokatforeningen mener at det ikke er noen grunn til at en lovovertreders vern skal være bedre ved sanksjoner som er å anse som straff etter Grunnloven, enn ved administrative sanksjoner.

Finans Norge etterlyser begrunnelse for hvorfor Norge skal innføre strengere regler om ledelseskarantene enn EU generelt og våre nordiske naboland spesielt. Finans Norge mener også at de personvernsrettslige konsekvensene av å ilegge ledelseskarantene bør vurderes nærmere.

6.4.5 Departementets vurdering

Forbud mot å inneha ledelsesfunksjon som forvaltningstiltak

Finanstilsynet har foreslått at det i både verdipapirfondloven og AIF-loven tas inn hjemmel for Finanstilsynet til å ilegge forbud mot å ha ledelsesfunksjon (ledelseskarantene). Slikt forbud kan etter Finanstilsynets utkast bare anvendes ved overtredelse av loven dersom vedkommende har begått eller medvirket til et lovbrudd og lovbruddet medfører at vedkommende må anses uskikket til å ha ledelsesfunksjon i et foretak som må ha tillatelse til å drive virksomhet etter loven.

Et slikt vedtak er et forvaltningstiltak, til forskjell fra en administrativ sanksjon.

Finans Norge har i høringen uttalt at de ikke støtter at det innføres ledelseskarantene når dette ikke følger av våre EØS-forpliktelser. Etter deres syn er det ikke foretatt noen særskilt vurdering eller dokumentert et behov for slike regler, og det anføres at det er viktig å sikre likeverdige og konkurransedyktige rammevilkår. Etter departementets vurdering er det ønskelig at Finanstilsynet kan ilegge forbud mot å inneha ledelsesfunksjoner for å bidra til å sikre tilliten til fondsforvaltere og bransjen som sådan. Regler om ledelseskarantene kan, etter departementets oppfatning, bidra til å holde aktører ansvarlige på en tydelig måte, og det vil også kunne ha en preventiv effekt. Etter departementets syn er ledelseskarantene et viktig tiltak for Finanstilsynet, et tiltak som i visse situasjoner kan være mer egnet enn andre forvaltningstiltak og sanksjoner. Departementet vurderer det derfor slik at ledelseskarantene både er et egnet og hensiktsmessig tiltak for Finanstilsynet. Etter departementets vurdering er det derfor ikke avgjørende at regelverket på dette området er noe forskjellig fra en del andre EØS-stater. Departementet vil også påpeke at EØS-retten nettopp gir et nasjonalt handlingsrom i dette tilfellet slik at nasjonale myndigheter skal kunne vurdere hvilke løsninger som er best egnet.

Etter departementets vurdering er det heller ikke rettssikkerhetsmessige betenkeligheter som tilsier at det ikke bør innføres en generell hjemmel til å ilegge ledelseskarantene i verdipapirfondloven og AIF-loven.

Etter departementets syn vil også prosessen effektiviseres og øke forutberegneligheten og rettssikkerheten til den enkelte fordi vedtaket vil kunne komme på et tidligere stadium og vil gi selvstendig klagerett for den vedtaket retter seg mot, jf. også vurderingen i Prop. 96 LS (2018–2019) punkt 7.7.5.6.

Et vedtak om forbud mot å inneha ledelsesfunksjoner er et enkeltvedtak og må følge de alminnelige reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven. Dette innebærer blant annet selvstendig klage- og innsynsrett for den vedtaket retter seg mot.

Finans Norge har også anført at de personvernsrettslige konsekvensene av å ilegge ledelseskarantene bør vurderes nærmere. Etter departementets syn er de personvernrettslige konsekvensene av lovforslaget tilfredsstillende utredet. Departementet viser til at Finanstilsynet uansett må følge gjeldende personvernregelverk i sin behandling av personopplysninger i forbindelse med vedtak om ledelseskarantene.

De materielle vilkårene for å ilegge ledelseskarantene

Departementet er enig med Finanstilsynet i at det ikke bør utpekes konkrete bestemmelser som må være overtrådt for å kunne ilegge ledelseskarantene, slik som i forslaget til hjemmel for overtredelsesgebyr. Departementet viser til at forslaget til bestemmelse om ledelseskarantene utformes som et forvaltningstiltak og ikke en administrativ sanksjon. Det er derfor ikke behov for å ha begrensninger i hvilke lovbestemmelser som må være overtrådt for at tiltaket kan ilegges.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at ledelseskarantene skal kunne ilegges hvor det er begått en overtredelse eller medvirket til en overtredelse av bestemmelse gitt i eller i medhold av den aktuelle loven, og dette medfører at vedkommende må anses uskikket. Grunnvilkåret for å kunne ilegge dette forvaltningstiltaket er dermed framoverskuende, i tråd med formålet om å beskytte markedets integritet, investorer og andre markedsdeltakere. Dette er i tråd med annet regelverk på finansmarkedsområdet. Overtredelsens karakter, omfang og varighet og overtrederens skyld vil inngå som sentrale momenter i vurderingen av om en person er uskikket og om slikt vedtak skal fattes.

Advokatforeningen har anført at Finanstilsynet ikke skal ha anledning til å vektlegge forhold som enten har begrunnet et nå utløpt vedtak, eller som lå til grunn for en vurdering hvor slikt vedtak ble vurdert, men ikke fattet. Departementet er uenig i dette og fastholder at vedtak om ledelseskarantene skal kunne treffes dersom en person anses som uskikket til å inneha ledelsesfunksjoner. For at ledelseskarantene skal være både effektivt og preventivt, er det etter departementets vurdering uheldig om Finanstilsynet ikke skal kunne ta i betraktning alle relevante hensyn i denne vurderingen. Departementet minner om at Finanstilsynet gis kompetanse til å treffe slike vedtak for å ivareta og bedre tilliten til fond og fondsmarkedet, og beskytte investorer og andre markedsdeltakere.

Til støtte for sitt syn viser Advokatforeningen også til politiregisterlovens regler om hvilken informasjon som skal fremgå av en politiattest, og for hvor lang periode forholdet skal fremgå. Advokatforeningen mener at dette vil innebære at en lovovertreders vern vil være bedre ved sanksjoner som er å anse som straff etter grunnloven enn ved administrative sanksjoner. Departementet peker på at politiregisterloven og bestemmelser om forbud mot å inneha ledelseskarantene ikke skal ivareta samme hensyn. Departementet peker for øvrig på at varig rettighetstap alltid skal oppgis etter politiregisterloven, og rettighetstap som er opphørt mindre enn 10 år før politiattest utstedes også skal oppgis i alminnelig politiattest. Etter departementets syn understreker dette at omstendigheter som kan påvirke noens egnethet til å inneha en stilling står i særstilling også ved utstedelse av politiattester.

Advokatforeningen har videre anført at normen for vurdering av ledelsens egnethet og vurderingen av om det skal ilegges ledelseskarantene må være den samme. Advokatforeningen fremholder at en person ikke skal kunne risikere å bli ansett som uegnet selv om han eller hun ikke har blitt ilagt karantene, eller karantenen ikke omfatter den aktuelle foretakstypen.

Departementet peker på at det er tale om to ulike bestemmelser. Vedtak om ledelseskarantene retter seg mot enkeltpersoner, ikke foretak. For bedømmelsen av egnet ledelse, vil vurderingen først foretas der det foreligger en aktuell interesse for en ledelsesfunksjon. Vurderingen knytter seg til den enkelte stilling og det konkrete foretaket. Vedtak om ledelseskarantene foretas når det er konstatert en overtredelse, og vil kunne omfatte enhver ledende stilling.

Departementet bemerker at de ulike vurderingene av ledelsens egnethet på den ene siden og den fysiske personens skikkethet på den andre i praksis kan tenkes å være sammenfallende. Departementet viser likevel til at det her er snakk om vurderinger hvor de konkrete omstendighetene er av stor betydning, slik at det ikke kan sees bort fra at vurderingene for de to ulike beslutningene vil kunne falle noe ulikt ut.

Hvem som skal kunne ilegges forbud mot å inneha ledelsesfunksjoner

Vedtak innebærer et forbud mot å inneha ledelsesfunksjoner, men kan i tillegg til å rette seg mot personer i ledelsen, rette seg mot andre ansatte, og mot oppdragstakere, jf. også Prop. 96 LS (2018–2019) punkt 7.7.5.6. Det er altså ikke et vilkår for ileggelse av vedtak om forbud mot å inneha ledelsesfunksjoner at vedkommende var leder på tidspunktet for overtredelsen.

Departementet foreslår på samme måte som i Prop. 96 LS (2018–2019) punkt 7.7.5.6 at medvirkning til overtredelse vil kunne medføre ileggelse av ledelseskarantene. På denne måten vil også overtredelser gjort av fysiske personer der foretaket er pliktsubjekt kunne medføre vedtak om forbud mot å inneha ledelsesfunksjoner. Departementet mener kretsen av potensielle medvirkere som faller inn under bestemmelsens virkeområde er tilstrekkelig begrenset ved at bestemmelsen kun gjelder for styremedlemmer, ansatte og oppdragstakere.

Hvilke foretak forbudet skal gjelde for

Finanstilsynet har foreslått at virkeområdet for et vedtak bare skal gjelde stillinger i foretak underlagt den aktuelle loven vedtaket er truffet i medhold av. Departementet mener det er grunn til å se fondsområdet under ett slik at et vedtak om ledelseskarantene vil omfatte ledelsesfunksjoner i så vel forvaltningsselskap for UCITS-fond som alternative investeringsfond.

Departementet peker særlig på at pengemarkedsfond kan være organisert som alminnelig investeringsfond eller alternativt investeringsfond. Departementet er av den oppfatning at Finanstilsynet bør ha kompetanse til å treffe vedtak om ledelseskarantene for en leder i forvaltningsforetak organisert etter AIF-loven som også gjelder UCITS-fond, og motsatt.

Departementet foreslår derfor at Finanstilsynet skal ha kompetanse til å vedta forbud mot å inneha ledelsesfunksjoner for UCITS- og alternative investeringsfond, uavhengig av hvilken type fond overtredelsen rettet seg mot. Samtidig minner departementet om at det må fremgå klart av vedtaket hvilke typer foretak forbudet gjelder.

Departementet understreker at det ikke med dette har tatt stilling til Finanstilsynets vurdering av rekkevidden av vedtak om ledelseskarantene på andre områder.

Vedtakenes varighet

Finanstilsynet har foreslått at vedtak om forbud mot å inneha ledelsesfunksjoner skal gjelde uten tidsbegrensning. Advokatforeningen og Finans Norge har vært negative til dette forslaget.

Departementet har vist til at et system med ledelseskarantene i tillegg til krav om egnethet hos ledelsen vil medføre økt forutberegnelighet for den enkelte. Departementet foreslår å forsterke denne forutberegneligheten ved å fastsette en tidsramme for varigheten av vedtak om ledelseskarantene.

Departementet foreslår at en person kan fratas muligheten til å utøve ledelsesfunksjoner i inntil fem år. Departementet anslår at dette gir Finanstilsynet mulighet til å kunne benytte seg av administrative tiltak som vil virke effektivt, samtidig som det sikrer større forutberegnelighet for overtrederen.

Departementet vil samtidig understreke at en person ikke nødvendigvis vil være egnet til å delta i en ledelse når ledelseskarantenen er utløpt. I vurderingen av en ledelses egnethet vil det kunne ses hen til alle relevante momenter, herunder forhold i forbindelse med en tidligere ledelseskarantene.

Departementet viser til forslag til ny § 9-5 i AIF-loven og § 11-9 i verdipapirfondloven.

6.5 Offentliggjøring av og taushetsplikt om vedtak om sanksjoner og andre forvaltningstiltak

6.5.1 Gjeldende rett

Verken verdipapirfondloven eller AIF-loven har bestemmelser om offentliggjøring. Det alminnelige utgangspunktet om at forvaltningens dokumenter er offentlige som følger av offentleglova § 3 kommer derfor til anvendelse, se også Prop. 62 L (2015–2016) punkt 2. Dersom ikke annet er bestemt, kan bl.a. forvaltningsloven § 13 og finanstilsynsloven § 7 begrense denne hovedregelen.

Både verdipapirfondloven og AIF-loven regulerer Finanstilsynets taushetsplikt særskilt, se verdipapirfondloven § 11-8 og AIF-loven § 9-5. Bestemmelsene oppstiller taushetsplikt for enhver som utfører arbeid eller tjeneste for Finanstilsynet eller departementet, når offentliggjøring av opplysninger kan skape alvorlig uro på finansmarkedene eller påføre berørte parter uforholdsmessig stor skade.

Bestemmelsene er i hovedsak utformet likt, men med noen små forskjeller. Verdipapirfondloven § 11-8 har «Finanstilsynets taushetsplikt om varsling og sanksjoner mv.» som overskrift. AIF-loven § 9-5 har «Taushetsplikt mv.» som overskrift.

I verdipapirfondloven presiseres det at taushetsplikten knytter seg til tiltak og sanksjoner som knytter seg til overtredelse av regler i loven eller av forskrifter gitt i medhold av loven. I AIF-loven kommer dette til uttrykk som overtredelser knyttet til loven. Det antas ikke å være noen materiell forskjell på dette punktet, til tross for noe ulik formulering.

Verdipapirfondloven § 11-8 første ledd siste punktum fastslår at forvaltningsloven § 13 og §§ 13 b til e ikke gjelder for opplysningene omtalt i bestemmelsens første punktum. AIF-loven har ikke tilsvarende bestemmelse.

6.5.2 EØS-rett

AIFM-direktivet artikkel 48 andre ledd inneholder regler om offentliggjøring og taushetsplikt. Bestemmelsen pålegger medlemsstatene å sikre at kompetente myndigheter kan meddele offentligheten hvilke tiltak og sanksjoner som blir pålagt for overtredelse av bestemmelser som gjennomfører direktivet, med mindre en slik meddelelse vil være til alvorlig fare for finansmarkedene, skadene investorenes interesser eller forvolde de involverte parter uforholdsmessig skade.

UCITS-direktivet artikkel 99b inneholder regler om offentliggjøring og taushetsplikt. Departementet viser til omtalen av denne bestemmelsen under punkt 2.4.2.4 i Prop. 154 L (2015–2016).

Ingen av de fire fondsforordningene inneholder særskilte bestemmelser om offentliggjøring eller taushetsplikt.

6.5.3 Finanstilsynets høringsnotat

Finanstilsynet har foreslått ny § 9-9 i AIF-loven. Den foreslåtte bestemmelsens første punktum er i hovedsak tilsvarende ordlyden i eksisterende AIF-lov § 9-5, men det er i forslaget presisert at taushetsplikten retter seg mot «sanksjoner og andre tiltak som knytter seg til overtredelse av regler i loven her, eller i forskrifter i medhold av loven», til forskjell fra eksisterende bestemmelses formulering om at taushetsplikten retter seg mot opplysninger som omhandler «tiltak og sanksjoner knyttet til loven her». Finanstilsynet har ikke kommentert forholdet mellom forslaget og den eksisterende bestemmelsen.

Finanstilsynet har videre foreslått at forvaltningsloven §§ 13 og 13 b til e ikke skal gjelde for forslagets første punktum.

6.5.4 Høringsmerknader

Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening og Mediebedriftenes Landsforening mener at det bør lovfestes en plikt til å offentliggjøre endelige vedtak om administrative sanksjoner. De mener også at Finanstilsynets forslag om taushetsplikt er uklare og for vidt formulert.

Tv2 mener det bør presiseres i loven at offentligheten som hovedregel skal ha innsyn. Tv2 mener også at forslaget til taushetsplikt er for skjønnsmessig formulert.

6.5.5 Departementets vurdering

Departementet viser til vurderingene i Prop. 77 (2013–2014) kapittel 16.2.4 og Prop. 154 L (2015–2016) kapittel 2.4.3.3 om at det ikke er behov for å innta regler om offentliggjøring i lovene. Departementet understreker at Finanstilsynet som utgangspunkt kan offentliggjøre opplysninger om sakene de behandler.

I verdipapirfondloven presiseres det at taushetsplikten knytter seg til tiltak og sanksjoner som knytter seg til overtredelse av regler i loven eller av forskrifter gitt i medhold av loven. I AIF-loven kommer dette til uttrykk som overtredelser knyttet til loven. Departementet legger til grunn at AIF-loven skal forstås slik at også overtredelser av forskrifter gitt i medhold av loven omfattes av taushetsplikten og at det ikke er nødvendig å presisere dette i lovteksten.

Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening og Mediebedriftenes Landsforening samt Tv2 har i sine respektive høringsinnspill etterlyst presisering i lovtekst om at hovedregelen er at offentligheten skal ha innsyn. Departementet bemerker at det ikke er behov for å innta en slik bestemmelse i lovene. Departementet legger også vekt på ensartet lovgivning på området og peker på at det i lovgivningen på departementets område ikke er lovfestet et slikt utgangspunkt, men departementet vil vurdere behovet for en presisering.

De ovennevnte høringsinstansene har også innvendt at unntakene om alvorlig uro på finansmarkedene og skade for partene, er for uklare og skjønnsmessig formulert. Departementet viser til at unntaket gjennomfører direktivforpliktelser, og at det sikrer god sammenheng i regelverket, både nasjonalt og i EØS, at unntakene er utformet i samsvar med direktivene. Dette bidrar blant annet til å sikre lik praktisering av reglene. Vilkårene er av denne grunn også gjennomgående benyttet i lovverket på departementets område. Departementet bemerker at det er ønskelig å ha ensartede løsninger på området. Vilkårene er innarbeidet på området og fungerer etter departementets syn godt.

Departementet finner det heller ikke hensiktsmessig å innskrenke vilkårene ytterligere fordi de faktiske og rettslige vurderingene vil kunne stille seg svært ulikt i ulike situasjoner. Vilkårene må være skjønnsmessige nettopp fordi det ofte er ulike interesser som må veies mot hverandre.

Departementet konkluderer med at taushetspliktregelen i gjeldende verdipapirfondlov § 11-8 og AIF-loven § 9-5 ikke skal endres.

Departementet finner etter dette heller ikke grunn til å gjøre andre endringer i regelen om taushetsplikt i AIF-loven eller verdipapirfondloven nå.

Departementet mener imidlertid at AIF-loven § 9-5n bør flyttes når det tas inn nye paragrafer om overtredelsesgebyr og ledelseskarantene, slik at paragrafen om taushetsplikt kommer til slutt i kapittelet.