10 Krav til dokumentasjon

10.1 Innledning

Kommunens barneverntjeneste har i dag et omfattende ansvar på barnevernområdet. Ansvaret omfatter blant annet å vurdere innkommende meldinger og å gjennomføre undersøkelser av barnets omsorgssituasjon og behov for barneverntiltak. Dersom undersøkelsen avdekker et behov for tiltak etter barnevernloven har barneverntjenesten også ansvar for at nødvendige tiltak blir iverksatt, og at tiltakene blir fulgt opp og evaluert.

Selv om barnevernloven ikke inneholder en uttrykkelig generell bestemmelse om dokumentasjonsplikt for den kommunale barneverntjenesten, legger departementet til grunn at det blant annet følger av det lovfestede forsvarlighetskravet i barnevernloven § 1-4 at barneverntjenesten har plikt til å dokumentere både barnevernfaglige vurderinger og de faktiske forhold som ligger til grunn for de beslutninger og vedtak som fattes.

Tilstrekkelig dokumentasjon fra barneverntjenestens side er nødvendig i alle stadier i en barnevernsak, fra melding til undersøkelse og til kommunen enten henlegger saken uten å iverksette tiltak, fatter vedtak om tiltak eller fremmer en sak for fylkesnemnda. Dokumentasjon av opplysninger og vurderinger er også helt sentralt i forbindelse med barneverntjenestens oppfølgning og evaluering av igangsatte tiltak. Dokumentasjon av faglige vurderinger og opplysninger har sentral betydning både for kommunens egenkontroll og i forbindelse med etterprøving, tilsyn og kontroll med kommunens oppfyllelse av lovpålagte oppgaver etter barnevernloven.

Departementet vil således understreke at plikten til dokumentasjon blant annet omfatter alle relevante opplysninger og faglige vurderinger knyttet til mottak og vurdering av meldinger. Det samme gjelder opplysninger og faglige vurderinger i forbindelse med innhenting av opplysninger og gjennomføring av en undersøkelse av barnets omsorgssituasjon. Videre omfatter dokumentasjonsplikten opplysninger om og barneverntjenestens faglige vurdering av barnets og familiens behov for barneverntiltak, og om vilkårene for å iverksette tiltak etter de enkelte bestemmelsene i barnevernloven er oppfylt. Barneverntjenesten må også dokumentere hvilke tiltak som er iverksatt og den faglige vurderingen som ligger bak valg av tiltak i det enkelte tilfellet. Også opplysninger om hvordan barneverntjenesten følger opp og vurderer iverksatte tiltak gjennom oppfølgning, veiledning, kontroll og evaluering av tiltakene skal dokumenteres. Ved avslutning av tiltak må det dokumenteres hvilke opplysninger og faglige vurderinger som er bakgrunnen for beslutningen.

Departementet understreker den betydningen dokumentasjon har for sakens parter ved at de kan gå tilbake og se hva som står skrevet om dem.

Barneverntjenestens dokumentasjon har også vesentlig betydning for andre myndigheter og organer som eventuelt skal etterprøve og føre kontroll med barneverntjenestens vurderinger og beslutninger. Statens helsetilsyn og fylkesmennene har i tilsynssammenheng ved flere anledninger vist til viktigheten av tilstrekkelig dokumentasjon fra barneverntjenestens side.1

Det foreslås å innføre enkelte krav til dokumentasjon i barnevernloven. Det foreslås å lovfeste at henleggelser av en melding skal begrunnes samt at henleggelse av en undersøkelsessak er et enkeltvedtak som skal begrunnes og kan påklages. Videre foreslås det å lovfeste at det skal fremgå av barneverntjenestens og fylkesnemndas vedtak hva som er barnets synspunkt, og hvilken vekt barnets mening er tillagt samt hvordan barnets beste er vurdert.

Departementet understreker at barneverntjenesten har plikt til å dokumentere gjennom hele barnevernsaken. Departementet vil også vurdere behovet for at det utarbeides en veileder til ansatte i barnevernet om dokumentasjonsplikt.

10.2 Henleggelse av en melding skal begrunnes

10.2.1 Gjeldende rett

I dag fremgår det ikke eksplisitt av barnevernloven et krav om begrunnelse hvis en innkommet melding om bekymring for et barn henlegges uten videre undersøkelse. Det er imidlertid lovfestet et generelt krav til forsvarlighet for alle tjenester og tiltak etter barnevernloven, jf. barnevernloven § 1-4. Forsvarlighetskravet tilsier at barneverntjenesten har en plikt til å dokumentere barnevernets faglige vurderinger. Dette tilsier at kommunene allerede i dag skal begrunne hvorfor en innkommet melding henlegges uten videre undersøkelse. Henleggelse av en melding er ikke et enkeltvedtak etter forvaltningsloven.

10.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget har foreslått å innføre krav om skriftlig begrunnelse hvis en innkommet melding henlegges uten videre undersøkelse etter loven. Utvalget viser til at opp mot 20 prosent av meldingene ble henlagt i 2015. Dette tilsvarer 10 710 saker. Utvalget mener at det er vanskelig å etterprøve om det var riktig å henlegge uten en skriftlig begrunnelse.

I tillegg viser utvalget til flere undersøkelser som har vist at det skriftlige materialet som finnes, ofte bare gir relativt spinkle opplysninger om hvorfor meldingene henlegges. Et krav om begrunnelse vil styrke tilsynsmyndighetenes mulighet til å vurdere forsvarligheten i barneverntjenestens saksbehandling. Utvalget viser også til at forslaget kan bidra til å heve kvaliteten på den vurderingen som gjøres når en melding henlegges.

10.2.3 Høringsinstansenes syn

I underkant av 50 instanser har eksplisitt uttalt seg til forslaget om at meldinger som henlegges skal begrunnes. Nær samtlige instanser støtter forslaget. Blant de instanser som støtter forslaget er Bufetat region Midt-Norge, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, Fylkesmannen i Buskerud, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Hordaland, Fylkesmannen i Sogn og Fjordane, Fylkesmannen i Rogaland, fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, Kristiansand tingrett, Kripos, Sandnes kommune, Bergen kommune, Asker kommune, Alta kommune, Storfjorden barnevern for kommunene Skodje, Ørskog, Stordal og Norddal, Bodø kommune ved barneverntjenesten, Oslo kommune, Stavanger kommune, Trondheim kommune, Lister barnevern, Vennesla kommune ved Midt-Agder barneverntjeneste, Randaberg kommune, Kristiansand kommune, Drammen kommune, Bærum kommune, Gjerstad kommune, Barnevernledernettverket i Nord-Trøndelag, Høgskolen i Oslo og Akershus, Høgskolen i Innlandet, VID – vitenskapelige høgskole, Høgskolen i Østfold, Forskergruppe for barnerett ved Universitetet i Tromsø, Universitetet i Stavanger, Stine Sofies Stiftelse, Organisasjonen for barnevernsforeldre, Redd Barna, Landsforeningen for barnevernsbarn, FO, Barneombudet, Advokatforeningen, Norsk barnevernlederorganisasjon (NOBO), Arkivverket, RKBU Vest og Barnevernspedagogene i Akademikerforbudet.

Redd Barna uttaler blant annet:

«Dette vil etter vår mening bidra til å motvirke at meldinger henlegges på feilaktig grunnlag, heve kvaliteten på den vurderingen som gjøres, og gi kommunens internkontroll bedre grunnlag for å oppdage og korrigere eventuelle avvik i barneverntjenestens praksis.»

Landsforeningen for barnevernsbarn ser forslaget i sammenheng med forslaget om å gi barn rett til nødvendige tiltak og tjenester etter barnevernloven og uttaler:

«Vi støtter forslaget om krav, og dokumentasjonsplikt av henleggelser, samt at både dette og henleggelser etter undersøkelser blir enkeltvedtak. Det er i tråd med tanken om rettighetsfesting og en viktig sikkerhetsventil for å sikre at skjønnsutøvelsen kan etterprøves.»

Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker uttaler følgende om forslaget:

«Å måtte begrunne henleggelsen vil føre til et sikrere beslutningsgrunnlag, og dermed bedre barnas rettsikkerhet. I tillegg har dette andre fordeler, som utvalget har fremhevet, som internkontroll, tilsyn osv.»

Noen høringsinstanser har innspill og synspunkter til forslaget. Norsk sykepleierforbund uttaler:

«Denne begrunnelsen bør kobles opp mot kravet om tilbakemelding om henleggelse til melder, for eksempel helsesøster. Begrunnelsen bør inneholde en avklaring/plan for videre oppfølging/støtte i kommunen. Mange saker som ikke er alvorlige nok til at tiltak opprettes har likevel en karakter som gjør at barnet og familien bør få tett oppfølging.»

RKBU Vest mener det bør stilles krav til innholdet i begrunnelsen og uttaler følgende:

«Vi vil imidlertid anmode om at det stilles krav til innholdet i begrunnelsen. Vi har erfart at en vanlig begrunnelse i dag er: «det foreligger ikke forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter loven». Dette er i tråd med formuleringen i loven, også i det nye lovforslagets § 9, første ledd, men gir ingen informasjon om hvilke avveininger som er foretatt og faktorer som har hatt betydning. Samtidig er vi enig i at begrunnelsens innhold og omfang må tilpasses meldingens innhold».

Noen instanser mener det bør fremgå av loven hvordan dokumentasjonen skal behandles og hvem som skal informeres om den henlagte meldingen. Blant disse er Sandnes kommune, Randaberg kommune og Stavanger kommune. Stavanger kommune uttaler:

«Utvalget vil i ny lov at barneverntjenesten skriftlig skal begrunne meldinger som henlegges uten undersøkelse. Stavanger kommune støtter dette, men mener at det bør tydeliggjøres hvordan dokumentasjonen skal behandles og hvem som skal informeres om den henlagte meldingen.»

Datatilsynet har følgende uttalelse vedrørende krav om begrunnelse av henleggelse av meldinger uten reelt innhold:

«Datatilsynet støtter ikke at henleggelse av meldinger uten reelt innhold skal være gjenstand for begrunnelse. I så fall betyr det at meldingen i seg selv må journalføres og arkiveres. Dette er meldinger hvor innholdet kan oppleves som svært krenkende for den som er omtalt. Det er en ytterligere krenkelse at opplysningene skal bevares i offentlige arkiv og bli tilgjengelige for blant annet forskning.»

Noen få instanser mener forslaget om krav til begrunnelse vil medføre økonomiske og administrative konsekvenser for kommunene. Blant disse er Bardu kommune for Barnevernforum Midt-Troms.

Andre instanser mener forslaget ikke vil medføre merarbeid av betydning for kommunene. Blant annet uttaler Asker kommune følgende:

«Etter kommunens syn er det viktig at henleggelser av meldinger begrunnes slik at det i ettertid er mulig å dokumentere bakgrunnen for henleggelsen. Dette styrker barnets rettssikkerhet. Barnevernstjenesten i Asker kommune begrunner allerede henleggelser. Vår erfaring er at begrunnelsene oftest kan gjøres korte, slik at dette ikke medfører merarbeid av betydning for kommunen.»

Også Universitetet i Stavanger deler denne oppfatningen og uttaler følgende:

«Om en melding skal henlegges eller gå til undersøkelse, så må meldingen uansett vurderes. Det tar ikke lang tid å formulere denne vurderingen skriftlig. Omfang av vurderingen må tilpasses meldingens innhold.»

10.2.4 Departementets vurdering og forslag

Nær samtlige av høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget om at meldinger som henlegges skal begrunnes, er positive. Departementet mener også det bør fremgå av loven at meldinger som henlegges skal begrunnes. Departementet legger stor vekt på at et tydelig krav til begrunnelse kan bidra til å motvirke at meldinger henlegges på feilaktig grunnlag. Innad i tjenesten vil et krav til å begrunne henleggelser av meldinger gi kommunen et bedre grunnlag for å utøve internkontroll. Et lovfestet krav vil også styrke tilsynsmyndighetens mulighet til å føre kontroll med tjenestenes praksis for henleggelse av meldinger.

Selv om det ikke fremgår eksplisitt av loven i dag at henleggelser av meldinger som ikke undersøkes skal begrunnes skriftlig, legger departementet til grunn at kommunene allerede har en plikt til å dokumentere. Det fremgår av barnevernloven § 1-4 at tjenester og tiltak etter loven skal være forsvarlige, og dette tilsier at det kan kreves dokumentasjon av barnevernets faglige vurderinger. For å oppfylle forsvarlighetskravet skal dermed kommunene allerede i dag begrunne hvorfor en innkommet melding henlegges uten videre undersøkelse. Statens helsetilsyns oppsummeringsrapport av det landsomfattende tilsynet i 2015–2016, omhandlet barneverntjenestens arbeid med meldinger og tilbakemelding til melder. Rapporten viser at det er behov for et tydelig krav i loven om at meldinger som henlegges uten undersøkelse skal begrunnes skriftlig. Statens helsetilsyn oppsummerer funnene vedrørende dokumentasjon av barnevernfaglige vurderinger ved beslutning om henleggelse slik:

«I svært mange av de barnevernstjenestene der det ble funnet lovbrudd var det ikke dokumentert barnevernfaglige vurderinger før en melding ble konkludert. Det var uklart hva beslutninger om henleggelse eller videre undersøkelse bygget på, og om det i det hele tatt var foretatt en faglig vurdering i forkant.»

Utvalget har også vist til at flere undersøkelser viser at det skriftlige materialet i tjenestene ofte bare gir relativt spinkle opplysninger om hvorfor meldingene henlegges. Av hensyn til barnets rettssikkerhet er det viktig at barnevernfaglige vurderinger i tilknytning til henleggelser av meldinger, er tilstrekkelig dokumentert.

Enkelte instanser mener det bør stilles krav til innholdet i begrunnelsen. Til dette vil departementet bemerke at det sentrale er å dokumentere de barnevernfaglige vurderingene som ligger til grunn for henleggelsen. Det er viktig at de opplysningene og vurderingene som er relevante for henleggelsen blir dokumentert på en god og forsvarlig måte. Departementet mener derfor at det bør fremkomme av lovbestemmelsen at begrunnelsen skal inneholde faglige vurderinger. I likhet med utvalget mener imidlertid departementet at begrunnelsens innhold og omfang må tilpasses meldingens innhold.

Noen instanser mener at det også bør fremgå av loven hvordan dokumentasjonen skal behandles, og hvem som skal informeres om den henlagte meldingen. Dokumentasjonen vedrørende det enkelte barnet må oppbevares i barneverntjenestens ordinære saksbehandlingssystem. Når det gjelder hvem som skal informeres om den henlagte meldingen, fremgår dette av barnevernloven § 6-7 a om tilbakemelding til melder. Hvis meldingen kommer fra en melder som er omfattet av opplysningsplikten etter § 6-4 annet og tredje ledd, skal det ved tilbakemeldingen opplyses om at meldingen er henlagt. Dette innebærer at barneverntjenesten i tilbakemeldingen til offentlig melder (skole, helsestasjon, politi m.fl.) eller personer med yrkesmessig taushetsplikt (psykolog eller tannlege i privat virksomhet m.fl.), skal opplyse om at meldingen er henlagt uten undersøkelse.

Departementet har merket seg Datatilsynets uttalelse om at henleggelse av meldinger uten reelt innhold ikke bør være gjenstand for begrunnelse. Departementet er enig i at åpenbart grunnløse meldinger ikke trenger å begrunnes, og mener dette bør fremkomme av bestemmelsen.

Departementet vil understreke at henleggelse av en melding ikke er å regne som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Dette innebærer blant annet at det ikke er mulig å klage på henleggelse av en melding.

Departementet foreslår etter dette å lovfeste at henleggelse av meldinger uten undersøkelse skal begrunnes skriftlig, og at begrunnelsen skal inneholde faglige vurderinger samt at henleggelse av åpenbart grunnløse meldinger ikke trenger å begrunnes, jf. utkast til nytt annet ledd i barnevernloven § 4-2.

10.3 Henleggelse av en undersøkelse skal regnes som enkeltvedtak

10.3.1 Gjeldende rett

Enkeltvedtak som barneverntjenesten har truffet, og oppfølgingsvedtak som Bufetat har truffet, kan påklages til fylkesmannen, jf. barnevernloven § 6-5. Et enkeltvedtak er et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer, jf. forvaltningsloven § 2 b. Enkeltvedtak kan påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse, jf. forvaltningsloven § 28.

En undersøkelsessak kan få ett av tre utfall: henleggelse, vedtak av barneverntjenesten eller forslag om tiltak til fylkesnemnda. Beslutninger om hvorvidt det skal igangsettes tiltak kan ha betydning for rettigheter og plikter. Departementet har derfor lagt til grunn at beslutninger om å henlegge en undersøkelse, er å anse som enkeltvedtak, som kan påklages til fylkesmannen, jf. barnevernloven § 6-5.

10.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å tydeliggjøre i barnevernloven at henleggelse av en undersøkelsessak er et enkeltvedtak, som dermed også krever begrunnelse. Utvalget viser til at dette innebærer en klargjøring av gjeldende rett. Videre viser utvalget til at blant annet tilsyn viser at opplysninger om alvorlige forhold ikke ble undersøkt godt nok, og at det er variasjon i andelen av henleggelser i undersøkelsessaker.

Utvalget mener gode grunner taler for at alle henleggelser av barnevernsundersøkelser skal begrunnes. Utvalget peker på at forslaget innebærer at alle henleggelser kan påklages av parter og andre med rettslig klageinteresse. Utvalget viser til at forslaget vil styrke barnets og foreldrenes prosessuelle rettigheter, ved at partene får rett til å uttale seg før saken henlegges.

10.3.3 Høringsinstansenes syn

I overkant av 20 instanser har eksplisitt uttalt seg til forslaget om å klargjøre i loven at henleggelse av en undersøkelsessak er et enkeltvedtak. De fleste instansene, bortsett fra Randaberg kommune og Stavanger kommune, støtter forslaget. Blant de instanser som støtter forslaget er Fylkesmannen i Oslo og Akershus, fylkesmannen i Hordaland, Fylkesmannen i Rogaland, fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, Kristiansand kommune, Horten kommune, Sandnes kommune, Bodø kommune ved barneverntjenesten, Oslo kommune, Gjerstad kommune, Bufetat region vest, Bufetat region Midt-Norge, Høgskolen i Oslo og Akershus, Høgskolen i Innlandet, VID – vitenskapelige høgskole, Forskergruppe for barnerett ved Universitetet i Tromsø, Redd Barna, Landsforeningen for barnevernsbarn, FO, Barneombudet, Advokatforeningen og Norsk barnevernlederorganisasjon (NOBO).

Høgskolen i Oslo og Akershus uttaler blant annet:

«HiOA støtter i hovedsak utvalgets forslag når det gjelder reglene om melding og undersøkelse. Det å ta inn i loven et krav om begrunnelse av henleggelse av meldinger, og tilsvarende begrunnelseskrav for henleggelse av undersøkelse, samt at de siste skal anses som enkeltvedtak, er en klar forbedring i forhold til dagens lov og svarer også godt på forsvarlighetskravet og de utfordringene Helsetilsynet gjennom fylkesmennene har avdekket i praksis der manglende dokumentasjon og mangelfulle vurderinger knyttet til henleggelser er et gjennomgangstema i tilsynene, i tillegg til manglende dokumentasjon når det gjelder samtaler med barn.»

Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker uttaler:

«(…) det er derfor et krav til skriftlighet og begrunnelse ved henleggelse av undersøkelsessak, og det gir partene prosessuelle rettigheter. Dette gir god sammenheng med kravet om å begrunne henleggelse av meldinger.»

Barneombudet er også positiv til forlaget og uttaler følgende:

«Forslaget om å tydeliggjøre i loven at henleggelse av en undersøkelse er et enkeltvedtak som skal begrunnes er meget godt. I tillegg til å oppfordre barnevernet til å gjøre grundige vurderinger, styrker det barnets rettsikkerhet. Det blir enklere å prøve gyldigheten av henleggelsen, og slik sett også om forsvarlighetskravet er overholdt.»

Noen instanser mener forslaget om å klargjøre i loven at henleggelse av en undersøkelsessak er et enkeltvedtak, vil medføre økonomiske og administrative konsekvenser for kommunene. Blant disse er Bardu kommune på vegne av Barnevernforum for Midt-Troms,Horten kommune, Rømskog kommune, Hobøl kommune, Trøgstad kommune, Bodø kommune ved barneverntjenesten, Marker kommune og Skiptvet kommune. Blant annet uttaler Rømskog kommune:

«Dersom økningen i antall saker fortsetter, er det behov for ytterligere ansatte for å ivareta ytterligere administrasjonsoppgaver som følger av ny lov som bla å fatte enkeltvedtak ved henleggelse av undersøkelser.»

Randaberg kommune støtter ikke forslaget og begrunner dette slik:

«Lovutvalget foreslår at en henleggelse av en undersøkelse skal anses som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og foreslår i § 85 at klager på henleggelser skal avgjøres av Fylkesmannen. Randaberg kommune mener at konsekvensene av dette forslaget er svært dårlig utredet og vil fraråde at forslaget tas inn i loven.»

Også Stavanger kommune mener forslaget bør utredes nærmere og uttaler:

«Lovutvalget foreslår at en henleggelse av en undersøkelse skal anses som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og foreslår i § 85 at klager på henleggelser skal avgjøres av Fylkesmannen. Stavanger kommune mener at konsekvensene av dette forslaget må utredes ytterligere.»

10.3.4 Departementets vurdering og forslag

Et klart flertall av høringsinstansene som har uttalt seg til forslaget er positive til å tydeliggjøre i loven at henleggelse av en undersøkelsessak, er et enkeltvedtak. Departementet mener også at det bør fremgå av loven at avgjørelse om å henlegge saken etter en undersøkelse, skal regnes som enkeltvedtak.

Forvaltningslovens regler om enkeltvedtak vil komme til anvendelse. Det følger blant annet av forvaltningsloven at enkeltvedtak skal være skriftlige om ikke dette av praktiske grunner vil være særlig byrdefullt for forvaltningsorganet, jf. forvaltningsloven § 23. Det følger også av forvaltningsloven at enkeltvedtak skal begrunnes, jf. § 24.

Departementet mener det er behov for å presisere i barnevernloven at henleggelse av en barnevernsak etter en undersøkelse er å regne som enkeltvedtak. En slik tydeliggjøring vil bidra til at barneverntjenesten blir bevisst at henleggelser av en undersøkelsessak skal begrunnes. Etter departementets oppfatning vil en slik tydeliggjøring medvirke til at barneverntjenesten treffer gode, barnevernfaglige beslutninger, basert på en konkret og individuell vurdering i den enkelte sak. Dette vil også sikre at det utarbeides et klart og tydelig vedtak som kan påklages til fylkesmannen.

Statens helsetilsyns oppsummering av landsomfattende tilsyn i 2011 med kommunalt barnevern – undersøkelse og evaluering, viste at det var manglende eller mangelfull planlegging, gjennomføring og oppfølging av undersøkelser i en rekke kommuner. I rapporten fremgår det at fylkesmennene fant eksempler på at opplysninger om alvorlige forhold ikke ble undersøkt godt nok.

Som utvalget viser til, vil en presisering av at henleggelse av en undersøkelse er et enkeltvedtak, styrke barnets mulighet til å gjøre seg kjent med hvordan barneverntjenesten har vurdert den informasjonen som har kommet frem i undersøkelsesfasen, dersom barnet skulle ha ønske om eller behov for innsyn i egen sak.

Departementet foreslår etter dette å lovfeste i barnevernloven § 4-3 nytt sjette ledd at avgjørelse om å henlegge saken etter en undersøkelse, skal regnes som enkeltvedtak.

10.4 Plikten til å dokumentere barnets beste og medvirkning i vedtak

10.4.1 Gjeldende rett

Det følger av barnevernloven § 1-4 at det gjelder et generelt krav til forsvarlighet for alle tjenester og tiltak etter barnevernloven. I forsvarlighetskravet ligger det også at saksbehandlingen skal være forsvarlig. Kapittel 6 i barnevernloven inneholder nærmere regler om saksbehandlingen i barnevernsaker. Bestemmelsene blir supplert av de generelle saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, jf. henvisningen i barnevernloven § 6-1.

I forvaltningsloven kapittel V oppstilles en rekke krav til vedtak. Enkeltvedtak skal grunngis, jf. § 24. Det følger også av § 25 at det i begrunnelsen skal nevnes de faktiske forhold som vedtaket bygger på. I tillegg bør de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøvingen av forvaltningsmessig skjønn, nevnes. Det er ikke noe uttrykkelig lovfestet krav om at barnevernet skal dokumentere barnets beste og hvordan barnets medvirkning er ivaretatt. Departementet mener imidlertid at det er en forutsetning for en forsvarlig saksbehandling, at disse to forholdene dokumenteres i alle vedtak som fattes i en barnevernsak.

Det følger av forskrift at barnevernet i sin saksbehandling skal dokumentere at barnet har fått medvirke. Plikten er nedfelt i forskrift om medvirkning og tillitsperson § 7.

10.4.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å lovfeste at det skal fremgå av vedtak truffet av barneverntjenesten og fylkesnemnda hvordan barnets beste er vurdert, og betydningen av barnets mening. Utvalget skriver at formålet med dokumentasjonskravet er å vise om, og i så fall hvordan, barnet har medvirket. Et slikt begrunnelseskrav vil etter utvalgets mening bidra til å ansvarliggjøre beslutningstakere. Utvalget mener det vil bidra til at den sentrale barnets beste-vurderingen synliggjøres for sakens aktører, og for de som eventuelt skal overprøve vedtak. Et begrunnelseskrav vil også antakelig øke sannsynligheten for at avgjørelsene som treffes faktisk er til barnets beste. Videre skal forslaget styrke barnets rett til medvirkning ved at et krav om dokumentasjon skal sikre at barnets syn faktisk tillegges den vekt det skal ha.

Forslaget er delt i to slik at kravet til dokumentasjon rettet mot henholdsvis barneverntjenesten og fylkesnemnda, fremgår av hver sin bestemmelse (utvalgets forslag til § 83 og § 104).

10.4.3 Høringsinstansenes syn

Om lag 20 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å dokumentere barnets beste og medvirkning i vedtak. De fleste av disse er positive til forslaget. Dette gjelder blant annet Bufdir, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder,Fylkesmannen i Vestfold og Fylkesmannen i Rogaland, samt RKBU Vest. Flere kommuner, herunder kommunene Gulen og Masfjord kommune ved barneverntenesta, Gjerstad kommune, Fredrikstad kommune og Kristiansand kommune, er positive til en lovfesting av kravet til dokumentasjon. Tromsø kommune mener at «[d]et er nødvendig å lovfeste krav til dokumentasjon.»

Fredrikstad kommune uttaler:

«De prosessuelle kravene til dokumentasjon av vurderingen av barnets behov og medvirkning, vil kunne medføre økt kontroll med at loven praktiseres etter intensjonen.»

Landsforeningen for barnevernsbarn uttaler:

«Vi er svært glad for at utvalget foreslår dokumentasjonsplikt av barnets mening. Svært mange av oss ber om å få lese saksdokumentene når vi blir eldre, og det er vanskelig å forstå og kjenne aksept for hvorfor avgjørelser blir tatt når vår stemme ikke er synliggjort som en del av vurderingen.»

Barnevernspedagogene i Akademikerforbundet uttaler:

«Barnets beste som gjennomgående prinsipp i hele loven er uløselig knyttet til barnets medvirkning, både prosessuelt og ved vurdering av faglig forsvarlighet. Dette følges i lovforslaget opp med eksplisitte krav til dokumentasjon av barnets medvirkning og krav til begrunnelse av hvilken betydning barnets mening har hatt i barnets beste-vurderingen i vedtak etter loven. Vi støtter dette.»

Flertallet av fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker er enig i at:

«… de prosessuelle reglene i barnevernloven må utformes slik at de sikrer at barnets mening kommer frem og får nødvendig vekt. Flertallet har ingen merknader til forslag til § 104, hvor det presiseres at det av fylkesnemndas vedtak skal fremgå hvordan barnets beste er vurdert, inkludert betydningen av barnets mening. Forslaget er for øvrig i tråd med dagens praksis for begrunnelse av nemndas vedtak.»

Som et mindretall uttrykker imidlertid Fylkesnemnda i Oslo og Akershus følgende:

«Etter gjeldende rett skal hensynet til barnets beste tillegges avgjørende vekt ved avgjørelser etter loven, og dette er foreslått videreført i utkastet til § 2. Barnets mening inngår i vurderingen av hva som er til barnets beste. Det er en selvfølge at fylkesnemndas vurdering av hensynet til barnets beste fremgår av vedtaket, på samme måte som det er en selvfølge at nemndas vurdering av øvrige vilkår fremgår. Forslaget om å lovfeste at nemndas vurdering av ett av flere vilkår i loven skal fremgå av vedtaket synes utelukkende å ha symbolverdi. Vi støtter derfor ikke forslaget.»

For øvrig skriver fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker at den mener det bør inntas i lovteksten at barneverntjenesten skal orientere barnet om utfallet av saken og hvordan meningen til barnet har blitt tatt hensyn til. Fylkesnemnda viser i den forbindelse til den tilsvarende formuleringen som gjelder for saker etter barneloven, jf. barnelova § 61 nr. 4.

Fylkesmannen i Vestfold kommenterer utvalgets forslag til ny § 83 om barnets medvirkning og barneverntjenestens vedtak:

«Vi er likeledes svært positive til at det lovfestes i annet ledd, at det skal fremgå av vedtaket hvordan barnets beste er vurdert, inkludert betydningen av barnets mening.»

Universitetet i Bergen uttaler:

«Det er og svært positivt at det i ny lov vil bli stilt krav til at barnets mening og vurderinger som er gjort knyttet til barnets beste mye tydeligere skal fremgå i fylkesnemndas vedtak.»

Legeforeningen støtter et lovfestet krav til dokumentasjon av barnets medvirkning og uttaler:

«… disse forslagene er i tråd med samfunnets utvikling og vår tids grunnsyn på barn som individer med selvstendige rettigheter. Dette er viktige tiltak for å styrke barnets rettsstilling.»

Indre Finnmark tingrett skriver:

«Bestemmelsen i lovutkastet § 104 om at det av fylkesnemndas vedtak skal fremgå hvordan hensynet til barnet beste er vurdert, vil imidlertid kunne ha betydning for normens anvendelse i praksis. For å sikre at dette skjer på en tilstrekkelig grundig måte, forslås det at ordlyden i utkastets § 104 tredje ledd, andre setning endres slik: «Det skal fremgå av vedtaket hvordan fylkesnemnda har vurdert alle relevante momenter for hva som er barnets beste, inkludert betydningen av barnets mening». Videre tilføyes en ny, siste setning med følgende ordlyd: «Dersom vedtaket gjelder samiske barn, skal vedtaket særskilt begrunne hvordan hensynet til samisk identitet, språk og kultur er vurdert og ivaretatt».»

10.4.4 Departementets vurdering og forslag

Departementet foreslår å lovfeste et krav til dokumentasjon i vedtak. Forslaget går ut på at det skal dokumenteres hva som har vært barnets synspunkt, hvilken vekt barnets mening er tillagt, og hvordan barnets beste er vurdert. Forslaget henger sammen med retten til medvirkning, se kapittel 6. Dokumentasjonen av barnets beste og medvirkning i kommunene gjøres ikke godt nok i dag. Dette har blant annet fremkommet i Statens helsetilsyns landsomfattende tilsyn med kommunalt barnevern i 2011. Departementet viser til at det kan være vanskelig for barn å forstå og akseptere hvorfor avgjørelser blir tatt, når barnets synspunkter ikke er synliggjort som en del av vurderingen. Departementet mener på denne bakgrunn at et krav til dokumentasjon bør fremgå tydelig i barnevernloven.

Departementet foreslår å innta en dokumentasjonsplikt for den kommunale og statlige barneverntjenestens vedtak i en ny § 6-3 a om krav til begrunnelse. Bestemmelsen inntas i barnevernloven kapittel seks om generelle saksbehandlingsregler. Det foreslås inntatt en tilsvarende dokumentasjonsplikt for fylkesnemnda i barnevernloven § 7-19, som angir krav til fylkesnemndas vedtak.

Plikten til å dokumentere barns medvirkning fremgår i dag allerede av medvirkningsforskriften § 7. Denne plikten vil dermed lovfestes. I tillegg foreslås det å lovfeste at vurderingen av barnets beste skal fremgå av vedtaket.

Hensynet til barnets beste er avgjørende i barnevernsaker. Det er derfor viktig at beslutningstakerne dokumenterer hvilke barnefaglige vurderinger som ligger til grunn for en beslutning. For at barnets rett til medvirkning skal gjennomføres effektivt hos de som fatter beslutninger, er det også naturlig at det beskrives at barnet har fått bruke sin rett, og hvordan dette er gjennomført. Krav til dokumentasjon av medvirkning skal bidra til å sikre at barnet får oppfylt sin rett til å medvirke.

FNs barnekomite har i generell kommentar nr. 14 lagt til grunn at vurderingen av barnets beste skal dokumenteres. Barnekomiteen har også i sin generelle kommentar nr. 12 oppfordret statene til å pålegge beslutningstakere å gjøre rede for i hvilken grad det er tatt hensyn til barnets synspunkter og konsekvensene av dette. Departementets forslag vil harmonere med dette.

Retten til å medvirke gjelder generelt, og er ikke begrenset til å medvirke før det fattes vedtak. Departementet mener likevel at tydeligere krav til dokumentasjon i vedtakene, kan bidra til at barnets rett til medvirkning styrkes. En slik formalisering gjør at beslutningstaker aktivt må sørge for at barnets synspunkter blir innhentet.

Hovedhensynet bak begrunnelsesplikten er at det skal være mulig å etterprøve vedtaket. Det skal fremkomme at skjønnsutøvelsen og saksbehandlingen har vært forsvarlig. Når beslutningstakeren må dokumentere sine vurderinger i et vedtak, kan det bidra til større bevissthet om hvilken rolle barnets mening og barnets beste har hatt for utfallet i saken. Dokumentasjonskravene er dermed egnet til å gjøre vedtakene mer gjennomsiktige, og kan bidra til at vedtakene er basert på grundigere og riktigere vurderinger. Dette vil styrke barnets rettssikkerhet. Lovfestede krav til dokumentasjon vil også styrke tilsynsmyndighetens mulighet til å føre kontroll med praksis.

Forvaltningsrettslige prinsipper tilsier at kravene til begrunnelsen i et vedtak skjerpes jo mer inngripende vedtaket er. I vedtak om eksempelvis tvangsplassering av barn, vil dette stille strenge krav til dokumentasjon av hvilke hensyn som har ledet til beslutningen. Forvaltningsloven § 25 angir minimumskrav til begrunnelse av vedtak. I tillegg kan det følge av sakens viktighet at vedtaket må begrunnes mer utførlig, se Rt. 1981 s. 75 og Rt. 2008 s. 96. Dersom avgjørelsen avviker fra det som var barnets syn i saken, bør beslutningstaker forklare hvorfor dette er tilfelle. Hensynet til barnets alder og modenhet kan her spille inn, og dette skal i så fall synliggjøres i dokumentasjonen.

Departementet viser til høringsuttalelsen fra fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker. Fylkesnemndene ber om at det inntas i lovbestemmelsen at barneverntjenesten skal gi barnet tilbakemelding om utfallet av saken. Departementet mener at en slik plikt uansett følger av plikten til å gi informasjon i forbindelse med barnets medvirkning. Det synes dermed ikke nødvendig å presisere dette ytterligere i lovteksten.

Departementet viser videre til høringsuttalelse fra Indre Finnmark tingrett, som ønsker at samiske barn særlig skal trekkes frem i dokumentasjonsbestemmelsen. Når vurderingen av barnets beste skal dokumenteres, vil det uansett være relevant å trekke frem barnets kulturelle bakgrunn, språk og kultur. Dette vil gjelde for alle barn, og departementet kan ikke se at det er nødvendig å trekke frem en særskilt gruppe barn i lovteksten. En slik formulering har heller ikke vært del av den offentlige høringen. Det vises imidlertid til at når barnet utøver sin rett til medvirkning skal barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn, herunder samiske barns språk og kultur, ivaretas. Dette følger av forskrift om medvirkning og tillitsperson § 3.

Departementet foreslår etter dette lovforslag som i det vesentlige er i samsvar med utvalgets forslag, jf. utkastet til ny § 6-3 a og § 7-19 om dokumentasjon av barnets beste og barnets medvirkning i vedtak.