8 Nettverksinvolvering ved vurdering av fosterhjem i barnets familie og nære nettverk

8.1 Gjeldende rett

Etter barnevernloven § 4-22 er fosterhjem private hjem som tar imot barn til oppfostring både som frivillige tiltak og etter omsorgsovertakelse. Et fosterhjem skal først og fremst gi barnet god omsorg. Forskrift om fosterhjem (fosterhjemsforskriften) stiller nærmere krav til fosterhjemmene og kommunens godkjenning og oppfølging av fosterhjemmet.

Det følger av fosterhjemsforskriften § 4 første ledd at ved valg av fosterhjem til det enkelte barn skal barneverntjenesten legge avgjørende vekt på hensynet til barnets beste, jf. barnevernloven § 4-1. Barneverntjenesten må vurdere om fosterforeldrene har de nødvendige forutsetninger for å ivareta det enkelte barns særlige behov, blant annet sett i lys av barnets egenart, formålet med plasseringen, plasseringens forventede varighet og barnets behov for samvær og annen kontakt med familie. Barneverntjenesten skal ta tilbørlig hensyn til barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn.

Etter fosterhjemsforskriften § 4 annet ledd skal barneverntjenesten alltid vurdere om noen i barnets familie eller nære nettverk kan velges som fosterhjem. Denne plikten ble vedtatt lovfestet av Stortinget ved behandlingen av Prop. 73 L (2016–2017) Endringer i barnevernloven (barnevernsreform).

Dagens barnevernlov har ikke egne bestemmelser om bruk av verktøy eller metoder for involvering av barnets familie eller nettverk. Barnevernloven har regler om barns medvirkning og rett til å få informasjon og uttale seg, jf. barnevernloven §§ 4-1 og 6-3. Det er i tillegg gitt en egen forskrift om barns medvirkning. Av fosterhjemsforskriften § 4 femte ledd er det eksplisitt regulert at barn som er fylt 7 år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg før fosterhjem velges. Barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet. Videre følger det av fosterhjemsforskriften § 4 fjerde ledd at barnets foreldre om mulig skal gis anledning til å uttale seg om valg av fosterhjem. Foreldrenes mening skal tas med i vurderingen ved valg av fosterhjem, herunder vurderingen av om noen i barnets familie eller nære nettverk kan velges som fosterhjem.

Et av tiltakene i Stortingsmeldingen om fosterhjem, Meld. St. 17 (2015–2016) Trygghet og omsorg – fosterhjem til barns beste, er å gi kommunene en plikt til å vurdere bruk av familieråd eller andre verktøy eller metoder for nettverkskartlegging når barn trenger et fosterhjem. Tiltaket ble støttet av Stortinget.

Familieråd er en metode som innebærer at medlemmer i familie og nære nettverk kommer sammen for å forsøke å finne løsningen på et problem som har oppstått. Familieråd har som mål å mobilisere ressurser og innsatser for å forebygge omfattende og mer inngripende tiltak, som for eksempel at et barn må flytte ut av hjemmet. I de aller fleste tilfellene kommer man frem til en plan som skal følges opp av både barneverntjenesten og barnets familie og nettverk. Hvordan planen følges opp og om den virker etter hensikten evalueres vanligvis med ett eller flere oppfølgende familieråd. I barnevernsaker legges det stor vekt på barns deltakelse, og familieråd er en god metode for å involvere både barn og foreldre.1

Det har vært en langsiktig satsing på å implementere familieråd som en metode for medvirkning i kommunalt og statlig barnevern. Bufetat har siden 2007 hatt ansvaret for implementering og kvalitetssikring av familieråd. Gjennom Bufetat har kommunene tilgang på familierådskoordinatorer.

8.2 Utvalgets forslag

Barnevernslovutvalget foreslår å innta en egen bestemmelse i barnevernloven om at barneverntjenesten skal legge til rette for bruk av familieråd ved vurderingen av bosted i familie eller nettverk, dersom det er hensiktsmessig, se utvalgets forslag til ny § 23. Lovutvalgets forslag knytter seg til vurdering av fosterhjem etter omsorgsovertakelse. Forslaget må ses i sammenheng med utvalgets forslag om å lovfeste barneverntjenestens plikt til å alltid vurdere om noen i barnets familie eller nære nettverk kan velges som fosterhjem.

Utvalget viser til at familieråd som metode er fremhevet i Meld. St. 17 (2015–2016) Trygghet og omsorg – fosterhjem til barns beste. I fosterhjemsmeldingen ble det foreslått å innføre en plikt for kommunen til å vurdere bruk av familieråd eller andre metoder for nettverkskartlegging når barn trenger et fosterhjem.

Utvalget uttaler at bruk av familieråd kan være hensiktsmessig ved vurderingen av fosterhjem i familie eller nært nettverk, for å finne et egnet fosterhjem for barnet. Utvalget mener at det ikke bør være en plikt til alltid å bruke familieråd. De viser til at det kan være familier og situasjoner hvor det er mer eller mindre klart at det ikke er grunnlag for å lete etter fosterhjem i familie eller nettverk, eller at familieråd ikke vil kunne bidra positivt i arbeidet med å hjelpe barnet. Utvalget mener familieråd må vurderes konkret, og at det skal legges til rette for bruk av familieråd dersom det anses hensiktsmessig.

8.3 Høringsinstansenes syn

Om lag 40 høringsinstanser har uttalt seg om utvalgets forslag om å lovfeste at barneverntjenesten skal legge til rette for bruk av familieråd ved valg av fosterhjem etter omsorgsovertakelse, dersom det er hensiktsmessig. Mange av høringsinstansene er positive til bruk av familieråd og nettverksinvolvering, men flere har innvendinger mot deler av lovutvalgets forslag.

Mange kommuner er positive til forslaget, herunder Askim kommune, Bergen kommune, Kristiansand kommune, Marker kommune, Oslo kommune, Randaberg kommune, Rømskog kommune, Skiptvet kommune, Trondheim kommune, Trøgstad kommune og Vennesla kommune ved Midt-Agder barneverntjeneste.

Landsforeningen for barnevernsbarn viser til at det bør etterstrebes at barn plasseres i familie og nettverk når det er forsvarlig og mulig ut fra barnets beste og ønske. De uttaler blant annet:

«Familieråd kan være en god modell for å ivareta medvirkning, men vi vet at mange barn gruer seg veldig på forhånd og derfor har særlig behov for trygging i forkant. Det er også viktig at koordinator av familierådet har barnet som hovedperson slik at ikke barna føler at avgjørelser blir fattet over hodet på dem, men at de får være reelle aktører i rådet.»

Barnevernsproffene fremhever at det er viktig å samarbeide med barnet, og uttaler blant annet:

«Sånn vi leser § 23 står det at det er fylkesnemnda som, etter forslag fra barnevernet, skal bestemme hvor vi skal bo. Men å bestemme hvor vi skal bo, er noe av det viktigste vi MÅ med å bestemme. Barnet må alltid tas på alvor og høres godt på, før noe bestemmes.»

Barnevernsproffene har forslag til ny lovtekst i § 23, og foreslår blant annet å ta inn i lovteksten at barneverntjenesten skal legge til rette for familieråd ved vurderingen av bosted i familie eller nettverk hvis barnet ønsker det.

Organisasjonen for barnevernsforeldre(OBF) uttaler:

«Vi mener familieråd burde vært brukt i mye større utstrekning enn i dag og at alle landets barnevern skal kunne tilby dette. Familier OBF har vært i kontakt med opplever generelt sett at familieråd har vært et godt tilbud, som har styrket familien og gitt god oversikt over utfordringene barneverntjenesten er bekymret for.»

Når det gjelder vurdering av familie og nært nettverk, samt bruk av familieråd i det å finne et egnet bosted for barnet mener organisasjon for barnevernsforeldre at dette bør fremgå direkte av loven, og uttaler:

«Det må også tas med i vurderingen eventuelle familiekonflikter som kan oppstå ved hyppighet av samvær, og de begrensningene som kan komme på øvrig samvær i familien når det kommer til høytider og tradisjoner slik som ferier og feiringer der alle samles. Mange foreldre har begrenset nettverk i utgangspunktet, dersom det legges til rette for god dialog om disse utfordringene i forkant av flyttingen, kan man kunne hindre at foreldre blir sittende alene dersom barnet flyttes til familie/nettverk. Dette betyr på ingen måte at OBF ikke ønsker familie/nettverk som fosterhjem, bare at arbeidet i forkant må kartlegge situasjonen og ta hensyn til dette.»

Høgskolen i Østfold uttaler at de støtter «[s]tyrking og tilrettelegging for bruk av familieråd i vurderingene av bosted …».

Universitetet i Stavanger viser til at det i praksis har vært vanskelig å finne fosterhjem i familie og nettverk, og uttaler at de «støtter derfor henvisningen til bruk av familieråd i dette arbeidet».

Finnmarkssykehuset ved SANKS uttaler i sin høringsuttalelse at de:

«(…) ønsker familierådsmodellen velkommen som et godt tiltak både generelt og spesielt innenfor samisk kultur. I samisk kultur har storfamilien en svært viktig betydning og betraktes som en viktig ressurs (…).»

De uttaler videre:

«Det foreslås å lovfeste at barnevernstjenesten alltid skal vurdere om noen i familie eller nært nettverk kan være fosterhjem samt tilrettelegge for bruk av familieråd i den forbindelse. Lovforslaget er helt i tråd med samiske kjerneverdier.»

Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker viser til at de i praksis opplever at familieråd brukes i større utstrekning enn tidligere, og at dette medfører at partene i mange tilfeller kommer til enighet. Fylkesnemndene uttaler blant annet at:

«Tiltaket kan bidra til å redusere konflikter og til færre overprøvinger samt at barna sikres muligheten til å vokse opp i sin familie eller kjent nettverk. Fylkesnemndene er enig i at det ikke alltid vil være grunnlag for å finne bosted i familien, og at det derfor ikke bør oppstilles en plikt til å bruke familieråd.»

Videre uttaler fylkesnemndene at økt bruk av familieråd vil kunne føre til at flere saker behandles forenklet på grunnlag av partenes samtykke.

RKBU Vest støtter forslaget både på bakgrunn av positive forskningsresultater om slektsplasseringer og for å tydeliggjøre en ønsket praksis. Fagforbundet uttaler at de støtter at det innføres virksomme metoder som nettverksplassering og familieråd.

Flere høringsinstanser, herunder Bufdir, Bufetat region øst, Bærum kommune, Lier kommune, Ringsaker kommune, Sandnes kommune, Norsk barnevernlederorganisasjon, VID – Vitenskapelig høyskole og Barnevernspedagogene i Akademikerforbundet, støtter imidlertid ikke å lovfeste én bestemt metode.

Bufdir mener lovteksten bør omformuleres, slik at den blir i samsvar med forslaget som ble fremmet i stortingsmeldingen om fosterhjem. Bufdir viser til:

«(…) I meldingen ble det foreslått at kommunene skulle ha en plikt til å vurdere bruk av familieråd eller andre verktøy eller metoder for nettverkskartlegging når barn trenger et fosterhjem.»

Bufetat region øst mener det er uheldig å innsnevre metodebruk, ved å lovfeste en metode og foreslår følgende tilføyelse i lovteksten: «Barnevernstjenesten skal legge til rette for bruk av familieråd eller annen beslutningsmetodikk som involverer medvirkning og innflytelse fra barn, familie og nettverk».

Sandnes kommune er kritisk til å ta inn metoden familieråd i loven, og viser til at de mener en spesifikk metode ikke bidrar til en tidsriktig lov. Kommunen foreslår å ta bestemmelsen om å legge til rette for bruk av familieråd ut av loven. Sandnes kommune vurderer at bestemmelsen om at barneverntjenesten alltid skal vurdere om noen i barnets familie eller nære nettverk kan velges som fosterhjem «i tilstrekkelig grad beskriver barneverntjenesten sin plikt til å utrede slekt og nettverk, og at loven ikke trenger å angi på hvilken måte dette skal gjennomføres.»

Flere høringsinstanser, herunder Bufetat region Midt-Norge, Bufetat region nord, Bufetat region vest, Norsk barnevernsamband, Asker kommune og Den Nasjonale Bekymringsmeldingen om Barnevernet, viser til at familieråd og andre metoder kan være aktuelt på flere ulike stadier av en barnevernsak, og ikke bare ved vurdering av fosterhjem i familie eller nettverk, eller etter en omsorgsovertakelse.

Asker kommune mener familieråd bør brukes tidlig i arbeidet med en barnevernsak, og uttaler:

«Allerede på undersøkelsesstadiet kan det (…) være nyttig å kartlegge familiens samlede ressurser. Dette kan bidra til at familien involverer seg og tar ansvar i større grad. Tiltaket vil også være i tråd med minste effektive inngreps prinsipp.»

Også Lier kommune mener familieråd bør benyttes i flere av de beslutningene som fattes i barnevernet, og uttaler:

«Familieråd fremstår som den fremste modellen for å legge til rette for et samarbeid og medvirkning med både barn og foreldre og familieråd tydeliggjør barnevernets ansvar for myndighetsutøvelse i situasjoner hvor det er interessekonflikter mellom barn og foreldre.»

Bufetat region nord mener bruk av familieråd bør komme tydeligere frem i flere av lovens bestemmelser. Regionen uttaler blant annet:

«Det er etter vår mening grunn til å vurdere om ikke familieråd i tillegg skal knyttes tettere opp mot alle faser av en barnevernssak, blant annet for å kunne legge til rette for best mulig å inkludere den utvidete families ressurser og legge til rette for et godt samarbeid mellom foreldre og barneverntjenesten.»

Bufetat region Midt-Norge mener familieråd «må tilbys før enhver plassering utenfor hjemmet, ikke bare etter vedtak om omsorgsovertakelse.» Videre mener Bufetat region Midt-Norge at bestemmelsen er snever, på bakgrunn av at barneverntjenesten skal vurdere om det er hensiktsmessig med familieråd i det enkelte tilfelle.

Fredrikstad kommune uttaler:

«Lovfesting av at barnevernstjenesten alltid skal vurdere om noen i familie eller nært nettverk kan være fosterhjem samt tilrettelegge for bruk av familieråd i den forbindelse, vil sammen med kravene til samarbeid, medvirkning og dokumentasjon, kunne være med på å sikre synliggjøring av at barneverntjenestene oppfyller konvensjonenes krav, i tillegg til at det kan virke som et insitament til og økt vurdering av bruk av familieråd og familieplasseringer. Økt bruk av familieråd krever økt tilgang på familierådskoordinatorer, og vil kunne være kostnadskrevende å gjennomføre ved stor geografisk spredning av deltagerne. Det er blandede erfaringer med bruken av familieplasseringer og familieråd, og det er ikke uten videre gitt at feltet vil slutte seg til intensjonen om økt bruk. En implementering av lovens intensjon vil være kompetansekrevende, og kreve motivasjonsarbeid og oppfølging.»

8.4 Departementets vurdering og forslag

Departementet foreslår å lovfeste at barneverntjenesten skal legge til rette for bruk av verktøy og metoder for nettverksinvolvering ved vurdering av fosterhjem i barnets familie eller nære nettverk, dersom det er hensiktsmessig. Et slikt forslag avviker noe fra utvalgets forslag, men ivaretar flere av høringsinstansenes innspill. Forslaget er ikke begrenset til metoden familieråd, og det er ikke begrenset til vurdering av fosterhjem i familie eller nært nettverk etter en omsorgsovertakelse.

Forskning gir støtte for at fosterhjem i barnets familie eller nære nettverk i mange tilfeller vil være det beste alternativet for barn og unge.2 De siste årene har stadig flere barn flyttet i fosterhjem hos familie eller nært nettverk. Denne økningen kan ses i sammenheng med økt involvering av barnets nettverk, blant annet ved bruk av familieråd. Bruk av familieråd eller andre metoder for nettverksinvolvering øker sannsynligheten for å finne fosterhjem i barnets familie eller nære nettverk.3 Barn som vokser opp i fosterhjem i familie eller nært nettverk opplever sjeldnere brudd i fosterhjemmet og har en mer stabil tilværelse. Barnas psykiske helse er også bedre enn hos barn som bor i andre fosterhjem.4 Departementet ønsker derfor en lovregulering om nettverksinvolvering ved vurdering av fosterhjem i barnets familie eller nære nettverk.

Departementet vil ikke begrense lovforslaget til vurdering av fosterhjem etter en omsorgsovertakelse. Etter departementets forslag skal barneverntjenesten legge til rette for bruk av verktøy eller metoder for nettverksinvolvering ved vurdering av fosterhjem i familie eller nære nettverk ved frivillige plasseringer, i akuttsituasjoner og etter omsorgsovertakelse. Forslaget samsvarer i stor grad med tiltak i fosterhjemsmeldingen, se beskrivelse under gjeldende rett.

Departementets forslag innebærer at også andre verktøy eller metoder enn familieråd kan tas i bruk. Dette fordi det er en faglig utvikling i feltet og kunnskapsgrunnlaget endrer seg over tid. Barneverntjenestene bruker allerede ulike arbeidsmåter i dag for å finne fosterhjem i barnets familie eller nære nettverk.

Bufdir har utviklet faglige anbefalinger for fosterhjemsplasseringer i barnets familie eller nære nettverk.5 Anbefalingene skal blant annet bidra til økt bruk av fosterhjem i barnets familie og nære nettverk og styrke sannsynligheten for at slike plasseringer får et vellykket forløp, blant annet gjennom bruk av nettverksmøter. Det er også utviklet en veileder for rekruttering av fosterhjem i familie og nettverk, hvor målet er å gjøre arbeidet mer systematisk og øke kvaliteten.6 I veilederen er det blant annet rutiner for planlegging og gjennomføring av oppstartmøte for å kartlegge mulige fosterhjem i barnets familie eller nære nettverk sammen med barnet og biologiske foreldre.

Etter departementets vurdering må barneverntjenesten foreta en konkret vurdering i den enkelte sak med hensyn til hvilke verktøy eller metoder som skal benyttes.

Departementets forslag innebærer en plikt til å legge til rette for å bruke verktøy eller metoder for nettverksinvolvering ved vurdering av fosterhjem i familie eller nære nettverk dersom det er hensiktsmessig. Forslaget innebærer ikke en plikt til alltid å bruke slike verktøy eller metoder. Dette er i tråd med utvalgets forslag. Departementet er enig med utvalget som skriver på side 212 til 213 at det kan være «familier og situasjoner hvor det er mer eller mindre klart at det ikke er grunnlag for å lete etter fosterhjem i familien, eller at familieråd ikke vil kunne bidra positivt i arbeidet med å hjelpe barnet». Forslaget innebærer at barneverntjenesten i den enkelte sak må foreta en konkret vurdering av om det er hensiktsmessig med bruk av verktøy eller metoder for nettverksinvolvering ved vurdering av fosterhjem i barnets familie eller nære nettverk.

Hensikten med forslaget er å bidra til at barneverntjenesten på en mer systematisk måte involverer barnet og dets familie og nettverk ved vurdering av fosterhjem i familie eller nære nettverk. Forslaget ses i sammenheng med den vedtatte endringen om å lovfeste barneverntjenestens plikt til alltid å vurdere om noen i barnets familie eller nære nettverk kan velges som fosterhjem, jf. Prop. 73 L (2016–2017) Endringer i barnevernloven (barnevernsreform). Det fremheves på side 81 i proposisjonen at familieråd og andre gode metoder for involvering av nettverk kan være hensiktsmessig for å vurdere om det er aktuelle fosterhjem i barnets familie eller nære nettverk. Lovforslaget om bruk av verktøy og metoder for nettverksinvolvering, bygger opp under plikten til alltid å vurdere fosterhjem i barnets familie og nære nettverk. Departementet mener en lovregulering er et viktig signal om betydningen av å legge til rette for bruk av verktøy og metoder for nettverksinvolvering ved vurdering av fosterhjem i barnets familie eller nære nettverk.

Det er viktig at barnet i forkant av nettverksinvolvering er godt informert om hva som vil skje, og at barnet ivaretas og er sentral i hele prosessen. Barnet må få være med fra starten av og snakke om hva som er viktig for barnet. Det er en forutsetning at nettverksinvolvering skjer frivillig, både fra barnet og foreldrenes side, og øvrig familie og nettverk. Å involvere nettverket i beslutningsprosessene, kan bidra til et lettere samarbeid med og oppfølging av foreldrene i etterkant. Forskning viser at fosterhjem i familie og nære nettverk også har sine utfordringer, blant annet med at familiemedlemmer får en ny rolle overfor barnet, for eksempel fra å være bestemor til fostermor.7 Det er viktig at barneverntjenesten er bevisst de utfordringene som kan oppstå i fosterhjem i familie og nære nettverk og tar høyde for dette i oppfølgingen av barn, foreldre og fosterforeldre.

Forslaget kan også bidra til at barneverntjenesten på en mer systematisk måte tar hensyn til barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn, jf. fosterhjemsforskriften § 4. Bruk av verktøy eller metoder for nettverksinvolvering vil ofte være en egnet prosess for å ta hensyn til barnets bakgrunn ved valg av fosterhjem. For samiske barn og for barn av nasjonale minoriteter er det viktig at språk og kulturell tilhørighet blir ivaretatt. I samisk kultur har storfamilien en svært viktig betydning og betraktes som en viktig ressurs.

Departementet understreker at lovforslaget ikke er ment å endre kommunenes praksis med å involvere familie og nettverk også på tidligere stadier av en barnevernsak. Flere høringsinstanser, herunder flere av Bufetats regioner, viser til at familieråd egner seg på ulike stadier av en sak. Tidlig involvering vil kunne bidra til å forebygge at det blir behov for tiltak utenfor hjemmet. Det vil også kunne bidra til å finne gode løsninger for barnet i kjente rammer og omgivelser, i enighet med familien. Bufetat har også hatt søkelys på bruk av familieråd i akutte situasjoner og når barnet oppholder seg på barneverninstitusjon.8 Lovutvalgets forslag knytter seg imidlertid kun til vurdering av fosterhjem i familie og nære nettverk. Et forslag om å innføre en plikt for kommunen til å legge til rette for nettverksinvolvering på flere stadier av en sak vil kreve nærmere utredning og høring, og departementet vil vurdere å komme tilbake til dette.

Stortinget har ved behandlingen av Prop. 73 L (2016–2017) Endringer i barnevernloven (barnevernsreform), jf. Innst. 354 L (2016–2017), vedtatt å ta inn i barnevernloven § 4-22 tredje ledd at barneverntjenesten alltid skal vurdere om noen i barnets familie eller nære nettverk kan velges som fosterhjem. I proposisjonen varsles at lovendringene om barnevernsreform vil tre i kraft samlet og tidligst i 2020. Den nære sammenhengen mellom den vedtatte plikten til å vurdere fosterhjem i barnets familie og nære nettverk og forslaget om å lovfeste at barneverntjenesten i slike vurderinger skal legge til rette for bruk av verktøy og metoder for nettverksinvolvering, taler for at disse bestemmelsene trer i kraft samlet.

For at plikten til å vurdere fosterhjem i barnets familie og nære nettverk skal kunne tre i kraft tidligere enn de øvrige vedtatte endringene i § 4-22, må plikten av lovtekniske hensyn tas inn i gjeldende lov. Departementet foreslår derfor at den vedtatte plikten til å vurdere fosterhjem i barnets familie og nære nettverk fremmes på nytt og tas inn i § 4-22 nytt tredje ledd. Forslaget innebærer ingen materielle endringer i den vedtatte lovendringen.

Departementet foreslår etter dette en bestemmelse som avviker noe fra utvalgets forslag. Det vises til lovutkastets forslag til nytt tredje ledd i barnevernloven § 4-22 med merknader.