13 Kommunens betalingsansvar for utgifter i fylkesnemnda

13.1 Gjeldende rett

Det fremgår av barnevernloven § 7-10 første punktum at det er kommunens barneverntjeneste som har ansvaret for å ta initiativ til å få en sak behandlet i fylkesnemnda, og som utarbeider begjæring om tiltak. Dette gjelder også når saken gjelder krav fra private om endringer i tidligere vedtak i fylkesnemnda. Barnevernloven § 7-11 inneholder nærmere krav om hva barneverntjenestens begjæring om tiltak skal inneholde. Det følger av dette at det er den kommunale barneverntjenesten som skal utrede sakene for fylkesnemnda og forberede beslutningsgrunnlaget for de tiltak som fremmes. Barneverntjenesten har herunder ansvaret for å ha gjennomført de undersøkelser og den saksbehandling som er nødvendig for å sikre at saken er godt nok opplyst til at nemnda kan treffe vedtak.1

Det er barneverntjenesten i den kommune barnet oppholder seg som er ansvarlig for å reise sak for fylkesnemnda, jf. barnevernloven § 8-4. Den andre parten er den eller de private som tvangstiltaket rettes mot. Fylkesnemndas vedtak kan bringes inn for domstolene etter tvisteloven kapittel 36 både av kommunen og den private part, jf. barnevernloven § 7-24.

Den private part har rett til fri sakførsel uten behovsprøving i saker for fylkesnemnda, jf. rettshjelploven § 17 tredje ledd. Det samme gjelder ved domstolsbehandling av fylkesnemndas vedtak, jf. rettshjelploven § 16.

Barnevernloven § 9-1 regulerer kommunenes økonomiske ansvar for barneverntjenesten. I følge barnevernloven § 9-1 første ledd er kommunen ansvarlig for å bevilge de midler som er nødvendig for å yte tjenester og tiltak som kommunen har ansvaret for etter loven.

Det følger av barnevernloven § 7-10 og § 7-11 at det er kommunens ansvar å belyse hver sak tilstrekkelig for fylkesnemnda, og at kommunen etter § 9-1 derfor dekker alle utgifter som er nødvendige for opplysning av saken, uavhengig av hvilken part som fører vitnene. Kommunen dekker således sine egne utgifter ved fylkesnemndsbehandlingen. Kommunen dekker også nødvendige utgifter til vitner som den private part fører, sakkyndige oppnevnt av nemnda og tolk i forhandlingsmøte selv om den private part har fri sakførsel.

Dette er lagt til grunn siden fylkesnemndene ble opprettet i 1993, og har blitt kommunisert i brev fra departementet til alle landets kommuner 12. september 1994 og 11. juni 2010. Etter det departementet er kjent med har også kommunene fulgt denne praksisen helt siden fylkesnemndene ble opprettet. At det er kommunene som skal dekke vitners utgifter, enten disse møter etter innkalling fra kommunen, fra den private part eller fra nemnda selv, er lagt til grunn i NOU 2005: 9 Ressursbruk og rettssikkerhet i fylkesnemndene for sosiale saker kapittel 5.7. Grunnen til at utgifter til private parts vitner ikke dekkes under rettshjelpsordningen er at rettshjelpsordningen er subsidiær i forhold til andre dekningsalternativer, jf. lov om fri rettshjelp § 5.

13.2 Høringsnotatets forslag

Departementet viste i høringsnotatet av 17. februar 2017 til at kommunenes betalingsansvar for saksutgifter i fylkesnemnda for godtgjøring til private parters vitner, sakkyndige oppnevnt av nemnda og tolk i forhandlingsmøte allerede følger av gjeldende rett. Kommunene har ansvar for å belyse hver sak tilstrekkelig for fylkesnemnda, og må derfor dekke alle utgifter som er nødvendige for opplysning av saken, uavhengig av hvilken part som fører vitnene. Departementet viste i høringsnotatet til at forslaget innebærer en presisering og kodifisering av gjeldende rett, og videreføring av en etablert praksis som har vært fulgt siden fylkesnemndene ble opprettet i 1993.

Departementet uttalte i høringsnotatet at vi så et behov for å presisere kommunenes betalingsansvar på en tydeligere måte enn i dagens regulering. Departementet viste til henvendelser vi har mottatt om dette, blant annet fra Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker om at enkelte kommuner har stilt spørsmål ved hjemmelsgrunnlaget for kommunens betalingsansvar. I høringsnotatet viste departementet til at hensynet til private parters rettssikkerhet tilsier at det er behov for å presisere kommunens betalingsansvar i loven. Departementet viste også til at siden kommunene er selvstendige rettssubjekter, bør kommunens betalingsansvar presiseres på en tydelig måte i loven.

13.3 Høringsinstansenes syn

Forslaget om kommunens betalingsansvar ble sendt på høring sammen med forslaget om å presisere hvilken kommune som har ansvar for barn som oppholder seg i en annen stat, men har vanlig bosted i Norge. Åtte høringsinstanser hadde ingen merknad til høringsnotatet som sådan, dette er Arbeids- og sosialdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Utenriksdepartementet, Politidirektoratet, Statistisk sentralbyrå, Arbeids- og velferdsdirektoratet og Fylkesmannen i Oslo og Akershus. Åtte høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om kommunens betalingsansvar for utgifter i fylkesnemnda.

Oslo kommune, Fylkesmannen i Vestfold, Utdanningsforbundet og Human Rights Alert (HRA-N) støtter forslaget.

Fylkesmannen i Vestfold uttaler:

«Fylkesmannen er enig i departementets vurdering hva angår behovet for å presisere kommunenes betalingsansvar, og støtter forslag[et].»

Oslo kommune uttaler:

«Oslo kommune støtter de foreslåtte endringene. Kommunen vurderer at endringsforslagene ivaretar viktige prinsipper som hensynet til barnets beste og private parters rettssikkerhet. Vi ser behovet for en tydeliggjøring av gjeldende rett.»

Utdanningsforbundet uttaler:

«Det er svært viktig at det ikke oppstår misforståelser om hvem som skal ha ansvaret for å bekoste at barnevernsaker opplyses så godt som mulig. Når departementet melder om at kommuner etterspør hjemmelsgrunnlag for å påta seg kostnadene ved vitneførsel for privat part, er vi enig i at det er nødvendig å presisere loven. (…)

Utdanningsforbundet støtter derfor de endringene som foreslås i barnevernloven § 9-1.»

I sin høringsuttalelse skriver Human Rights Alert (HRA-N) blant annet:

«HRA-N set pris på og er einige i presiseringa i nye barnevernlova § 9-1 om rett til og kven som skal dekkje utgiftene i fylkesnemnda. HRA-N har i mange barnevernssaker meir eller mindre tilfeldig oppdaga at privatpart eller deira vitner ikkje har blitt opplyst av barnevern og fylkesnemnder om at dei kan gjere krav på reise- og hotellgodtgjersler for privatpart og deira vitner.»

Både fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker og Bufdir mener hjemmelsgrunnlaget for praksisen med at kommuner dekker utgifter til vitner, tolk og sakkyndige er uklart og at det er behov for en klar hjemmel for dette. Begge har imidlertid merknader til forslaget. Det har også KS og Ringerike kommune. Bufdir, fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, KS og Ringerike kommune påpeker at det er grunner som taler for å fravike dagens ordning og stiller spørsmål ved om det er kommunen som bør dekke utgiftene. Det påpekes blant annet at praksis i domstolene er en annen enn i fylkesnemndene.

Bufdir uttaler:

«Vi savner imidlertid en prinsipiell begrunnelse for hvorfor reglene for hvem som skal dekke utgifter til vitneførsel, tolk og sakkyndige utredninger initiert av fylkesnemndene skal være annerledes enn ved domstolsbehandlinger. (…)

Vi stiller spørsmål ved om departementets forslag om å lovfeste dagens praksis vil styrke hensynet til en god og forsvarlig saksbehandling i fylkesnemndene. Vår bekymring er knyttet til at det er barneverntjenestene som engasjerer tolk til en fylkesnemndsbehandling, og derfor i realiteten har et stort ansvar for kvaliteten på tolkningen i forhandlingsmøte. Etter direktoratets mening bør tolker som benyttes i fylkesnemnda oppnevnes og motta godtgjøring fra fylkesnemnda. Videre er det slik at fylkesnemndene sjelden benytter seg av muligheten til selv å oppnevne en sakkyndig, jf. barnevernloven § 7-17 bokstav d. Dersom denne muligheten benyttes oftere, og de sakkyndige mottar godtgjøring fra fylkesnemndene, vil dette etter vårt syn kunne bidra til å styrke tilliten til nemndenes avgjørelser. (…)

Etter Direktoratets syn bør det være en særlig begrunnelse for at det skal være andre regler for godtgjøring til sakkyndige som oppnevnes av fylkesnemndene enn de reglene som gjelder ved oppnevning av sakkyndige for domstolene. Vi kan ikke se at departementet har lagt frem noen slik begrunnelse.»

Når det gjelder tolk, viser Bufdir til NOU 2014: 8 Tolking i offentlig sektor- et spørsmål om rettssikkerhet og likeverd,og utvalgets anbefaling om at nemndene bør ha et selvstendig ansvar for å bestille tolk til nemndsmøte. Bufdir støtter dette forslaget og mener videre det er naturlig at fylkesnemndene også har ansvaret for å godtgjøre tolkene.

KS uttaler:

«Forslagene innebærer, slik departementet skriver, en klargjøring/presisering av gjeldende rett og videreføring av etablert praksis.

KS ønsker imidlertid at departementet gjør en vurdering av om det fortsatt bør være slik at kommunen skal dekke godtgjørelsen til sakkyndige oppnevnt av fylkesnemnda. I dag dekker staten godtgjørelse til sakkyndige oppnevnt av domstolene, men ikke til sakkyndige oppnevnt av fylkesnemndene. Barnevernlovutvalget og Særdomstolsutvalget har kort berørt dette spørsmålet uten å konkludere. KS mener at når fylkesnemnda (staten), ber om en sakkyndig utredning/oppnevner sakkyndig, bør også staten stå for betalingen slik de gjør når sakkyndige oppnevnes av domstolene. Når barneverntjenesten selv engasjerer sakkyndig for å få opplyst saken best mulig før saken fremmes for fylkesnemnda, bør kommunen fortsatt betale for dette.»

Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker uttaler:

«Gode grunner taler for å fravike ordningen med at kommunen dekker alle utgifter ved saker for fylkesnemndene når det gjelder sakkyndige oppnevnt av fylkesnemnda og utgifter til tolk under fylkesnemndas saksbehandling. Etter fylkesnemndenes syn bør slike utgifter knyttet til fylkesnemndsbehandlingen av saken, dekkes av staten og ikke av den offentlige part.

Fylkesnemndene har et selvstendig ansvar for sakens opplysning og en lovpålagt plikt til å sørge for en forsvarlig behandling av egne saker. Behovet for å oppnevne sakkyndig etter at saken er fremmet for nemnda, samt behovet for å benytte tolk under behandlingen av nemndssaken, er forhold som naturlig hører inn under nemndas ansvarsområde og selvstendige skjønnsutøvelse.»

Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker viser også i sin høringsuttalelse til at nemndene fatter vedtak av særdeles inngripende karakter og at sakkyndige utredninger ofte vil få en sentral betydning ved bevisvurderingen og ofte er det selvstendige beviset som tillegges størst vekt. Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker skriver at når nemndene selv ser behov for å innhente en sakkyndig vurdering, og også denne utredningen skal baseres på sakkyndighet som betales av offentlig part, vil dette kunne være egnet til å svekke tilliten til nemndas uavhengige stilling. Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker uttaler videre:

«Ved domstolenes behandling av tilsvarende saker, er det ingen tvil om at det er staten som skal bære disse utgiftene og ikke partene. Det er ikke hensiktsmessig at dette forholdet vurderes forskjellig i de to instansene.»

Ringerike kommune uttaler:

«Etter Ringerike kommunes vurdering er det videre lite rimelig at kommunen skal pålegges å betale for sakkyndige oppnevnt av fylkesnemnda. Dersom tingretten oppnevner sakkyndig er det staten som dekker utgiftene forbundet med dette. Etter Ringerike kommunes vurdering er det ikke grunn til å ha ulike løsninger på dette punktet for de to instansene.»

Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker og Ringerike kommune har også innspill til lovteksten. Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker mener både henvisningen til rettshjelpsordningen og at utgiftene skal være «nødvendige» kan skape uklarheter i praksis. De uttaler:

«I forslag til lovtekst for ny § 9-1 heter det: «Kommunen dekker alle utgifter … som ikke dekkes av rettshjelpsordningen, uavhengig av hvilken part som fører vitnene …». Etter fylkesnemndenes oppfatning er denne formuleringen uheldig dersom man ønsker å fastslå kommunens ansvar for disse utgiftene. Formuleringen vil etter vårt skjønn videreføre uklarheten rundt hva som dekkes/ikke dekkes av rettshjelpsordningen, som er en subsidiær dekningsform. For å fjerne tvil og uklarheter, er det kommunens primæransvar som må defineres, uten henvisning til rettshjelpsordningen.

Forslaget til lovtekst i § 9-1 benytter uttrykket «utgifter som er nødvendige for opplysningen av sak i fylkesnemnda». Vurderingen av hva som er nødvendig for å opplyse saken og hvem som skal vurdere hva som er nødvendig, vil fortsatt stå som en uavklart problemstilling. Hvis kommunen vurderer et privat vitne som unødvendig for sakens opplysning, vil den da fortsatt kunne argumentere for at den ikke har ansvar for å dekke kostnadene? Fylkesnemndene antar at dette i så fall ville gi kommunen en for sterk styring med bevisførselen i fylkesnemnda. Definisjonen på nødvendig vitneførsel, bør være de vitner som fylkesnemnda tillater ført i den enkelte sak. Terskelen for å avskjære bevis i alvorlige tvangssaker vil være høy, og bevisførsel kan tillates av hensyn til den private parten, selv om vitnet ikke er sentralt for opplysningen av den enkelte saken.»

Ringerike kommune har også en uttalelse om kravet til at utgiftene må være «nødvendige»:

«Dersom kommunene skulle bli pålagt å dekke utgifter knyttet til private parters vitner anmoder Ringerike kommune departementet om å i lovforarbeidene gi føring til fylkesnemnda om at det skal tas en reell vurdering av hva som anses som «nødvendige» utgifter for å opplyse saken, og at det i tvilstilfellene f.eks. legges opp til vitneførsel per telefon for vitner som har lang reisevei.»

13.4 Departementets vurdering og forslag

Flere høringsinstanser er positive til at gjeldende rett presiseres. Samtidig peker flere høringsinstanser på at det i stedet bør gjøres endringer i betalingsansvaret for denne type saksutgifter i fylkesnemnda. Departementet ser at det kan være argumenter for at staten bør ha betalingsansvaret for saksutgifter til private parts vitner, sakkyndige oppnevnt av nemnda og tolk i forhandlingsmøte, slik praksis er når barnevernsaker behandles i domstolene. Departementet finner det imidlertid ikke hensiktsmessig å vurdere å endre etablert praksis på nåværende tidspunkt. Særdomstolsutvalget foreslår i NOU 2017: 8 Særdomstoler på nye områder? å flytte førsteinstansbehandlingen av barnevernsaker fra fylkesnemndene til enkelte tingretter. En eventuell endring av betalingsansvaret for denne type sakskostnader vil være naturlig å vurdere i forbindelse med den videre oppfølgingen av Særdomstolsutvalgets utredning. Departementet mener det er behov for å tydeliggjøre hjemmelsgrunnlaget for kommunens betalingsansvar, blant annet av hensyn til private parters rettssikkerhet. Departementet fastholder derfor forslaget i høringsnotatet om å presisere i loven at den kommune som har reist sak for fylkesnemnda skal dekke sine egne kostnader med saken i fylkesnemnda. Dette omfatter blant annet kostnader til kommunens egen partsrepresentasjon og prosessfullmektig, samt kommunens vitner. Videre skal kommunen dekke utgifter til private parters vitner som er nødvendig i forbindelse med opplysning av sak i fylkesnemnda, samt godtgjøring til sakkyndige oppnevnt av fylkesnemnda og utgifter til tolk i forhandlingsmøte. Departementets forslag innebærer en presisering av gjeldende rett og en videreføring av etablert praksis.

Fylkesnemndsleder skal i saksforberedelsen ta en reell vurdering av hva som anses som nødvendige opplysninger i saken og om bevis skal avskjæres, jf. barnevernloven §§ 7-12 og 7-17. Saksbehandlingen i fylkesnemnda skal være betryggende, rask og tillitsskapende. Videre skal fylkesnemndenes saksbehandling være basert på proporsjonalitet mellom hva som skal avgjøres og de ressurser som settes inn.2 Fylkesnemnda kan treffe inngripende tvangsvedtak og hensyn til private parters rettssikkerhet står derfor sterkt. Det må foretas en konkret vurdering i den enkelte sak av hvor omfattende bevisføring som skal tillates.

I høringsnotatet foreslo departementet å lovfeste at kommunen skal dekke alle utgifter som ikke dekkes av rettshjelpsordningen. På bakgrunn av innspill fra fylkesnemndene foreslår departementet å ta ut henvisningen til rettshjelpsordningen i ordlyden for å tydeliggjøre at det er kommunen som har det primære betalingsansvaret. Rettshjelpsordningen er en subsidiær dekningsform.

Departementet foreslår etter dette en bestemmelse som i det vesentlige er i samsvar med forslaget i høringsnotatet, jf. utkastet til ny § 9-1 første ledd.