4 Endringer i lovens formålsbestemmelse

4.1 Gjeldende rett

Formålet med barnevernloven er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid og å bidra til at barn og unge får trygge oppvekstsvilkår, jf. § 1-1. Det understrekes i formålsbestemmelsen at barnevernet også har et ansvar for å bidra i mer generelt forebyggende arbeid rettet mot barn og unge. Dette er nærmere presisert i barnevernloven § 3-1. Formålsbestemmelsen skal uttrykke målene for barnevernmyndighetenes virksomhet, og fungere retningsgivende for tjenestens prioriteringer generelt og for tolkningen av de enkelte lovbestemmelser.

Etter gjeldende formålsbestemmelse er barneverntjenestens primæransvar å sikre at utsatte barn får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid. Barneverntjenesten har ansvar for å iverksette tiltak når barn lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, jf. barnevernloven kapittel 4.

Barns behov for kjærlighet kommer ikke til uttrykk i verken barneloven eller barnevernloven. I Prop. 106 L (2012–2013) Endringer i barnevernloven blir det fremhevet at barnevernet skal møte barn og familier med omsorg og empati og anerkjenne barnets behov for trygghet og kjærlighet. Barn og unge i barnevernet har påpekt at de har behov for varme og kjærlighet fra voksne, å bli tatt på alvor og lyttet til, og å få oppleve de samme forventningene fra voksne og ha de samme mulighetene som andre barn. I Stortingsmeldingen fra Barnevernsproffene fra 2011 ble det fremholdt at grunnmuren i barnevernet bør være varme og kjærlighet, at barn skal ha et mest mulig normalt liv, at barn og unges erfaringer er viktige utgangspunkt for å bestemme hvilken hjelp de skal få og at barn og unge skal møtes med vennlighet og med et ønske om samarbeid.

I fortalen til FNs barnekonvensjon fremgår det at statene som er part i konvensjonen «erkjenner at barn bør vokse opp i et familiemiljø, i en atmosfære av glede, kjærlighet og forståelse for å sikre full og harmonisk utvikling av deres personlighet». Fortalen er ikke rettslig bindende for konvensjonsstatene, men skal gi veiledning om konvensjonens bakgrunn og formål.

Det følger av Grunnloven § 104 tredje ledd andre setning at staten skal legge til rette for barnets utvikling «fortrinnsvis i egen familie». Menneskerettighetsutvalget uttaler at det med denne formuleringen ikke er ment å ta stilling til hvem «egen familie» er. Utvalget uttaler at det er på det rene at statens myndigheter ikke kan være barnets familie.1

4.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å lovfeste at «barn bør vokse opp i trygghet, kjærlighet og forståelse, og helst i egen familie». Det foreslås at dette skal fremgå av utvalgets forslag til § 2 om «Barns rett til omsorg og beskyttelse. Barnets beste».

Utvalget skriver at første del av setningen «barn bør vokse opp i trygghet, kjærlighet og forståelse», er ment som en etisk bærebjelke for samfunnets innsats på barnevernsfeltet og som verdigrunnlag for den omsorgen som skal gis i barnevernets regi. Utvalget gir også uttrykk for at dette er sentrale elementer i den omsorgen barn har rett til å motta, og viser til at trygghet, kjærlighet og forståelse er sentrale elementer i forsvarlig omsorg.

Utvalget viser til Barnekomiteens generelle kommentar nr. 13 punkt 20 bokstav b der «manglende emosjonell støtte og kjærlighet» er regnet opp blant situasjonene som innebærer forsømmelse og omsorgssvikt. Det vises også til at en liknende formulering som den utvalget foreslår, finnes i barnekonvensjonens fortale.

Utvalget skriver at det er et sterkt ønske fra barn i utvalgets referansegrupper at begrepet kjærlighet tas inn i loven. Utvalget uttrykker at de er enige med Barnevernsproffene i at «lovens verdigrunnlag må være en grunnmur som barnevernet kan støtte seg til og at loven må inspirere barnevernsarbeidere til å jobbe med varme i hjertet og på måter som bygger tillit og trygghet hos barn».

Videre har utvalget foreslått at det skal fremgå av bestemmelsen at barn helst bør vokse opp i egen familie. Utvalget skriver at «helst i egen familie» uttrykker det biologiske prinsipp. Videre skriver utvalget at formuleringen er inspirert av Grunnloven § 104 tredje ledd.

Utvalget foreslår i hovedsak en videreføring av barnevernlovens formålsbestemmelse med enkelte språklige endringer. I utvalgets forslag er ordlyden om at loven skal sikre barn «nødvendig hjelp og omsorg» til rett tid i bokstav a, erstattet med ordene «nødvendig omsorg og beskyttelse». I bokstav b foreslår utvalget å erstatte «barn og unge» med «alle barn» og at loven skal bidra til trygge og «gode» oppvekstsvilkår for alle barn. Utvalget skriver at de språklige endringene ikke er ment å innebære realitetsendringer.

4.3 Høringsinstansenes syn

Om lag 40 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å ta begrepet kjærlighet inn i barnevernloven. Av disse er flertallet positive til forslaget. Dette gjelder blant annet Bufdir,Bufetat region Midt-Norge, Bufetat region nord, Bufetat region vest, Bufetat region øst, Fylkesmannen i Hordaland, Statens helsetilsyn, Drammen kommune, Fredrikstad kommune, Kristiansand kommune, Nittedal kommune, Oslo kommune, Randaberg kommune, Rauma kommune, Skien kommune, Stavanger kommune, Barnevernledernettverket i Nord- Trøndelag,Storfjorden barnevern for kommunene Skodje, Ørskog, Stordal og Norddal, Barnevernsproffene, Høgskolen i Innlandet, FO, Redd Barna, Barneombudet, Barnevernspedagogene i Akademikerforbundet, Norsk psykologforening og Juristforbundet. Flere av disse høringsinstansene har likevel innspill til forslaget. Barnevernsproffene i Forandringsfabrikken har over flere år vært opptatt av at kjærlighet bør fremgå av barnevernloven. I sin høringsuttalelse skriver Barnevernsproffene blant annet:

«Barn og unge fra nord til sør i landet, har det siste tiåret sterkt etterlyst et barnevern som arbeider mer og tydeligere med kjærlighet. Med kjærlighet mener vi først og fremst menneskevarme – gjennom varme øyne, varmt kroppsspråk, varme ord – og å lytte for å prøve å forstå helt til bunns. Med kjærlighet mener vi også snille, varme handlinger – som å unngå belønning og konsekvenser når et barn gjør dumme handlinger fordi det har det vondt. Det kan også bety å oppmuntre før eksamen, huske bursdager – kort sagt varme ord og handlinger, gitt fra hjertet. Noen i barnevernet gjør dette, men barn og unge over hele landet sier at altfor mange barnevernsarbeidere ikke snakker og handler med nok varme til at det kjennes trygt for barn og unge til å fortelle dem det viktige å fortelle.

(…)

Mange steder rundt om i landet understreker fagfolk at vi må huske at barnevernet skal gi omsorg. Omsorg er et bedre ord å bruke enn kjærlighet, sier de da. Vi er ikke uenige i at barnevernet skal gi omsorg, selvfølgelig er vi ikke det. Men omsorg er ikke nok, og for mange av oss har opplevd at det kan gis kaldt.

(…)

Vi ber nå om støtte fra alle voksne til at kjærlighet blir del av norsk barnevern sitt formål. Vi ber dere samtidig legge vekk eventuelle meninger for eller mot ordet. Barn og unge over hele Norge ber om kjærlighet – og VET det funker! Gir barnevernsarbeidere kjærlighet, møter de mer åpenhet fra både barn og foreldre. De får bedre kontakt med oss – og det blir lettere å fortelle dem hvordan livet kjennes og hva vi ønsker oss framover. De vil også møte mer takknemlige barn – og får kjærlighet tilbake. Fagfolk får det bedre på jobb, dette meldes til oss fra mange av Mitt Liv-tjenestene og institusjonene. De jobber tettere på ungene. Og norsk barnevern blir mer treffsikkert.»

Høringsinstansene som er positive til forslaget fremhever blant annet at de er enige i utvalgets begrunnelse for å ta kjærlighet inn i loven, at kjærlighet er en del av det å gi forsvarlig omsorg og bør være en etisk bærebjelke eller verdigrunnlag for omsorg i barnevernets regi. Redd Barna berømmer utvalget for å ha kommet med et lovforslag som innebærer en «kjærlighetsparagraf». Bufetat region vest uttaler at «Bestemmelsen vil bidra til å fremheve disse elementene [trygghet, kjærlighet og forståelse] som det sentrale verdigrunnlaget for barnevernets arbeid».

Barneombudet uttaler:

«Slik Barneombudet ser det, styrkes forslaget av at utvalget her har klart å legge til side fastlagte normer for hva som er egnet for lovfesting, og heller lyttet til ungdommenes ideer og tanker om hva som er viktig å få presisert i en lov som gjelder barns rett til omsorg og beskyttelse.»

Norsk psykologforening uttrykker også støtte til forslaget, og uttaler:

«Bestemmelsen bidrar til forståelsen av hva som skal være viktig og ved å benytte begreper som kjærlighet tør man sette ord på noe så selvfølgelig, men likevel så vanskelig som at relasjoner barnet skal ha til sine hjelpere/omsorgsgivere må ha varme, en positiv holdning, stor toleranse og god veiledning overfor barnet.»

I utvalgets forslag fremgår det at barn helst «bør» vokse opp i trygghet, kjærlighet og forståelse. Flere høringsinstanser, blant annet Bufetat region nord, Oslo kommune, Randaberg kommune, Stavanger kommune,Kristiansand kommune og Barnevernledernettverket i Nord-Trøndelag, mener at dette må være en rett for barnet eller at «bør» må byttes ut med «skal». Flere instanser gir også uttrykk for at de anser «trygghet, kjærlighet og forståelse» som sentrale elementer i forsvarlig omsorg.

Fylkesnemnda i Hordaland og Sogn og Fjordane mener det derimot er problematisk å ta ordet «kjærlighet» inn i en rettighetslov, særlig når ordet fremkommer i lovforslaget som omhandler barnets rett til omsorg og beskyttelse. De mener imidlertid at ordet kan beholdes i loven dersom det plasseres i lovens formålsbestemmelse. Også Barnevernsproffene og Statens helsetilsyn vurderer at forslaget bør fremgå av lovens formålsbestemmelse. Enkelte av høringsinstansene peker på at det ikke er enkelt å gi begrepet kjærlighet rettslig innhold, og at det er uklart hva det innebærer eller hvordan det skal håndheves. Blant annet peker Bufetat region Midt-Norge på at trygghet, kjærlighet og forståelse ikke er «egnet som vurderingsnormer knyttet til tiltak i barnevernet, da det kan være utfordringer knyttet til forståelsen av innholdet i begrepene».

Kirkens bymisjon mener at kjærlighet lett kan oppleves å bli et «subjektiv ladet ideal», og problematiserer om «…det for eksempel [er] omsorgspersonens forsøk på å gi kjærlighet som skal gjøres gjeldende, eller … hvorvidt barnet eller ungdommen har opplevd å motta kjærlighet».

Landsforeningen for barnevernsbarn skriver i sin høringsuttalelse at de ser på det som utfordrende å lovfeste en rett til kjærlighet, og viser til at:

«… kjærlighet bygger på relasjoner over tid. Det er vår mening at fokus heller bør ligge på at de som jobber med barn og unge har relasjonskompetanse og ikke minst er personlig egnet til den jobben de skal utføre i tråd med de utfordringer barnet har. For oss føles det kunstig å innføre kjærlighet som begrep i en lov, fordi det er et opplevd fenomen som er vanskelig å etterprøve. LFB mener det er riktigere å snakke om en rett til omsorg i stedet. Mens kjærlighet er et abstrakt begrep, er omsorg noe mer håndfast og mulig å vurdere. Omsorg krever varme, engasjement og voksne som strekker seg, altså inneholder det mye av det vi antar utvalget mener når de foreslår å ta inn begrepet kjærlighet, uten at det blir så abstrakt at det risikerer å bli en floskel.»

I høringsuttalelsen fra fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker fremgår det at det er delte meninger om forslaget om å ta begrepet kjærlighet inn i loven. Fylkesnemndenes flertall uttrykker at de for så vidt er enig i begrunnelsen til utvalget om å ta begrepet «kjærlighet» inn i lovteksten, men at det er vanskelig å gi begrepet et rettslig innhold. Fylkesnemnda i Nordland, Fylkesnemnda i Troms og Finnmark og Fylkesnemnda i Østfold støtter ikke forslaget. Gjennomgående peker disse fylkesnemndene på utfordringer knyttet til å gi «kjærlighet» rettslig innhold. Fylkesnemnda i Østfold peker særlig på at det «… rent umiddelbart [synes] svært utfordrende å bevisføre, og videre vurdere, om barnet er gitt kjærlighet eller ikke».

Instanser som Barneombudet, Redd Barna, Juristforbundet, Barnevernspedagogene i Akademikerforbundet og Norsk psykologforening ser de ovennevnte innvendingene, men støtter likevel utvalgets forslag. Barnevernspedagogene i Akademikerforbundet uttaler:

«Begrepet [kjærlighet] er vanskelig definerbart, og det er vanskelig å vurdere om innføringen vil medføre store endringer i praksis, men det vil kunne kommunisere noe viktig til barn om intensjonen barneverntjenesten og tjenestens ansatte har. BiA er fornøyd med måten begrepet er plassert inn i lovteksten. Begrepet kan, slik det er formulert i lovens tekst, legges til grunn som en anerkjennelse av barnets behov for kjærlighet, ikke forstått som at ansatte i barneverntjenesten er pålagt å føle kjærlighet. Vi forstår dette som at barnevernet i alle beslutninger som tas, skal sørge for å anerkjenne barnets behov for tilknytning og for å vokse opp i et miljø preget av omtanke og emosjonelt støttende omsorg.»

Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttrykker at det er et godt perspektiv å ta kjærlighet inn i loven for å inspirere til godt barnevernfaglig arbeid, og uttaler:

«Disse måtene å jobbe på, som det i dette fundamentet vises til, er gjerne svært komplekse prosesser som krever inngående faglig forståelse og erfaring i å møte barn som har det vanskelig. Barn som har historier med svik og brutte relasjoner bak seg, må gis muligheten til å teste og prøve ut om de nye relasjonene og grensene som tilbys, holder. Dette kan kreve svært mye av de voksne rundt barna. Mange barn og unge har det så vanskelig at de voksne som skal møte dem med kjærlighet må ha særskilt kunnskap om akkurat hva som skal til i kommunikasjonen og samspillet for at det konkrete barnet faktisk skal oppleve at det blir hørt og sett. Svært ofte holder det ikke kun å spørre barnet der og da. Man må også være i stand til å holde ut, kjenne til gode måter å spørre på, vite hva som kan gjøre det mulig å stå i en relasjon som barnet kanskje er redd for å gå inn i. Flere barn beskriver at «de voksne sto i det» og «de tålte meg» som det viktigste i relasjonen.»

Velferdsforskningsinstituttet NOVA mener at utvalgets forslag bør utgå, og viser til to grunner. For det første mener de at prinsippet om barnets beste er den etiske bærebjelken for norsk barnevern, det uttales i den anledning at «… det bør vurderes om ikke et nytt etisk grunnprinsipp vil kunne føre til forvirring om hvilke avveininger barnevernet skal legge til grunn for sitt arbeid». For det andre uttaler Velferdsforskningsinstituttet NOVA at « … formuleringen og oppfordringen: «bør vokse opp i trygghet, kjærlighet og forståelse», [har] mer å gjøre i et forarbeid til «lov om barn og foreldre» § 30, enn i en lov om barnevern».

Flere høringsuttalelser er kritisk til at utvalget vil lovfeste at barn bør vokse opp i trygghet, kjærlighet og forståelse og «helst i egen familie».

Barnevernledernettverket i Nord-Trøndelag(BLNT) uttaler:

«BLNT vil bemerke at det kan gi et utydelig budskap når loven her kombinerer «Barn bør vokse opp i egen familie» med «så fremt at det ikke er forbundet med risiko og utrygghet». Barnevernloven er til for barn som opplever at å vokse opp i sin familie kan være forbundet med risiko, og har behov for beskyttelse nettopp fordi omsorgen ikke utøves til barnets beste.»

Få høringsinstanser har hatt innspill til utvalgets forslag til endringer i lovens formålsbestemmelse. Justis- og beredskapsdepartementet er kritiske til utvalgets forslag om å endre «nødvendig hjelp og omsorg» til nødvendig omsorg og beskyttelse. Justis- og beredskapsdepartementet uttaler:

«Det er positivt at barnets rett til beskyttelse tydeliggjøres. Vi er likevel usikre på hva det kan bety at ordet «hjelp» er tatt ut her? Det er mulig at «rett til hjelpetiltak» fungerer som en erstatning eller «veier opp» for dette. Vi er på den ene siden enig i at barnevernets mandat ikke kan favne for bredt i befolkningen. På en annen side, dersom ordvalget representerer en dreining i fokus bort ifra tidlig intervensjon for utsatte barn, og mot et barnevern som engasjerer seg først når problemene er blitt omfattende, er dette ikke en ønsket utvikling. Vi foreslår derfor følgende formulering: «nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse.»

Forskergruppen for barnerett ved Universitetet i Tromsø mener at flere mål og sentrale menneskerettslige elementer bør fremgå direkte av barnevernlovens formålsbestemmelse, og at bestemmelsen blant annet bør vise til respekten for menneskeverd og integritet. Det uttales videre:

«I andre deler av velferdslovgivningen der det gis adgang til inngripende tiltak, er det henvisninger til disse basale menneskerettigheter. Dessuten mener vi at det i formålsbestemmelsen bør vises til et overordnet mål om at lovens bestemmelser skal bidra til å fremme trygghet og tillitsforhold mellom barneverntjenesten og barnet samt dets familie, se for eksempel pasient- og brukerrettighetsloven § 1-1 andre ledd.»

Høgskolen i Østfold uttaler at de forutsetter at formålsbestemmelsen ikke utvider barnevernets ansvar for generell forebygging.

4.4 Departementets vurdering og forslag

Barnevernloven er en lov om og for barn, og departementet mener det er viktig å lytte til barnas innspill til lovendringer. Mange barn i barnevernet har over flere år fremhevet betydningen av å bli møtt med varme og kjærligheten fra voksne, særlig har Barnevernsproffene fremhevet at dette må være et verdigrunnlag for barnevernsarbeidere og en «grunnmur» i barnevernloven, se omtale under gjeldende rett. Forslaget om å ta «kjærlighet» inn i barnevernloven har fått bred støtte i høringen, blant annet roser sentrale høringsinstanser som Redd Barna og Barneombudet forslaget.

Barn har behov for å føle trygghet, stabilitet og tilhørighet og bli møtt av voksne som viser dem omtanke og varme, har forventninger til dem, stiller krav, anerkjenner dem for deres individualitet og ikke gir dem opp. De som arbeider direkte med barn i barnevernet vil være viktige voksenfigurer, rollemodeller og omsorgspersoner i barnas liv. Nyere studier viser at både barn og ansatte i barnevernet anser kjærlighet som en sentral verdi i utøvelsen av sosialarbeiderrollen.2

Barnevernet skal gi barn i barnevernet omsorg og empati og anerkjenne deres behov for trygghet og kjærlighet. Det fremgår av dagens lov at formålet med barnevernloven er å bidra til at barn får nødvendig omsorg. Trygghet, kjærlighet og forståelse er viktige elementer i god omsorg som alle barn har behov for.

Departementet er enig med de høringsinstansenes som mener at det ikke er enkelt å gi begrepene trygghet, kjærlighet og forståelse et rettslig innhold. Å gi kjærlighet eller å oppleve trygghet, kjærlighet og forståelse er subjektive følelser som vanskelig kan defineres og som ikke er egnet til å håndheve. Landsforeningen for barnevernsbarn fremhever i sin høringsuttalelse at det viktigste er at barna får god omsorg. De uttrykker at de er skeptisk til å gi barn en rett til kjærlighet, men fremhever samtidig at omsorg krever varme, engasjement og voksne som strekker seg.

Det fremgår allerede i dag at det sentrale formålet med barnevernloven er å sikre at utsatte barn får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid. Departementet foreslår derfor å supplere barnevernlovens formålsbestemmelse § 1-1 med at loven skal bidra til at barn møtes med trygghet, kjærlighet og forståelse. Det gis med en slik bestemmelse ikke en rett til å oppleve trygghet, kjærlighet og forståelse, som kan håndheves og etterprøves. Formålsbestemmelsen gir uttrykk for målene for barnevernmyndighetenes virksomhet, og fungerer retningsgivende for tjenestens prioriteringer generelt og for tolkningen av de enkelte lovbestemmelsene. Selv om forslaget ikke innebærer noen nye rettigheter for barnet eller plikter for barnevernet, mener departementet at forslaget vil ha en viktig symbolsk verdi og signalisere en forventning om at ansatte i barnevernet møter barn med trygghet, kjærlighet og forståelse. Dette forutsetter at ansatte i barnevernet som jobber direkte med barn har relasjonskompetanse og er personlig egnet til å jobbe med barn.

Departementet går i denne omgang ikke videre med forslaget om å lovfeste at barn «helst bør vokse opp i egen familie». At barn «helst bør vokse opp i egen familie» gir blant annet uttrykk for det biologiske prinsipp som er et av de grunnleggende faglige prinsippene i barnevernet. Departementet er enig i at barn som et utgangspunkt har best av å vokse opp i sin familie. Hvordan de faglige prinsippene for barnevernet eventuelt skal fremgå av barnevernloven må imidlertid vurderes nærmere. Departementet vil utrede dette i arbeidet med en ny barnevernlov.

Barnevernlovutvalget har foreslått at ordlyden i § 1-1 om at loven skal sikre at barn får «nødvendig hjelp og omsorg» erstattes med at loven skal sikre at barn får «nødvendig beskyttelse og omsorg». Utvalget har ikke ment at dette skal innebære en realitetsendring. Departementet er likevel skeptisk til å ta ordet «hjelp» ut av formålsbestemmelsen. Barnevernet er først og fremst en hjelpetjeneste til barn og foreldre, og frivillige hjelpetiltak er det mest brukte tiltaket i barnevernet. Departementet vil derfor beholde at lovens formål er å sikre at barn får «hjelp og omsorg» men foreslår å supplere ordlyden med at loven også skal sikre at barn får nødvendig beskyttelse.

Videre foreslår departementet å opprettholde utvalgets forslag om å innta i formålsbestemmelsen at barn og unge skal sikres trygge «og gode» oppvekstsvilkår. Forslaget innebærer ingen endringer av gjeldende rett og utvider ikke barnevernets ansvar for generelt forebyggende arbeid, men anerkjenner at barn og unge både skal ha en trygg og en god oppvekst.

Departementet foreslår etter dette endringer i barnevernlovens formålsbestemmelse som avviker noe fra forslaget i NOU 2016: 16 Ny barnevernslov, det henvises til utkast til lovtekst § 1-1.