5 Endring i reglene om samordning av dagpenger under arbeidsløshet mot andre ytelser fra folketrygden – folketrygdloven §§ 4-24 og 4-25
5.1 Innledning
For å legge til rette for mer selvhjulpne brukere og en enklere saksbehandling, er det et mål å forenkle regelverket og lovspråket. Regjeringen foreslår derfor lovtekniske og språklige forenklinger i samordningsbestemmelsene for dagpenger under arbeidsløshet i folketrygdloven §§ 4-24 og 4-25. I tillegg foreslås det at også pleiepenger, omsorgspenger og opplæringspenger etter folketrygdloven kapittel 9, som ved en feil falt ut av listen over reduserte folketrygdytelser som dagpengene skal samordnes mot, blir tatt inn igjen i § 4-25.
5.2 Gjeldende rett
Reglene om hvordan dagpenger under arbeidsløshet skal samordnes mot andre folketrygdytelser og avtalefestet pensjon (AFP) er gitt i folketrygdloven §§ 4-24 og 4-25.
Folketrygdloven § 4-24 gir regler om hvordan dagpengene skal samordnes mot andre fulle ytelser fra folketrygdloven og avtalefestet pensjon (AFP), mens § 4-25 gir regler om hvordan dagpengene skal samordnes mot reduserte ytelser. Regler om samordning skal hindre at flere ytelser hver for seg gir dekning for det samme inntektstapet. Etter § 4-24 faller hele retten til dagpenger bort, mens retten bare vil falle delvis bort etter § 4-25.
Samordning mot fulle ytelser
Første ledd i § 4-24 gir uttrykk for et generelt prinsipp i trygdelovgivningen om at den som har rett til flere fulle ytelser kan velge den ytelsen som er gunstigst for vedkommende. I andre ledd er det tatt inn en liste over ytelser som fører til at retten til å få dagpenger faller bort om man mottar disse for samme tidsrom. Følgende ytelser er nevnt i andre ledd: Sykepenger, uføretrygd, foreldrepenger, svangerskapspenger eller stønad under arbeidsløshet fra Garantikassen for fiskere.
Bestemmelsen om bortfall av dagpenger i andre ledd er tatt inn av informasjonshensyn, og er en konkretisering av prinsippet i første ledd om at det ikke skal ytes to eller flere fulle ytelser samtidig. Listen i § 4-24 andre ledd er ikke ment å være uttømmende, og de ytelsene som nevnes spesifikt i andre ledd er fulle ytelser som man normalt ikke kan oppfylle vilkårene for samtidig som man fyller vilkårene for fulle dagpenger. For eksempel er det et vilkår for rett til dagpenger at man er arbeidsfør, mens det for eksempel for uføretrygd er et vilkår at man er arbeidsufør, og for foreldrepenger er det et vilkår at man er hjemme med omsorg for barn mens en dagpengemottaker skal være reell arbeidssøker.
Ved lovvedtak 17. desember 2010 nr. 800, som trådte i kraft 1. januar 2011, er det forutsatt at dagpengene ikke skal samordnes mot alderspensjon fra folketrygden. Etter gjeldende praksis vil heller ikke full barnepensjon etter kapittel 18 føre til at dagpengene faller helt bort, men dagpengene vil her kun reduseres med det beløpet barnepensjonen utgjør.
Samordning mot reduserte ytelser
I folketrygdloven § 4-25 er det gitt regler for samordning mot reduserte ytelser fra folketrygdloven og AFP. Bestemmelsen inneholder en liste over hvilke reduserte ytelser dagpengene skal samordnes mot. Denne listen er, i motsetning til listen over ytelser i § 4-24, ment å være uttømmende. Dagpengene avkortes i utgangspunktet krone for krone mot reduserte sykepenger, uføretrygd, foreldrepenger og svangerskapspenger. Summen av dagpenger og den andre ytelsen skal likevel ikke utgjøre mindre enn fulle dagpenger. Barnetillegg holdes etter gjeldende praksis utenfor samordningen.
Det er også bestemmelser om samordning av ulike trygdeytelser i andre deler av folketrygdloven. Selv om det ikke framgår av § 4-25 at dagpengene samordnes mot en konkret ytelse, betyr derfor ikke det at begge ytelsene vil utbetales uten reduksjon. Det kan være særlige regler i andre deler av folketrygdloven som innebærer at den andre ytelsen vil reduseres mot dagpenger, se bl.a. folketrygdloven 15-9 tredje ledd.
5.3 Bakgrunn og vurdering
Samordning mot fulle ytelser
Det er viktig at regelverket i folketrygdloven er utformet slik at det lønner seg å være i arbeid framfor å motta trygdeytelser. Ordninger som innebærer at en person kan motta mer enn 100 prosent trygdeytelse, støtter ikke opp om dette. Det er derfor et generelt prinsipp i folketrygdloven at en ikke skal kunne motta mer enn én full ytelse.
I forarbeidene (Ot.prp. nr. 35 (1995–96) pkt. 10.2.2) er bestemmelsen om samordning av dagpenger med andre fulle trygdeytelser omtalt slik:
«Første ledd er nytt, og gir uttrykk for et generelt prinsipp i trygdelovgivningen, om at den som samtidig fyller vilkårene for flere fulle ytelser, kan velge den som er gunstigst for vedkommende.»
Det er her lagt til grunn at det gjelder et ulovfestet prinsipp om valgfrihet, dvs. underforstått at man ikke skal kunne motta mer enn én full ytelse som skal dekke samme inntektstap i samme tidsrom.
Også Trygdelovutvalget la til grunn at det eksisterer et slikt generelt ulovfestet prinsipp, jf. eksempelvis utvalgets merknad til § 5-15 første ledd (som gjelder fødselspenger, adopsjonspenger mv):
«Utkastets første ledd gjelder forholdet mellom de forskjellige ytelsene i kapittel 5. Bestemmelsen vil vel bare regulere forholdet mellom fødselspenger og adopsjonspenger, som er på samme nivå. Hovedhensikten vil derfor være å slå fast at en person ikke har rett til begge ytelser samtidig.»
Spesifikke samordningshjemler i folketrygdloven må derfor ses på som en konkretisering av det ulovfestede prinsipp om at det også uten positiv lovhjemmel må kunne samordnes mot andre ytelser som dekker samme formål (samme inntektstap) for samme tidsrom. Det er altså ikke direkte forutsatt at en samordning mellom folketrygdytelser krever positiv lovhjemmel. Det er likevel hensiktsmessig å ha denne type bestemmelser i loven for å sikre ensartet praksis og et tydelig regelverk.
En konkretisering av det generelle prinsippet om at det ikke skal ytes to eller flere fulle ytelser samtidig i folketrygdloven § 4-24 andre ledd, kan dermed ikke tas til inntekt for en antitetisk fortolkning i den forstand at det dermed ikke er hjemmel for å samordne mot en ytelse som ikke uttrykkelig er nevnt i den listen av ytelser som er tatt inn i bestemmelsene. For eksempel er ikke arbeidsavklaringspenger, pleiepenger, omsorgspenger og opplæringspenger nevnt i § 4-24 andre ledd. Dette er likevel ikke til hinder for at det kan samordnes mot disse ytelsene etter første ledd. Det er imidlertid forutsatt at dagpengene ikke skal samordnes mot alderspensjon fra folketrygden, se Prop. 16 L (2010–2011) punkt 4. Etter gjeldende praksis faller dagpengene heller ikke helt bort ved mottak av barnepensjon, men reduseres krone for krone.
Listen over ytelser i andre ledd ble i utgangspunktet tatt inn i bestemmelsen av informasjonshensyn. At listen ikke er uttømmende, vil etter departementets vurdering i praksis virke mer forvirrende enn oppklarende ved at regelverket lett vil kunne misforstås. Den tilsvarende samordningsbestemmelsen for arbeidsavklaringspenger i folketrygdloven § 11-27, er utformet slik at den har en generell regel om at en stønadsmottaker som har rett til arbeidsavklaringspenger og samtidig fyller vilkårene for å få en annen folketrygdytelse som skal dekke det samme inntektstapet i det samme tidsrommet, kan velge ytelse. I tillegg er det presisert tydelig at ytelsen ikke faller bort eller reduseres når man mottar alderspensjon, og at dagpengene vil reduseres krone for krone mot mottatt barnepensjon. Denne måten å utforme bestemmelsen på, gjør det enklere å forstå prinsippene for samordning.
En person som er helt sykemeldt fra en deltidsstilling får innvilget fulle sykepenger på grunnlag av inntekten fra det aktuelle deltidsarbeidet. Eventuell inntekt fra andre deltidsstillinger vil i slike tilfeller ikke inngå ved beregningen av sykepengene. Tilsvarende vil også gjelde når man mottar fulle svangerskapspenger på grunnlag av en deltidsstilling. I folketrygdloven § 11-27 andre ledd er det derfor tatt inn særlige regler om at fulle sykepenger og fulle svangerskapspenger av deltidsstilling ikke anses som en full ytelse, men skal behandles som en redusert ytelse etter reglene i § 11-28.
Etter departementets vurdering er det naturlig at fulle sykepenger og fulle svangerskapspenger av deltidsstilling på samme måte også behandles som en redusert ytelse når dagpengene samordnes mot disse. Departementet foreslår derfor at det, på samme måte som i § 11-27 andre ledd, tas inn en bestemmelse i § 4-24 om at fulle sykepenger og fulle svangerskapspenger av deltidsstilling ikke skal anses som en full ytelse, men behandles som en redusert ytelse etter § 4-25.
Foreldrepenger som gis med 80 prosent dekning etter § 14-9 regnes etter gjeldende regler som en full ytelse og samordnes etter reglene i § 4-24. Det foreslås at dette blir presisert i lovbestemmelsen på samme måte som i § 11-27 andre ledd. En slik presisering er i tråd med gjeldende praksis.
Samordning mot reduserte ytelser
Pleiepenger, omsorgspenger og opplæringspenger lå tidligere i folketrygdlovens kapittel om sykepenger, men er fra 1. januar 1998 regulert i folketrygdloven kapittel 9. Da disse ytelsene lå i sykepengekapitlet, var de omfattet av § 4-25 første ledd bokstav a. Da ytelsene ble flyttet til folketrygdloven kapittel 9, ble listen i § 4-25 første ledd over hvilke reduserte ytelser det skal samordnes mot, ved en feil ikke oppdatert med pleiepenger, omsorgspenger og opplæringspenger.
Pleiepenger, omsorgspenger og opplæringspenger skal, på samme måte som dagpenger, kompensere for bortfall av arbeidsinntekt. Når disse stønadene gis for samme tidsrom som dagpengene, dekker de dermed det samme inntektstapet. Det er ikke noen grunn til at stønadsmottakeren i akkurat disse tilfellene bør få dekket det samme inntektstapet gjennom flere ytelser, og feilen bør derfor rettes.
Høring
Departementet sendte den 19. september 2019 et forslag på alminnelig høring om å ta listen over fulle ytelser som dagpengene skal samordnes mot ut av § 4-24, slik at denne lovbestemmelsen blir utformet på samme måte som den tilsvarende bestemmelsen for arbeidsavklaringspenger i folketrygdloven § 11-27. I samme høring ble det også foreslått at reduserte pleie-, omsorgs- og opplæringspenger, som ved en feil hadde falt ut av § 4-25, tas inn igjen i listen over reduserte folketrygdytelser som dagpengene skal samordnes mot. I tillegg ble det foreslått enkelte språklige redigeringer og forenklinger også i § 4-25.
Arbeids- og velferdsdirektoratet støttet endringsforslaget. Ingen av de øvrige høringsinstansene hadde noen merknader.
5.4 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser
Departementet legger opp til at endringene trer i kraft så snart det er praktisk mulig.
Endringene er i all hovedsak kun en presisering av det som allerede er gjeldende praksis. Det antas derfor at de foreslåtte endringene ikke vil ha nevneverdige budsjettmessige eller administrative konsekvenser.